O Orçamento público e dívida pública

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O Orçamento público e dívida pública
 O orçamento público tem tudo a ver com o nosso dia a dia. Grande parte das receitas arrecadadas pelo governo saem do nosso bolso, direta ou indiretamente. Repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo em forma de impostos indiretos, isto é, impostos que estão embutidos no preço das mercadorias e das tarifas de serviços públicos. Há também os impostos diretos, como o imposto de renda, que é pago por milhões de pessoas quando recebem o salário ou quando prestam serviços para uma empresa ou para outras pessoas.
 O orçamento público transforma-se em lei após passar por um processo de ampla negociação, em que os governos federal, estadual e municipal deixam claro como pretendem gastar a curto e médio prazo os recursos arrecadados com impostos, contribuições sociais e outras fontes de receita. A elaboração do orçamento público é obrigatória a todos os níveis de governo.
A elaboração do orçamento segue uma periodicidade prevista em lei e na Constituição Federal de 1988. Assim, ele acontece de forma cíclica, de maneira que todas as ferramentas se encaixem, ou seja, formando uma orientação lógica para orientar o orçamento público. Isso é chamado de ciclo orçamentário.
O CICLO ORÇAMENTÁRIO
O ciclo orçamentário é um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados. Esse ciclo tem início com a elaboração do Plano Plurianual (PPA) e se encerra com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as três leis que regem o ciclo orçamentário – são estreitamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas. Elas formam um sistema integrado de planejamento e orçamento, reconhecido na Constituição Federal, que deve ser adotado pelos municípios, pelos estados e pela União.
A elaboração dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA cabe exclusivamente ao Executivo. Em nenhuma esfera o Poder Legislativo pode propor tais leis. No âmbito municipal, por exemplo, apenas o prefeito pode apresentar à Câmara Municipal os projetos de PPA, LDO e LOA. Os vereadores não apresentam tais projetos, mas podem modificá-los por meio de emendas quando estes são enviados ao Legislativo para discussão e votação.
O Ministério Público não discute, não vota, nem aprova o orçamento público. Porém, é chamado para intervir legal e penalmente quando qualquer irregularidade é constatada pelos órgãos de controle interno, externo ou social.
Dessa maneira, o ciclo orçamentário se inicia a cada quatro anos com o planejamento a longo prazo estruturado no PPA e, ao longo desse tempo, elabora-se anualmente uma LDO e uma LOA para operacionalizar, no curto prazo, a estratégia do PPA.
PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO EM MÉDIO PRAZO
A cada quatro anos, os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente da República) devem elaborar uma proposta de planejamento a médio prazo, chamado Plano Plurianual (PPA), e enviá-la para discussão e votação para o respectivo órgão legislativo.
O que é o PPA?
O Plano Plurianual é o planejamento orçamentário de médio prazo do governo. O PPA estabelece qualitativamente e quantitativamente quais serão os investimentos da administração pública em cada área em que atua (Saúde, Educação, Transporte, Indústria, Assistência Social, entre outros). O plano define as estratégias, diretrizes e metas da administração para um período de quatro anos. O PPA é revisado, monitorado e aperfeiçoado anualmente para ser readequado à situação esperada no próximo Anualmente, acontece o processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), que explicitam o plano de ação governamental a curto prazo.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Essa lei anual define as metas e prioridades do governo, ou seja, as obras e os serviços mais importantes a serem realizados no ano seguinte. A LDO estabelece as regras que deverão ser observadas na formulação do Projeto de Lei Orçamentária Anual para atingir as metas previstas no PPA na execução das ações. É elaborada pelo Poder Executivo e discutida, vota da e aprovada pelo Legislativo.
Lei Orçamentária Anual (LOA)
A Lei Orçamentária autoriza o Executivo a gastar os recursos arrecadados para manter a administração, pagar os credores e fazer investimentos. A LOA materializa as diretrizes do direcionamento de gastos e despesas do governo, indicando qual será o orçamento público disponível para o próximo ano. A quantidade e a qualidade dos gastos e investimentos indicam qual o nível de prioridade em investir naquela área para que o plano estratégico alcance os resultados esperados.
PASSO A PASSO DO CICLO ORÇAMENTÁRIO
Cada poder exerce um papel específico no processo orçamentário. Ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e executá-los. Ao Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar as propostas orçamentárias e depois julgar as contas apresentadas pelos/as chefes do Executivo – prefeitos/as, governadores/as e presidente da República. Um poder não pode se intrometer na tarefa do outro.
Há órgãos encarregados da fiscalização e do julgamento das contas, como os Legislativos e os Tribunais de Contas. Como veremos, os cidadãos e as cidadãs também podem e devem participar do processo orçamentário e se preparar para expor suas propostas e reivindicações.
O ciclo orçamentário é composto de diversas etapas que se relacionam, se completam e se repetem continuamente. Esses passos são semelhantes na União, nos estados e nos municípios.
As diferenças podem estar nas datas-limite de cada um deles. No passo a passo orçamentário, apresentamos os prazos da União. Os prazos dos estados são definidos na Constituição Estadual e no Regimento Interno da Assembléia Legislativa. Já os prazos dos municípios são estabelecidos na Lei Orgânica do Município e no Regimento Interno da Câmara Municipal.
1. O ciclo orçamentário tem início com a elaboração do Projeto de Lei do Plano Plurianual pelo Poder Executivo. Isso ocorre no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito recém-empossado ou reeleito. Na União, o chefe do Executivo deve encaminhar o projeto de lei do PPA ao Legislativo até o dia 31 de agosto.
2. Os membros do Legislativo discutem, apresentam emendas e votam o projeto de lei do PPA até o encerramento da sessão legislativa. Na União, esse prazo termina em 15 de dezembro. Se até essa data o PPA não for votado, o recesso é suspenso e os parlamentares continuam em atividade até concluir a votação.
3. Com base no PPA, o Executivo formula o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, definindo prioridades e metas de governo. Os governantes recém-empossados baseiam-se no PPA elaborado no governo anterior. Na União, o projeto de LDO deve ser enviado ao Legislativo até o dia 15 de abril.
4. Os membros do Legislativo têm até o encerramento da primeira parte da sessão legislativa (30 de junho, no caso da União) para examinar, modificar e votar o projeto de LDO. Do contrário, o recesso pode ser suspenso até que a LDO seja aprovada.
5. O Poder Executivo formula o Projeto de Lei Orçamentária Anual de acordo com o PPA e a LDO. A elaboração da proposta orçamentária começa no início do ano e é concluída depois da aprovação da LDO. Na União, o presidente tem até 31 de agosto para encaminhar o projeto ao Congresso Nacional.
6. O Poder Legislativo deve examinar, modificar e votar o projeto de LOA até o encerramento da sessão legislativa, que ocorre em 15 de dezembro. Caso contrário, o recesso é suspenso até que a votação seja concluída.
7. Os órgãos e as entidades da administração pública executam seus orçamentos e ficam sujeitos à fiscalização e ao controle interno do respectivo poder, assim como ao controle externo (Poder Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade).
8. Até 30 dias
após a publicação da LOA, o Executivo estabelece o cronograma mensal de desembolso e a programação financeira, de acordo com as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal.
9. A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de receitas e despesas, para verificar se a meta fiscal será cumprida. Se necessário, para atingir a meta, os poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) reduzem temporariamente os limites para a realização de despesas. Essa redução é denominada contingenciamento.
10. Conforme determina a Constituição Federal, 30 dias após o final de cada bimestre, o Executivo deve divulgar um relatório resumido da execução orçamentária (gastos do governo).
11. De acordo com determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, os três poderes divulgam um relatório de gestão fiscal 30 dias após o final de cada quadrimestre. Isso permite comparar a despesa com pessoal e o montante da dívida pública com os limites previstos na legislação.
12. Após o encerramento do exercício financeiro (31 de dezembro), o Executivo elabora os balanços e os demonstrativos contábeis gerais (de todos os órgãos e entidades da administração pública). Cada poder – Executivo, Legislativo e Judiciário elabora sua prestação de contas separadamente.
13. O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo em no máximo 60 dias após a abertura da sessão legislativa, que tem início em 15 de fevereiro, no caso da União.
14. O Tribunal de Contas emite parecer prévio sobre as contas do Executivo e dos demais poderes. Normalmente, isso ocorre em até 60 dias após o recebimento das contas pelo Tribunal.
15. O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo. No âmbito da União, não há prazo fixado.
16. O Executivo divulga um relatório de avaliação da execução do Plano Plurianual (PPA). Isso ocorre geralmente nos três primeiros meses do ano.
APLICAÇÕES MÍNIMAS
A Constituição de 1988, também chamada de constituição cidadã, determina gastos mínimos para duas áreas consideradas prioritárias no país: a saúde e a educação. Isso significa que, independente da orientação política do governo, uma destinação mínima da receita deve ser direcionada para essas duas áreas. No caso da educação, a destinação mínima no orçamento público corresponde a 18% da arrecadação com impostos. No caso da saúde, corresponde à 13,2% da receita corrente líquida. Essas são as porcentagens para o governo federal.
Para as outras áreas, como segurança, pessoal e assistência, não há um mínimo constitucional. Pode haver um máximo, como é o caso das despesas com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal coloca que o gasto com pessoal não pode atingir 60% da receita. Essa, inclusive, é uma das principais pautas de discussão do orçamento público. Isso porque o número de funcionários públicos continua crescendo e, cada vez mais, governos municipais e estaduais utilizam de artifícios não previstos para se adequar a esse limite. Essa discussão, no entanto, não se refere ao aumento ou à redução do limite de 60%, o que é justo, afinal a função do Estado não é alocar recursos por meio de emprego, mas sim a de ofertas de bens e serviços à população. A discussão do gasto público com pessoal tem a ver com o que deve ser considerado na conta dos 60%, já que a Lei de Responsabilidade Fiscal não define de forma clara. Assim, não se tem ao certo se deve incluir o pagamento dos inativos, dos funcionários terceirizados, entre outras obrigações.
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O orçamento público também pode ser elaborado com a participação direta da população. Nesse modelo, os cidadãos debatem e discutem as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados.
O orçamento participativo normalmente é realizado na esfera municipal. Assim, a prefeitura faz um estudo prévio das opções e possibilidades das obras a serem colocadas no orçamento público, porém, antes de a obra ser definida, as opções podem ser votadas e discutida em fóruns e audiências públicas. Depois desta discussão, o projeto mais votado entra na respectiva lei orçamentária.
 Dívida pública brasileira
 Um dos principais pontos do debate econômico brasileiro atual é o fiscal, mas o fato é que pouca gente conhece os números e conceitos deste tema no detalhe. Neste breve texto, pretende-se explicar melhor as definições de dívida pública para o público mais amplo, bem como apresentar as perspectivas para a sua evolução.
Em geral, quando se fala da dívida brasileira, estamos falando de dois conceitos diferentes: dívida bruta ou dívida líquida.
 Dívida Bruta
A dívida bruta, ou dívida bruta do governo geral (DBGG), é divulgada mensalmente pelo Banco Central, sendo formada pelos passivos da União, estados e municípios (governo geral). Com base
nas estatísticas divulgadas pelo BC, para fins didáticos, podemos agrupar estes passivos em quatro componentes: dívida mobiliária, operações compromissadas, dívida bancária e outras, e dívida externa.
 A dívida mobiliária se refere basicamente aos títulos emitidos pelo Tesouro Nacional, como aqueles que acostumamos a investir por meio do Tesouro Direto. As operações compromissadas são um passivo do Banco Central, utilizadas para implementar a política monetária. A dívida bancária se refere à dívida com bancos, sobretudo as de Estados e Municípios, como por exemplo em operações com o BNDES. Por fim, a dívida externa se refere tanto a títulos emitidos pela União no exterior, quanto a empréstimos contraídos de bancos estrangeiros pelos Estados.
 Cada um desses componentes tem uma dinâmica própria. Por exemplo, a dívida mobiliária é administrada pelo Tesouro, por meio de títulos com diferentes indexadores e prazos.A dívida externa é referenciada em moeda estrangeira, enquanto a bancária tem uma parcela considerável indexada na TJLP. Entender essas características permite realizar projeção de dívida com mais precisão.
 Pelos últimos valores divulgados, de maio de 2017, a dívida bruta alcançou R$ 4.634 bilhões. Se notarmos bem, os dois primeiros componentes (dívida mobiliária e operações compromissadas) são de longe os mais significativos, representando cerca de 90% da dívida bruta. Em proporção do PIB, como é geralmente apresentada, a DBGG ficou em 72,5%, valor mais alto da série histórica .
 
Dívida Líquida
 A dívida líquida, por sua vez, se refere à dívida líquida do setor público (DLSP) e é também divulgada mensalmente pelo Banco Central. Trata-se de um conceito que subtrai ativos financeiros das obrigações do setor público. Os principais ativos são as reservas internacionais e os créditos do Tesouro ao BNDES. Pelos últimos valores divulgados, de maio de 2017, esta modalidade alcançou R$ 3.075 bilhões. Em relação ao PIB, ficou em 48,1%, valor mais alto desde julho de 2005.
 Em tese, para chegar a dívida líquida partindo da bruta, bastaria descontar desta última os ativos do governo. O único problema, contudo, é que a dívida bruta tem um universo (governo geral) diferente da líquida (setor público consolidado). Então, a partir dos dados divulgados pelo BC, podemos criar um conceito fictício de dívida bruta do setor público sem estatais, adicionando os passivos do Banco Central à DBGG, para depois descontar os ativos do setor público. Assim, obtém-se um esquema mais didático para relacionar os dois conceitos de dívida, como mostra a tabela abaixo.
Dinâmica
 Fixados os conceitos de dívida, o próximo passo é compreender o que determina a sua evolução.Assim como no caso de uma família, a dívida basicamente sobe devido: (i) a taxa de juros incidente sobre ela; e (ii) ao resultado não financeiro do período (resultado primário, no caso do governo). Quando a comparação é feita em proporção do PIB, o crescimento econômico também se torna importante, pois afeta o denominador da relação. Simplificadamente, portanto, podemos dizer que a dívida bruta e a líquida se desenvolvem da seguinte maneira:Dt = Dt-1*r – RP
 Onde D é a dívida em cada um dos
períodos, r é a taxa de juros e RP é o resultado primário. Uma coisa que precisa ficar clara é sobre o r. Muita gente acaba achando que se trata da Selic, mas na verdade essa taxa de juros que incide sobre a dívida é uma “média ponderada” entre as taxas de cada componente da dívida. No caso da DLSP isso é ainda mais importante, pois essa taxa leva em conta a remuneração que é obtida nos ativos (incluindo variação cambial). Um exemplo simples nos ajuda a entender esse ponto. No caso A, uma família tem uma dívida de 100, com 10% de juros. No caso B, a família tem uma dívida de 200, pagando os mesmos 10%, mas possui um ativo de 100,pelo qual não recebe juros algum. Nota-se que ambas possuem a mesma dívida líquida, que é igual a 100. Contudo, no caso B, a taxa de juros ponderada é igual a 20%!Para ficar mais claro, é só fazer as contas: no segundo período, a família A terá uma dívida líquida de 110 e a família B uma de 120, ambas partindo de uma mesma dívida líquida inicial!Esse exemplo é muito bom para entendermos o que acontece com a dívida brasileira. Como nossos ativos rendem menos do que o nosso passivo, a tendência é observarmos uma taxa de juros da dívida líquida bem maior do que a da bruta. Por essa razão, veremos, nos próximos anos, um aumento da dívida líquida em um ritmo mais elevado do que a bruta.Vale lembrar que grandes mudanças patrimoniais afetam a dívida bruta, mas não a líquida. Se o governo resolve comprar reservas, por exemplo, no instante da compra a dívida bruta sobe, mas a líquida permanece no mesmo lugar, porque o aumento do passivo correspondeu a um aumento do ativo no mesmo montante. Em termos líquidos, o valor não muda. Assim, uma forma de diminuir a dívida bruta hoje em dia é vender reservas ou receber antecipadamente parte dos empréstimos concedidos ao BNDES.Entendendo essa dinâmica, não é difícil compreender porque nossas dívidas aumentaram tanto nos últimos anos: taxas de juros elevadas, resultados primários negativos e recessão econômica, diminuindo o denominador da relação. Essa análise serve tanto para a dívida bruta como para a líquida.
Perspectiva 
 Nos próximos anos, continuaremos a observar um aumento nos dois conceitos de dívida. Estimativas de mercado indicam uma dívida bruta na casa dos 85% e uma líquida em torno de 65% em 5 anos. Um dos motivos é a ausência de resultados primários positivos: ou seja, mesmo descontando o pagamento de juros, o governo continuará gastando mais do que arrecada a cada ano, o que impede que a dívida seja abatida. Outra razão se refere às taxas de juros. Como vimos, essa taxa é maior para a dívida líquida, o que fará com que essa cresça em maior velocidade
 E por que a dívida alta é um problema? Quanto maior a dívida, em tese, maior é o risco e, portanto, maior a taxa de juros. Outros possíveis problemas seriam a redução do multiplicador fiscal e do espaço para investimentos públicos e política anticíclica .. Vale destacar que existe uma ampla discussão acadêmica em relação a um possível limite de dívida, a partir do qual o crescimento econômico se reduziria mais fortemente, provavelmente em razão desses problemas. Não existe uma conclusão clara, mas, para países emergentes, esse nível seria menor, justamente pelas condições mais difíceis de financiamento .
 De qualquer forma, é por causa dessa trajetória ascendente que grande parte do debate econômico hoje em dia passa pelo tema fiscal e, consequentemente, pelas reformas. Sem resolver este problema, dificilmente teremos um crescimento sustentado, com baixas taxas de juros e diminuição da pobreza.