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106 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV Unidade IV 7 Regime juRídico Único e diReitos e vantagens dos seRvidoRes pÚblicos 7.1 Regime jurídico Único (lei nº 8.112/90) 7.1.1 Uma breve introdução ao Regime Jurídico Único Indica a Constituição Federal de 1988 que todos os servidores públicos devem se submeter ao Regime Jurídico Único. saiba mais Recomendamos a leitura da Lei nº 8.112/90, que é direcionada fundamentalmente para o tratamento das questões atinentes aos servidores públicos federais, que atuam na administração direta e indireta. É fundamentalmente a Lei do Servidor Público e correspondente à CLT no caso dos empregados da iniciativa privada. Além dessa lei, há outras legislações específicas, nela baseadas, conforme o tipo de atuação do servidor público. Cada ente federativo, além da União, isto é, os estados e os municípios, estabelece o seu próprio Estatuto, elaborado em consonância com a Lei nº 8.112/90. Essa lei apresenta as responsabilidades trabalhistas dos servidores da administração direta e indireta, com exceção dos funcionários das empresas públicas e de sociedades de economia mista. Temos na administração federal, além das pessoas jurídicas, principalmente as físicas, que, assim como nas demais esferas da Federação (estados e municípios), são chamadas de agentes públicos. Os agentes públicos constituem um grupo grande e variado de atores que exercem, com ou sem remuneração, de forma permanente ou transitória, funções para o atendimento às necessidades do público em geral. 107 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública Esse gênero (agentes públicos) pode ser subdividido em categorias/espécies: • Agentes políticos: aqui considerados os políticos e seus auxiliares e, na opinião de muitos estudiosos, como conceito majoritário, mesmo os que não atuam com poder, mas são identificados na Constituição Federal (como juízes e promotores). Convive-se no Brasil com diversas subdivisões da categoria dos servidores públicos e muitas peculiaridades variam em face do regime jurídico que incide sobre as respectivas relações do trabalho (SANTA CATARINA, s.d.). • Agentes colaboradores: particulares, em atuação conjunta com a área pública, mas que não fazem parte da estrutura organizacional da administração – pessoas que são convocadas, em situações especiais (como eleições) ou se incorporam ao Estado de forma voluntária. Temos, então, os delegados, os honoríficos, os voluntários, os gestores de negócios e os credenciados. Os agentes delegados (ou delegatórios) recebem da administração pública o exercício e não a titularidade da atividade administrativa. É o caso das concessionárias e permissionárias e, também, dos titulares de cartórios, alguns leiloeiros etc. Essas pessoas são remuneradas pelos particulares e não pelo Estado, com base em tarifas, como as de pedágio. Os agentes honoríficos são os que possuem honrabilidade e exercem uma função pública muito importante, como os jurados, mesários, os que prestam serviços militares obrigatórios, sendo convocados pelo próprio Estado, sem remuneração. O soldo militar, que poderia gerar confusão, não tem a característica de remuneração, podendo, inclusive, ser inferior ao valor fixado para o salário mínimo. Os agentes voluntários, por outro lado, também não recebem contraprestação pecuniária, mas, diferentemente dos honoríficos, não são convocados pelo Estado. Entre os exemplos, nesse caso, temos os Amigos da Escola. Os gestores de negócios são os voluntários, mas diferem destes em relação ao momento em que se oferecem para a atuação na área pública, refletidos em situações emergenciais. Os agentes credenciados não são tão observáveis na prática, por atuarem em atividades muito específicas, podendo ou não ser servidores públicos, representando o Estado. 108 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV As pessoas que representam entidades federativas (União, estados e municípios) em reuniões internacionais específicas são exemplos de credenciados. • Agentes administrativos: servidores públicos, propriamente ditos. Diferem dos particulares em colaboração por fazerem parte da estrutura da administração, com uma relação de emprego.Temos os servidores, os empregados públicos e os temporários. Os temporários são os que vão se relacionar por um determinado período, apesar de terem uma relação de emprego e atenderem à necessidade transitória da administração. Podemos mencionar, por exemplo, os casos de pesquisadores como os que atuam nos censos populacionais conduzidos pelo IBGFE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística). Também há casos de temporários, normalmente da área de saúde, contratados por seleção, pela impossibilidade de tempo de realização de concurso público. observação O empregado público, por outro lado, possui um contrato de trabalho com a administração por prazo indeterminado e, sempre, por meio de concurso público. O servidor público tem uma relação com o Estado que decorre de um ato administrativo, não se relacionando por meio da CLT (Consolidação das Leis do Trabalho). São regulamentados pela Lei nº 8.112/90. O servidor público ocupa um determinado cargo, mas não emprego na administração da respectiva unidade da Federação. Há, também, a diferença entre os cargos vitalício e efetivo, sempre ocupados através de concurso público. No vitalício, após dois do concurso público, há a segurança de perda do cargo via uma sentença judicial transitada em julgado. No efetivo, adquire-se a estabilidade (da pessoa) e não a vitaliciedade (do cargo). Nesse caso, o cargo pode ser público em função de uma má avaliação de desempenho, excesso de gastos da unidade etc. As aquisições excepcionais de vitaliciedade são as de nomeação para atuação nos altos escalões (como o caso do ministro do Supremo Tribunal Federal) e, no caso da estabilidade, para pessoas com mais de cinco anos de serviço que não prestaram, anteriormente, concurso público. 109 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública Há, afinal, a diferença entre os cargos efetivos e em comissão. Nos cargos em comissão não há a realização de concurso público, sendo de livre nomeação ou exoneração. Nem todos os cargos em comissão devem ser confundidos com função em comissão ou de confiança, por não demandarem designação. As funções de confiança somente podem ser ocupadas por servidores públicos. De qualquer forma, nem em cargos, nem em funções em comissão, há a garantia da estabilidade, adquirida após 36 meses, com a aprovação na avaliação de desempenho do servidor. Podemos caracterizar um Regime Jurídico como sendo o elenco de princípios, regras e de relações de direito a que se subordinam as relações jurídicas entre as organizações, privadas e públicas. No Brasil, podem ser distintos três Regimes Jurídicos: • Estatutário; • Trabalhista; • Especial. 7.1.2 Regime Estatutário É constituído pelas regras e normas que controlam a relação jurídica funcional entre o servidor publico estatutário e o Estado. São considerados servidores públicos estatutários os efetivos, isto é, os aprovados em concursos públicos. Nessa categoria, estão enquadrados, também, os servidores comissionados ou de provimento em comissão, cujos cargos são ocupados provisoriamente e que, fundamentalmente, distinguem-se pela confiança que lhes é depositada pelosrespectivos administradores. Os titulares desses cargos podem ser afastados de suas funções, a qualquer momento, por conveniência do político que os nomeou. Assim, os servidores comissionados ou de provimento em comissão não possuem estabilidade em seus cargos, diferentemente do que ocorre com os estatutários. 7.1.3 Regime Trabalhista Esse regime é constituído pelas normas que regulam a relação jurídica entre o Estado e o empregado. Ele é regulado pela própria CLT (Consolidação das Leis do Trabalho), com base no Decreto-Lei nº 5.452, de 01/05/1943, e é caracterizado pela existência de um contrato na relação jurídica entre empregado e empregador. 110 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV Pode ser adotado também para os servidores públicos, como os que atuam nas empresas estatais e sociedades de economia mista. 7.1.4 Regime Especial Trata de uma categoria específica de servidores, os ditos temporários, como estabelecido na Constituição de 1988. Entre as premissas fundamentais desse regime, podemos considerar: • prazo determinado para a contratação do servidor; • função exercida em caráter temporário; • condições de exceção, em função do interesse público na contratação do servidor. 7.1.5 Regime Jurídico Único (RJU) Conforme estabelecido no artigo 39 da Constituição de 1988, cada ente da Federação deveria adotar um único regime jurídico, aplicável a todos os servidores integrantes de suas administrações diretas, autárquicas e fundacionais. A Emenda Constitucional – EC nº 19/98 – alterou o caput do art. 39 da CF/88, eliminando essa obrigatoriedade para os agentes que atuam na administração direta, autarquias e fundações públicas. Dessa forma, ficou oficializado que os regimes jurídicos anteriormente estabelecidos por leis ordinárias continuariam em vigor, para quem já estivesse neles enquadrado. A nova redação do art. 39 – caput – propiciou às unidades públicas a contratação de pessoal pelo regime da CLT, para atender às suas particulares e as respectivas funções: Art.39 A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios instituirão conselho de política de administração e a remuneração de pessoal integrado por servidores designados pelos respectivos poderes (BRASIL, 1988). Os servidores que exercem atividades típicas de Estado, dada a essencialidade de suas atribuições e competências, não poderão ser contratados pelo regime contratual (isto é, pela CLT), e sim pelo Estatutário, o que dependerá de lei complementar que esclareça e identifique as carreiras típicas de Estado. 111 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública saiba mais Recomendamos a leitura a seguir: SANTA CATARINA (Estado). Secretaria de Estado da Fazenda. Diretoria de Auditoria Geral. Gerência de Auditoria de Atos de Pessoal. [s.d.]. Regimes jurídicos dos servidores públicos. Disponível em: <http://www.sef.sc.gov.br/ auditoria/images/stories/GEAPE/regimes_jurdicos.pdf>. Acesso em: 7 abr. 2014. Segundo o texto, diversas foram as críticas às determinações da Emenda Constitucional nº 19/98, o que continua em discussão no STF (Supremo Tribunal Federal). Um maior detalhamento a respeito dessas modalidades de contratação de servidores públicos pode ser encontrada no livro: MELO, F. J. G. Admissão de pessoal no serviço público: procedimentos, restrições e controles. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p. 48-49. 7.1.6 Conceito de servidor e de cargo público O agente público é a pessoa física que, de qualquer forma, participa ou exerce atribuições do Estado, com ou sem remuneração. Costuma-se subdividir os agentes públicos em: • Servidor público: pessoa física legalmente investida em cargo público, que possui vínculo institucional, seja com a administração direta quanto indireta (aqui incluídas as autarquias e fundações públicas). “Art. 2o Para os efeitos desta Lei, servidor é a pessoa legalmente investida em cargo público” (BRASIL, 1990a). • Empregado público: embora seja também selecionado por concurso público, tal como é o caso do servidor público, vincula-se, por contrato, com as empresas públicas e de economia mista, obedecendo aos ditames da CLT (Consolidação das Leis do trabalho). Entende-se por cargo público o conjunto de atribuições e responsabilidades que devem ser atribuídas a um servidor. São criados por lei, com denominação própria e vencimentos pagos pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão, como determinado pela Lei nº 8.112. 112 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV Tal Lei determina também, em seu artigo 4º: “Art.4o É proibida a prestação de serviços gratuitos, salvo os casos previstos em lei” (BRASIL, 1990). Entre os cargos públicos, podemos dividir: • Cargo efetivo: preenchimento de vaga depende de aprovação prévia em concurso público. • Cargo em comissão: é de livre nomeação e exoneração, pela autoridade competente, conforme interesse e conveniência da entidade, independendo de aprovação prévia em concurso público. O artigo 37 da Constituição Federal estabelece que um percentual de cargos em comissão seja reservado a servidores efetivos, descritos anteriormente. 7.1.7 Serviços públicos essenciais no Brasil O artigo 22 do Código de Defesa do Consumidor especifica os serviços públicos considerados essenciais: “[...] órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento” (BRASIL, 1990b), vale dizer, toda e qualquer empresa pública ou privada que por via de contratação com a administração pública forneça serviços públicos, assim como, também, as autarquias, fundações e sociedades de economia mista. O que caracteriza a pessoa jurídica responsável na relação jurídica de consumo estabelecida é o serviço público que ela está oferecendo e/ou prestando. Nesse mesmo artigo é estabelecida a obrigatoriedade dos serviços serem prestados de forma adequada, eficiente e segura e continuada. Há certos serviços que podem ser considerados não essenciais, sendo executados pelas atividades burocráticas internas das unidades da administração pública. O serviço entendido como essencial e que não pode ser interrompido denota um aspecto fundamental de urgência, como o fornecimento de água a uma família. A Lei de Greve nº 7.783, de 28 de junho de 1989, determina que os sindicatos, trabalhadores e empregadores devem garantir, durante a interrupção, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade: Art. 10 São considerados serviços ou atividades essenciais: I – tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; II – assistência médica e hospitalar; III – distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; IV – funerários; V – transporte coletivo; 113 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública VI – captação e tratamento de esgoto e lixo; VII – telecomunicações; VIII – guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; IX – processamento de dados ligados a serviços essenciais; X – controle de tráfego aéreo; XI – compensação bancária (BRASIL, 1989). 7.2 direitos e vantagens dos servidores públicos 7.2.1 Provimento Entende-se como provimento o preenchimento ou ocupação de um cargo. Existem casos de provimento mesmo nassituações em que a pessoa já atua como servidor público, havendo a divisão em: • Provimento originário: nomeação, e depende da aprovação em concurso público. • Provimentos derivados: readaptação, reversão, reintegração, reaproveitamento etc. saiba mais Leia sobre os atos que estabelecem a contratação e o preenchimento de vagas para a ocupação de cargos públicos efetivos ou em comissão, de acordo com artigo 8 da Lei nº 8.112/90: BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Brasília, 1990a. Disponível em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/leis/L8112compilado.htm>. Acesso em: 4 abr. 2014. O Art 8º considera as seguintes possibilidades de provimento de cargo público: • nomeação; • promoção; • readaptação; • reversão; 114 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV • aproveitamento; • reintegração; • recondução. Regularmente, portanto, a admissão e a seleção de servidores devem ser feitas com base nos resultados dos concursos públicos, cujas condições, como prazos de inscrição, critérios de avaliação etc., são esclarecidos em edital específico. Serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas no concurso público às pessoas portadoras de deficiência, visando ao provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a situação do candidato: O capítulo 5 da Lei nº 8.112/90 prevê os incisos: § 1º As atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos estabelecidos em lei. § 2º Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se inscrever em concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a deficiência de que são portadoras; para tais pessoas serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas no concurso. § 3º As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros, de acordo com as normas e os procedimentos desta Lei. (Incluído pela Lei nº 9.515, de 20/11/97) (BRASIL, 1990a). 7.2.2 Nomeação A nomeação é uma das formas de preenchimento de vaga de cargo público, seja sob a forma efetiva ou em comissão, como indicado anteriormente neste livro-texto. A nomeação, conforme a natureza do cargo a ser provido, será feita: • Em caráter efetivo (permanente). • Em caráter temporário: nos casos de cargos ou funções de direção, chefia, assistência e assessoramento superior e intermediário. • Em caráter vitalício, para os magistrados, integrantes do Ministério Público e Conselheiros dos Tribunais de Contas. 115 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública Na nomeação, a posse, cujo ato é representado pela assinatura do respectivo termo, em que deverão constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao respectivo cargo. 7.2.3 Posse do funcionário público A posse é o ato administrativo formal e solene que concretiza a investidura em cargo público, efetivo ou não. O prazo para a posse de um servidor nomeado é de 30 dias contados da publicação da nomeação no Diário Oficial da entidade da Federação da nomeação. O exercício é caracterizado pelo desempenho das atribuições do cargo público e deverá ocorrer em até 15 dias, a partir da assinatura do termo de posse. São requisitos básicos para investidura em cargo público: • a nacionalidade brasileira; • o gozo dos direitos políticos; • a quitação com as obrigações militares e eleitorais; • o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; • a idade mínima de dezoito anos; • a aptidão física e mental. A investidura é o primeiro ato que liga a pessoa à organização pública. Ela pode ocorrer de forma diferente entre os diferentes níveis da Federação. Indicam os artigos 4, 5 e 14 da Lei nº 8.112/90: § 4º Só haverá posse nos casos de provimento de cargo por nomeação. (Lei nº 9.527, de 10.12.97). § 5º No ato da posse, o servidor apresentará declaração de bens e valores que constituem seu patrimônio e declaração quanto ao exercício ou não de outro cargo, emprego ou função pública. Art. 14 A posse em cargo público dependerá de prévia inspeção médica oficial (BRASIL, 1990a). saiba mais Demais detalhes sobre os procedimentos relacionados com a posse de servidor público estão regulados nos artigos 13 a 20 da Lei nº 8.112/90. 116 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV 7.2.4 Estágio probatório O período de estágio probatório, correspondente a três anos, é de avaliação da performance do servidor público, considerando aspectos como assiduidade, produtividade, iniciativa, responsabilidade e disciplina (conforme a MP 431/08). 7.2.5 Readaptação A readaptação ocorre nos casos em que o servidor fica impossibilitado, por alguma razão, física ou mental, de executar sua função anterior, mas não necessariamente em outras atividades. Se não houver cargo vago para a readaptação, o servidor é incluído na condição de excedente. Conforme o artigo 24 da Lei nº 8.112/90: “§1º Se julgado incapaz para o serviço público, o readaptando será aposentado” (BRASIL, 1990a). 7.2.6 Reversão Nesse caso, o servidor sofre limitações físicas ou mentais para o próprio trabalho e há a ocorrência da aposentadoria por invalidez. A reversão ocorre quando não existem mais os motivos para a invalidez, em função, por exemplo, de novas descobertas técnicas e científicas que permitem o retorno à função. Novamente, o servidor é considerado excedente, no caso de inexistência de cargo vago. A MP (Medida Provisória) 2.225, de 2001, adicionou uma segunda hipótese de reversão surgida a partir da mudança do regime previdenciário do servidor (não sendo retirada a possibilidade de aposentadoria com vencimentos integrais da ativa, antes prevista, para quem retornar à ativa). Nesse caso, tratam-se de reversões com interesse da própria administração pública, em função de cargos vagos, pela impossibilidade de realização de novos concursos públicos, para os servidores já estáveis e aposentados de forma voluntária. A reversão deve ser requerida pelo servidor no prazo máximo de cinco anos, a contar do início de sua aposentadoria. Essa situação ocorre em ocasiões de retorno do servidor aposentado, com idade inferior a setenta anos, à ativa, em cargo que ocupava anteriormente, nos casos de término da invalidez, ou, se for o caso, a pedido, dado o interesse da administração pública. É importante considerar, também, que a reversão pode ocorrer nos casos dos servidores cuja aposentadoria haja sido voluntária, tenha ocorrido nos cinco anos anteriores à solicitação e em que ele fosse estável, quando em atividade. 117 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública 7.2.7 Reintegração Trata-se da possibilidade de retorno de um servidor estável a cargo que ocupava, devido à invalidação judicial ou administrativa de seu processo de demissão, com o ressarcimento de todas as vantagens de que gozava anteriormente. Ocorre nos casos em que o servidor é demitido, mas consegue apresentar argumentos e justificativas capazes de invalidar a sua saída, retornando ao seu cargo de origem, usufruindo, inclusive, do pagamento por danos morais ou de qualquer outra ordem. observação Este procedimento é regulamentadono artigo 28 da Lei nº 8.112. 7.2.8 Recondução É caracterizada pelo retorno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado, em função de: • inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo; • reintegração ao cargo pelo antigo titular. Ocorre nos casos em que, com a reintegração pelo servidor, que antes ocupava o seu cargo, o atual for reconduzido a seu cargo anterior ou aproveitado em outro cargo se aquele não estiver vago. Nesse caso, é também possível que o servidor fique em disponibilidade para futura recondução pela administração, mas recebendo parte de sua remuneração, conforme o tempo de serviço. A recondução também é possível se não houver aprovação em estágio probatório, o que vale mesmo para quem já era servidor público, mas desempenhava outra função, da qual pediu afastamento, anteriormente. observação Este procedimento é regulamentado no artigo 29 da Lei nº 8.112. 7.2.9 Aproveitamento Este procedimento prevê o reingresso a uma determinada função, de servidor que esteja em disponibilidade, devido à impossibilidade de permanecer ativo, considerando, por exemplo, a extinção de seu cargo por medida legal. Uma das hipóteses é a de chamar ao trabalho os servidores excedentes, que estavam em disponibilidade. Os servidores não podem, nesse caso, optar por manter a disponibilidade. Demais detalhes desse procedimento estão regulamentados nos artigos 30 e 31 da Lei nº 8.112. 118 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV 7.2.10 Promoção É outra hipótese de provimento derivado. Trata-se de uma forma de provimento por um servidor que passa a ocupar função de hierarquia superior, pela maior complexidade e grau de responsabilidade exigida no novo cargo. 7.2.11 Estabilidade Refere-se à garantia, estabelecida pela Constituição, de manutenção do vínculo de permanência do servidor público, se sua nomeação for para o provimento de cargo efetivo, após três anos de exercício, subordinada à avaliação de desempenho feita por uma comissão especificamente designada para essa verificação. Os servidores poderão perder sua condição de estabilidade, em ocorrências como: • sentença judicial, transitada em julgado; • processo administrativo, tendo sido assegurada ampla defesa; • avaliação de desempenho, também assegurada ampla defesa; • excesso de quadro. Como indicado no Boletim Informativo CEJUR (GOIÁS, 2012): As críticas à estabilidade funcional são inúmeras. Muitos acreditam que ela favorece a baixa qualidade do serviço público, uma vez que o servidor estável não teria compromisso com produtividade e eficiência. Contudo, a própria legislação traz uma série de deveres e proibições que, se não observados, geram punição. Da simples advertência à demissão, tudo depende da natureza e da gravidade da infração, do dano causado, das circunstâncias e dos antecedentes funcionais. Ainda no mesmo texto, encontramos: A Lei 8.112/90 – Estatuto do Servidor – traz no artigo 116 os deveres dos servidores públicos, e no artigo 117 lista as proibições. As penalidades, no artigo 127, são seis: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão e de função comissionada. Já o artigo 132 estabelece os casos em que deve ser aplicada a pena de demissão. O servidor que descumprir seus deveres ou violar as proibições pode ser punido administrativamente, por meio de Processo Administrativo Disciplinar (PAD). Geralmente, quem é punido nessa esfera recorre ao Judiciário, principalmente quando aplicadas as penas mais graves, que são demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade. 119 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública 7.2.12 Vacância Quando surge uma vaga em determinado cargo público, seja de provimento efetivo ou em comissão. Há duas hipóteses de vacância que, também, são de provimento: • promoção; • readaptação. Assim, vacância não necessariamente significa que o servidor perde o vínculo com a administração. O inverso não é verdadeiro. Entre as hipóteses de vacância, podemos considerar as seguintes ocorrências com o antigo ocupante: • Exoneração: a exoneração de cargo efetivo se dará nas seguintes condições: — Quando, tendo tomado posse, o servidor não entrar em exercício no prazo estabelecido (15 dias). — Se não forem satisfeitas as condições do estágio probatório. A exoneração de cargo em comissão se dará a pedido do servidor, ou a juízo da autoridade competente. • Demissão: ao contrário da exoneração, esta é uma punição. A primeira poderia ser entendida como a demissão sem justa causa, prevista na CLT para os empregados da iniciativa privada. • Promoção. • Readaptação. • Aposentadoria: quando o servidor tiver completado setenta anos, ou por sua decisão voluntária caso tenham sido cumpridos os requisitos para tal transferência. • Posse em outro cargo inacumulável: se o servidor, quando já é estável em determinado cargo público, obtém aprovação em concurso público para outra função, opta por esta forma de vacância em vez de pedir exoneração. Se for considerado inabilitado no estágio probatório para o novo cargo, poderá retornar ao anterior, em que era estável. • Falecimento. 120 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV 7.2.13 Remoção Constitui-se numa hipótese de deslocamento, da pessoa ou do cargo ocupado pelo servidor. É o procedimento de deslocamento do servidor no âmbito do mesmo quadro de pessoal, com ou sem mudança de sede, a seu pedido ou por interesse da administração, previsto no artigo 36 da Lei nº 8.112. A remoção pode ocorrer por razões de: • Interesse da administração. • Pedido, a critério da administração ou a pedido independentemente do interesse desta última, desde que para acompanhar cônjuge ou companheiro, também servidor público da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, que foi deslocado no interesse da administração. • Motivo de saúde do servidor, cônjuge, companheiro ou dependente que viva às suas expensas, condicionada à comprovação por junta médica oficial. 7.2.14 Redistribuição Constitui-se numa hipótese de deslocamento, da pessoa ou do cargo ocupado pelo servidor. A redistribuição é o deslocamento do cargo, a critério da própria administração. Ocorrerá apenas em caso de interesse da administração pública, visando ajustar a lotação e a força de trabalho às efetivas necessidades dos serviços a serem executados, inclusive no que tange às situações de reestruturação, eliminação ou criação de entidade. Esse procedimento está previsto no artigo 37 da Lei nº 8.112/90. O servidor que deva ter exercício em outro município em razão de ser removido, redistribuído, requisitado ou cedido terá no mínimo dez e no máximo trinta dias de prazo para retomada de suas atribuições, incluído o prazo de deslocamento. 7.2.15 Substituição Os servidores investidos em cargo ou função de direção ou chefia e os ocupantes de cargo de natureza especial terão substitutos indicados no regimento interno ou, no caso de omissão, previamente designados pelo dirigente máximo do órgão ou entidade. Este procedimento está previsto no artigo 38 da Lei 8.112/90. 121 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública 7.2.16 Remuneração e vencimento O vencimento é representado pela retribuição pecuniária, nunca inferior ao salário mínimo em vigor no país,na ocasião, pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei. A remuneração é irredutível e indica o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei. O vencimento, a remuneração e o provento não serão objeto de arresto, sequestro ou penhora, exceto nos casos de prestação de alimentos resultante de decisão judicial. As reposições e indenizações ao erário serão previamente comunicadas ao servidor ou ao pensionista e amortizadas em parcelas mensais cujos valores não excederão a 10% da remuneração ou provento. O servidor que for demitido, exonerado ou que tiver sua aposentadoria ou disponibilidade cassada, terá o prazo de sessenta dias para quitar o débito. Os procedimentos anteriormente indicados estão detalhados nos capítulos 40 a 48 da Lei nº 8.112. Além do vencimento, poderão ser pagas ao servidor as seguintes vantagens (art. 49 da Lei nº 8.112/90): • indenizações; • gratificações; • adicionais. Vencimento é o valor fixo. Remuneração é a soma do vencimento com outras vantagens pecuniárias e não pode ser inferior ao salário mínimo. O abono faz com que o vencimento seja igualado ao salário mínimo, nos casos em que não houver adicionais que componham a remuneração total do servidor público. Não pode haver sequestro ou penhora de vencimento ou remuneração, exceto em casos de pensões alimentícias. Mandados judiciais ou autorizações do próprio servidor podem autorizar descontos em seus vencimentos ou remunerações. 7.2.17 Indenizações São consideradas, na Lei nº 8.112/90, as situações de indenizações, gratificações e adicionais. Trata-se de reposição de um valor anteriormente devido e não pago ao servidor público. As indenizações não estão subordinadas ao teto (limite máximo) para os pagamentos aos servidores. O teto que vigora é o do artigo 37 – inciso 11 da Constituição – e é o salário atribuído aos Ministros do STF (Supremo Tribunal Federal). 122 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV De acordo com o artigo 51 da Lei nº 8.112/90, o servidor pode ser beneficiado com: • Ajuda de custo: visa compensar as despesas de instalação do servidor que, no interesse do setor público, passa a ter exercício em nova sede, com mudança de domicílio em caráter permanente, sendo, todavia, vedado o duplo pagamento de indenização, a qualquer tempo, no caso de o cônjuge ou companheiro que detenha também a condição de servidor vier a ter exercício na mesma sede. A ajuda de custo pode variar de um a trinta dias de trabalho do servidor, conforme a distância do deslocamento do servidor público, pagas em uma única ocasião. A ajuda de custo é extensiva à família, se, em caso de falecimento do servidor, ela retornar ao local original em até 12 meses. • Diárias: pagas para o servidor que, por interesse do setor público, afasta-se da sede em caráter eventual ou transitório, para indenizá-lo por despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção urbana, conforme disposto em regulamentos específicos. • Auxílio-transporte: pago ao servidor que realizar despesas com a utilização de meio próprio de locomoção para a execução de serviços externos, por força das atribuições próprias do cargo. Deve haver, obviamente, nesse caso, uma necessidade devida ao serviço a cargo do servidor. • Auxílio-moradia: para a compensação dos gastos com aluguel ou hotéis, quando o servidor é requisitado a ocupar cargo em comissão ou exercer função de confiança, cargo de natureza especial, de ministro de Estado ou equivalentes, que acarrete sua mudança de residência. Recentemente acrescentada na Lei, não é devida como regra a qualquer servidor, mas é possível apenas a quem ocupa cargo em comissão, de natureza especial ou seja ministro de Estado, se, para atuar, precisa mudar de localidade onde não tenha condições de usar apartamento funcional ou imóvel de sua propriedade. O auxílio-moradia é pago por 8 a cada 12 anos de ocupação do novo cargo. Esse auxílio possui um teto de 25% de sua remuneração no cargo, mas limitado a um valor estabelecido em lei. 7.2.18 Gratificações e adicionais Além do vencimento e das vantagens previstas na Lei nº 8.112/90, serão concedidas aos servidores públicos, de acordo com o artigo 61: 123 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública • Por encargo de curso ou concurso: — Quando o servidor participa de treinamento para quem pretende realizar um concurso. — Quando os próprios servidores atuais trabalham na elaboração, correção e aplicação das provas para os novos candidatos. — Ela é limitada em 120 horas anuais, podendo excepcionalmente ser prorrogada por igual tempo. • Gratificação natalina: equivale ao 13º salário empregado na administração das empresas públicas. Ao servidor ocupante de cargo efetivo é devida retribuição pelo seu exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, ou de cargo de provimento ou de natureza especial. • Adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas: recebem esse adicional, sobre o vencimento do cargo efetivo, os servidores que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida. O adicional de atividade penosa será devido aos servidores em exercício em zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida justifiquem, nos termos, condições e limites fixados em regulamentos. Os locais de trabalho e os servidores que operam com Raios X ou substâncias radioativas serão mantidos sob controle permanente, de modo que as doses de radiação ionizante não ultrapassem o nível máximo previsto na legislação própria. Os servidores a que se refere este artigo serão submetidos a exames médicos a cada seis meses. Mulheres em gestão deixam de receber esse adicional, dado que devem pedir afastamento previsto em lei. Deve haver a opção por adicional por insalubridade ou periculosidade, não podendo ocorrer as duas simultaneamente e seus valores devem ser previstos em regulamentos específicos. • Adicional pela prestação de serviço extraordinário: quando o servidor atua além do horário de trabalho, que não deve superar a seis a oito por dia e quarenta, por semana. Somente pode atuar em duas horas extras antes e depois do expediente de trabalho e sob ordem de seu superior. Seu valor corresponde a 50% de sua remuneração. No caso dos empregados da iniciativa privada, o valor é determinado em convenção trabalhista. • Adicional noturno: válido para o servidor público como para qualquer empregado da iniciativa privada. 124 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV É considerado trabalho noturno o período entre as 22h até às 5h horas do dia imediatamente posterior e seu valor é de 25% sobre sua remuneração. • Adicional de férias: válido tanto para o servidor público como para qualquer empregado da iniciativa privada, corresponde a 1/3 da remuneração do servidor público. Tal como na iniciativa privada, o servidor público, após os primeiros 12 meses trabalhados, tem direito a período de férias. Os parcelamentos só podem ocorrer, em até três meses, a partir do segundo período. As férias podem ser acumuladas em até dois períodos e podem ser canceladas em casos honoríficos (como mesários em eleições) ou em situações de calamidade pública. Diferentemente do que ocorre no caso dos empregados da iniciativa privada, as faltas ao trabalho não podem ser descontadas do período de férias. Há outros casos especiais de períodos de fériasprevistos na Lei nº 8.112/90. • Outros, relativos às especificidades do local ou da natureza do trabalho. 7.2.19 Licenças concedidas aos servidores públicos Também podem ser consideradas como vantagens dos servidores públicos, embora não de cunho pecuniário. Os servidores públicos poderão ser licenciados – sem trabalhar por algum tempo – por motivos como: • Doença em pessoa da família Podem ser concedidos até cento e cinquenta dias por ano, contados a partir do primeiro dia de licença. Até os primeiros sessenta dias, a licença é concedida com remuneração. O restante – até noventa dias – é concedido sem remuneração ao servidor público. Essa licença pode ser concedida durante o estágio probatório do servidor e contará como tempo de serviço o período em que ocorrer a remuneração. • Afastamento do cônjuge ou companheiro Poderá ser concedida licença ao servidor para acompanhar cônjuge ou companheiro que foi deslocado para outro ponto do território nacional, para o exterior ou para o exercício de mandato eletivo dos Poderes Executivo e Legislativo. A licença será por prazo indeterminado e sem remuneração. 125 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública Essa remoção só ocorre se o cônjuge for também servidor público e não atuar na iniciativa privada. Eventualmente, pode ser concedido, neste caso, o afastamento sem remuneração e ocorrer durante o estágio probatório. Não obstante, a duração dessa licença não conta como tempo de serviço do servidor público. • Prestação do serviço militar Para aqueles que são convocados para a prestação de serviço obrigatório, o que também configura um trabalho para a administração pública. Assim, não há restrição se o servidor está, ainda, em estágio probatório, sendo mantido e avaliado na nova e temporária função pública, militar. E, naturalmente, o período militar conta como tempo de serviço do servidor público. O servidor deve retornar ao cargo anterior em até trinta dias, mantida a não remuneração. • Execução de atividade política Neste caso, há também um período sem e com remuneração. Contrariamente ao caso da doença em família, ela começa por um período sem (desde a escolha na convenção partidária até a véspera do registro da candidatura) e é completada por outro em que há a remuneração (do registro até o 10º dia antes do pleito). Tal licença pode ser concedida durante o tempo de estágio obrigatório e também contará como tempo de serviço o período em que ocorrer a remuneração. • Aumento de capacitação Após cada quinquênio de efetivo exercício, o servidor poderá, no interesse da administração, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva remuneração, por até três meses, para participar de curso de capacitação profissional. Trata-se de uma licença não sujeita à acumulação, mas que conta como tempo de serviço para o servidor público. Não existe mais o antigo conceito de licença-prêmio. • Tratamento de interesses particulares A critério da administração pública, poderão ser concedidas ao servidor ocupante de cargo efetivo, desde que não esteja em estágio probatório, licenças para o trato de assuntos particulares pelo prazo de até três anos consecutivos, sem remuneração. A licença poderá ser interrompida, a qualquer tempo, a pedido do servidor ou devido a interesse da administração pública. Nesse caso, o período de ausência não contará como tempo de serviço do servidor público. O período máximo é de três anos. 126 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV • Desempenho de mandato classista É assegurado ao servidor que já tenha superado o período do estágio probatório o direito à licença sem remuneração para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão (considerado o tempo de efetivo exercício, exceto por promoção por merecimento). A licença terá duração igual à do mandato, podendo ser prorrogada, no caso de reeleição, por uma única vez. O período será computado ao do servidor em seu cargo ou função. Outros detalhes como o número de licenciados em função do número de filiados à associação, sindicato etc. estão previstos na Lei nº 8.112/90. Todas as situações relacionadas com as concessões de licenças aos servidores são reguladas pela mesma Lei. 7.2.20 Afastamentos concedidos aos servidores públicos Neste tópico, estão previstos os afastamentos relacionados com: • Cessão do servidor para exercício em outro órgão ou entidade dos poderes da União, dos estados, ou do Distrito Federal e dos municípios, para ocupação de cargo em comissão ou função de confiança ou em outros casos, previstos em legislações específicas. • Para exercício de mandato eletivo, conforme indicado no item 13.1 deste livro-texto. No caso dos mandatos federais, estaduais e distritais, é impossível que seja mantida a função anterior de servidor público. Apesar de a lei não especificar, entende a doutrina majoritária, que deve ser recebida a remuneração pelo mandato. No caso dos prefeitos, o servidor opta pela remuneração que receberá como prefeito ou da função antes exercida. No caso dos vereadores, é possível ser, ao mesmo tempo, servidor e vereador, sempre que não ocorrer uma compatibilidade de horários em suas diferentes funções. Optará por uma das duas hipóteses de remuneração, caso haja incompatibilidade de horários entre as funções. Tal licença sempre pode ser concedida no período do estágio probatório e contam como tempo de serviço, exceto nos casos de promoção por merecimento. • Para estudos ou missão no exterior, cuja ausência não exceda quatro anos. São previstos casos de participação em organismos internacionais. Haverá remuneração se o Brasil já não ajudar financeiramente a respectiva organização. 127 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública • Para pós-graduação stricto sensu no Brasil: estamos tratando de mestrado, doutorado e pós- doutorado, não válido para estágio probatório. Tais afastamentos são concedidos com remuneração, depois que seja constatada a impossibilidade de cumprimento em conjunto com suas funções na administração pública. Todo o recurso deverá ser devolvido à administração pública em eventuais casos em que o servidor não consiga concluir a sua pós-graduação. São previstos também os afastamentos para atuação em outro órgão da administração pública. Demais afastamentos estão previstos na Lei nº 8.112/90. 7.2.21 Direitos de petição Os afastamentos, como as demais vantagens aqui indicadas, devem ser requeridos ao chefe ou superior imediato e dependerá de aprovação de autoridade competente, de cuja decisão cabe reconsideração e recurso, conforme o caso. Há prazo prescricional, dependendo da situação que se está requerendo. 8 Regime disciplinaR e seguRidade social do seRvidoR 8.1 Regime disciplinar Regime jurídico dos servidores públicos A Constituição de 1988 definiu um regime jurídico único para os vários entes da federação. A Emenda Constitucional 19 possibilitou a aplicação desse regime ou a contratação, de acordo com a CLT (Consolidação das Leis do Trabalho). A Lei nº 8.112/1990 regulamenta o regime jurídico adotado para os servidores civis da União, inclusive das autarquias e fundações públicas. De qualquer forma, é importante considerar que a Constituição de 1988 estabelece que o ingresso na área pública se dá somente a candidatos aprovados em concurso público. Resumidamente,podemos dividir os servidores públicos em estatutários e celetistas. 8.1.1 Infrações e punições Novamente é a Lei nº 8.112 que aborda a questão disciplinar atinente à atuação dos servidores públicos. 128 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV O regime disciplinar dos servidores públicos está regulamentado, no que tange a deveres, punições, acumulação das responsabilidades e das penalidades nos artigos 4 e 116 a 142 dessa Lei. O artigo 116 refere-se aos deveres ao passo que o próximo menciona as punições que devem ser aplicadas em casos de seu descumprimento pelos servidores. Há uma distinção entre descumprimento de dever e a prática de penalidade. No primeiro caso, a sanção será de responsabilidade da própria administração. No segundo, fica configurada a penalidade legal, pela qual deverá responder o infrator. Os incisos I a VIII e XIX do artigo 117 referem-se aos casos de aplicação de advertência, com a abertura de um processo administrativo e a nomeação de uma comissão para a apuração dos fatos. Apesar de constituir algo mais leve do que as suspensões e as punições, há a necessidade de estabelecimento de processo administrativo disciplinar. Ao final do julgamento da causa, haverá a aplicação da sanção, escrita/formalizada. Nos incisos XVII e XVIII há a caracterização dos casos das reincidências às infrações anteriormente punidas e que podem levar à suspensão do servidor. As reincidências são possíveis de serem punidas com suspensão dentro de determinados prazos, em relação às infrações originais. Existem, assim, prazos para que a administração elimine os registros de suspensões feitas no passado. As infrações previstas nos incisos IX a XVI indicam os casos de aplicação da demissão. observação Naturalmente, não existem prazos determinados para os cancelamentos de registros de demissão de servidores públicos. No caso de servidor em comissão (cargo ou função em confiança), trata-se de destituição ao invés de demissão. Fundamentalmente, no que se refere a deveres do servidor público, caracterizados pelos artigos 121 a 126 da Lei nº 8.112/90, podemos mencionar: • lealdade; • legalidade; • obediência a ordens superiores; • presteza no atendimento interno e externo; • sigilo quanto aos assuntos de sua entidade; 129 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública • assiduidade; • pontualidade; • exercício das atividades compatíveis com sua função durante o expediente; • etc. As responsabilidades do servidor público podem ser classificadas em função do desempenho irregular de suas funções, como: • Administrativas – são as infrações disciplinares. • Civis – quando ocorrem prejuízos ao erário público ou a terceiros. • Penais – nos casos de práticas de crimes ou contravenções. Essas três modalidades de responsabilidades independem uma das outras, podendo ser simultâneas e com penalidades cumulativas. Se o servidor público é condenado no processo penal, será punido no administrativo e no civil. Se for absolvido no processo penal com prova de inocência, é também considerado liberado nas instâncias administrativa e civil. Contudo, se não houver a prova de inocência, ou seja, caso não se possa admitir a presunção da inocência, não haverá a liberação nas outras duas instâncias, cujos processos seguirão normalmente. Obviamente, se, após análise, comprovadamente não foi confirmada a ocorrência, há também o caso da absolvição penal e, por consequência, nas esferas civil e administrativa. observação Entretanto, falta de provas não gera absolvição em outras esferas de julgamentos. O regime disciplinar não deve ser confundido com o poder penal do Estado, exercido pelo Poder Judiciário, cuja finalidade básica é manter a ordem e a convivência na sociedade como um todo e que objetiva a repressão de comportamentos classificados como crimes e contravenções. O poder disciplinar relaciona-se com a atividade regida pelo Direito administrativo, para a punição de condutas, qualificadas em estatutos ou demais leis, como infrações funcionais. Sua finalidade é preservar de modo imediato, a ordem interna do serviço público. 130 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV É importante caracterizar que mesmo os inativos ou aposentados terão seus benefícios cassados na hipótese de cometer atos ilícitos, não cabendo, pois, as penas exclusivamente para os servidores que estiverem atuando, no momento, na administração pública. Estamos, novamente, tratando aqui dos casos de destituição ao invés de demissão. Sintetizando, podemos caracterizar as seguintes penalidades disciplinares previstas na Lei nº 8.112/90: • Advertência – não existe advertência verbal, mas, sempre, escrita. • Suspensão – aplicada por um período de até noventa dias, por decisão da administração pública. Obviamente, o servidor não será remunerado durante o período da suspensão. Nos casos em que, por exemplo, há poucos servidores para os exercícios de funções públicas, a pena de suspensão pode ser convertida em multa, com o servidor passando a receber metade do seu salário no período da pena. Multa não é, pois, uma pena autônoma, mas estabelecida pela administração, por interesse público. observação O detalhamento das condições que podem levar às penas de suspensão está previsto na Lei nº 8.112/90. • Demissão – a demissão será aplicada nos casos previstos no artigo 132 da Lei nº 8.112/90. • Multas – essas penalidades serão aplicadas em situações, como: — Crime contra a administração pública (previstos no Código Penal). — Abandono de cargo (ausência intencional do servidor ao serviço por mais de trinta dias consecutivos). — Inassiduidade habitual (falta ao serviço, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o período de doze meses, improbidade administrativa). — Incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição. — Insubordinação grave em serviço. — Ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem. 131 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública — Aplicação irregular de recursos públicos. — Corrupção. — Descumprimento ao sigilo exigido pelo cargo. — Lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional. — Resistência injustificada ao desenvolvimento e andamento de processos, ainda que não seja feita de má-fé, mas, sim, por procedimentos de morosidade, interrupções etc. — Coação e aliciamento de subordinados, com a indicação de futuros prejuízos, para que este se associe a agremiações ou partidos de interesse do chefe ou supervisor. Neste caso, há uma advertência funcional ao servidor que causou a situação e a desoneração daquele que estava exercendo de forma indevida a função pública, com exceção dos casos que demandam maior rigor em termos de punição. — Valer-se do cargo para a obtenção de benefícios para si próprio ou terceiros, contrariamente à dignidade da função pública. Nesses casos, devem ser sempre cumpridos os objetivos da formalidade e da impessoalidade exigidos no desempenho de função pública. Além da demissão, o servidor será punido pela impossibilidade de, nos próximos cinco anos, não poder exercer qualquer função pública, seja como aprovado em concurso público ou em cargo de confiança. Há algumas situações, de maior gravidade, em que o ex-servidor fica banido de formapermanente da esfera pública em que atuava anteriormente. — Manutenção, sob sua chefia imediata, como assessores, cônjuges, companheiros, filhos ou parentes até o segundo grau – são os chamados casos de nepotismo. — Recebimento de propinas, comissão, presentes ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições. • Cassação de aposentadoria ou disponibilidade – na prática, trata-se de punição controversa, à medida que é entendido o direito a esse benefício por quem por ele o pagou durante a sua vida ativa no trabalho. Uma vez aplicada, essa punição impede o recebimento dos benefícios, mas admite o posterior acréscimo de tempo em outro regime de trabalho. A cessação de disponibilidade faz com que o servidor permaneça em casa, sem trabalho, recebendo um benefício proporcional ao tempo trabalhado na função que foi extinta ou 132 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV reorganizada. A cassação se dá quando se identifica que o funcionário havia praticado alguma falta em seu período de atividade, sendo, a partir daí, vedado o recebimento do valor decorrente da concessão da disponibilidade. • Destituição de cargo em comissão – neste caso, os infratores que forem flagrados em práticas ilícitas serão destituídos do cargo. • Destituição de função comissionada – o artigo 142 da Lei nº 8.112/90 aborda o tempo para a prescrição da ação disciplinar, desde o momento em que a administração tomou conhecimento da sanção. Uma vez prescrita, a punição não poderá ser mais aplicada. Existem também prazos para os casos de cancelamentos de registros de penalidades no dossiê (pasta de controle) do servidor. 8.1.2 Acumulação ilegal de cargos Ressalvados os casos previstos na Constituição Federal de 1988, é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, inclusive em unidades da administração indireta e em empresas públicas e sociedades de economia mista. Essa impossibilidade se aplica tanto a órgãos da administração direta quanto indireta. Os casos de compatibilidade devem obedecer a possibilidades de cumprimento dos horários previstos em cada função. Se lícita, a acumulação de cargos fica condicionada à comprovação da compatibilidade de horários de trabalho. A administração pode conceder dez dias de prazo para que o servidor resolva a irregularidade, admitindo que a ocorrência se deu em boa-fé. Se, após isso, a situação não for resolvida, instala-se o PADV sumário, que será descrito posteriormente neste livro-texto. 8.1.3 Processo administrativo disciplinar Ao tomar conhecimento de quaisquer irregularidades praticadas por servidor, a administração é obrigada, por meio de sindicância, a proceder a sua apuração. O servidor é responsável, como todas as pessoas físicas, penal e civilmente. O servidor público, além dessas duas, pode ser envolvido em um processo administrativo. É possível que, em apenas uma conduta, o servidor seja enquadrado nas três esferas de responsabilidade, apesar de elas serem independentes entre si. Podemos entender a existência da sindicância e da sindicância-processo. Da sindicância (investigação prévia à instalação de um processo administrativo) poderá resultar (Lei nº 8.112/90, art. 145): • Arquivamento do processo. 133 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública • Aplicação de penalidade de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias. É necessário que se abra um processo para dar o direito de defesa ao acusado pelo ato ilícito. • Instauração de processo administrativo disciplinar (PAD). Conclusão da sindicância (investigação) Advertência ou suspensão por trinta dias Arquivamento do processo Abertura do processo administrativo disciplinar Figura 16 – Possíveis conclusões de uma sindicância O PAD ordinário será composto das seguintes fases: • Instauração: será nomeada a comissão, formada por pelo menos três servidores estáveis do setor público. • Inquérito administrativo: instrução (quando se julga toda a documentação), defesa (prazo, conforme as características da ocorrência, para se colher as alegações do servidor público) e o relatório final. • Julgamento: mediante prazo concedido à autoridade competente. Processo Administrivo Disciplinar (PAD) Inquérito administrativoInstauração Julgamento Figura 17 – Fases de um Processo Administrativo Disciplinar (PAD) Ele será instalado no caso em que não se aplica o PAD sumário, como descrito a seguir. Há, então, situações em que o PAD pode ser instalado diretamente, sem a abertura de prévia sindicância (investigação). O PAD sumário é adotado nas ocorrências relacionadas com abandono do cargo, inassiduidade habitual e acumulação ilícita de cargos públicos. 134 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV Tratam-se, normalmente, de ocorrências de mais fácil apuração prática, e o processo deve ser conduzido de forma mais rápida e em que é clara a dificuldade ou até impossibilidade de justificativas pelo acusado. No PAD sumário, temos as fases: • Instauração: a comissão pode ser formada por dois servidores estáveis. • Instrução sumária: equivalente ao inquérito, prevendo a indiciação, defesa (menor do que no PAD normal) e o relatório final. • Julgamento: também em menor prazo do que ocorre com o PAD normal. PAD sumário Instrução sumáriaInstauração Julgamento Figura 18 – Fases de um processo administrativo disciplinar sumário (PAD sumário) Logicamente, são menores os prazos das fases do PAD sumário, comparativamente ao ordinário. Cabe, finalmente, indicar que o servidor que está sendo processado não pode ser exonerado, nem aposentado. Todavia, é possível que se tenha o afastamento preventivo do referido servidor. Como esse afastamento não é uma punição, receberá, integralmente, os seus vencimentos e remuneração. Existem também os casos de revisão (reabertura) de processos, sem limite temporal, desde que provada a existência de fatos ou circunstâncias novas, ainda não consideradas, em relação aos que foram apurados anteriormente. Essa revisão pode ser requerida pelo próprio servidor, por familiares ou procuradores. Se houver a conclusão de que a penalidade anteriormente imputada foi maior do que deveria ter sido, a diminuição poderá ocorrer. observação Se, ao contrário, for concluído que a penalidade deveria ter sido mais grave do que a anteriormente infringida ao servidor, não poderá ser feito o seu aumento, isto é, há proibição de agravamento da decisão. Na hipótese de o relatório da sindicância concluir que a infração corresponde a um ilícito penal, a autoridade competente encaminhará cópia dos autos ao Ministério Público, independentemente da imediata instauração do processo disciplinar. 135 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública A Lei nº 8.112/90 detalha os procedimentos relacionados com a condução, prazos do processo disciplinar e o afastamento preventivo e julgamento do servidor público. 8.2 seguridade social do servidor A análise da questão previdenciária do servidor público não deve ser tratada com base na Lei nº 8.112/90, mas, sim, com base no artigo 40 da Constituição Federal. Esse artigo prevê a adoção do Regime Próprio de Previdência Social para os servidores públicos, titulares de cargos efetivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. O RGPS (Regime Geral da Previdência Social) é destacadono artigo 201 da Constituição Federal. Os referidos regimes próprios são instituídos e organizados pelas respectivas unidades da Federação, conforme regulado pela Lei nº 9.717/98. Instalado o regime próprio, os servidores são afastados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Entre os benefícios ao servidor, podem ser considerados: • aposentadoria; • auxílio-natalidade; • salário-família; • licença para tratamento de saúde; • licença concedida à gestante e à adotante; • licença paternidade; • assistência à saúde; • garantia de adequadas condições individuais e ambientais de trabalho. É importante considerar que os períodos sem remuneração podem ser computados desde que o próprio servidor faça o pagamento de sua contribuição à previdência. Recursos Humanos e o exercício da cidadania no contexto brasileiro – considerações finais sobre a trajetória da disciplina Recursos Humanos na administração pública Antes de desenvolver este tópico, são necessárias algumas considerações sobre reputação corporativa, já que o servidor público inerente à sua vontade está inserido em um conjunto de princípios e valores do Estado, e a identidade corporativa aparece na forma das práticas administrativas empregadas nas suas relações internas e externas. 136 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV Na nossa sociedade, baseada na linguagem, atribuem-se nomes a tudo o que pode ser percebido ou reconhecido para distinguir algo de outras coisas no mundo. Dessa forma, o servidor público e a entidade na qual está inserido são reconhecidos pelo seu nome e pelas suas apresentações, criando-se imagens mentais que levam à formação da reputação corporativa na percepção das pessoas. É tarefa fácil citar alguns adjetivos e seus sujeitos que levariam inevitavelmente à construção do entendimento da reputação. Como exemplo, qualidade/confiabilidade aos clientes/usurários, sobre a percepção dos serviços e/ou produtos oferecidos. A reputação é um ativo intangível essencial como parte da estratégia competitiva, em um ambiente de mudanças globais. À medida que a velocidade das aquisições de ativos tangíveis se acelera e o processo de produção se “padroniza” globalmente, as organizações que desejam sustentar uma vantagem competitiva distinta (diferenciação) devem proteger, explorar e aprimorar seus ativos intangíveis. Isso é aplicável em qualquer setor da economia, inclusive no primeiro setor. E é nesse sentido que a gestão da identidade corporativa passa pelo gerenciamento corporativo de fatores tangíveis e intangíveis, visando criar uma rede interligada de percepções sobre imagem e reputação na mente do público, incluindo o próprio funcionário e, indiscutivelmente, a sociedade no seu sentido mais amplo. Teceremos uma reflexão acerca do tema servidor público, cidadania e responsabilidade social e, inevitavelmente, o aspecto temporal se faz necessário: o século XXI. Todo cidadão tem direitos, que são bens e vantagens garantidas pelas normas constitucionais. Dentre esses direitos, englobam-se as garantias de se viver em um meio ambiente ecologicamente equilibrado e de ter sua cidadania respeitada e efetivada, consoante dispõe a própria Carta Magna. Deduz-se que a função do servidor público está intimamente ligada à razão de existir do Estado, qual seja, promover o bem comum. Por analogia, não há que se falar em concretização do bem-estar social sem a colaboração mútua entre Estado e população, colaboração esta que deve fundar-se nos critérios de cidadania, mais uma vez, inscritos na Carta Política. O tema se desdobra em várias concepções distintas, dentre as quais se destacam o servidor público e sua relação com a cidadania; o servidor público e sua responsabilidade social. Vale salientar que ambas as concepções se cingem à medida que se vislumbra a atuação do servidor público no seio da sociedade contemporânea. Se a intenção aqui é a compreensão dessas duas premissas, torna-se necessária a análise preliminar de quem vem a ser o servidor público, razão pela qual será dedicado um tópico específico a tal matéria. No entanto, convém explanar preambularmente sobre o tema a fim de destacar os pontos mais relevantes. Nesse sentido, o Título VIII da Constituição da República Federativa do Brasil é dedicado à Ordem Social, a qual tem por base o primado do trabalho e, por objetivo, o bem-estar social; e não se pode falar em bem-estar social sem a consecução das prerrogativas inerentes à cidadania e ao meio ambiente, logo esta consecução falece em aplicabilidade à medida que o servidor público mantém-se inerte ante tais questões. 137 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública Será descortinada a importância do servidor público na materialização também dos princípios constitucionais, que são norteadores da interpretação e elaboração jurídicas em um Estado Democrático de Direito. Os princípios constitucionais são os mandamentos nucleares da Ordem Jurídica Nacional, metaforicamente, poder-se-ia dizer que são “troncos de onde se desgalham todas as normas positivadas”. À medida que a sociedade se desenvolveu, fez-se necessário normatizar os interesses difusos e coletivos, bem como os direitos fundamentais já conquistados, dando-lhes uma roupagem constitucional para que sejam salvaguardados o conteúdo e a aplicabilidade. No início deste tópico, falamos sobre cidadania e responsabilidade social. Com a necessidade de aplicabilidade prática, surge o servidor público como “personificação”, não só das diretrizes constitucionais, mas de todos os dispositivos legais existentes. Interessante saber que o servidor público tem, outrossim, responsabilidade socioambiental, pois a própria Carta Política assim dispõe (artigo 225). Tal responsabilidade se majora a cada ano, pois, no século XXI, são muitos os problemas com o meio ambiente que a humanidade tem enfrentado. Para melhor elucidar a respeito dos preceitos constitucionais relativos ao meio ambiente, bem como as ações integradas que o Poder Público tem realizado com vistas à conscientização socioambiental da população, temos como exemplo o uso racional dos recursos naturais e bens públicos, a gestão adequada dos resíduos gerados, a qualidade de vida no ambiente de trabalho, a sensibilização e capacitação dos servidores, as licitações sustentáveis, dentro de uma proposta chamada “Agenda Ambiental na Administração Pública – A3P”, dentre outras ações (AMBIENTE BRASIL, 2011). Ao se buscar a conscientização da população, há necessidade de se conscientizar primeiro os servidores públicos, pois estes detêm notável caráter educativo na realização de suas funções. A Carta Política deu ao meio ambiente a proteção necessária, dedicando-lhe, inclusive, um artigo próprio, qual seja, o 225. Resta, então, tornar eficaz o disposto. É preciso questionar se o escopo do constituinte tornou-se mera norma programática, um simples aconselhamento, ou se vem sendo respeitado e aplicado ao caso concreto. É imprescindível a real aplicação da norma, não basta sua existência. Desta forma, cingem-se em um único desdobramento as questões da cidadania e da responsabilidade social e também a socioambiental, pois, em ambos os casos, falta aplicabilidade aos preceitos constitucionais pertinentes e, também em ambos os casos, o responsável pela mudança dessa dantesca realidade é o servidor público. Ao analisar o tema, tem-se como foco a figura do servidor público, compreender quem ele é, quais suas atribuições e como se relaciona com os preceitos. Consequentemente, sabemos que os servidores públicos são as pessoas que exercem as atribuições atinentes aos cargos ou funções públicas.Dessa forma, são “pessoas”, dotadas de vontades, de anseios e de responsabilidades. 138 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV No âmbito da Federação Brasileira, cada ente federativo é autônomo, mesmo os municípios, motivo pelo qual cada um dos entes federados deve executar os serviços públicos diretos, com seus próprios servidores. É permitido a todo ente federado estabelecer a organização e o regime jurídico de seu quadro de servidores, desde que, por óbvio, sejam respeitados os preceitos constitucionais atinentes à matéria. Entre as diretrizes que regem o regime jurídico dos servidores públicos estão várias questões relativas à cidadania e ao meio ambiente, pois esses temas devem ser observados por todas as esferas da administração pública, direta e indireta, consoante dispõe a própria Carta Magna, em várias passagens. A Constituição da República trata dos servidores públicos em seu Título III, Da Organização do Estado, Capítulo VII, Da Administração Pública, Seção II, Dos Servidores Públicos, nos artigos 39 a 41. Nesses artigos, são definidos princípios básicos, orientadores do regime jurídico dos servidores públicos nos estados-membros, no Distrito Federal, nos municípios e mesmo na União. A administração pública deve estar atenta à formação de seus servidores, fornecendo-lhes cursos permanentes. No tocante à responsabilidade socioambiental do servidor público, ela deve ser suscitada pela própria administração pública, por meio de cursos e convênios, o mesmo devendo ocorrer quanto à sua responsabilidade cívica. De certo, a celebração de convênios entre os entes federados, proposta no dispositivo legal citado, é uma realidade ainda pouco utilizada pela administração pública. Em se tratando de cidadania e meio ambiente, os convênios são ótimas oportunidades para integração entre os servidores públicos das unidades da Federação. Saliente-se, não há que se falar em zelo pelo meio ambiente sem que sejam propostas ações de cidadania. Por isso, cabe à administração enaltecer o papel do servidor público, inicialmente com cursos e formações, para posteriormente dar ênfase à conscientização da população em geral. O servidor público também tem diversas atribuições relativas à cidadania. Em contrapartida, se o servidor público não exerce com zelo e competência as atribuições de seu cargo, ficará toda a Ordem Constitucional comprometida. Convém exemplificar: se um cidadão representa as autoridades competentes visando anular ato lesivo ao meio ambiente, mas, por incúria das autoridades, estas não aplicam as sanções legais cabíveis, sem a devida apuração dos fatos, é certo que os servidores públicos, no caso, não desempenharam sua responsabilidade com zelo e competência, restando a Ordem Constitucional maculada. Em verdade, a justiça só é plena quando o cidadão faz valer as garantias que a Carta Magna lhe assegura, e quando o servidor público atua conforme sua função lhe exige, com zelo, dedicação, moral, ética, impessoalidade e responsabilidade. Todas as leis devem ser interpretadas e aplicadas pelos servidores públicos sob a luz de tais conceitos. Cumpre, neste momento, encerrar com a palavra cidadania, a qual é elemento do tema exposto. O termo cidadania se relaciona diretamente com as noções de soberania popular e de direitos políticos, no entanto, estas são apenas duas das muitas faces que essa palavra possui. 139 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 RecuRsos Humanos na administRação Pública Para a maioria da doutrina moderna, porém, a cidadania se refere a um vínculo político que confere ao cidadão o direito de participar da vontade política do Estado, seja em sua formação, ou em sua manutenção. No entanto, a acepção de cidadania exige, também, ações positivas do Estado, que as efetiva por meio do servidor público, na prestação de serviços. A cidadania revela-se, portanto, não só como uma forma de abstenção do Poder Público ante os direitos fundamentais do homem, mas também como exigência de ações positivas do Estado, ante as necessidades humanas. A cada dia, o papel do servidor público não é apenas o de ser estável. É muito mais do que isso, pois a sua atuação está necessariamente voltada para os anseios da comunidade ou sociedade. Precisamos ter consciência nos argumentos coerentes com colocações cuidadosas. Vejamos: a estabilidade dos servidores somente se justifica se ela assegura, de um lado, a continuidade e a eficiência da administração e, de outro, a legalidade e impessoalidade da gestão da coisa pública. A responsabilidade do servidor público é grande, tornando-se um privilégio por tratar-se de um agente de transformação do Estado. O servidor deve estar sempre a serviço do público e, a partir dessa lógica, listamos alguns princípios fundamentais à sua atuação, como: agente de transformação a serviço da cidadania, o que se torna uma diferença marcante dos demais trabalhadores; compromisso intransigente com a ética e com os princípios constitucionais; atualização permanente e desenvolvimento de novas competências; capacidade de lidar com a diferença e a diversidade; habilidade para atuar em diferentes contextos e sob diversos comandos; lidar com o que é de todos. Portanto, o principal diferencial do servidor público é que este tem a oportunidade de servir à comunidade em que está inserido. Por isso, seu papel não pode ser visto como uma profissão qualquer, e sim como um desafio de se cuidar do que é de todos nós. Resumo A última unidade de nosso livro-texto abordou, de maneira mais precisa, os aspectos relacionados com o Regime Jurídico Único, com base na Lei nº 8.112/90. Esse regime é adotado, fundamentalmente, para os servidores públicos, da administração direta e, muitas vezes, indireta. É equivalente à CLT (Consolidação das Leis do Trabalho), utilizada para o regulamento da relação entre empregados e empregadores da iniciativa privada. Após um maior detalhamento dos tipos de servidores, notadamente das pessoas físicas e dos cargos da administração pública, foram discutidos os aspectos relacionados aos direitos e vantagens daqueles que ocupam funções públicas. Consideraram-se as questões relacionadas com a atuação dos servidores públicos: 140 GP UB - R ev isã o: C ris tin a - Di ag ra m aç ão : F ab io - 2 9/ 04 /1 4 Unidade IV • Nomeação. • Promoção. • Readaptação. • Reversão. • Aproveitamento. • Reintegração. • Recondução. Também foram debatidos os tópicos referentes a afastamentos e retomadas da função e da estabilidade no trabalho/cargo, como a garantia de manutenção do vínculo de permanência do servidor público, estabelecida pela Constituição. Além disso, foram consideradas as condições de vacância do cargo público e as diferentes alternativas de remuneração (vencimentos, gratificações etc.). As formas de licenciamento previstas para o serviço público também foram discutidas, sejam as de interesse do ocupante do cargo, sejam as da própria administração pública, bem como o Regime Disciplinar a que está sujeito o servidor público, em termos de infrações e punições previstas em cada situação, como em situações de acumulação ilegal de cargos públicos. Ademais, estudou-se que a apuração das ilegalidades previstas no regulamento disciplinar é feita com base no PAD (Processo Administrativo Disciplinar), seja ordinário ou sumário. A unidade é concluída com o tratamento da Previdência Social do Servidor Público (Regime Próprio), em oposição ao RGPS (Regime Geral da Previdência Social), válido para os empregados da iniciativa privada. exercícios Questão 1. O terrorismo,
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