Módulo_3_Leis Orçamentárias

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Módulo
Leis Orçamentárias3
Brasília - 2017
Curso Básico em Orçamento Público
Informações:
www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Orçamento Federal
SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,
70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Romero Jucá
Secretário-Executivo
Dyogo Henrique de Oliveira
Secretário de Orçamento Federal
Francisco Franco
Secretários-Adjuntos
Antonio Carlos Paiva Futuro
George Alberto Aguiar Soares
Cilair Rodrigues de Abreu
Diretores 
Clayton Luiz Montes 
Felipe Dariuch neto 
Marcos de Oliveira Ferreira 
Zarak de Oliveira Ferreira
Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos
Girley Vieira Damasceno
Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Organização do Conteúdo
Fernando César Rocha Machado
Revisão do Conteúdo
Karina Rocha Martins Volpe
Luiz Aires Maranhão Cerqueira
Revisão Pedagógica
Janiele Cardoso Godinho
Revisão Gramatical e Ortográfica
Renata Carlos da Silva
Projeto Gráfico
Tiago Ianuck Chaves
Colaboração
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
Nayara Gomes Lima
SUMÁRIO
1. O Processo Orçamentário ..........................................................................5
2. Plano Plurianual ......................................................................................... 6
3. Lei de Diretrizes Orçamentárias ..................................................................7
4. Lei Orçamentária Anual ..............................................................................8
5. Integração das Leis Orçamentárias ..............................................................9
Revisão do Módulo ....................................................................................... 12
Referências ................................................................................................... 12
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1. O Processo Orçamentário 
O processo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo constituído por 
diversas etapas, procedimentos, prazos e órgãos participantes e compreende cada uma das 
fases apresentadas:
A etapa de Elaboração envolve um conjunto de atividades para formulação do programa 
de trabalho; compreendendo o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a 
tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos a serem apresentadas ao Poder 
Legislativo.
A etapa de Aprovação compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder 
Legislativo, em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas e os 
programas de trabalhos podem ser alterados por meio de emendas parlamentares. Esta etapa 
é concluída com a aprovação da proposta por votação parlamentar. Após aprovada, a proposta 
é encaminhada para a sanção do chefe do Poder Executivo e, em seguida, para publicação, 
quando passa a entrar em vigor.
Na fase da Execução, o orçamento é programado, executado, acompanhado e parcialmente 
avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções 
realizadas pelos órgãos de controle externo. Veremos quais órgãos são esses no último módulo 
do curso.
O Controle e Avaliação ocorrem em parte de forma concomitante à execução orçamentária, 
em que são produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares 
do Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento. Ressalta-se que nesta fase há a 
realimentação do processo de planejamento.
Módulo
Leis Orçamentárias3
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 O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são os 
instrumentos que concretizam o processo orçamentário. 
De acordo com a Constituição Federal, estes instrumentos 
devem ser adotados de forma integrada, pela União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios.
2. Plano Plurianual
Como você viu o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA) são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário.
E para iniciarmos os estudos sobre o primeiro 
instrumento orçamentário, o PPA, considere as 
seguintes questões: Para que serve um PPA? Quais são 
os benefícios que essa lei poderá trazer para o 
desenvolvimento de uma cidade, estado ou país? É por 
intermédio dessa lei que os chefes do Poder Executivo 
estabelecem as diretrizes, objetivos e metas para os 
próximos quatro anos de governo. A União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios 
PPAs.
Inicialmente, é importante destacar que todos os cidadãos precisam saber que a cada novo 
governo o Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) elabora o seu 
planejamento.
A União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios PPAs. Na esfera federal 
(União), o PPA deve ser encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo ao Congresso Nacional, 
na forma de Projeto de Lei, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato. Em seguida, ele 
deve ser devolvido para sanção do Presidente da República até o dia 22 de dezembro, data de 
encerramento da sessão legislativa.
Assim, após a sua devida sanção e publicação, passará a vigorar como Lei. O PPA tem como 
premissa buscar a continuidade da execução de políticas públicas importantes. Assim, o 
novo governo executa o último ano do PPA do governo anterior, tendo em vista garantir a 
continuidade da ação governamental.
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Exemplo:
Função alocativa: a demanda social pela redução dos níveis de violência tenderá a eleger 
candidatos comprometidos com o aumento da segurança pública, os quais deverão alocar 
maiores volumes de recursos orçamentários em despesas relacionadas com esta política 
pública. Analisaremos agora um exemplo, em âmbito federal, da elaboração e vigência de 
um PPA!
No primeiro ano de mandato da presidenta Dilma Rousseff, iniciado em 2011, o PPA vigente 
foi o elaborado no mandato do presidente Lula, PPA 2008-2011. No governo da Presidenta, 
cujo mandato finalizou em 2014, foi elaborado o PPA 2012-2015, que será executado até o 
final do primeiro ano de mandato do atual governo.
Atualmente já está em vigor o PPA, período de 2016 a 2019, é a Lei nº 13.249, de 13 de 
janeiro de 2016. Que tal conhece-lo? Visite o nosso AVA.
Você sabia que o Governo Federal é obrigado a enviar ao Congresso Nacional um 
relatório anual de avaliação do PPA, mostrando o que foi e o que deixou de ser feito 
pelo Plano original? E que, por exigência da Constituição Federal de 1988, o PPA 
também deve contribuir para reduzir as desigualdades entre as diversas regiões do 
País?
Vamos conhecer um pouco mais sobre o PPA? Acesse o endereço http://www.youtube.com/
watch?v=hG1Vd_SsgCc e assista ao vídeo “O que é o PPA”. 
3. Lei de Diretrizes Orçamentárias
 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um 
instrumento legal que estabelece critérios para a 
elaboração e execução dos orçamentos públicos. Essa 
lei é elaborada anualmente e deve ser compatível 
com o PPA.
O Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias - PLDO, 
na esfera federal, deve ser encaminhado pelo Poder 
Executivo ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril 
e devolvido para sanção presidencial até 17 de julho, 
data de encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Por fim, após a sua devida 
sanção e publicação, passará a vigorar como Lei (LDO).
O que a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal falam a respeito da LDO? Segundo 
a Constituição Federal, em seu artigo 165, parágrafo 2º, a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas 
de capital para o exercício financeiro subsequente, e ainda:
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• orientará a elaboração da lei orçamentária anual;• disporá sobre as alterações na legislação tributária;
• estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LRF trouxe uma série de inovações à LDO, relacionadas à criação de mecanismos para a 
garantia de uma gestão fiscal mais responsável e equilibrada, das quais cabe destacar:
• definição e alcance de metas fiscais (receitas e despesas) para organizar e equilibrar 
as contas públicas;
• avaliação de riscos que possam impactar as contas públicas, como, por exemplo, o 
pagamento de sentenças judiciais;
• critérios e formas de limitação/redução das despesas, aplicados no caso de frustração 
das receitas (arrecadação menor do que a prevista);
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos públicos;
• condições e exigências para transferências de recursos orçamentários a entidades 
públicas e privadas.
4. Lei Orçamentária Anual
 Em consonância com as diretrizes estabelecidas 
na LDO, anualmente, no âmbito federal, o 
Ministério do Planejamento, Orçamento e 
Gestão, com a colaboração dos outros 
Ministérios, elabora e encaminha um 
documento com a proposta orçamentária para 
o próximo exercício financeiro, contendo as 
receitas e despesas públicas.
O referido documento será avaliado pela Presidência da República que o encaminhará até o 
dia 31 de agosto ao Congresso Nacional. Lá os Deputados Federais e Senadores discutem e 
aprovam o conteúdo da proposta, que se transforma em lei.
Os Deputados e Senadores podem alterar a proposta, mediante determinadas regras, 
aumentando ou reduzindo as alocações de recursos, por meio de emendas parlamentares. 
Desse modo, por ser um documento que será transformado em lei, a proposta de orçamento 
é um “Projeto de Lei”, conhecido como Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA. Como a sua 
vigência é anual, o nome da lei aprovada é “Lei Orçamentária Anual”- LOA.
Lei Orçamentária Anual (LOA) é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas 
para o período de um ano, devendo ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e 
com os objetivos e metas definidas no PPA. Também deve viabilizar o alcance dos resultados 
pretendidos pelas políticas públicas do governo.
Assim, a LOA é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas para o período 
de um ano, devendo ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e com os objetivos 
e metas definidas no PPA. A LOA Também deve viabilizar o alcance dos resultados pretendidos 
pelas políticas públicas do governo.
Cabe relembrar que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios elaboram e executam suas 
próprias leis orçamentárias. Nestas devem constar as despesas necessárias ao atendimento 
de diversas áreas: saúde, educação, segurança. E também as receitas que as financiam, como, 
por exemplo, os impostos.
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A Lei Orçamentária Anual da União é composta por três esferas orçamentárias: Orçamento 
Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimentos.
O Orçamento da seguridade social abrange todos os órgãos e entidades envolvidos nas ações 
relativas à saúde, previdência e assistência social.
O Orçamento de investimento das empresas estatais abrange as empresas estatais 
independentes que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com 
direito a voto. Ex.: Petrobrás e Banco do Brasil.
O Orçamento fiscal abrange todos os outros órgãos e entidades não incluídos nos demais 
orçamentos. Esses três orçamentos são consolidados numa única peça orçamentária, 
atendendo ao princípio orçamentário da unidade.
No prazo de 30 dias após a publicação da LOA, o Poder Executivo deve estabelecer um 
cronograma mensal de desembolso e uma programação financeira para execução das 
despesas autorizadas, tendo em vista organizar o seu fluxo durante o período de um 
ano. Essas ações estão em consonância com determinações da Lei de Responsabilidade 
Fiscal - LRF.
O PLOA 2016, encaminhado pela Presidente da República em 31 de agosto de 2015, tornou-
se lei em janeiro de 2016. Para conhecer esse Projeto, acesse o nosso Ambiente Virtual de 
Aprendizagem, no campo “Leituras Complementares”.
 
Agora, para saber um pouco mais sobre LOA acesse o endereço a http://www.orcamentofederal.
gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2016/loa/lei-no-13-255_1401165.pdf
5. Integração das Leis Orçamentárias
Depois de todos os conceitos aprendidos, talvez você esteja se questionando: Então qual é a 
relação entre o PPA, a LDO e a LOA?
 O PPA estabelece o planejamento de médio prazo, por meio dos 
programas e iniciativas do governo, enquanto a LOA fixa o planejamento 
de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e programas 
a serem executados;
À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses 
dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos 
prioritários que deverão compor a LOA, e definir as regras e normas 
que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no 
exercício seguinte ao da edição da LDO.
Preste bastante atenção na imagem a seguir, ela representa a integração 
entre as leis orçamentárias.
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Como você viu, as leis orçamentárias têm prazo para serem encaminhadas ao Poder Legislativo 
e também para serem devolvidas ao Poder Executivo.
Agora, observe a próxima imagem com as datas de envio e aprovação de cada uma dessas leis.
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Observe as etapas do processo orçamentário no quadro abaixo.
PPA LDO LOA
Prazo Responsável Prazo Responsável Prazo Responsável
Elaboração
Até 31/08 do 
primeiro ano do 
mandato
Executivo
Até 15/04 
de todos os 
anos
Executivo
Até 31/08 de 
todos os anos Executivo
Discussão/
votação Até 22/12 Legislativo Até 17/07 Legislativo Até 22/12 Legislativo
Execução
Durante 3 anos 
do 
primeiro go-
verno e 1 ano 
do governo 
seguinte.
Ministérios, 
Secretarias e 
outros órgãos 
do Poder 
Executivo e 
os demais 
Poderes.
Durante a 
elaboração 
da LOA e no 
ano 
seguinte.
Ministérios, 
Secretarias e 
outros órgãos 
do Poder 
Executivo e os 
demais Pode-
res.
De 01/01 a 
31/12 do ano 
seguinte ao 
encaminha-
mento do PLOA 
ao Poder 
Legislativo.
Ministérios, 
Secretarias e 
outros órgãos 
do Poder 
Executivo e os 
demais 
Poderes.
Avaliação/
controle
Controle
 Interno, 
durante a
 execução. 
Controle 
Externo durante 
e após o fim da 
execução.
Controle 
Interno: Todos 
os Poderes
Controle 
Externo: 
Poder 
Legislativo 
(auxiliado pelo 
Tribunal de 
Contas) no 
controle 
externo.
Controle 
Interno, 
durante a 
execução. 
Controle 
Externo
 durante e 
após o fim 
da 
execução.
Controle 
Interno: Todos 
os Poderes
Controle 
Externo: 
Poder 
Legislativo (au-
xiliado pelo 
Tribunal de 
Contas) no 
controle exter-
no.
Controle 
Interno, 
durante a
 execução. 
Controle 
Externo 
durante e após 
o fim da 
execução.
Controle 
Interno: Todos 
os Poderes
Controle 
Externo: 
Poder 
Legislativo 
(auxiliado pelo 
Tribunal de 
Contas) no 
controle 
externo.
 
Você sabia que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é quem organiza a 
distribuição dos recursos públicos federais por meio do orçamento?
As atividades de orçamento, no âmbito federal, são organizadas e disciplinadas pela 
Lei nº 10.180/2001, que atribui ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a 
responsabilidade da coordenação do processo orçamentário.
A coordenação desse processo envolve um trabalho conjunto com os demais ministérios 
e órgãos da esfera federal, uma vez que cada um conhece as respectivas demandas e 
prioridades de suas políticas setoriais, tais como: meio ambiente, saúde, agricultura 
e educação.
Por fim, cabe mencionar que o processo orçamentárioé composto por outros normativos 
importantes, tais como o decreto de programação orçamentária e financeira e de limitação 
de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) e a portaria que estabelece 
procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, que não serão foco de 
estudos no nosso curso.
 
Agora, para conhecer mais sobre os temas abordados nesse módulo, leia a publicação “Orçamento 
Federal ao Alcance de Todos”, disponível no endereço http://www.orcamentofederal.gov.br/
orcamento-cidadao/ofat/revista_ofat_2014_web.pdf.
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Revisão do Módulo
Neste módulo você conheceu as fases importantes do processo orçamentário: elaboração, 
aprovação, execução e avaliação.
A fase de Elaboração envolve um conjunto de atividades para formulação do programa de 
trabalho; compreendendo o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a 
tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos a serem apresentadas ao Poder 
Legislativo.
A etapa de Aprovação compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder Legislativo, 
em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas e os programas 
de trabalhos podem ser alterados por meio de emendas parlamentares.
Na fase da Execução, o orçamento é programado, executado, acompanhado e parcialmente 
avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções 
realizadas pelos órgãos de controle externo.
O Controle e Avaliação ocorrem em parte de forma concomitante à execução orçamentária, 
em que são produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do 
Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento.
O PPA, a LDO e a LOA são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário. Quanto a 
estas leis, vimos que: O Plano Plurianual é uma lei que declara as diretrizes, objetivos e metas 
que a administração pretende realizar nos próximos quatro anos;
A Lei de Diretrizes Orçamentárias fixa as metas e prioridades da administração para a elaboração 
e execução do orçamento;
A Lei Orçamentária Anual é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas 
para o período de um ano. Deve ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e 
com os objetivos e metas definidos no PPA, com vistas a viabilizar o alcance dos resultados 
pretendidos pelas políticas públicas do governo.
Cabe mencionar que o processo orçamentário ainda é composto por outros normativos 
importantes, tais como o decreto de programação orçamentária e financeira e de limitação 
de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) e a portaria que estabelece 
procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, que não serão foco de 
estudos no nosso curso.
Referências
_______. Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União para o 
Período de 2012 a 2015. 
Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui o Plano Plurianual da União para o Período de 
2016 a 2019. 
_______. Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a 
elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2016 e dá outras providências. 
Lei n° 13.255, de 14 de janeiro de 2016. Estima a receita e fixa a despesa da União para o 
exercício financeiro de 2016. 
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
13
_______. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de 
Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade 
Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências. Presidência 
da República: http://www2.planalto.gov.br/.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: http://www.planejamento.gov.br/.
Plano Plurianual. TV Senado. Reportagem de Dante Accioly: https://www.youtube.com/
watch?feature=player_embedded&v=VVwHYzoqHB8. Acesso em março 2016.