Sujeitos de Direito Internacional Público

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Sujeitos de Direito Internacional Público
1. Personalidade internacional
 A personalidade refere-se à aptidão para a titularidade de direitos e de obrigações.
 A personalidade associa-se à capacidade, que é a possibilidade efetiva de que uma pessoa, natural ou jurídica, exerça direitos e cumpra obrigações.
 Na doutrina internacionalista, o exame da personalidade internacional alude, em regra, à faculdade de atuar diretamente na sociedade internacional, que comportaria o poder de criar as normas internacionais, a aquisição e o exercício de direitos e obrigações fundamentadas nessas normas e a faculdade de recorrer a mecanismos internacionais de solução de controvérsias. Aqueles que possuem a capacidade de praticar os atos acima citados seriam os sujeitos de Direito Internacional. 
Entretanto, o tema da personalidade internacional é objeto de polêmica na doutrina, dentro da qual se opõem dois entendimentos. 
O primeiro entendimento mantém a concepção do Direito Internacional clássico, de caráter interestatal, pela qual apenas os Estados e as organizações internacionais seriam sujeitos de Direito Internacional, contando com amplas possibilidades de atuação no cenário jurídico externo, que incluiriam a capacidade de elaborar as normas internacionais e a circunstância de serem seus destinatários imediatos. 
O segundo entendimento baseia-se na evolução recente das relações internacionais, que tem levado a que a ordem jurídica internacional passe a regular situações que envolvem outros entes, que vêm exercendo papel mais ativo na sociedade internacional e que passaram a ter direitos e obrigações estabelecidos diretamente pelas normas internacionais. 
Para esta teoria, é evidente que a sociedade internacional já não tem mais nos entes estatais e nos organismos internacionais seus únicos atores relevantes. Comisso, uma doutrina mais recente vem admitindo a existência de outros sujeitos de Direito Internacional, que são o indivíduo, as empresas e as organizações não- -governamentais (ONGs), que podem invocar normas internacionais e que devem cumpri-las, dispondo, ademais, da faculdade de recorrer a certos foros internacionais. 
Entretanto, cabe destacar que nenhuma das novas pessoas internacionais detém todas as prerrogativas dos Estados e organismos internacionais, como a capacidade de celebrar tratados, contando, outrossim, com possibilidades muito restritas de recorrer a mecanismos internacionais de solução de controvérsias. Por conta dessas limitações, parte da doutrina classifica os indivíduos, empresas e ONGs como “sujeitos fragmentários”1 do Direito das Gentes e, pelos mesmos motivos, há quem não reconheça sua personalidade internacional.
Entendemos que a polêmica relativa aos sujeitos de Direito Internacional não afeta a evidência de que as normas internacionais podem efetivamente vincular condutas de vários atores sociais, os quais também já contam com crescentes possibilidades de atuação direta em foros internacionais. 
Em todo caso, defendemos que indivíduos, empresas e ONGs possuem personalidade jurídica internacional, não obstante não reúnam todas as prerrogativas dos Estados e organismos internacionais. Com efeito, como afirma Jean Touscoz, “a qualidade de sujeito de Direito não depende da quantidade de direitos e obrigações de que uma entidade é titular”2 . Admitir que essa circunstância elimine a personalidade internacional implicaria reconhecer que o próprio Estado, também limitado em suas competências nas relações internacionais, não seria sujeito de Direito das Gentes. 
A dinâmica da sociedade internacional conta também com a participação de coletividades não-estatais peculiares, como a Santa Sé, os beligerantes, os insurgentes e, em alguns casos, as nações em luta pela soberania. 
Por fim, o final do século XX marcou a consolidação dos blocos regionais como importantes atores internacionais, que foram paulatinamente adquirindo, em diversas partes do mundo, a personalidade jurídica de Direito das Gentes, assumindo, aliás, todas as prerrogativas típicas dos tradicionais sujeitos de Direito Internacional, como o poder de celebrar tratados.
A guisa de conclusão, é importante também ressaltar que os indivíduos, as empresas e as ONGs não são pessoas de direito público, mas sim de direito privado. 
Com isso, surge a expressão “sujeitos de direito público externo”, que vai abranger as pessoas que tradicionalmente são consideradas sujeitos de Direito Internacional, como os Estados, as organizações internacionais, os blocos regionais, a Santa Sé, os beligerantes, os insurgentes e, se for o caso, as nações em luta pela soberania, que terão amplas possibilidades de atuação como sujeitos de Direito das Gentes. 
A seguir, examinaremos brevemente a situação de cada uma das pessoas que aparecem na doutrina como sujeitos de Direito Internacional
2. O Estado 
O Estado é o ente composto por um território onde vive uma comunidade humana governada por um poder soberano e cujo aparecimento, cabe desde logo destacar, não depende da anuência de outros membros da sociedade internacional. 
Parte da doutrina defende que o surgimento da sociedade internacional e do Direito das Gentes estão estreitamente vinculados à consolidação do Estado, ente que criou parte expressiva das normas internacionais, especialmente por meio dos tratados, e formou as organizações internacionais, cujo funcionamento requer o aporte decisivo dos Estados. Com isso, atribui-se ao Estado personalidade internacional originária. 
O Estado continua a exercer papel importante dentro do Direito Internacional, dando ensejo a uma série de desdobramentos no campo jurídico, que serão estudados em capítulo específico deste livro (Parte I - Capítulo V).
3. Organizações internacionais 
A percepção da existência de interesses comuns levou os Estados a estruturarem esquemas de cooperação, alguns dos quais exigiram a criação de entidades capazes de articular os esforços dos entes estatais, dirigidos a atingir certos objetivos. Com isso, foram concebidas as organizações (ou organismos) internacionais, que, com a multiplicação das necessidades de cooperação da sociedade internacional, se tornaram um traço característico da convivência internacional a partir do século XX. 
As organizações internacionais são entidades criadas e compostas por Estados por meio de tratado, com arcabouço institucional permanente e personalidade jurídica própria, com vistas a alcançar propósitos comuns. Contam com ampla capacidade de ação no cenário internacional e, por isso, são reconhecidas como sujeitos de Direito Internacional, podendo, por exemplo, celebrar tratados e recorrer a mecanismos internacionais de solução de controvérsias. Como são estabelecidas pelos Estados, sujeitos que têm personalidade internacional originária, a doutrina entende que sua personalidade internacional é derivada. 
Os primeiros organismos internacionais surgiram no século XIX. Entretanto, a noção de que tais entidades seriam sujeitos de Direito das Gentes remonta apenas a meados do século XX e teve como marco o parecer da Corte Internacional de Justiça (CIJ) relativo à reparação, devida à Organização das Nações Unidas (ONU), pela morte de seu mediador para o Oriente Médio, Folke Bernadotte, em Jerusalém, em 1948
As múltiplas funções que as organizações internacionais cumprem nas rela- ções internacionais também serão objeto de capítulo específico (Parte I - Capítulo VII). 
4. Santa Sé e Estado da Cidade do Vaticano 
Inicialmente, cabe advertir que a Santa Sé e o Vaticano são dois entes distintos, que têm em comum, fundamentalmente, o vínculo com a Igreja Católica Apostólica Romana e a controvérsia em relação à personalidade jurídica internacional de ambos. 
A Santa Sé é a entidade que comanda a Igreja Católica Apostólica Romana. É chefiada pelo Papa e é composta pela Cúria Romana, conjunto de órgãos que assessora o Sumo Pontífice em sua missão de dirigir o conjunto de fiéis católicos na busca de seus fins espirituais. É sediada no Estado da Cidade do Vaticano, e seu podernão é limitado por nenhum outro Estado.
A Santa Sé é um sujeito de Direito Internacional, status adquirido ao longo de séculos de influência na vida mundial, que remontam à época em que o poder temporal do Papado era amplo e abrangia a capacidade de estabelecer regras de conduta social válidas para o mundo inteiro, de resolver conflitos internacionais e de governar os Estados Pontifícios. 
Na atualidade, o Santo Padre ainda goza de status e prerrogativas de Chefe de Estado e continua a ter certa ascendência na sociedade internacional, como provam suas reiteradas manifestações em assuntos de interesse internacional. Além disso, a Santa Sé pode celebrar tratados, participar de organizações internacionais e exercer o direito de legação (direito de enviar e receber agentes diplomáticos), abrindo missões diplomáticas (chamadas de “nunciaturas apostólicas”) chefiadas por “Núncios Apostólicos” e compostas por funcionários de nível diplomático, beneficiários de privilégios e imunidades diplomáticas. 
A personalidade internacional da Santa Sé passou a ser contestada com a incorporação dos Estados Pontifícios à Itália. Entretanto, a polêmica a respeito diminuiu a partir do Tratado de Latrão, celebrado entre a Itália e a Santa Sé em 1929, que cedeu a esta um espaço em Roma onde foi criado o Estado da Cidade do Vaticano, dentro do qual a autoridade suprema da Igreja Católica se encontra instalada. 
O Vaticano é um ente estatal e, portanto, tem personalidade jurídica de Direito Internacional. Conta com um território de 0,44 km², com nacionais e com um governo soberano, cuja maior autoridade também é o Papa. O principal papel do Vaticano é conferir o suporte material necessário para que a Santa Sé possa exercer suas funções. 
Parte da doutrina não considera o Vaticano como Estado, apoiada fundamentalmente na suposta incompatibilidade de seus fins com os típicos propósitos temporais de um ente estatal. De nossa parte, não concordamos com esse entendimento, visto que o Estado da Cidade do Vaticano possui os três elementos clássicos que configuram os entes estatais (território, povo e governo soberano). Outrossim, não é o porte do território, a quantidade de nacionais ou o rol de poderes enfeixados por um Estado que o define como tal. 
Em todo caso, o Vaticano reúne capacidade de atuação internacional, podendo celebrar tratados e participar de organismos internacionais. Tem ainda direito de legação, o qual no entanto, é exercido pela Santa Sé, que age em nome do Estado da Cidade do Vaticano, ocupando-se, na prática, da diplomacia vaticana. Aliás, pela estreita vinculação entre ambos, é certo que os compromissos internacionais assumidos pelo Vaticano influenciam os destinos da Santa Sé, e vice-versa. 
5. O indivíduo
 Durante muito tempo, a doutrina não conferia ao indivíduo o caráter de sujeito de Direito Internacional. Partia-se da premissa de que a sociedade internacional era meramente interestatal, e que apenas os Estados podiam criar normas, as quais só se referiam diretamente a estes. A pessoa natural, por sua vez, era mero objeto das normas internacionais e da ação estatal no cenário externo e, quando pudesse atuar no cenário internacional, o faria estritamente dentro do marco estabelecido pelos Estados. 
Entretanto, a doutrina vem paulatinamente rendendo-se à evidência de que o indivíduo age na sociedade internacional, muitas vezes independentemente do Estado, começando a reconhecer na pessoa natural o caráter de sujeito internacional. 
A personalidade internacional do ser humano ainda é contestada. Em todo caso, não é mais possível negar que há um rol significativo de normas internacionais que aludem diretamente a direitos e obrigações dos indivíduos, como evidenciado, por exemplo, pelos tratados de direitos humanos, que visam a proteger a dignidade humana, e de Direito Internacional do Trabalho, que tutelam as relações laborais. 
Além disso, existe a possibilidade de que os indivíduos exijam em foros internacionais a observância de certos direitos que lhes foram conferidos pela ordem jurídica internacional, de forma direta e independentemente da anuência do Estado onde se encontrem ou do qual sejam nacionais. A título de exemplo, um brasileiro pode reclamar à Comissão Interamericana de Direitos Humanos pela violação de um direito previsto na Convenção Americana de Direitos Humanos, e o Brasil poderá ser responsabilizado internacionalmente pelo fato. 
Por outro lado, uma pessoa natural também está obrigada a observar as normas internacionais e, caso não o faça, pode responder pelo ato em foros internacionais, como o Tribunal Penal Internacional (TPI), órgão competente para processar e julgar indivíduos por determinados crimes definidos em preceitos de Direito Internacional.
Recorde-se que o ser humano não pode celebrar tratados e, nesse sentido, as normas internacionais que lhe dizem respeito continuam sendo criadas pelos Estados e organizações internacionais. Ao mesmo tempo, suas possibilidades de acesso direto aos foros internacionais são ainda mais restritas que as dos Estados. 
6. As organizações não-governamentais (ONGs) 
As organizações não-governamentais (ONGs) são entidades privadas sem fins lucrativos que atuam em áreas de interesse público, inclusive em típicas funções estatais. Embora existam há muitos anos, as ONGs adquiriram maior notoriedade, inclusive na sociedade internacional, apenas a partir da década de 90 do século XX. 
As ONGs cumprem o papel de promover a aplicação de normas internacionais em vários campos, como os direitos humanos e o meio ambiente. Ao mesmo tem-po, suas apreciações sobre os acontecimentos na sociedade internacional podem contribuir para a expansão ou cumprimento do arcabouço normativo internacional. Algumas ONGs participam de organizações internacionais como observadoras. Por fim, podem recorrer a determinados foros internacionais em defesa de direitos ou interesses vinculados a suas respectivas áreas de atuação. 
Entretanto, as ONGs não podem celebrar tratados. 
Exemplos da ONGs notórias na sociedade internacional são a Anistia Internacional, o Comitê Olímpico Internacional (COI), o Greenpeace, a Human Rights Watch e os Médicos sem Fronteiras (MSF)
7. As empresas 
É notório o papel empresarial no atual cenário internacional, gerando fluxos expressivos de comércio, de investimentos e de capitais. Com isso, começa a admitir-se a personalidade internacional das empresas, mormente as multi- e transnacionais. 
As empresas, também referidas frequentemente como “pessoas jurídicas”, beneficiam-se diretamente de normas internacionais, a exemplo daquelas que facilitam o comércio internacional e os fluxos de investimentos. Ao mesmo tempo, têm obrigações fixadas pelo Direito das Gentes, como os padrões internacionais mínimos, estabelecidos em tratados, em matérias como trabalho e meio ambiente. Em alguns casos, as empresas têm acesso a mecanismos internacionais de solução de controvérsias, como no Mercosul. Por fim, suas demandas podem contribuir para o desenvolvimento do Direito Internacional. 
Em todo caso, as empresas também são sujeitos fragmentários de Direito Internacional, fundamentalmente porque não podem concluir tratados.
8. Beligerantes, insurgentes e nações em luta pela soberania 
Os beligerantes são movimentos contrários ao governo de um Estado, que visam a conquistar o poder ou a criar um novo ente estatal, e cujo estado de beligerância é reconhecido por outros membros da sociedade internacional.
Celso de Albuquerque Mello afirma que o “reconhecimento como beligerante é aplicado às revoluções de grande envergadura, em que os revoltosos formam tropas regulares e que têm sob o seu controle uma parte do território estatal”5 , como nas guerras civis, fundamentando o instituto no princípio da autodeterminação dos povos e nos valores humanitários que perpassam as relações internacionais. Exemplo histórico de beligerantes foram os Confederados da Guerra de Secessão dos EUA (1861-1865). 
O reconhecimento de beligerância é normalmente feito poruma declaração de neutralidade e é ato discricionário. Com as sensibilidades existentes nas relações internacionais, é normal que o primeiro Estado a fazê-lo seja aquele onde atue o beligerante. A prática do ato, porém, não obriga outros entes estatais a fazer o mesmo. 
As principais consequências do reconhecimento de beligerância incluem a obrigação dos beligerantes de observar as normas aplicáveis aos conflitos armados e a possibilidade de que firmem tratados com Estados neutros. O ente estatal onde atue o beligerante fica isento de eventual responsabilização internacional pelos atos deste, e terceiros Estados ficam obrigados a observar os deveres inerentes à neutralidade. 
Os insurgentes também são grupos que se revoltam contra governos, mas cujas ações não assumem a proporção da beligerância, como no caso de ações localizadas e de revoltas de guarnições militares, e cujo status de insurgência é reconhecido por outros Estados. Exemplo de movimento insurgente foi a Revolta da Armada (1893). 
O reconhecimento de insurgência é ato discricionário, dentro do qual são estabelecidos seus efeitos, que normalmente não estão pré-definidos no Direito Internacional e que, portanto, dependem do ente estatal que a reconhece. Em regra, o reconhecimento do caráter de insurgente exime o Estado onde ocorre o movimento de responder internacionalmente pelos atos dos revoltosos e impõe, a todos os lados envolvidos em uma revolta, a obrigação de respeitar as normas internacionais de caráter humanitário. 
Há uma clara semelhança entre a beligerância e a insurgência. Entretanto, aquela reveste-se de maior amplitude do que esta. Em suma, segundo Alfred Verdross, os insurgentes são “beligerantes com direitos limitados” . 
As nações em luta pela soberania são movimentos de independência nacional, que acabam adquirindo notoriedade tamanha que fica impossível ignorá-los nas relações internacionais. É o caso, por exemplo, da antiga Organização para a Libertação da Palestina (OLP), atual Autoridade Palestina, que, sem contar com a soberania estatal, exercia e ainda exerce certas prerrogativas típicas dos Estados, como a de celebrar tratados e o direito de legação (direito de enviar e receber representantes diplomáticos). Podem ter origem na beligerância ou na insurgência, e sua personalidade de Direito das Gentes com a plenitude das prerrogativas dependerá do reconhecimento de outros integrantes da comunidade internacional, como os Estados e as organizações internacionais. 
Em todo caso, independentemente do reconhecimento de beligerância ou de insurgência, ninguém pode eximir-se de respeitar as normas internacionais de Direitos Humanos, de Direito Humanitário e de outros ramos do Direito aplicáveis a qualquer conflito armado ou situação instável. Afirmar o contrário seria negar a universalidade dessas normas, que visam a proteger todas as pessoas em qualquer circunstância. 
9. Os blocos regionais 
Os blocos regionais são, sucintamente, esquemas criados por Estados localizados em uma mesma região do mundo, com o intuito de promover a maior integração entre as respectivas economias e, eventualmente, entre as suas sociedades nacionais. 
Os blocos regionais são também conhecidos como “mecanismos de integração regional”. Surgem a partir de tratados, celebrados entre os Estados que os criaram, e funcionam não apenas no âmbito do marco dos atos internacionais que os constituíram, como também de acordo com regras, fixadas por outros tratados e por modalidades normativas peculiares, concebidas no bojo de suas atividades, como as diretrizes do Mercosul e os regulamentos, diretivas e decisões da União Européia. 
Exemplos notórios de blocos regionais são a União Européia, o Mercosul e a Área de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA). 
Dependendo do nível de aproximação entre seus Estados-membros, os blocos regionais organizam-se de modo a agirem autonomamente nas relações internacionais, ganhando personalidade jurídica própria e passando a empregar poderes típicos de sujeitos de Direito das Gentes, como celebrar tratados, comparecer a mecanismos de solução de controvérsias internacionais e exercer o direito de legação. 
Normalmente, a personalidade jurídica de Direito Internacional dos blocos regionais é conferida por meio de tratados celebrados entre seus Estados-membros. Com isso, a atribuição de personalidade jurídica internacional a um bloco regional dependerá dos interesses dos integrantes desses mecanismos e de suas peculiaridades
Exemplo de bloco regional que tem personalidade jurídica de Direito Internacional é o Mercosul, nos termos dos artigos 34 a 36 do Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção sobre a Estrutura Institucional do Mercosul (Protocolo de Ouro Preto), de 1994. (Decreto 1.901, de 19/03/1996)7 . Esse é também o caso da União Europeia e da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL).