Ação Social Junto à Criança, Adolescente e Terceira Idade (40hs SSOC) unid II(2)

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Ação SociAl Junto à criAnçA, AdoleScente e terceirA idAde
Unidade II
5 A PolíticA de AssistênciA sociAl no BrAsil
Nesta Unidade, vamos estudar a Política de Assistência Social. Para isso, realizaremos uma breve 
retrospectiva das principais ações que foram sendo organizadas nessa área e que a conduziram a se 
constituir como política social na contemporaneidade.
Com a finalidade de compreender a atual configuração dessa política, vamos analisar a Lei Orgânica 
da Assistência Social e a Política Nacional de Assistência Social. Por meio dessa análise, será possível 
compreender um pouco mais sobre essa política social, na qual assistentes sociais, pedagogos e 
psicólogos têm atuado.
Nossa atenção estará especialmente voltada para as proteções sociais afiançadas por meio da Política 
Nacional de Assistência Social e para a prática empreendida no Centro de Referência da Assistência Social (Cras).
5.1 Periodização histórica das ações em Assistência social e a 
regulamentação da Assistência social como política pública
Antes de iniciarmos nossos relatos sobre os principais serviços organizados na área da Assistência 
Social, é preciso que se diga que é extremamente dificultoso precisar quando essas ações tiveram início 
em nosso país. Afinal, cabe a pergunta: o que pode ser compreendido como Assistência Social?, sobretudo 
se considerarmos a história de nosso país. Portanto, é interessante pontuar que estamos entendendo 
como protoformas das ações em Assistência Social as executadas para prestar o socorro aos segmentos 
mais empobrecidos da sociedade.
Nesse sentido, descreveremos aqui as ações que foram sendo organizadas a partir do regime colonial 
até os dias atuais, na contemporaneidade. Veremos, assim, que muitas dessas intervenções foram sendo 
geridas pelo Estado, ao passo que outras foram sendo organizadas por grupos particulares, prestadores 
de caridade ou mesmo pessoas vinculadas à Igreja Católica, que também organizaram, desde os tempos 
mais remotos, ações em prol da caridade.
Assim, vamos começar com a descrição das ações organizadas durante o regime colonial. Antes, 
é necessário precisar a que período histórico estamos nos referindo, ou seja, quais anos podem ser 
vinculados ao regime colonial e como era a organização política e econômica vigente. Cabe destacar 
que a Colônia teve início aproximado nos famosos anos 1500, estimado para o descobrimento do país, 
e teria perdurado até meados de 1822, início do Império.
Durante a Colônia, a organização política estava estritamente atrelada à organização econômica, 
visto que o poder político pertencia apenas a quem detinha o poder econômico. Nesse caso, estava 
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vinculado aos grandes proprietários de terra, que eram os principais agentes econômicos de uma 
economia totalmente assentada na produção agropecuária (COUTO, 2010)
Couto (2010) nos diz que, durante o regime colonial, o comando do país estava totalmente subordinado 
a Portugal, e a organização econômica, subjugada aos desmandos de Portugal. Apesar disso, no Brasil, 
com o tempo, foram sendo organizadas as Câmaras Municipais para a gestão das pequenas cidades e 
também da zona rural. Eram nessas câmaras que atuavam os grandes proprietários de terra.
Nesse período, era o homem quem determinava a organização política e também definia a forma 
de organização familiar. Era o momento da chamada sociedade patriarcal, respaldada em valores que 
reforçavam uma suposta supremacia masculina. O homem deveria fazer a gestão da casa, da família, 
chegando até a definir onde a mulher deveria deixar os móveis, e ainda com quem os filhos deveriam 
se casar. Ao menos era essa a crença que perpassava a sociedade daquele período. Destaca‑se, segundo 
Couto (2010), o fato de que parte desse ideal era aceito socialmente porque as instituições, como a 
Igreja e o Estado, fortaleciam a crença na suposta supremacia masculina. Portanto, cabia apenas ao 
homem o governo do país.
Como tal, se o homem tinha condições para manter sua família e sua casa, poderia também ser 
político. Nesse caso, é preciso registrar que não era qualquer homem que poderia deter o poder político, 
já que para isso era fundamental possuir condições econômicas. Assim, o homem pobre, escravo, não 
conseguiria alcançar jamais o poder político durante o Período Colonial.
Conforme também já apontamos, a organização econômica na Colônia era assentada na produção 
de gêneros agropecuários, por meio do cultivo de grandes latifúndios. Os principais itens produzidos 
nesse período eram: cana‑de‑açúcar, borracha e café, o mais exportado. Temos também a mineração e 
a extração do pau‑brasil.
No entanto, a riqueza era destinada a uma minoria, aliás, assim como é hoje. Na Colônia, a população 
cresceu rapidamente e grande parte vivenciava situações de extrema pobreza, ao passo que outros 
segmentos, pouquíssimos, conseguiam ter uma vida de privilégios. Siqueira (2009) afirma que o Período 
Colonial foi marcado por uma profunda estratificação social e intensa pobreza. Portanto, engana‑se 
quem imagina que a pobreza surgiu em nosso país a partir do desenvolvimento capitalista, aliás, muito 
pelo contrário. De acordo com Couto (2010), tivemos, ao final da Colônia, uma ampliação considerável 
da população, sobretudo da população pobre.
Aos pobres, cabia ter suas necessidades atendidas por meio do trabalho. Aqueles que não conseguissem 
podiam ser socorridos pela caridade privada de alguns particulares ou da Igreja, ou, então, pelos grandes 
proprietários de terra.
Assim, cabia aos proprietários de terra prestar atenção nas necessidades dos trabalhadores sob sua 
responsabilidade, inclusive oferecer os cuidados necessários para os escravos.
Em relação aos trabalhadores em geral, alguns recebiam o pagamento em salário, outros tinham 
apenas as necessidades atendidas, ou seja, trocavam o trabalho por alimentação, vestuário e demais 
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demandas. Quando esse trabalhador apresentava alguma vulnerabilidade, cabia ao proprietário da terra 
e ao patrão prestar atendimento, se ele desejasse. No caso, não havia nada que o obrigasse a adotar tais 
atitudes, além de sua própria vontade (COUTO, 2010).
Do mesmo modo, os escravos eram responsabilidade dos proprietários de terra. Couto (2010) nos 
diz que eram tidos como propriedade dos fazendeiros e, portanto, cabia a esses definir se iriam ou não 
auxiliá‑los. Analisando a história de nosso país, constatamos que não eram muitas as ações organizadas 
pelos proprietários de terra em prol dos escravos.
Sabemos, com base em nosso conhecimento histórico, que via de regra os escravos trabalhavam 
exaustivamente e eram submetidos a precárias condições de sobrevivência, como vestuário, alimentação, 
espaço destinado para dormirem e cuidados médicos oferecidos quando ficavam doentes.
A seguir, imagem de escravos trabalhando na cultura de cana‑de‑açúcar, que como vimos era um 
dos gêneros preponderantes de nossa economia. Na foto a seguir, vemos como o trabalho era executado 
pelos escravos.
Figura 24
Couto (2010) nos diz que isso, na verdade, inaugurou uma forma de compreender a Assistência Social 
como uma benesse, uma concessão. Como vimos, dependia da vontade, do interesse do proprietário de 
terra auxiliar ou não seus trabalhadores e escravos. Por isso, quando recebiam qualquer tipo de auxílio, 
entendiam que era uma concessão, uma benesse, e não um direito, mesmo porque naquelemomento 
nem se discutia essa questão.
Anteriormente dissemos que, além dessa “intervenção” feita pela ação dos proprietários de terra, 
também tínhamos as ações organizadas por meio da caridade privada e da Igreja Católica. Jesus et al. 
(2004) destacam como exemplos dessas ações a organização de bodos, mercearias e os esmoleres.
Os bodos eram destinados a operacionalizar a distribuição de alimentos para as pessoas mais pobres. 
Os alimentos eram arrecadados por pessoas ligadas à Igreja Católica junto aos fiéis mais abastados 
e depois redistribuídos. Havia, aliás, uma autorização da própria Metrópole para esse tipo de ação. 
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Jesus et al. (2004) indicam‑nos que não havia critérios para acesso a esses serviços, tampouco uma 
sistematização sobre a destinação de tais concessões.
As ações dos bodos, de acordo com Jesus et al. (2004), eram organizadas pautando‑se na arrecadação 
de doações e também na atenção da demanda emergente de alimentação. Portanto, não eram ações 
contínuas, já que dependiam essencialmente da doação e estavam também extremamente relacionadas 
à demanda. Assim, não havia continuidade nessas ações porque não havia recursos contínuos. Outro 
aspecto interessante a ser observado é que essas intervenções dependiam da vontade daqueles que as 
executavam. Por mais que a Igreja recomendasse o desenvolvimento da caridade por parte dos fiéis, isso 
não era algo obrigatório, e sim uma ação espontânea e eventual.
As mercearias eram asilos destinados a acolher doentes e pessoas enjeitadas pela sociedade. Nesse 
período os loucos, os pobres e os filhos não desejados eram abandonados nesses locais. São exemplos 
desses serviços as Santas Casas e as Rodas dos Expostos, que foram organizadas durante o estágio 
colonial.
As Santas Casas eram instituições criadas pelas Irmandades de Misericórdia e estavam totalmente 
ligadas à Igreja Católica. Eram mantidas com os poucos recursos arrecadados entre os fiéis e com 
esporádicas doações das Câmaras Municipais.
 observação
Colônia: período histórico estimado entre 1500 e 1822.
A Igreja ainda colaborava alocando os fiéis para atuar voluntariamente. As Santas Casas não 
atendiam apenas os escravos, e sim pobres, doentes, presos, alienados, órfãos, inválidos, viúvas pobres 
e até mesmo providenciava enterros. Como era uma prática organizada recorrendo aos fiéis e, muitas 
vezes, a padres e freiras, o trabalho não apresentava muita qualidade, tendo em vista que não se tratava 
de profissionais (JESUS et al., 2004)
Pressupunha‑se que os católicos deveriam ser caridosos e ajudar o próximo, e somente isso bastava, 
ou seja, entendia‑se que a vontade de ajudar era suficiente para trabalhar nessas instituições. Isso 
está relacionado ao movimento de contrarreforma da Igreja Católica, o qual buscava reconquistar os 
fiéis, que vinham cada vez mais se afastando da fé católica e procurando outros espaços de expressão 
religiosa. Por meio dessas ações, buscava‑se construir uma nova imagem da Igreja e de seus fiéis. Essa 
ajuda não estava restrita à doação de recursos, mas incorporava também a intervenção, a prática doada 
a instituições como as Santas Casas e as Rodas dos Expostos, que veremos a seguir (SIQUEIRA, 2009).
As Rodas dos Expostos eram serviços que recebiam crianças enjeitadas. Via de regra, elas eram 
abandonadas porque seus familiares não possuíam condições financeiras para mantê‑las. Além da 
carência financeira, os pais também eram motivados ao abandono quando as crianças eram provenientes 
de relações de adultério. O abandono não era tido como uma violência, já que muitos pais acreditavam 
que os filhos poderiam ser mais bem cuidados e teriam mais chances de sobrevivência se fossem 
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atendidos pela Roda. Infelizmente, isso não ocorria na realidade. Segundo Rizzini e Rizzini (2004), grande 
parte dos atendidos morria. Na época, não havia uma medicina que os permitisse sobreviver às doenças, 
tampouco o cuidado necessário. Outro complicador nesse processo era o fato de que os atendidos pelas 
rodas podiam ser “misturados” com outras pessoas, ou seja, eram acolhidos, além das crianças, loucos e 
bêbados, pois não havia um serviço exclusivo para esse segmento. Por conta disso, ou seja, por não haver 
uma atenção específica, muitos morriam.
De acordo com Jesus et al. (2004), os esmoleres eram organizados para que fossem arrecadadas e 
repassadas esmolas. A arrecadação ocorria junto aos segmentos mais abastados, e o obtido era repassado 
aos cofres públicos. Por sua vez, os valores arrecadados eram destinados pelos cofres públicos para 
atender expostos, sobretudo nas Rodas. Nesse período, os abandonados nas Rodas eram conhecidos 
ainda como “expostos”. Também era uma intervenção que tinha relação com a Igreja Católica. Havia no 
país pessoas que atuavam como uma espécie de fiscal e que, em tese, auxiliavam na arrecadação dessas 
esmolas.
 lembrete
Na Europa, vimos que as ações junto aos segmentos mais pobres eram 
carregadas de preconceito em relação ao pobre.
Faleiros (2000) nos diz, no entanto, que essas práticas, a exemplo do que ocorria na Europa, eram 
carregadas de preconceito em relação ao pobre, que, na maioria das vezes, era tido como “vagabundo”, 
ou então aquele que não queria trabalhar. A pobreza era também compreendida como desvio de caráter 
ou de personalidade, e essa forma de compreensão infelizmente foi mantida durante muitos anos em 
nosso país.
 saiba mais
Para saber um pouco mais sobre as Rodas dos Expostos, sugerimos a 
você o curta‑metragem:
Rodas dos Expostos, de Maria Emília Azevedo.
Veja o texto a seguir. Trata‑se de uma descrição da intervenção nas Rodas de Expostos:
A infância pobre e estigmatizada na “Roda dos Expostos” 
Há aproximadamente cem anos, autoridades diagnosticaram o “problema da infância”, 
uma grave questão social brasileira. Trata‑se do grande número de crianças em estado de 
miséria ou abandono, principalmente nas grandes cidades.
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O diagnóstico, porém, não era novo: há mais de trezentos anos, desde o início do período 
colonial, meninos e meninas de diferentes raças e idades já vinham sendo colocados à 
margem da sociedade. As circunstâncias variavam, mas os motivos eram quase sempre os 
mesmos, isto é, abandono e orfandade vinculados à pobreza, à escravidão ou aos códigos 
morais que não admitiam mães solteiras. O histórico da assistência ao “problema da infância” 
no país é, portanto, tão antigo como o próprio problema – e, de certa forma, como o próprio 
Brasil.
Em meados do século XVI, o início do processo colonial europeu na América, valia‑se 
de dois “argumentos” para submeter populações nativas: a pólvora e a bíblia. Pela guerra, 
soldados e colonos dizimavam as tribos inimigas, onde também obtinham a necessária mão 
de obra escrava para suas obras e plantações. Em paralelo, o trabalho de catequese dos 
jesuítas ocupava‑se das tribos aliadas – os índios “mansos”, eles próprios já então também 
entendidos, de certa forma, como um povo “infantilizado”. Neste início da história, foram 
os padres que primeiro se ocuparam das crianças índias, abandonadas depois que seus pais 
haviam sido mortos ou escravizados.
Os jesuítas não recebiam apenas índios, mas também os filhos e as filhas de colonos, bem 
como mestiços pobres. Todos eram alvo da catequese jesuítica e, eventualmente, do ensino 
do idioma escrito e de ofícios considerados condizentesà sua condição social. Segundo 
a lei, as crianças abandonadas, incluídas nesse contingente, deveriam ser acolhidas pela 
municipalidade, mas essa difícil tarefa foi em grande parte assumida pela Irmandade da 
Santa Casa de Misericórdia.
“Nos séculos 16 e 17, tanto as câmaras municipais como as misericórdias prestaram 
alguma assistência a crianças abandonadas e enjeitadas, adotando ambas a “colocação” 
destes em casas particulares, onde deveriam ser cuidados e amamentados por amas de leite 
até 3 anos, mediante pagamento”, afirma a mestra em Serviço Social, Eva Faleiros.
O século XVIII, porém, iria assistir não apenas ao grande crescimento das cidades – mas 
também, em paralelo, ao aumento no número de crianças abandonadas, superando em 
muito a assistência que as câmaras ou casas de misericórdia podiam oferecer. Começava, 
então, a prática de abandonar recém‑nascidos em locais públicos – eram os expostos, que 
só podiam contar com a compaixão das famílias que os encontravam.
Era uma questão de “sorte”: cronistas da época contam que muitas crianças abandonadas 
nas ruas e estradas, e não assistidas a tempo, morriam até mesmo devoradas por animais.
Em 1726, o vice‑rei Vasco Meneses determinou que todas as crianças expostas fossem 
abrigadas em asilos. Foi a partir daí que a Santa Casa de Misericórdia do Rio de Janeiro 
adotou o sistema da roda, já utilizado na Europa desde a Idade Média, que iria funcionar 
por mais de duzentos anos. Outras rodas seriam instaladas nas casas de assistência do Rio, 
Salvador e do Recife nas décadas seguintes. Até o fim do segundo reinado, seriam 13 em 
funcionamento em todo o país.
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Embora tenha se tornado um mecanismo tristemente famoso, a roda era a maior 
esperança de sobrevivência para os “enjeitados e expostos”. Tratava‑se do “dispositivo onde 
se colocavam os bebês que se queriam abandonar. Sua forma cilíndrica, dividida ao meio 
por uma divisória, era fixada no muro ou na janela da instituição. No tabuleiro interior e 
em sua abertura externa, o expositor depositava a criancinha que enjeitava. A seguir, ele 
girava a roda e a criança já estava do outro lado do muro. Puxava‑se uma cordinha, com 
uma sineta, para avisar a vigilante ou rodeira que um bebê acabava de ser abandonada, e 
o expositor furtivamente se retirava do local sem ser identificado”, explica a presidente da 
Comissão de Direitos Humanos da USP, Maria Luiza Marcílio.
O Rio chegou a ter até mesmo uma “Casa da Roda”, depois chamada “Casa dos Expostos”, 
hoje Educandário Romão de Mattos Duarte, uma homenagem ao seu fundador.
“O atendimento a números tão elevados de bebês era possibilitado pelo sistema da criação 
externa por amas de leite, contratadas pela Santa Casa de cada cidade”, informam Irma 
Rizzini – pesquisadora na área de História da Educação – e Irene Rizzini – diretora do CIESPI. 
“A criação coletiva de crianças pequenas nas Casas de Expostos, em um período anterior às 
descobertas de Pasteur e da microbiologia, resultava em altíssimas taxas de mortalidade. 
A amamentação artificial era um risco sério para as crianças, obrigando as instituições a 
manterem em seu quadro de pessoal amas de leite, responsáveis pela amamentação de 
um grande número de lactentes”, afirmam. Era comum que escravas, alugadas por seus 
proprietários, fossem empregadas nesta tarefa.
Frequentemente era deixado um bilhete junto à criança, em geral escrito pela mãe, 
no qual constavam algumas informações: nome do bebê, se foi ou não batizado e data 
de nascimento. “Nos bilhetinhos, os familiares da criança expunham os motivos que os 
levaram a procurar o hospital; neles, o abandono é apresentado como um paradoxal gesto 
de amor, uma maneira de proteger o menino ou a menina que corria risco de vida”, afirma 
Renato Pinto Venâncio, doutor em História do Brasil Colônia e historiador especialista na 
Roda dos Expostos. Algumas vezes, esses dados eram acompanhados de pedidos de perdão 
– reforçando que a prática, embora comum, também podia ser um peso na consciência.
Machado de Assis, na crônica “Pai contra mãe”, expressa esse sentimento a partir da 
literatura, quando conta a história de um jovem casal que aguarda ansiosamente a chegada 
de um filho, mas a difícil situação financeira apresenta um futuro diferente do esperado: “Foi 
na última semana do derradeiro mês que a tia Mônica deu ao casal o conselho de levar a 
criança que nascesse à Roda dos enjeitados. Em verdade, não podia haver palavra mais dura 
de tolerar a dous jovens pais que espreitavam a criança, para beijá‑la, guardá‑la, vê‑la rir, 
crescer, engordar, pular...”
Havendo bilhete acompanhando a criança enjeitada ou não, dados sobre a criança eram 
anotados em livros de registros das casas de assistência. Alguns deles ainda existem e dão 
uma ideia das condições em que as crianças chegavam. Como neste termo, extraído do livro 
Educandário Romão de Mattos Duarte, de Dahas Zarur, de 1843:
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“Às duas horas da tarde lançaram na Roda uma menina creoula (sic), que tinha dois 
meses de idade, muito enferma, com as orelhas furadas; no pescoço, uma enfiadura (espécie 
de colar) de missangas (sic) com duas figas de pau.”
Problemas físicos eram registrados em detalhes:
“Às nove horas da noite lançaram na Roda uma menina que parece branca, recém‑nascida, 
com dois dedos na mão esquerda, outros dois no pé direito” (1843).
E às vezes eram depositados à roda falecidos, não chegando a sobreviver para receber a 
assistência:
“Às nove horas da noite foi lançado na Roda o cadáver de um menino de cor parda, que 
parece ter três dias de nascido. Cujo sendo examinado pelo doutor, diz este que é falecido 
de desvaído (não socorrido). Veio vestido com uma camisa de cambrainha” (1864).
“A roda dos expostos foi uma das instituições brasileiras de mais longa vida, sobrevivendo 
aos três grandes regimes de nossa história. Criada na Colônia, perpassou e multiplicou‑se no 
período imperial, conseguiu manter‑se durante a República e só foi extinta definitivamente 
na década de 1950! Sendo o Brasil o último país a abolir a chaga da escravidão, foi 
ele igualmente o último a acabar com o triste sistema da roda dos enjeitados”, afirma 
Marcos Freitas – doutor em História e Filosofia da Educação pela PUC‑SP e professor do 
Departamento de Educação da UNIFESP. Ainda assim, avalia o pesquisador, “essa instituição 
cumpriu importante papel. Quase por século e meio a roda dos expostos foi praticamente a 
última instituição de assistência à criança abandonada em todo o Brasil”.
Fonte: Lyra; Oliveira (2010).
Exemplo de aplicação
Esse texto foi propositalmente escolhido, porque as Rodas foram as instituições que mais se 
expandiram em nosso país. Hoje, temos alguns lugares que querem recuperar a prática supradescrita. 
Nossa questão aqui é a seguinte: como você compreende o suposto desejo de reviver essa instituição? 
Repense, reflita e argumente sobre o assunto.
E as Rodas, assim como as Santas Casas, foram mantidas durante muitos anos em nosso país. Como 
exemplo de acolhimento, temos no Período Colonial a criação de um asilo para atender idosos, criado 
por indicação do Conde Resende, com o objetivo de acolher apenas idosos que tinham servido na 
chamada Guarda Nacional, algo similar ao exército. Essa instituição localizava‑se no Rio de Janeiro, que 
no momento era a capital do país, e recebeu o nome Casa dos Inválidos. Com o tempo, essa instituição 
passou a atender outros idosos e também a cobrar pelos serviços. Existe até hoje, porém, é especialmente 
destinada a atender idosos ricos, dadoo valor cobrado (ARAUJO; SOUZA; FARO, 2010).
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No regime colonial, não tínhamos ações por parte do Estado em relação à pobreza e à vulnerabilidade. 
Com o fim desse regime, assistimos ao surgimento do Império, que teve seu início em 1822 e terminou 
em 1889.
 observação
Império é o período estimado entre 1822 e 1889.
O Império caracteriza‑se, como sabemos, pela vinda da corte portuguesa para o Brasil. Assim, pode‑se 
dizer, temos uma inversão do poder político e o predomínio do governo das Câmaras, que era ocupado 
pelos proprietários de terra; mas muitos cargos foram criados para as pessoas que acompanharam a 
família real. Isso teria provocado um sensível declínio da importância política do senhor da terra, do 
grande fazendeiro.
Esse declínio, para Couto (2010), deve‑se também às mudanças que foram sendo processadas 
no âmbito da organização econômica. No Império, vimos ainda, de forma tímida, o surgimento 
de uma nova ordem econômica, agora pautada no comércio de gêneros ainda rudimentares, 
ou seja, do pequeno burguês, que começa a despontar como figura importante. Mas, como 
veremos, a economia agrária ainda se manteve como hegemônica durante muitos anos em 
nosso país.
Behring e Boschetti (2010) apontam que, durante o Império, foi criada a primeira Assembleia 
Nacional Constituinte, que era composta apenas por representantes escolhidos pela Coroa, pertencentes 
às classes sociais mais elevadas da sociedade. Predominou ainda a figura do homem como representante 
político.
 saiba mais
Para compreender um pouco mais esse período, recomendamos a você 
a leitura dos textos:
CARDOSO, J. L.; CUNHA, A. M. Discurso econômico e política colonial 
no Império luso‑brasileiro. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/tem/
v17n31/04.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2013.
TAVARES, M. D. O sentido do Brasil. Revista Espaço Acadêmico, n. 70, 
2007. Disponível em: <http://www.espacoacademico.com.br/070/70res_
tavares.htm>. Acesso em: 23 jun. 2013.
O poder central, porém, estava nas mãos do Imperador. Inicialmente o governo era gerido por D. 
João VI, e depois quem assumiu o trono foi o jovem D. Pedro I. A seguir, uma gravura de sua coroação.
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Figura 25
E, no Império, como foi a ação junto aos segmentos mais empobrecidos de nosso país? Na verdade, 
foi mantida a intervenção pautada nos esmoleres, nos bodos e nas mercearias, ou seja, não houve 
alterações em relação à prática que já vinha sendo organizada em nosso país.
Para subsidiar esse sistema, digamos assim, tivemos uma Constituição, a de 1824, na qual foi feita 
menção ao socorro que seria necessário oferecer às Rodas e demais instituições de tal natureza. Essa 
Constituição determinava que as Câmaras Municipais deveriam destinar recursos para auxiliar as Rodas 
e também as Santas Casas. E, de acordo com Jesus et al. (2004), também era recomendado que as 
Câmaras prestassem socorro a alguns segmentos, como os órfãos e os doentes, além de propor também 
a vacinação da população.
Mas, na prática, as ações não foram executadas como proposto na Constituição de 1824. No caso, 
os recursos destinados às Santas Casas e às Rodas eram poucos e raríssimos, e as intervenções junto 
a órfãos e doentes, por parte das Câmaras, praticamente inexistiam. A única intervenção do Estado 
Imperial, em relação à saúde, era a constituição dos fiscais, que deveriam checar o destino dos dejetos e 
a qualidade da água para o consumo (FALEIROS, 2000).
 saiba mais
Vamos conhecer um pouco mais a realidade de nosso país durante o 
Império? O texto a seguir é uma ótima indicação.
ABREU, M. P.; LAGO, L. A. C. A economia brasileira do Império 1822‑1889. 
Rio de Janeiro. Departamento de Economia da PUC. (s/d). Disponível em: 
<http://www.econ.puc‑rio.br/pdf/td584.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2013.
Não temos, assim, outras ações a relatar, tendo em vista que não tínhamos intervenções da 
Assistência Social em prol dos segmentos mais pobres no período estudado. Essas ações passam a ser 
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potencializadas a partir da República, sobretudo do governo militar. Antes de passarmos à explicação 
sobre essas ações, vamos observar a imagem a seguir, que sistematiza os conhecimentos tratados até o 
momento.
Colônia
(1500-1822)
Império
(1822-1889)
• Organização econômica: pautada na produção de grande latifúndios. 
• Organização política: poder assentado na mão de fazendeiros.
• Ação em prol dos segmentos empobrecidos: bodos, esmoleres e asilos 
e não intervenção do Estado.
• Organização econômica: produção em grandes latifúndios e bases 
rudimentares do capitalismo.
• Organização política: poder assentado na figura do Imperador e 
partilhado apenas com as classes sociais mais ricas.
• Ação em prol dos segmentos empobrecidos: bodos, esmoleres e asilos 
e não intervenção do Estado (manutenção do padrão colonial).
Figura 26 – Sistematização: informações sobre o Período Colonial e sobre o Período Imperial
 observação
A República Velha tem seu início estimado a partir de 1889.
Com o declínio do Império, houve a consolidação da República, inicialmente a República Velha. 
Couto (2010) relata que a República Velha demarca mais que uma mudança na organização política. Ela 
funda também a mudança na organização econômica do Brasil.
Em sua análise, Couto (2010) nos diz que, com o avanço das forças produtivas em nosso país, 
relacionadas ao desenvolvimento capitalista, já não tinha mais como o Estado ser representado pelo 
Império. Note‑se que o fato de vivenciarmos a organização política Imperial ainda nos deixava com uma 
vinculação direta a Portugal, que dificultava o livre comércio da produção capitalista. Assim, a República 
era condição imprescindível para dar sequência ao desenvolvimento capitalista brasileiro.
Assim sendo, partindo das definições de Couto (2010), podemos concluir que temos na República 
Velha a instituição do sistema capitalista de produção. Ainda nesse período, temos atividades agrícolas 
como referência da economia do país. A adesão ao sistema capitalista de produção não resultou, no 
entanto, na superação das atividades agrícolas. Mas foi a partir de então que a imagem do burguês, 
gestada durante o Império, assumiu relevância em nossa sociedade. Como nesse período tivemos as 
bases iniciais do processo de industrialização brasileiro, a figura do industriário ou burguês assumiu 
grande relevância.
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O processo de industrialização estimulou ainda a urbanização de alguns dos principais centros de 
comércio. Como as indústrias, e consequentemente os empregos, estavam em determinadas regiões 
centrais, houve grande trânsito das pessoas para esses locais. Com isso, tivemos uma progressiva 
ampliação da população urbana, em detrimento da que residia na zona rural.
Já em relação à organização política, foi nesse aspecto que tivemos maiores mudanças, pois a partir 
da República não teremos mais a figura do Imperador, da Corte e dos representantes do Estado, tão 
comuns no período antecessor. O comum é que também na República Velha o poder seja privilégio dos 
segmentos mais abastados economicamente; porém, agora, há a figura do presidente.
Segundo Couto (2010), os grupos mais importantes e que detiveramo poder na época foram os 
Estados de São Paulo e Minas Gerais, mais “fortes” economicamente; sendo São Paulo responsável pela 
produção de café e Minas Gerais, leite. Esses estados alternavam‑se na indicação de quem governaria 
o país, agora um regime em que havia o presidente, com o declínio da Monarquia, que vigorara até 
o regime Imperial. Mas, para que alguém fosse indicado como representante do Estado, precisaria, 
essencialmente, pertencer à classe burguesa.
Durante o período da República Velha, tivemos por parte do Estado uma ausência em relação 
à intervenção organizada junto aos segmentos sociais empobrecidos. Assim, vemos que a ação 
propriamente dita ocorre por meio da caridade privada e da ação da Igreja Católica, sendo mantida a 
prática que já vinha sendo executada durante os períodos da Colônia e do Império. Nesse momento, há 
ampliação significativa das Rodas dos Expostos e também das Santas Casas, que se tornam instituições 
hegemônicas (FALEIROS, 2000).
 lembrete
Vale lembrar que na República Velha temos a intervenção voltada à 
legislação para regulamentar o trabalho.
A tímida ação estatal efetivou‑se por meio da legislação, que, como vimos, esteve especialmente 
orientada para a garantia de questões relacionadas ao trabalho, e não especificamente à Assistência Social. 
Nós já citamos, mas vale relembrar quais foram as principais legislações trabalhistas do período: em 1903, 
temos a autorização, conferida pelo Estado, para a organização dos trabalhadores por meio dos sindicatos; 
em 1911, uma nova legislação trabalhista foi promulgada, fixando a carga horária de, no máximo, 10 
horas diárias e, em 1919, foi definido, em lei, que os acidentes ocorridos no espaço de trabalho seriam de 
responsabilidade do empregador, e não mais do empregado (BEHRING; BOSCHETTI; COUTO, 2010).
Estudiosos como Behring e Boschetti (2010) e Couto (2010) entendem que a única legislação 
mais voltada para a Assistência Social foi o Código de Menores, aprovado em 1927. Esse documento 
propunha ações e intervenções junto a crianças e adolescentes, na época conhecidos com a 
denominação “menor”, sendo essas ações marcadas pelo caráter extremamente punitivo, ou seja: “[...] 
o famoso Código de Menores, de conteúdo claramente punitivo da chamada delinquência juvenil” 
(BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 80).
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Durante a República Velha, tivemos ainda uma série de eventos, mudanças econômicas e culturais 
que prepararam o país para o surgimento de uma nova ordem econômica e política, que influenciou 
substancialmente a política social, inclusive a de Assistência Social.
No que diz respeito às mudanças culturais, tivemos a Semana de Arte Moderna, um importante 
movimento que potencializou a mudança, nos aspectos artístico e cultural no Brasil. Importantes 
teóricos, filósofos e pintores levantaram‑se para discutir a arte, a política e a condição social do povo 
brasileiro. Como exemplos de referências, temos figuras ilustres como Mario de Andrade, Oswald de 
Andrade e Tarsila do Amaral, que em suas obras também representaram a realidade do povo brasileiro, 
por meio da desconstrução do que era até então compreendido como arte.
O ano de 1922 teria sido um dos períodos de maior importância política, pois tivemos a criação do 
Partido Comunista Brasileiro (PCB), demarcando a ampliação dos ideais comunistas, sobretudo pelo 
movimento operário brasileiro.
As mudanças e reflexões culturais e políticas foram potencializadas pela crise capitalista, que se evidenciou 
a partir de 1929. Tal crise teve como grande expressão, no âmbito internacional, a quebra da Bolsa de Nova 
Iorque, em 1929. No Brasil, tornou‑se representativo o fato de grandes produtores de café atirarem sacos com 
o produto ao mar, no Porto de Santos, dada a impossibilidade de comercialização. Na época, o declínio dos 
preços do café provocou resultados extremamente negativos para a economia brasileira, visto que até então 
a produção representava cerca de 70% do Produto Interno Bruto (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Os números da crise, entretanto, não estavam restritos à análise da queda do PIB. Ela pode ser expressa 
se considerarmos a ampliação do número de desemprego. Couto (2010) relata que, nesse ano, havia uma 
média de 100 mil desempregados; desses, uma média de 2 mil residiam no Estado de São Paulo.
Esses acontecimentos foram gerando grande insatisfação na população brasileira, sobretudo no 
segmento burguês. Aproveitando a insatisfação, militares promoveram a Revolução de 1930, que 
culminou na derrocada do poder oligárquico e no surgimento do governo militar, que teve em Getúlio 
Vargas seu principal representante.
 saiba mais
Para saber um pouco mais sobre o período da República Velha e da 
Ditadura, sugerimos a visita ao site:
<http://portal.virtual.ufpb.br/biblioteca‑virtual/files/pub_1291087764.pdf>
A adoção de determinadas políticas sociais pelo governo varguista, conforme descreveremos, está 
totalmente relacionada ao desenvolvimento capitalista de base industrial. Behring e Boschetti (2010) 
indicam que o capitalismo, a partir de então, buscava superar a crise que o assolara e, no Brasil, se 
mostrou fundamental o processo de industrialização. Foi a partir de então que Vargas organizou uma 
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política social totalmente voltada a atender as necessidades da classe trabalhadora, fundamental para 
essa nova fase capitalista que se desenhava no Brasil.
Como vimos na Unidade I, foi nesse momento que tivemos a ampliação das Caixas de Aposentadoria 
ou Pensão Sociais (CAPs), a consolidação das instituições que deram origem ao sistema “S”, como o Senai, 
por exemplo, e um rol de diretos trabalhistas que antes não tínhamos em nosso país. Mas, no âmbito da 
Assistência Social, especificamente, teremos durante a era de Vargas a instituição do Serviço de Assistência 
ao Menor (SAM) em 1941 e da Legião Brasileira da Assistência (LBA) em 1942. Além dessas ações, no ano de 
1946, temos a criação da Fundação Leão XIII, no governo do presidente Eurico Gaspar Dutra. Vamos descrever 
informações sobre esses serviços, porque eles se tornaram hegemônicos na área da Assistência Social.
O Serviço de Assistência ao Menor (SAM) foi criado para atender adolescentes transviados e crianças 
desvalidas. Os adolescentes transviados, segundo a compreensão da época, eram aqueles considerados 
como possuidores de problemas que os levariam a cometer algo que contrariasse os valores da sociedade. 
Eram também denominados delinquentes. Também se acreditava que o pobre, ou o desvalido, era uma 
criança ou adolescente propenso a cometer algum ato ilícito. Desde então, é estabelecida uma forma de 
compreensão que relacionava a prática tida como assistencial à possibilidade de moldar as pessoas de 
acordo com a ordem social estabelecida (RIZZINI; RIZZINI, 2004).
Devido a essa prática, no SAM, tanto tínhamos crianças e adolescentes que cometiam atos 
infracionais como os pertencentes a famílias pobres. Isso porque se acreditava que o pobre era 
propenso a cometer atos infracionais. Os atendidos nesse sistema eram penalizados com uma política 
pautada na agressão e em práticas extremamente severas. Rizzini e Rizzini (2004) em sua obra 
intitulam um capítulo com o termo “o famigerado SAM”, em decorrência do grau de penalização 
comum nas práticas desse serviço. No caso, imaginava‑se que, por meio dessa prática, seria possível 
moldar a personalidade dos atendidos.
Rizzini e Rizzini (2004) relatam que havia ainda pais e mães que acreditavam que seria melhor 
deixar os filhos nessas instituições,assim como era comum em relação às Rodas dos Expostos. Isso era 
potencializado, acredita‑se, porque o Serviço de Assistência ao Menor criou uma série de educandários. 
Neles, os atendidos permaneciam segregados e sem qualquer atividade educativa. O Serviço de 
Assistência ao Menor acabou sendo um depósito de crianças e adolescentes, já que nesses espaços 
eram atendidos tanto os que cometeram atos infracionais quanto os que eram pobres, sem qualquer 
metodologia específica de ação. Os atendidos simplesmente eram deixados aos cuidados do SAM.
A Legião Brasileira de Assistência foi criada inicialmente para colocar em prática as ações propostas 
pelo Conselho Nacional de Serviço Social, criado pelo Decreto‑lei 525, de 1 de julho de 1938, para 
regulamentar a Constituição de 1934: “[...] onde o Estado fica obrigado a assegurar o amparo dos 
desvalidos e se fixa a destinação de 1% das rendas tributáveis à maternidade e infância” (IAMAMOTO; 
CARVALHO, 2001, p. 255).
Assim, a Legião Brasileira de Assistência foi a instituição criada para oferecer viabilidade concreta ao 
que era posto na Constituição e no Decreto 525/38. Inicialmente, foi presidida por Darcy Vargas, esposa 
do então presidente. Isso trouxe uma carga histórica à instituição, que desde então foi presidida pelas 
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esposas dos presidentes. Para o surgimento dessa instituição, foram também importantes o patrocínio da 
Confederação Nacional da Indústria e da Associação Comercial do Brasil e o apoio também das senhoras 
da caridade, mulheres pertencentes às classes sociais mais abastadas da sociedade e que atuavam em 
práticas caritativas junto à sociedade.
A Legião Brasileira de Assistência, em suas protoformas iniciais, buscava atender as famílias dos 
pracinhas envolvidos com a Segunda Guerra Mundial. Seu objetivo declarado era “[...] “promover as 
necessidades das famílias cujos chefes hajam sido mobilizados, e, ainda, prestar decidido concurso ao 
governo em tudo que se relaciona ao esforço da guerra” (IAMAMOTO; CARVALHO, 2001, p. 257).
Esses autores relatam que essa entidade, na verdade, era usada como um mecanismo para justificar 
a entrada do país na Segunda Guerra Mundial, ou seja, um mecanismo que consegue mostrar que o país 
cuidava de seus soldados e de suas famílias. Os soldados envolvidos diretamente com a guerra, quando 
retornavam, eram atendidos com programas de lazer, como cantinas e espetáculos, já as famílias tinham 
atendimento por meio de benefícios, como a concessão de cestas básicas, por exemplo.
A prática voltada aos soldados e a seus familiares fez com que a Legião Brasileira de Assistência 
montasse uma quantidade enorme de escritórios em todo o país. Consta que no ano de sua criação, só 
no Rio de Janeiro, tenham sido montados mais de cem postos de atendimento.
Depois de certo tempo, a Legião Brasileira de Assistência passou a atender as expressões da pobreza, buscando 
assim contemplar os objetivos para os quais fora criada. Essa mudança motivou a ampliação das unidades em 
todo o território nacional, fazendo com que a organização recorresse a comandos nos Estados e Municípios. 
Para isso, estabeleceu parcerias com instituições particulares e públicas. As instituições que estabeleciam 
convênios conseguiam verbas vultosas para o desenvolvimento das ações (IAMAMOTO; CARVALHO, 2001).
A Legião Brasileira de Assistência prestava os seguintes benefícios: “[...] auxílios financeiros, 
encaminhamentos para serviços médicos, internação de crianças, obtenção de empregos, regularização 
de documentos, regularização de vida conjugal, etc.” (IAMAMOTO; CARVALHO, 2001, p. 259). De forma 
que operacionalizava o acesso a bens, mas também tentava atuar na regulação das relações sociais.
A seguir, foto de uma sede da LBA, tirada no ano de 1983, na Bahia.
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A LBV foi a grande instituição executora de Assistência Social no Brasil, durante muitos anos, sendo 
extinta em meados da década de 1990, quando a então primeira‑dama, Rosane Collor, foi acusada de mau 
uso do recurso destinado a essa entidade. A seguir, a notícia que trata dessa situação envolvendo a LBA.
Rosane Collor vai pagar R$ 1,8 milhão por irregularidades na LBA
Ela realizou pagamentos superfaturados
Por Redação
A ex‑primeira‑dama Rosane Collor foi condenada na última quarta‑feira (3) pelo 
Tribunal de Contas da União (TCU) a pagar multa por “omissão em ato antieconômico” 
quando esteve à frente da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA).
Em auditoria realizada pelo tribunal, motivada por provocação da então “CPI da Fome”, de 
1993, identificou‑se que a fundação adquiriu irregularmente toneladas de alimentos. Além de 
ter realizado pagamentos superfaturados, indevidos e antecipados, o TCU aponta que houve 
deterioração de 53,5 toneladas de alimentos adquiridos pela fundação nos estados de Goiás e do 
Maranhão. Rosane Collor terá de pagar R$ 1,8 mil aos cofres públicos, valor que será atualizado.
“Dos alimentos adquiridos, mais de 25% já se encontravam deteriorados pouco mais de 
dois meses do seu recebimento e a quase quatro meses do prazo de encerramento de sua 
validade”, diz o ministro relator, Augusto Nardes.
Para o tribunal, ficou comprovado que a ex‑mulher do então presidente da República, 
Fernando Collor, deixou de aplicar as sanções às empresas, “constituindo sua omissão em 
ato antieconômico”.
Mas as irregularidades apontadas pelo tribunal na gestão Rosane à frente da LBA não 
param por aí. No Amapá, por exemplo, a fundação não comprovou a entrega de cestas 
básicas adquiridas.
Já as superintendências da instituição no Distrito Federal e Mato Grosso do Sul 
adquiriram cestas com dispensa indevida de licitação. Enquanto isso, no Tocantins, a LBA 
pagou indevidamente 43.239 kg de feijão e não foi encontrada a documentação que 
comprovasse a distribuição de 3.830 kg de leite em pó. Em Roraima, o órgão efetuou 
pagamento antecipado a fornecedores que não entregaram os alimentos.
 No processo, Rosane argumenta que agiu à frente da LBA como agente político e que, 
por isso, não merecia ser responsabilizada por atos relativos a ordenadores de despesas.
“Deve‑se ter em mente que, no exercício da atividade de presidente da LBA, havia 
desconcentração de poder, o que configuraria sua posição como agente político e a livraria, 
portanto, de responsabilização por atos praticados por subordinados”, diz em sua defesa. 
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Além disso, Rosane afirma que sofreria injusta recriminação, pois, “se a ela caberia velar 
para que cada um dos servidores cumprisse com suas obrigações, não deveria ser punida 
pelo fato de, em um caso isolado, faltar nesse controle”.
 Segundo relatório do ministro Augusto Nardes, com base em detalhada análise da 
Secretaria de Recursos (Serur) do tribunal, os argumentos de defesa “não merecem prosperar”, 
já que, no entendimento do ministro, o cargo de presidente da LBA não configura a pessoa 
de agente político.
“São agentes políticos as autoridades públicas supremas do governo e da administração 
na sua área de atuação, que não estão hierarquizadas, sujeitando‑se apenas aos graus 
e limites constitucionais e legais da jurisdição, o que não era, evidentemente, o caso de 
presidentes da LBA”, afirma Nardes.
Fonte: Cada Minuto (2010).
Exemplo de aplicação
Esse caso da LBA representa o julgamento quando Rosane Collornão era mais presidente da 
instituição, também já extinta. Analise a notícia e reflita sobre o impacto que uma prática como essa 
traz para a compreensão da Assistência Social.
A Fundação Leão XIII também foi criada em 1946, no contexto da ditadura militar. Essa instituição 
foi criada, por meio de uma parceria estabelecida entre a Prefeitura do Rio, a Ação Social Arquidiocesana 
e a Fundação Cristo Redentor, para atender a população que residia nas favelas do Rio de Janeiro. Sua 
prática estava orientada para prestar atenção às necessidades emergentes e também para conter a 
ameaça comunista (IAMAMOTO; CARVALHO, 2001).
Utilizava‑se dos Centros de Ação Social, que eram equipamentos ligados à Igreja Católica, constituídos 
na década de 1920 para prestar serviços de caridade. Oferecia os seguintes serviços:
[...] serviços de saúde (higiene pré‑natal, higiene infantil, clínica médica, 
lactário, gabinete de odontologia, pequenas cirurgias e farmácia [...] Auxílios 
(assistência jurídica, encaminhamento – emprego, situação civil, hospitais, etc. 
– caixa beneficente, creche, merenda escolar, etc.). Recreação e jogos (adultos 
e crianças) e Educação Popular (IAMAMOTO; CARVALHO, 2001, p. 289).
O enfoque dessa instituição era moldar o caráter dos atendidos e evitar a adesão dos moradores das 
favelas ao comunismo, como dissemos.
Ainda no que diz respeito a instituições de grande porte, tivemos, no ano de 1964, a criação da 
Fundação Nacional do Bem‑Estar do Menor (Funabem), que tinha o trabalho orientado para atender 
crianças e adolescentes que cometessem algum ato infracional e que tivessem vivenciando situação de 
vulnerabilidade social. Eram considerados como tais os moradores de rua, tidos como pessoas com risco 
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potencial para cometer atos infracionais, e crianças e adolescentes pertencentes a famílias pobres. No 
entanto, de acordo com Rizzini e Rizzini (2004), após o primeiro ano de funcionamento da instituição, 
apenas 5% dos atendidos tinham cometido atos infracionais, e a grande demanda provinha de moradores 
de rua e de famílias pobres.
 lembrete
O SAM foi criado no ano de 1941 pelo então presidente Getúlio Vargas.
Rizzini e Rizzini (2004) relatam ainda que a Fundação Nacional do Bem‑Estar do Menor foi criada 
para substituir o SAM, do qual herdou todos os bens móveis e imóveis, e também a utilização de práticas 
punitivas e coercitivas, além da combinação de atendimento em um mesmo espaço de adolescentes 
pobres, moradores de rua e de envolvidos com ato infracional. O serviço foi executado, sobretudo, por 
meio do acolhimento dos atendidos em instituições, na maioria das vezes de regime fechado.
Becher (2011), analisando uma crítica da Funabem, relata que essa instituição foi organizada pelo 
Estado apenas para poder atender aos objetivos do regime militar, à frente do poder na época. A prática 
de recolhimento de crianças e de adolescentes que haviam cometido ato infracional e dos que eram 
tidos como propensos a isso, como crianças e adolescentes pobres e ainda aqueles que residiam na rua, 
era analisada como uma medida de segurança nacional, aliás palavra de toque nos governos de ditadura 
política.
Se o Estado brasileiro conseguiu ou não manter a ordem esperada, podemos responder que não, 
visto que seus mecanismos de controle começaram a dar sinais de esgotamento a partir de meados da 
década de 1970. Mas o fato é que essa instituição foi marcada pela prática agressiva e extremamente 
coercitiva.
Após a criação dessas instituições, somente a partir da Constituição de 1969 que o Estado brasileiro 
voltou a pensar e a refletir sobre a Assistência Social, quando temos a determinação de que o Estado 
preste assistência à maternidade, à infância, à adolescência e à pessoa com deficiência. Mas isso só se 
consolidou no âmbito legal porque não tivemos ações que colocassem o que estava na Constituição em 
prática.
Ainda no âmbito da legislação, tivemos a criação em 1979 do Sistema Nacional de Previdência e 
Assistência Social (Sinpas), que congregou os serviços do Instituto Nacional do Ministério da Previdência 
Social (Inamps), da Funabem e da LBA, além da Empresa de Processamento de Dados da Previdência 
Social (Dataprev); mas, em tese, isso só mudou no sentido organizacional, já que no âmbito da ação não 
tivemos ações, mas sim a agregação de serviços já constituídos (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Os anos 1980 tornaram‑se mais pródigos em relação à política social, tendo em vista que foi 
promulgada a Constituição de 1988. Por meio da carta constitucional, definiu‑se que as políticas sociais 
de Saúde, Educação, Assistência Social e Previdência Social seriam de responsabilidade do Estado e 
direito de todo cidadão brasileiro.
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A partir da Constituição de 1988, é delimitada a composição da Seguridade Social, composta por 
uma série de ações e serviços integralizados entre as Políticas Sociais de Saúde, Assistência Social e 
Previdência Social. Essas políticas passam, então, a integrar o rol de serviços que são de primazia do 
Estado, e não dependem apenas da caridade de grupos particulares.
Infelizmente muito do que se dispôs naquele momento histórico não foi posto em prática e 
assistimos, desde a Constituição de 88, a resignação da Assistência Social a um segundo plano. Vejamos 
as experiências desenvolvidas pelos governos dos presidentes José Sarney, Fernando Collor/Itamar 
Franco e Fernando Henrique Cardoso. Somente a partir do governo Lula tivemos o desenvolvimento de 
práticas vinculadas à Assistência Social como era esperado.
A Constituição de 88 foi promulgada durante o Governo Sarney. No entanto, no âmbito da Assistência 
Social, Sarney apenas organizou o Programa do Leite. Uma ação que distribuía leite pasteurizado às 
famílias mais pobres. A entrega era feita por meio das associações populares, que acabaram sendo 
usadas como mecanismo de controle político. Segundo Behring e Boschetti (2010, p. 144), a intervenção 
em questão assumia o caráter “[...] compensatório, seletivo, fragmentado e setorizado”, e não adequado 
ao caráter universal proposto pela Constituição.
Esse caráter foi seguido pelos demais presidentes que sucederam José Sarney. Collor desenvolveu sua 
política assistencial por meio da Legião Brasileira de Assistência; mas, como apontamos, essa instituição 
acabou sendo extinta em decorrência do mau uso do dinheiro público.
Já Itamar Franco organizou as ações por meio do Plano de Combate à Fome e à Miséria pela 
Vida, que pressupunha a arrecadação de alimentos e o repasse para as regiões mais empobrecidas 
do país. Essa campanha teve a adesão de muitos intelectuais e alguns artistas, como o sociólogo 
Hebert de Souza, o popular Betinho. Como as arrecadações nem sempre chegavam ao destino, logo 
o programa foi extinto. O grande legado de Itamar Franco foi a promulgação da Lei Orgânica da 
Assistência Social, a Loas, em 1993, apesar de ela também não ter sido “transformada” em ações 
(COUTO, 2010).
Após o governo de Itamar Franco, temos o de Fernando Henrique Cardoso, que, como vimos, 
desenvolveu poucas ações em prol da política social, em decorrência da adesão do país aos ideais 
neoliberais. A ação ou, como nos diz Couto (2010), o carro‑chefe da ação assistencial, foi o Programa 
Comunidade Solidária, criado em 1995 e organizado pelo desenvolvimento de ações socioeducativas 
por voluntários, sobretudo universitários, nas regiões mais empobrecidas. Sua principal coordenadora, 
Ruth Cardoso, era esposa do então presidente.
Além dessa ação, o governo Fernando Henrique Cardosoinstituiu também o Programa Bolsa Escola, 
uma transferência de renda para as famílias mais pobres e que tivessem filhos em idade escolar na faixa 
dos 7 aos 15 anos. O governo, na época, pagava R$ 15,00 por criança ou adolescente com frequência 
escolar mínima de 85% (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007).
Depois de Fernando Henrique Cardoso, vem Luis Inácio Lula da Silva, Lula, por duas gestões, e 
atualmente Dilma Roussef. No ano de 2004, Lula promoveu uma revisão da Assistência Social, criando a 
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Política Nacional de Assistência Social, que buscou delimitar o exercício da Assistência Social, por meio 
de dispositivos que buscavam regulamentá‑la em todo o território nacional.
Veja a seguir a notícia da publicação da Política Nacional de Assistência Social.
Nova política quer organizar a assistência social em todo o país
Brasília – Há exatamente 11 anos, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) era 
aprovada no Brasil. A medida caracterizava a assistência social efetivamente como política 
pública. O Ministério do Desenvolvimento Social lançou nesta terça‑feira (7) a nova política 
para o setor na tentativa de desburocratizar e organizar o sistema em todo o país.
Em entrevista exclusiva à Agência Brasil, a secretária‑executiva interina do Ministério 
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Márcia Lopes, explica os objetivos do 
governo com o programa. “A exemplo do que o Sistema Único de Saúde (SUS) fez, nós 
vamos organizar em todo o território nacional, nos 5.562 municípios do país onde 
temos ações de assistência social financiadas ou não pelo governo federal. Vamos 
organizar essa rede socioassistencial para que haja integração, definição de um fluxo 
de atendimento”, diz.
Márcia Lopes, 46 anos, é assistente social, especialista na área da criança e adolescente 
e mestre em Políticas Sociais pela Pontifícia Universidade Católica (PUC) de São Paulo. É 
docente do curso de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina há 22 anos, onde 
realizou inúmeras atividades de ensino, pesquisa e extensão. Integrou o Conselho Estadual 
de Assistência Social (CEAS) por duas gestões, sendo vice‑presidente em uma delas. Entre 
1993 e 1996, assumiu a secretaria de Ação Social do município de Londrina (PR) e foi 
presidente do Conselho Municipal de Assistência Social, o primeiro implantado no Paraná. 
Márcia Lopes atualmente é vereadora licenciada de Londrina.
Agência Brasil: Quais são os objetivos e ações da nova política de assistência social?
Márcia Lopes: No dia 7 de dezembro, comemora‑se o 11º aniversário da Lei Orgânica 
da Assistência Social (LOAS). Nessa mesma data em 1993 foi aprovada uma lei federal que 
coloca a assistência social no patamar de política pública inserida no tripé da seguridade 
social: saúde, previdência e assistência social.
Então, nós temos que reafirmar isso sempre, não essa concepção conservadora da 
assistência social como assistencialismo, como clientelismo, como troca de favor, mas, de 
fato, de uma política pública inserida num sistema de proteção social.
Assim como as pessoas usam o serviço público da educação, da saúde, do esporte e de 
outras políticas a vida toda, também têm o direito a ter acesso a atividades, ações, a esse 
sistema de proteção social na área, seja para o idoso, seja para a pessoa com deficiência, 
comunidades indígenas, quilombolas, ribeirinhos.
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Por isso o ministério, junto com o Conselho Nacional de Assistência Social, aprovou 
o novo texto da Política Nacional de Assistência Social em setembro. Agora, coincidindo 
inclusive com uma reunião do conselho, o ministério, e particularmente a Secretaria 
Nacional de Assistência Social, comemora esses 11 anos com o lançamento dessa política.
ABr: Quais são as principais mudanças que vão ocorrer na área a partir do lançamento 
da Política Nacional de Assistência Social?
Márcia Lopes: Historicamente, a assistência social teve um crescimento desordenado. 
Tanto a sociedade civil como o Estado, os governos federal, estaduais e municipais, foram 
implantando ações de assistência social que não tinham uma unidade, não se constituíam 
como política pública permanente, de qualidade. Nós ainda não conseguimos, agora estamos 
começando a fazer isso, a de fato identificar qual é a rede governamental e não governamental 
de assistência social no Brasil. Isso não está regulamentado no território nacional.
Então, a exemplo do que o Sistema Único de Saúde fez, nós vamos organizar em todo 
o território nacional, nos 5.562 municípios do país onde temos ações de assistência social, 
financiadas ou não pelo governo federal. Vamos organizar essa rede socioassistencial para 
que haja integração, definição de um fluxo de atendimento. Por exemplo, nós estamos 
implantando as casas de família como uma unidade de referência no território, de acordo 
com o número de população, com o número de famílias.
Se for um município de pequeno porte, ele terá um centro de referência, ou casa de 
família, que será o equipamento estatal público de porta de entrada das pessoas que 
precisam, que necessitam e que têm direito aos serviços de assistência social. E ali as pessoas, 
as famílias, serão recebidas e orientadas, serão desenvolvidas atividades de apoio familiar, 
também articuladas com a rede não governamental.
Nós estamos, por exemplo, também já estabelecendo a transferência de recursos fundo 
a fundo, a partir de janeiro, num sistema on‑line de rede, para que a gente não precise 
mais receber aqui os 40 mil, 50 mil processos. Porque para cada iniciativa, cada processo, 
cada ação do município tinha que vir toda a papelada para o ministério, passar por um 
trâmite, às vezes de 18 etapas, para então o município receber os recursos. Nós queremos 
desburocratizar, esse também é o objetivo do Sistema Único de Assistência Social.
Estamos organizando as ações em dois níveis: proteção social básica e proteção social 
especial. A primeira envolve tudo que for prevenção, acolhida, encaminhamento, orientação 
às famílias, de acordo com as suas necessidades, seja para criança e adolescente, para o 
jovem, o idoso, portador de deficiência, o indígena, as mulheres. Na proteção social especial, 
tudo que for população de risco e vulnerabilizada: população de rua, trabalhadores dos 
lixões, meninos de rua, trabalho infantil, crianças e adolescentes em situação de exploração 
sexual. E vamos articular isso com os programas do próprio ministério, como é o caso do 
Bolsa Família, como é o caso das famílias atendidas na política de segurança alimentar, 
sejam as hortas comunitárias ou os restaurantes populares.
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Então, há uma identidade nisso para que tenhamos de fato um sistema organizado, 
com padrão. Nós estamos calculando o piso de atenção para cada ação da assistência 
social. Toda rede que nós financiamos hoje, as escolas especiais, as associações de Pais e 
Amigos dos Excepcionais (Apaes), a Pestalozzi, os abrigos de crianças e adolescentes, de 
idosos, como asilos e centros de convivência, os centros de profissionalização, os inúmeros 
grupos de geração de renda, seja no artesanato ou em outra ação, essa grande rede está 
sendo chamada para que tenhamos essa identificação. Nós estamos fazendo uma pesquisa 
que caracterize qual é essa rede, onde está, como funciona, a quem atende, que nível de 
defasagem e demanda existe da própria realidade.
A assistência social no Brasil sempre foi muito desorganizada.Fez quem quis, quem 
teve vontade, quem tinha compromisso. Hoje não. A Constituição e a LOAS dizem que a 
assistência social é um direito das pessoas e um direito do Estado. Então, temos que assumir 
isso, não podemos mais improvisar.
Temos que ter um planejamento, metas claras, o financiamento organizado, uma 
política de capacitação permanente dos profissionais, a sociedade civil envolvida nesse 
processo respeitada no trabalho que elas realizam nos municípios e essa pactuação. Não é 
só o financiamento do governo federal, mas a responsabilidade dos governos estaduais e 
municipais no financiamento dessa política.
Fonte: Andrade (2004).
As intervenções iniciadas no Governo Lula foram continuadas no Governo Dilma. Além dos 
costumeiros serviços, programas e projetos, Dilma organizou apenas o Brasil Carinhoso. Esse programa 
é uma medida de transferência de renda para complementar a alimentação de crianças menores de 6 
anos e para o público de 7 a 14 anos.
Para facilitar sua apreensão dos conteúdos tratados, elaboramos um quadro com as informações 
aqui descritas, de forma sistematizada.
Regime Militar
República Nova
Atualidade
• LBA, SAM
• Funabem
• Constituição de 69
• Constituição de 88
• Loas
• PNAS
• Brasil Carinhoso
Figura 28 – Sistematização das ações em Assistência Social do Regime Militar à atualidade
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Com essa sistematização, encerramos este tópico. Na sequência, vamos estudar a Lei Orgânica da 
Assistência Social e da Política Nacional de Assistência Social.
6 A lei orgânicA dA AssistênciA sociAl e As condições necessáriAs 
à efetivAção dA AssistênciA sociAl como PolíticA sociAl no BrAsil
 observação
Houve a necessidade de adequação da Loas em 2011, em virtude da 
publicação da Política Nacional de Assistência Social.
A Lei Orgânica da Assistência Social surgiu em 1993 e foi revisada em 2011. Nela, vamos encontrar 
uma série de informações sobre os objetivos, os princípios e as diretrizes postos à Assistência Social. 
Também vamos nos apropriar de aspectos em relação aos conselhos, a formas de participação e controle 
social, sobre as conferências, o plano municipal de assistência social e sobre a consolidação do fundo 
municipal de assistência social. Essas informações são extremamente importantes a todos que atuam, ou 
que venham a atuar, na área assistencial, porque nos oferecem informações sobre aspectos operacionais 
da ação assistencial.
Vamos inicialmente indicar o que deve ser entendido como Assistência Social, além dos objetivos, 
dos princípios e das diretrizes postos pela Loas, para na sequência discutirmos os aspectos operacionais 
relacionados à Assistência Social.
De acordo com o artigo 1º da Loas, temos que:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de 
Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada 
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da 
sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 
1993).
A Assistência Social é política social destinada à provisão de mínimos sociais, executada com primazia, 
de responsabilidade do Estado, apesar de permitir a participação da sociedade civil.
Partindo da análise do artigo 2º, podemos compreender quais são os objetivo da Assistência Social:
I – a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à 
prevenção da incidência de riscos, especialmente: 
a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à 
velhice; 
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; 
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c) a promoção da integração ao mercado de trabalho; 
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção 
de sua integração à vida comunitária; e 
e) a garantia de 1 (um) salário‑mínimo de benefício mensal à pessoa 
com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de 
prover a própria manutenção ou de tê‑la provida por sua família; 
II – a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a 
capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de 
ameaças, de vitimizações e danos; 
III – a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no 
conjunto das provisões socioassistenciais.
Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza, a assistência social 
realiza‑se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos 
sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e 
promovendo a universalização dos direitos sociais (BRASIL, 1993).
Ou seja, prestar proteção social para os segmentos tidos como vulneráveis: família, maternidade, 
infância, adolescência e velhice e, junto a esses segmentos, deverá ser prestada a proteção social, 
compreendida com ações que visem à sobrevivência e à vida com dignidade.
Partindo ainda da análise do artigo 2º da Loas, vemos que também se constitui objetivo da Assistência 
Social a construção de indicadores sociais sobre os territórios mais vulneráveis, a fim de orientar as ações 
a serem desenvolvidas e ainda a efetivação dos direitos sociais que incluem o enfrentamento à pobreza.
Já os princípios da Assistência Social encontram‑se descritos na Loas, de acordo com o artigo 4º:
I – supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências 
de rentabilidade econômica;
II – universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da 
ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III – respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito 
a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e 
comunitária, vedando‑se qualquer comprovação vexatória de necessidade;
IV – igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de 
qualquer natureza, garantindo‑se equivalência às populações urbanas e rurais;
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V – divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos 
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos 
critérios para sua concessão (BRASIL, 1993).
Os princípios elencados devem ser entendidos como referências a serem adotadas para a condução da 
Assistência Social, ou seja, são parâmetros que devem nortear as ações vinculadas a essa política. Assim 
sendo, todas as ações no território nacional devem estar assentadas na supremacia das necessidades sob 
a rentabilidade econômica, na universalização dos direitos sociais, no respeito à dignidade do cidadão, 
na igualdade de direitos de acesso para populações que residem na zona urbana e na zona rural e ainda 
na necessidade da divulgação ampla dos benefícios assistenciais. Devem estar assentadas nos princípios 
conforme disposto em lei.
E, por fim, as diretrizes que estão descritas no artigo 5º da Loas:
I – descentralização político‑administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e 
comando único das ações em cada esfera de governo;
II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas 
e no controle das ações em todos os níveis;
III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada 
esfera de governo (BRASIL, 1993).
Também nesse caso, as diretrizes estão relacionadas a normas e à política de Assistência Social, sendo 
essas: adescentralização político‑administrativa das ações, a participação da população e a primazia da 
responsabilidade do Estado.
Veja, na figura a seguir, os princípios e as diretrizes contidos na Loas.
Princípios
Diretrizes
• supremacia do atendimento às necessidades sociais
• universalização dos direitos sociais
• respeito à dignidade do cidadão
• igualdade de direitos no acesso ao atendimento
• divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos 
assistenciais
• descentralização político‑administrativa 
• participação da população
• primazia da responsabilidade do Estado 
Figura 29 – Sistematização dos princípios e diretrizes
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Passamos agora a discutir os aspectos: conselhos, formas de participação e controle social, conferências, 
Plano Municipal de Assistência Social e também a consolidação do Fundo Municipal de Assistência Social.
Partindo da Loas, vemos que as formas de participação e controle postas são os conselhos e as conferências 
municipais, sendo permitida aos entes federados a consolidação de outros mecanismos participativos.
Em relação aos conselhos, estão elencados no artigo 16, sendo definidos:
I – o Conselho Nacional de Assistência Social;
II – os Conselhos Estaduais de Assistência Social;
III – o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal;
IV – os Conselhos Municipais de Assistência Social.
Parágrafo único. Os Conselhos de Assistência Social estão vinculados 
ao órgão gestor de assistência social, que deve prover a infraestrutura 
necessária ao seu funcionamento, garantindo recursos materiais, humanos 
e financeiros, inclusive com despesas referentes a passagens e diárias de 
conselheiros representantes do governo ou da sociedade civil, quando 
estiverem no exercício de suas atribuições (BRASIL, 1993).
São constituídos conselhos nas esferas Nacional, Estadual, Municipal e do Distrito Federal. Estes 
estão relacionados ao órgão gestor da Assistência Social, em cada esfera, e cabe a eles prover todos os 
recursos necessários para o desenvolvimento das atividades do Conselho.
Reza a Lei ainda sobre as atribuições de cada conselho, de cada esfera. No caso, o Conselho Nacional 
é responsabilizado por organizar a política de Assistência Social em todo o território nacional, conforme 
disposto no artigo 18, no qual temos também as demais atribuições desse Conselho:
I – aprovar a Política Nacional de Assistência Social;
II – normatizar as ações e regular a prestação de serviços de natureza pública 
e privada no campo da assistência social;
III – acompanhar e fiscalizar o processo de certificação das entidades e 
organizações de assistência social no Ministério do Desenvolvimento Social 
e Combate à Fome; (Redação dada pela Lei nº 12.101, de 2009)
IV – apreciar relatório anual que conterá a relação de entidades e organizações 
de assistência social certificadas como beneficentes e encaminhá‑lo para 
conhecimento dos Conselhos de Assistência Social dos Estados, Municípios 
e do Distrito Federal; (Redação dada pela Lei nº 12.101, de 2009)
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V – zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo de 
assistência social;
VI ‑ a partir da realização da II Conferência Nacional de Assistência Social em 
1997, convocar ordinariamente a cada quatro anos a Conferência Nacional 
de Assistência Social, que terá a atribuição de avaliar a situação da assistência 
social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema; (Redação dada 
pela Lei nº 9.720, de 26.4.1991)
VII – (Vetado.)
VIII – apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência Social a ser 
encaminhada pelo órgão da Administração Pública Federal responsável pela 
coordenação da Política Nacional de Assistência Social;
IX – aprovar critérios de transferência de recursos para os Estados, 
Municípios e Distrito Federal, considerando, para tanto, indicadores que 
informem sua regionalização mais equitativa, tais como: população, renda 
per capita, mortalidade infantil e concentração de renda, além de disciplinar 
os procedimentos de repasse de recursos para as entidades e organizações 
de assistência social, sem prejuízo das disposições da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias;
X – acompanhar e avaliar a gestão dos recursos, bem como os ganhos sociais 
e o desempenho dos programas e projetos aprovados;
XI – estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas anuais e 
plurianuais do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS);
XII – indicar o representante do Conselho Nacional de Assistência Social 
(CNAS) junto ao Conselho Nacional da Seguridade Social;
XIII – elaborar e aprovar seu regimento interno;
XIV – divulgar, no Diário Oficial da União, todas as suas decisões, bem como 
as contas do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) e os respectivos 
pareceres emitidos (BRASIL, 1993).
Todos os Conselhos, Nacional, Estadual, Municipal e do Distrito Federal, precisam ser compostos de 
forma paritária, ou seja, com representantes da sociedade civil e do Estado. Cabe ao órgão gestor da 
Assistência Social investir na capacitação dos conselheiros, provendo todos os meios necessários para 
isso. Os Conselhos precisam ainda possuir um secretário executivo, um profissional, de nível superior, 
que atua no sentido de elaborar o documento relacionado ao Conselho.
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Cabe aos demais Conselhos, conforme o artigo 17, § 4º:
Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16, com competência 
para acompanhar a execução da política de assistência social, apreciar e 
aprovar a proposta orçamentária, em consonância com as diretrizes das 
conferências nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu 
âmbito de atuação, deverão ser instituídos, respectivamente, pelos Estados, 
pelo Distrito Federal e pelos Municípios, mediante lei específica (BRASIL, 
1993. Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
Ou seja, pressupõe um acompanhamento da Assistência Social, inclusive do aspecto 
orçamentário. Cabe aos conselhos, segundo a Lei, fiscalizar e acompanhar as instituições 
prestadoras de Assistência Social.
Já em relação às Conferências, observamos que é indicado, que compete ao Conselho, nas diversas 
esferas, requisitar a realização das conferências a cada dois anos. Isso está descrito no artigo 18, elencado 
supraespecificamente no trecho que recuperamos para facilitar sua observação.
VI – a partir da realização da II Conferência Nacional de Assistência Social em 
1997, convocar ordinariamente a cada quatro anos a Conferência Nacional 
de Assistência Social, que terá a atribuição de avaliar a situação da assistência 
social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema (BRASIL, 1993. 
Redação dada pela Lei nº 9.720, de 26/4/1991).
A Conferência ocorre com uma periodicidade, e dela podem participar todos os envolvidos com a 
Assistência Social, desde trabalhadores e gestores até usuários. É um momento ímpar da Assistência 
Social, posto que viabiliza o debate sobre as ações que estão sendo executadas, a fim de avaliá‑las e 
conduzi‑las para essa área futuramente.
Já os Conselhos são órgãos de funcionamento contínuo, em que a participação depende da indicação 
prévia. Como dissemos, para participar dos Conselhos é preciso que se represente algum segmento, já 
que a composição é paritária, ou seja, 50% representando a sociedade civil e 50%, o Estado.
Veja a seguir a diferença