Economia e Gestão do Setor Público - Livro-Texto Unidade II

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Unidade II
Unidade II
5 O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO
Um governo financia seus gastos orçamentários predominantemente via cobrança de tributos. De 
maneira complementar, financia suas ações via contratação de dívida, lançamento de título ou mesmo 
proposta de arrecadação extra.
Dessa maneira, tem‑se um conceito bastante usado no tema: a carga tributária. Ela indica a 
arrecadação tributária sobre o produto ou a renda nacional de um país.
Carga tributária = 
Tributos
(PIB, PNB)
Por tributos, pode‑se considerar:
Tributos = Impostos + Taxas + Contribuições de melhoria + Contribuições sociais e econômicas
O Código Tributário Nacional de 1966 e a Constituição Federal de 1988 dispõem dessa composição 
de tributação. Decompondo esses tributos, tem‑se:
• Impostos: contribuições compulsórias instituídas e cobradas pelo Estado para financiar suas ações. 
Esse tipo de tributo não pressupõe ressarcimento ou contrapartida direta para o contribuinte 
mediante oferta de serviços ou concessão de benefício pelo Poder Público.
• Taxas: contribuições para que o Estado realize sua função de fiscalizar ou ofertar um serviço 
público à comunidade. Elas podem ser regulatórias ou remuneratórias. No primeiro caso, elas 
buscam impedir, restringir ou regular as atividades que afetam a vida e o interesse da população, 
por exemplo, licenças concedidas para a abertura de um estabelecimento comercial ou industrial, 
autorizações para edificações, posse ou porte de arma. No segundo caso, elas são cobradas quando 
o setor público oferece um serviço à comunidade que envolve custo, portanto os usuários diretos 
arcam com esse custo. Por exemplo, serviços de iluminação pública, coleta domiciliar de lixo, 
conservação da pavimentação.
• Contribuições de melhoria: cobradas para que o Estado realize obras em beneficio da população 
residente de uma área ou região, por exemplo, pavimentação de ruas, construção de sistemas 
viários, calçamento; têm sido substituídas pelas taxas.
• Contribuições sociais e econômicas: objetivam financiar o Estado de bem‑estar social.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
A partir da tabela a seguir, é possível verificá‑las no Brasil.
Tabela 1 – Contribuições sociais e econômicas no Brasil
Contribuições Ano de instituição
Contribuição previdenciária 1964
Salário‑educação 1964
Sistema S 1942
FGTS 1967
PIS/Pasep 1970‑1971
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) 1989
Finsocial/Cofins 1982‑1991
IPMF/CPMF 1994‑1996
Cide‑Combustíveis 2001
Fonte: Oliveira (2009, p. 176).
A contribuição previdenciária financia todo o Sistema de Seguridade Social, que é composto por 
Previdência Social, Saúde, Assistência Social e Seguro‑desemprego (este tem financiamento próprio 
via Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT). O salário‑educação está voltado para financiar o Ensino 
Fundamental, e o FGTS, para habitação popular e saneamento. O Sistema S está voltado para financiar 
atividades de ensino e apoio técnico do setor privado.
Teoricamente, um sistema tributário está fundamentado em dois princípios: a neutralidade e a equidade. 
A neutralidade exprime a não interferência nas decisões de alocação de recursos via mercado. Além disso, 
a tributação deveria garantir a equidade na repartição da carga tributária, ou seja, o imposto ideal deveria 
ser justo para assegurar uma distribuição equitativa do ônus do pagamento de tributos.
A Constituição Federal de 1988 proibiu a criação de impostos de incidência cumulativa (em cascata), 
ao mesmo tempo que garantiu, por se tratar de um país de organização federativa, que todo novo 
imposto criado, cuja competência passou a ser exclusiva da União, deve ter 20% de sua arrecadação 
destinados para os governos subnacionais – estados e municípios (art. 157, inciso I).
De acordo com Oliveira (2009), a discussão sobre a tributação envolve a questão da distribuição da 
renda sob os seguintes aspectos:
• funcional: quanto da renda do setor privado se transforma em lucros ou salários;
• pessoal: porcentagem de renda em cada percentil da população;
• regional: divisão entre as diversas unidades do país;
• governo versus setor privado: parcela da renda apropriada pelo governo;
• corte federativo: divisão dos recursos entre União, estados e municípios.
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Os tributos podem ser classificados em categorias, da seguinte forma:
• impostos sobre o patrimônio (riqueza):
— incidem sobre o estoque acumulado de capital;
• impostos sobre a renda:
— incidem sobre os fluxos anuais de rendimento;
• impostos sobre vendas de mercadorias e serviços:
— cobrança sobre o produtor e o consumidor;
— base de cálculo da operação – valor adicionado ou total da transação.
Outra maneira de classificar os impostos é a partir do contribuinte:
• impostos diretos: é o contribuinte que arca com o ônus do pagamento, não podendo transferir a 
terceiros:
— imposto sobre a renda ou o patrimônio;
— podem ser progressivos.
• impostos indiretos: o contribuinte pode transferir total ou parcialmente o ônus do pagamento a 
terceiros; incidem sobre a renda gasta:
— imposto sobre a produção e o consumo de mercadorias e serviços;
— tendem a ser regressivos;
— IPI, ICMS.
Tabela 2 – Brasil: impostos diretos
Contribuições Ano de instituição
Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) 1922
Propriedade Territorial Rural (ITR) 1891‑1934
Propriedade Territorial Urbana (IPTU) 1891‑1934
Grandes Fortunas (IGF) 1988
Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCD) 1891‑1988
Transmissão de Imóveis Inter Vivos 1934‑1988
Propriedade de Veículos Automotores 1986
Fonte: Oliveira (2009, p. 191).
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Tabela 3 – Brasil: impostos indiretos
Impostos Ano da instituição
Importação (II) 1808
Exportação (IEx) 1818
Produtos Industrializados (IPI) 1966
Operações Financeiras (IOF) 1966
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 1923‑1988
Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) 1891‑1966
Fonte: Oliveira (2009, p. 197).
Há, ainda, outra classificação em virtude da incidência e do comportamento em relação ao nível de 
renda dos contribuintes:
• imposto regressivo: relação inversa ao nível de renda do contribuinte, penalizando os contribuintes 
de menor poder aquisitivo (renda);
• imposto progressivo: relação positiva com o nível de renda, aumentando a participação do imposto 
conforme aumenta a renda. Justiça fiscal;
• imposto proporcional: não altera a estrutura da distribuição de renda. O ônus do tributo é idêntico, 
em termos relativos, para níveis diferenciados de renda;
• sistema tributário e equidade: sistema progressivo (após a cobrança de impostos, há uma melhoria 
na estrutura da distribuição de renda); sistema regressivo (quando piorar); e sistema proporcional 
(quando a distribuição ficar intacta).
Historicamente, o sistema tributário brasileiro pode ser caracterizado da seguinte maneira:
• De 1889 a 1930:
— arrecadação centralizada na União e nos estados;
— principal receita: imposto sobre as importações. O imposto sobre as exportações é de arrecadação 
estatal, e o imposto sobre a indústria e profissões, de arrecadação municipal.
• Constituição de 1934: predomínio dos impostos sobre produtos. Limitação do imposto sobre 
exportações.
• Constituição de 1946: aumento da receita tributária nos municípios; institucionalização de umsistema de transferência de impostos entre os entes da federação.
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• Reforma de 1964:
— objetivos: solucionar o problema do déficit fiscal e dotar a estrutura tributária dos meios 
necessários para apoiar e estimular o crescimento econômico; melhorar qualitativamente o 
efeito alocativo dos tributos; centralização de recursos;
— proposta: criar a tributação sobre o valor agregado (em vez do “em cascata”) em relação aos 
impostos cumulativos;
— dois impostos sobre o valor agregado: imposto sobre produtos industrializados (IPI) (União) e 
imposto sobre circulação de mercadorias (ICM, depois ICMS) (estados).
— categorias de impostos: imposto sobre comércio exterior; impostos sobre patrimônio e renda; 
impostos sobre produção e circulação; e impostos únicos. Receitas extraorçamentárias.
• Criação dos fundos de participação FPE (estados) e FPM (municípios): compensação para as esferas 
estaduais e municipais, dada a perda da capacidade de arrecadação.
• 1970: criação do PIS (Programa de Integração Social), financiado por uma contribuição mensal 
sobre o faturamento das empresas; e do Pasep (Patrimônio do Servidor Público), financiado pela 
contribuição mensal de entidades de natureza pública.
• Constituição de 1988: criação de contribuições (Contribuição sobre o Lucro Líquido: CSLL), 
substituição do Finsocial pela Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social 
(Cofins), aumento da alíquota do IOF, criação do IPMF/CPMF, criação do Imposto sobre 
Grandes Fortunas (IGF).
Considerando essas questões normativas, é importante analisar a evolução da carga tributária brasileira.
• 1946‑1958: crescimento lento da carga tributária de 13,8% a 18,7% do PIB.
• 1960: redução da carga tributária para 15,8% do PIB.
• Reforma dos anos 1960‑1980: dados o problema da falta de equidade e o alto grau de centralização, 
a carga tributária avançou para 25% do PIB.
• Meados dos anos 1980: carga tributária entre 23% e 24% do PIB, exceto em 1987 (Plano Cruzado), 
quando atingiu 27% do PIB.
• Anos 1990: início (Plano Collor) e pós‑Plano Real, 30% do PIB. Interregno: retorno ao patamar dos 
anos 1980.
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Graficamente, é possível verificar essa evolução ascendente, feita a partir de dados do IBGE:
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Figura 20 – Evolução da carga tributária brasileira (em % PIB)
Ao longo dos anos, principalmente após a Segunda Guerra Mundial, período considerado de 
ouro do capitalismo, houve maior intervenção do Estado na economia, no que ficou conhecido 
como política keynesiana. No caso brasileiro, seguindo a tendência mundial, também houve 
essa maior participação do Estado na economia. O resultado disso foi uma crescente carga 
tributária que, entre 1960 e 1970, teve uma aceleração mais intensa desse aumento. O aumento 
coincide com o período de elevado crescimento econômico brasileiro em plena ditadura militar, 
conhecido como o milagre econômico (1968‑1972), o que explica, em parte, o aumento da 
carga tributária.
 Observação
Era de Ouro (Golden Age) do capitalismo compreendeu o período 
entre o fim da Segunda Guerra Mundial e meados dos anos 1970. Esse 
período ficou marcado como uma época espetacular para o crescimento 
econômico e para a reconstrução dos países, principalmente Europa 
e Japão. Foi nesse momento que houve a formulação do estado de 
bem‑estar social (welfare state).
Durante a década de 1980, a carga manteve‑se oscilando, mas sem divergir de uma tendência 
crescente. Esse período é compreendido na história econômica como a década perdida, quando a 
inflação arrasou o País e a economia brasileira não cresceu.
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No início dos anos 1990, especificamente até a implementação do Plano Real, a carga tributária oscilou ainda, 
em parte, por conta da inflação elevada. Após o Plano Real, essa carga volta a se equilibrar concomitantemente 
com a estabilização dos preços da economia, mantendo uma tendência de aumento ao longo dos anos. Nos 
anos 2000, houve novamente um salto na carga tributária. Segundo Afonso, Soares e Castro (2013, p. 12):
Em 2010, a carga tributária bruta global chegou à marca de 34,19% do 
PIB – a quinta maior marca na história do país, menor apenas que as cargas 
tributárias registradas no período 2005/2008. Tal patamar de arrecadação 
representou um volume monetário de R$ 1.289 bilhões. Em termos per 
capita, a tributação daquele ano representou um ônus de R$ 7.022,30 
para cada brasileiro. Na média, cada residente no país teve que trabalhar 
aproximadamente 125 dias do ano (365 dias), apenas para pagar a tributação 
imposta pelo Poder Público.
A seguir, é apresentada a carga tributária por base de incidência:
Tabela 4 – Arrecadação tributária global por base de incidência – 2010
Arrecadação total 
(R$ bilhões)
% do total 
arrecadado % PIB R$ per capita
Global 1.288,97 100,0 34,19 7.022,30
Mercadorias, serviços e bens 579,76 44,98 15,38 3.158,53
 Produção e vendas em geral 520,96 40,42 13,8 2.838,17
 Produção e vendas específicos 41,27 3,20 1,1 224,83
 Serviços públicos 17,54 1,36 0,5 95,53
Salários 334,39 25,94 8,87 1.821,77
 Empregados, servidores, autônomos 60,71 4,71 1,6 330,75
 Empregadores 261,63 20,30 6,9 1.425,36
 Outros 12,05 0,93 0,3 65,65
Renda e ganhos 240,12 18,63 6,37 1.308,18
 Famílias 91,16 7,07 2,4 496,66
 Empresas e acionistas 148,40 11,51 3,9 808,49
 Outros 0,56 0,04 0,0 3,03
Transações financeiras 51,48 3,99 1,37 280,48
Patrimônio 45,92 3,56 1,22 250,19
Comércio internacional 21,14 1,64 0,56 115,15
Outras receitas 16,15 1,25 0,43 88,00
Fonte: Afonso; Soares; Castro (2013, p. 12).
Um dos problemas da carga tributária é a concentração da receita em poucas fontes. O item 
Mercadorias, Serviços e Bens corresponde a quase metade de toda a arrecadação, ou seja, 45% do total 
da tributação. Isso significa que aproximadamente 15,38% do PIB nacional foram pagos em tributos 
indiretos e que cada residente pagou, em média, R$ 3.158,53 de tributos em 2010 apenas para consumir 
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bens e serviços. Especialistas da área explicam que essa tributação é injusta, pois a alíquota cobrada não 
é aplicada de maneira diferenciada, a depender da renda do consumidor, portanto um indivíduo que 
ganha um salário mínimo paga a mesma alíquota que um indivíduo que recebe vinte salários mínimos.
Considerando que praticamente metade da carga tributária é composta por esse tipo de tributo, 
pode‑se caracterizar a tributação brasileira como regressiva. Os sistemas tributários mais avançados 
são compostos por tributos diretos e não indiretos. Ademais, além dessa dicotomia entre tributos 
diretos e indiretos, a tributação incide sobre a produção e a circulação de bens e serviços, onerando‑as. 
Vale destacar os tributos sobre exportações e investimentos produtivos, incentivando as importações, 
tornando complexo o processo tributário, gerando maior custo de compliance no mundo, bem como a 
incidência desigual sobre contribuintes iguais, a regressividade já citada, entre tantas outras distorções, 
como a competitividadee a equidade.
Tomando as duas principais fontes de impostos diretos, o total é de 22,16% do total de arrecadação 
(imposto sobre renda e ganhos e sobre patrimônio), o que equivale a 7,59% do PIB. Veja que esse é 
mais um elemento para reforçar a caracterização de que o sistema tributário brasileiro é regressivo, 
sobrecarregando os mais pobres e aliviando os mais abonados, o que prejudica a possibilidade de usar a 
política tributária como mecanismo de distribuição de renda (AFONSO; SOARES; CASTRO, 2013).
 Saiba mais
Diante da crise econômica recente, há uma discussão sobre como 
recuperar a capacidade de arrecadação tributária sem que haja oneração 
sobre a produção e sobre o consumo. A proposta de taxar as grandes fortunas 
ganhou espaço na discussão, como é possível ver nos textos a seguir:
MORTARI, M. Imposto sobre grandes fortunas volta à discussão: projeto 
estima ganhos de R$ 12,7 bi. InfoMoney, 28 ago. 2015. Disponível em: 
<http://www.infomoney.com.br/mercados/politica/noticia/4249956/
imposto‑sobre‑grandes‑ fo r tunas‑vo l ta‑d i scussao‑pro je to‑ 
estima‑ganhos>. Acesso em: 28 nov. 2016.
TRUFFI, R. Imposto sobre grandes fortunas renderia 100 bilhões 
por ano. Carta Carpital, São Paulo, 3 mar. 2015. Disponível em: <http://
www.cartacapital.com.br/economia/imposto‑sobre‑grandes‑fortunas 
‑renderia‑100‑bilhoes‑por‑ano‑1096.html>. Acesso em: 28 nov. 2016.
Caso ainda existam dúvidas de como essa incidência ocorre nos países, veja a seguir que, entre os 
países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Brasil está muito 
acima da média em impostos sobre mercadorias, serviços e bens (impostos indiretos) e abaixo em 
impostos sobre renda e patrimônio (impostos diretos).
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Rendas e ganhos
Média OCDE Média Avançados OCDE Brasil
Salários Patrimônio Mercadorias, 
serviços e bens
Outros
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30%
35%
40%
45%
50%
%
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Figura 21 – Participação das bases de incidência no total da carga tributária – 2010
Outra caracterização do sistema tributário brasileiro importante é a divisão da arrecadação por 
esfera do governo. Dados de 2010 apontam que 67,45% do total de arrecadação é feito pela União; 
26,50%, pelos estados; e 6,05%, pelos municípios. Apesar de a Constituição Federal de 1988 ter previsto 
a descentralização das contas, ainda a maior parte da arrecadação está sob domínio da união (AFONSO; 
SOARES; CASTRO, 2013).
Uma das questões que recorrentemente aparecem é o tamanho da carga tributária. É comum 
encontrar argumentos de pessoas que reclamam do excesso de pagamento de impostos. Dados 
expostos em Levy (2015) apontam que a carga tributária média anual brasileira é US$ 403,00 per capita. 
Graficamente é possível verificar que nossa carga tributária está longe de ser a maior do mundo; pelo 
contrário, é a quinta menor das vinte maiores economias do mundo.
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$ 0
$ 0 $ 15.000 $ 30.000
Ca
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tr
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ut
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 p
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 c
ap
ita
 (i
nt
$ 
a.
a.
)
PIB per capita (int$ a.a.)
$ 45.000 $ 60.000
$ 400
$ 800
$ 1.200
$ 1.600
United 
states
Japan
Italy Canada
Spain
Australia
Argentina
Saudi Arabia
Turkey
Mexico
Brazil
Poland
Russia
France
India
China
Indonesia
United 
Kingdom
Germany
Iran
Figura 22 – Carga tributária brasileira é US$ 403,00 a.a., 5ª menor do G20
 Lembrete
Veja que o conceito usado para comparar as cargas tributárias no 
mundo é a arrecadação sobre o PIB. Este é o melhor indicador, pois o 
serviço público não representa um custo variável e, portanto, não fica 
mais barato quando o país se contrai. Como o governo realiza suas 
políticas econômicas e sociais, quando a economia oscila, alguns gastos 
e despesas já estão comprometidos, por isso é importante notar que se 
trata de um quociente.
Carga tributária = 
Tributos
(PIB, PNB)
Em termos de arrecadação fiscal, Levy (2015) indica que:
Frequentemente, quando se aponta que mesmo percentualmente 
a arrecadação fiscal brasileira não é alta comparada a estes países, 
contra‑argumenta‑se que no Brasil paga‑se impostos escandinavos para 
receber serviços públicos africanos. Há um truque retórico aí. É como se 
quisesse dizer: “com serviços públicos assim, não vale a pena; prefiro não 
pagar”. Então ao invés de melhorar a qualidade dos serviços públicos, fica 
todo mundo sem, e cada um que se vire.
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Para dar um ar científico para o sofisma, aponta‑se para o IRBES (Índice de 
Retorno de Bem‑Estar à Sociedade) do IBPT (Instituto Brasileiro de Pesquisa 
Tributária). O índice é calculado como a soma de 85% do IDH e 15% da 
arrecadação em percentual do PIB. O que se conclui disso? Praticamente 
nada. Primeiro, quanto maior for a arrecadação fiscal, maior o retorno. Ou 
seja, um país que tributa 80% do seu PIB e tem IDH igual a 0,1, tem melhor 
“retorno” que um que tributa 10% e tem IDH de 0,2. Não faz o menor sentido.
Segundo, o IDH de um país tem muito mais a ver com a sua história do que 
com a sua arrecadação fiscal, especialmente em percentual do PIB, uma 
vez que já vimos que serviços públicos são custo fixo, não variável. O Brasil, 
com sua história colonial, escravagista por 400 anos, a mais longa de toda 
a América, tem uma enorme dívida social. Sem falar que tem dimensões 
continentais, a 4ª maior população do mundo, e uma das mais diversas. Não 
dá para comparar com país escandinavo de loiros com olhos azuis. Há muito 
pouca correlação entre IDH e arrecadação fiscal, mas na pouca correlação 
que há, o Brasil está perfeitamente em linha.
Para elucidar a noção do tamanho da carga tributária em comparação com o mundo, veja a seguir:
30
Denmark
Belgium
Sweden
France
Norway
Finland
Austria
Italy
Germany
Iceland
Netherlands
Slovenia
Hungary
United kingdom
Spain
Argentina
Portugal
Israel
Luxemburg
Czech Republic
New Zealend
Bulgaria
Brazil
Serbia
Poland
32 34 36 38 40 42 44 46 48 50
49,0
46,8
45,8
44,6
43,6
43,6
43,4
42,6
40,6
40,4
39,8
39,3
39,1
39,0
37,3
37,2
37,0
36,8
36,5
36,3
34,5
34,4
34,4
34,1
33,8
Figura 23 – Arrecadação fiscal (%PIB)
Diante desses dados e gráficos, a pergunta é: para onde vai o imposto que o cidadão brasileiro paga? 
Para responder, veja que a figura a seguir é bastante ilustrativa:
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Participação 
por esfera de 
governo
19,3
União
9,4
Estados
7,3
Municípios
$
$
$
1% do PIB 
equivale a 
R$ 44 bi
Arrecadação
Gasto público
Em % do PIB
15,3 Consumo
 ICMS 7,1
 Cofins 3,9
 IPI 1,0
 ISS 0,8
 Outros 2,5
7,6 Salários e lucros
 IPI 6,2
 CSUL 1,4
2.0 Patrimônio
 IOF 0,8
 IPVA 0,6
 IPTU 0,4
 Outros 0,2
4,2 Outras receitas
6,8 Benefícios do INSS
5,7 Juros da dívida
5,3 Educação
3,9 Saúde
3,9 Previdência do servidor público
2,1 Administração
1,2 Transportes
1,1 Judiciário
0,8 Seguro‑desemprego e abono salarial
0,8 Defesa
0,6 Legislativo
0,6 Benefícios a idosos e deficientes
0,4 Bolsa Família
5,3 Outras despesas
6,9 Previdência
(Contribuição ao 
INSS e outros)
As despesas dos governos 
superam as receitas, só há 
superávit quando não são 
contabilizados os juros de 
dívida pública
Figura 24 –Arrecadação versus gasto público
Perceba que o maior gasto é com o sistema previdenciário. Esse resultado se dá pela ampliação dos 
direitos sociais conquistados na Constituição de 1988 (ponto que será abordado mais adiante) e pelo 
processo de envelhecimento populacional que a sociedade brasileira está vivendo. Veja que o segundo 
maior gasto é com juros da dívida, ou seja, o pagamento de juros com os credores internacionais, o que 
não beneficia o cidadão brasileiro, pelo contrário, retira recurso que poderia ser usado para qualquer 
outra política, por exemplo, ampliação de investimentos produtivos para gerar emprego e renda.
No Brasil, após a crise do final dos anos 1990 e a implementação do Plano Real, os governantes 
solicitaram ajuda financeira junto ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e assinaram um acordo 
com essa instituição. Após 1999, por recomendação do FMI, os governos passaram a realizar políticas 
fiscais de superávit primário. Essa política permite que os credores internacionais da dívida pública 
brasileira sejam pagos, independentemente se o país cresce ou não, fazendo que, em caso de crise, como 
atualmente, o país tenha de realizar cortes fiscais, gerando, por exemplo, retiradas de direitos sociais.
Política tributária como mecanismo para incentivar a economia
A crise americana do subprime, principalmente entre o início de 2007 e setembro de 2008, com a quebra 
do Banco Lehman Brothers, acarretou uma estagnação econômica em diversos lugares do mundo, atingindo 
inclusive o Brasil, de forma amena. Os principais efeitos percebidos internamente foram a redução do fluxo 
de comércio internacional e as variações cambiais bruscas. Para estabilizar a economia, o governo brasileiro 
adotou medidas anticíclicas, isto é, políticas monetária e fiscal. Neste último caso, um dos instrumentos 
usados pelo governo foi o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Diminuições de alíquotas e até 
mesmo isenção do imposto foram promovidas em setores como: de automóveis, eletrodomésticos, móveis 
e construção civil. As medidas visavam manter a demanda interna (consumo das famílias) estimulada, 
sustentando o crescimento do PIB. Além disso, com o agravamento da crise interna e internacional, outras 
medidas fiscais também foram tomadas, como a desoneração da folha de pagamento a partir de dezembro 
de 2011. Essa medida atingiu cerca de 56 setores de atividade industrial (a maior parte), comercial, de 
transporte e de serviços em setembro de 2015.
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Apesar dessas medidas, o PIB brasileiro, em 2009, apresentou leve retração (‑0,13%), acusando que 
as políticas internas não tinham sido suficientes para enfrentar os impactos da crise no País. A política 
de desoneração de folha de pagamento visava estimular o investimento do empresariado, porém um 
dos efeitos mais prejudiciais foi a queda na arrecadação tributária, gerando diversas dificuldades de 
recuperação econômica. Em 2010, a economia se recuperou e apresentou um crescimento de 7,53% do 
PIB, porém a crise interna estava só dando os primeiros sinais e, em 2015, a economia apresentou uma 
retração de 3,8% do PIB.
Em diversos países, é possível observar os governantes usando a política fiscal como mecanismo de 
ajuste econômico ou retomada de crescimento. Nos últimos anos, essas medidas têm se apresentado 
ineficazmente em razão do tamanho da crise mundial. Lembrando que a crise de 2007‑2008 nos EUA foi 
só a ponta de um iceberg, pois alguns países europeus sofreram severamente com a crise internacional, 
especialmente Grécia, Portugal, Espanha e Itália.
5.1 O Sistema Federativo e o Fenômeno da Descentralização
Aqui serão abordados o sistema federativo e o fenômeno da descentralização. Existem diversas 
maneiras de se organizar um país, e o objetivo é analisar como é possível administrar os recursos a partir 
de tributação, repartição de receitas e execução de gastos, e também o poder, isto é, a responsabilidade 
de cada ente federal – União, estados e municípios – na organização material. Historicamente esse 
debate ganhou corpo desde o final dos anos 1970. Na Constituição Federal de 1988, ele foi reformulado.
Um dos pontos fundamentais a ser tratados é a descentralização das competências sobre as 
políticas públicas para os níveis subnacionais de governo. No caso brasileiro, há uma tendência a 
municipalizar um conjunto de políticas, com maior destaque para saúde e educação. Trata‑se de um 
processo complexo, pois, conforme visto anteriormente, no Brasil, há uma concentração das receitas 
tributárias na União. Portanto, a capacidade de geração de receitas municipais é altamente desigual, 
porque está relacionada à função econômica da cidade, ao tamanho do município e à região geográfica 
do município. Após os anos 1990, essa concentração de arrecadação na esfera federal de governo 
impôs uma série de limites às possibilidades de ampliação dos gastos dos governos subnacionais. A 
reforma tributária da década de 1960 estabeleceu um sistema tributário centralizador, o que permitia 
inclusive que a União decidisse a alíquota de impostos das esferas subnacionais de governo e também 
as receitas dos estados e municípios por meio do mecanismo de transferências. Assim, esse sistema 
federativo brasileiro feriu a autonomia dessas esferas subnacionais no que se refere à geração de 
seus próprios recursos e também no poder decisório sobre seus gastos, em virtude da proliferação do 
sistema de vinculação de receitas.
A Constituição de 1988 tentou reverter esse processo com a descentralização da capacidade de 
geração de receitas. Porém, concomitante a isso, o que se viu desde então foi uma tendência de 
reconcentração da capacidade de arrecadação tributária, que é desencadeada por uma convergência 
de políticas públicas sob a responsabilidade das unidades subnacionais, principalmente dos 
municípios. Desta forma, houve descentralização dos gastos em ensino, saúde, habitação, urbanismo 
e segurança pública. A descentralização na área de educação ocorreu a partir da municipalização 
do Ensino Fundamental.
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Diante dessa discrepância, o que se examina é uma disputa entre União e governos subnacionais na 
definição das competências do gasto e na repartição de receitas. Observa‑se um processo contraditório, 
visto que, ao mesmo tempo que há uma recentralização de recursos, verifica‑se uma descentralização 
dos encargos sociais envolvendo estados e municípios desiguais. Este fato se integra com a instituição 
de mecanismos que levam ao engessamento dos gastos das unidades subnacionais, tais como as 
negociações das dívidas das unidades subnacionais, a privatização dos bancos públicos estaduais e a Lei 
de Responsabilidade Fiscal.
Esses elementos se configuram como dificuldades impostas ao pacto federativo, uma vez que a 
solidariedade federativa vai dando lugar à concorrência entre estados, cidades e regiões. Segundo 
Affonso (2000), o processo de revigoramento do federalismo brasileiro e da descentralização assumiu 
um caráter inconcluso e conflitivo. Portanto, o autor chama a atenção para quatro aspectos centrais da 
crise da federação:
• disputa entre Governo Federal, de um lado, e estados e municípios, de outro, na partilha de 
receitas e definição de encargos;
• conflito entre estados e municípios para a atração de investimentos;
• dificuldades de revisão de competência, dada a grande disparidade regional;
• crise fiscal de estados e municípios.
A pergunta que poderia ser feita é: por que a necessidade de descentralizar?
Giambiagi e Além (2011) destacam as razões que justificam um processo de descentralização:
• Fatores econômicos— alocação de recursos de forma mais eficiente;
— entre as esferas de governo, determinar aquela que administra de forma mais eficiente os 
impostos, os gastos, as transferências, a regulação e outras funções públicas;
— o Estado executar sua função de alocativa;
— proximidade entre gestores e beneficiários das políticas públicas, o que tornaria melhor 
a administração.
• Fatores culturais, políticos e institucionais
— favorecer maior integração social, uma vez que haveria uma proximidade entre indivíduos de 
uma comunidade, bem como maior transparência nas políticas públicas, permitindo inclusive 
maior liberdade individual;
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— experiências internacionais apontam que a descentralização surgiu em oposição a sistemas 
excessivamente concentradores de poder e recursos fiscais no nível de governo central ou nacional;
— permitiria maior participação política e desconcentraria o poder político.
• Fatores geográficos
— em países de grandes dimensões, torna‑se melhor e mais fácil os governos subnacionais 
atenderem às demandas locais.
Há basicamente dois modelos de descentralização:
• Modelo do principal agente: supondo que haja algo parecido com um contrato entre o governo 
central e os governos subnacionais na distribuição dos recursos, os governantes subnacionais 
prestam contas para o Governo Central, e não necessariamente para os contribuintes, o que pode 
acarretar uma falta de autonomia regional
• Modelo da eleição pública local: pressupõe uma maior autonomia dos governos subnacionais, 
uma vez que as decisões são tomadas pelos cidadãos (reflexo do processo eleitoral). Para isso, é 
necessário que os governos subnacionais financiem a maior parte de suas políticas, o que requer 
uma descentralização de arrecadação. Uma crítica recorrente a esse modelo é a perda da unidade 
nacional nas determinações das estratégias políticas.
A tensão federativa nos anos 1990
A partir de meados dos anos 1990, houve uma reação do governo federal contra o 
processo de descentralização de recursos. Nesse contexto, as demandas em favor do que 
passou a ser denominado de “novo pacto federativo” se tornaram voz corrente no meio 
político. A agenda de conflitos da segunda metade dos anos 1990 foi caracterizada pelos 
seguintes pontos:
• Fundo de estabilização fiscal (FEF)
Esse fundo sucedeu o fundo social de emergência vigente entre 1994 e 1995, destinado 
a diminuir temporariamente as vinculações constitucionais, entre outras a parcela referente 
à cota‑parte de estados e municípios correspondente ao imposto de renda de funcionários 
públicos das repartições federais. As sucessivas prorrogações do fundo e a perda de dinamismo 
da economia tornaram a “mordida” do governo federal mais dolorosa para as unidades 
subnacionais, gerando críticas intensas à “centralização de Brasília”. Como reflexo da crescente 
irritação das lideranças políticas locais com essa situação, por ocasião da renovação do FEF a 
partir de julho de 1997, a força do lobby dos prefeitos no Congresso Nacional conseguiu que a 
percentagem de retenção da parcela dos recursos dos municípios afetados pelo FEF por parte 
do governo federal caísse dos 100% da versão do fundo prevalecente até então para 50% no 
segundo semestre de 1997, 40% em 1998 e 20% em 1999.
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• Lei Kandir
Quando, com o Plano Real, a moeda se apreciou e as exportações passaram a ter um 
crescimento medíocre, o governo federal procurou estimular as vendas ao exterior através 
de mecanismos não cambiais. Um dos instrumentos utilizados para isso foi a chamada Lei 
Kandir, em nome do deputado e posteriormente ministro Antônio Kandir, que concebeu o 
projeto. A ideia era isentar as exportações de bens primários e semielaborados do pagamento 
do ICMS. A cobrança deste era “boa” do ponto de vista dos tesouros estaduais, mas irracional 
do ponto de vista do balanço de pagamentos, já que correspondia a “exportar impostos”, em 
um mundo concretamente competitivo. Como os estados entendiam as razões do governo 
federal, mas não queriam perder receita, chegou‑se a um acordo, por meio do qual os 
estados eliminariam o ICMS sobre as exportações, sendo em compensação ressarcidos pelo 
tesouro nacional. O que os governadores alegam depois é que, tendo renunciado à parte 
da arrecadação do ICMS, passaram a receber um aumento de transferências federais menor 
que as perdas que tinham sido induzidos a aceitar. As críticas dos governadores à Lei Kandir, 
portanto, tornaram‑se frequentes a partir de então.
• Renegociação das dívidas estaduais
Durante 1997 e 1998, a maioria dos estados renegociou as suas dívidas, passando para 
o governo federal um montante expressivo de dívidas mobiliárias, que esle assumiu tendo 
como contrapartida o direito a receber dos estados o pagamento de prestações mensais 
ao longo de 30 anos, em um esquema de tipo “tabela Price”. Isso representou um enorme 
subsidio implícito concedido aos estados pelo governo federal, já que a taxa de juros real 
dos contratos entre ele e os estados era de 6% ou 7,5% – dependendo do caso –, muito 
aquém da taxa de juros que o governo federal teve que passar a pagar ao mercado por 
uma dívida que não era dele. Mesmo assim, a dívida era tão elevada que os pagamentos 
correspondiam a uma fração importante – em muitos casos, mais de 10%, no início – da 
receita estadual. Posteriormente, a recessão que o país sofreu – que afetou negativamente a 
receita –, somada à “troca de guarda” em muitos estados, após as eleições de 1998 e à velha 
tradição de considerar que a dívida do governo estadual anterior foi “feita pelo governador 
e não pelo estado”, levou alguns dos novos governadores empossados em 1999 a pleitearem 
a renegociação, em outras bases, das dívidas que os governadores anteriores já tinham 
renegociado. O tema transformou‑se então em uma das mais importantes contendas 
políticas de 1999.
• Reforma tributária
Como vimos anteriormente, o Brasil caracterizou‑se, após a Constituição de 1988, 
pela criação de novos impostos, eficazes do ponto de vista da receita, mas condenáveis 
sob a ótica da sua funcionalidade, pelo peso que representavam sobre as empresas, com 
prejuízos evidentes para a competitividade do país. A substituição de um conjunto de 
impostos tecnicamente “ruins”, por um sistema que desonerasse as exportações, tornou‑se 
objeto de muitos debates desde então. Como o governo FHC propôs que uma série de 
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impostos – inclusive o ICMS – fossem extintos, dando lugar a uma espécie de “grande IVA” 
com legislação federal, os estados tiveram uma reação inicial contrária à proposta, que foi 
bastante questionada pelos governadores na época.
Fonte: Giambiagi; Além (2011, p. 328‑330).
Antes de seguir, é importante observar, conforme destaca Cardozo (2007, p. 7), as competências de 
cada ente federado.
• Competências partilhadas entre os governos federal, estadual e municipal:
— saúde e assistência pública;
— assistência aos portadores de deficiência;
— preservação do patrimônio histórico, artístico e cultural;
— proteção do meio ambiente e dos recursos naturais;
— cultura, educação e ciência;
— preservação das florestas, da fauna e da flora;
— agricultura e abastecimento alimentar;
— habitação e saneamento;
— combate à pobreza e aos fatores de marginalização social;
— exploração das atividades hídricas e minerais;
— segurança do trânsito;
— políticas para pequenas empresas;
— turismo e lazer.
• Competência predominantementemunicipal:
— pré‑escola e educação fundamental;
— saúde;
— preservação histórica e cultural.
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• Competência apenas municipal:
— transporte coletivo;
— uso do solo.
Um dos limitadores da autonomia dos governos estaduais e municipais, além da crise da federação 
brasileira localizada nas tensões entre estados e municípios, é a competição para a atração de 
investimentos. Apesar de esse fenômeno estar atrelado à formatação do sistema tributário brasileiro, 
há outros fatores importantes que acirram essa concorrência federativa, principalmente a partir dos 
anos 1990. O conceito de guerra fiscal está relacionado à disputa entre entes federativos no processo 
de alocação de atividades produtivas e na concorrência setorial, que estão relacionadas à prática não 
cooperativa entre as unidades da federação na administração de “políticas industriais” descentralizadas. 
Os mecanismos usados para essa disputa são os tributários e os benefícios financeiros.
A guerra fiscal, portanto, consiste em um mecanismo estratégico presente 
nos programas de desenvolvimento dos estados, nos quais a utilização 
do ICMS tem importante participação. A intensificação do uso de tais 
estratégias pode ser considerada uma resposta à insuficiência de programas 
de âmbito nacional. No plano estadual, contudo, não há planejamento, mas 
sim o uso indiscriminado dos incentivos fiscais para atração de empresas 
que terão direito de atuar naquela localidade com isenção de impostos por 
muitos anos e, quando acabarem os incentivos, haverá o risco de reversão 
deste investimento para outra localidade que oferecer incentivos melhores 
por mais alguns anos.
A Guerra Fiscal é praticada pelos governos estaduais desde a criação do 
ICM (imposto sobre circulação de mercadorias) na reforma tributária 
de 1965/1966. Imposto caracterizado por sua incidência sobre o valor 
adicionado, o ICM surgiu como um imposto de competência dos governos 
estaduais. Entretanto os estados não possuíam o direito de instituir e 
aumentar alíquotas, o que cabia às decisões do Senado Federal. A partir 
de 1967, contudo, surge uma certa flexibilização na atuação dos governos 
estaduais, pois estes, através de convênios regionais, poderiam definir as 
alíquotas do ICM comuns a todos estados pertencentes a uma determinada 
região. Nesse sentido, cria‑se uma espécie de guerra fiscal regional, visto 
que estados coligados passaram a utilizar concessões de incentivos fiscais 
para atraírem investimentos (CARDOZO, 2007, p. 13).
Após a Constituição de 1988, o ICM passou a ser denominado Imposto sobre Circulação de 
Mercadorias e Serviços (ICMS). Incorporou os impostos únicos sobre combustíveis e minerais e, também, 
os que incidiam sobre serviços, como energia elétrica, transportes e telecomunicações. Além disso, os 
estados passaram a ter liberdade para fixar as alíquotas do imposto como marca da descentralização 
fiscal. O ICMS é o imposto mais usado nos mecanismos de guerra fiscal.
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6 SEGURIDADE SOCIAL
O conceito de seguridade social surgiu há mais de oitenta anos com a divulgação do relatório 
Beveridge na Inglaterra dos anos 1940. É considerado, em geral, pela literatura, como a concepção de 
proteção social no período pós‑Segunda Guerra Mundial. Isso originou a reforma instaurada pela Lei da 
Seguridade Social, aprovada em 1946 pelo parlamento Inglês.
 Saiba mais
Para entender o contexto econômico, social e político da época 
pós‑Segunda Guerra Mundial, recomenda‑se o filme:
O ESPÍRITO de 45. Dir. Ken Loach. Reino Unido, 2013. 94 minutos.
No Brasil, a Constituição de 1988 representou um marco na história democrática. Em matéria de 
proteção social, de caráter público e universal, ela expressou a consolidação da demanda acumulada 
em vários anos de luta contra a ditadura militar. Em um sentido mais amplo, essa Constituição resgatou 
direitos sociais e políticos que haviam sido alijados durante o período ditatorial. Não é por outro motivo, 
então, que Ulisses Guimarães a chamou de Constituição Cidadã.
 Observação
Ulisses Guimarães, presidente da Assembleia Nacional Constituinte, 
anunciou a Constituição de 1988. Em seu discurso, na sessão solene, 
enfatizou a participação popular na elaboração da Carta Magna e 
ressaltou o que sua promulgação representava em termos de ganhos 
de democracia participativa e representativa após um longo período de 
ditadura (ROCHA, 2008).
A Carta de 1988 resgatou a questão social como um direito dos cidadãos. Isso porque incluiu o 
princípio da cidadania na Seguridade Social e passou a garantir o acesso a bens e serviços sociais 
independentemente da contribuição individual, com exceção da Previdência Social. O Estado de 
bem‑estar social brasileiro parecia estar no rumo correto, a exemplo dos países desenvolvidos.
Entre os preceitos da Constituição, a introdução do conceito de Seguridade Social (BRASIL, 1988) 
representou um avanço, pois considera a totalidade dos direitos quanto à saúde, à previdência e à 
assistência social. Destacam‑se alguns aspectos básicos tratados nessa disposição: a universalidade 
da cobertura e do atendimento aos cidadãos; a uniformidade dos benefícios e serviços à população 
urbana e à rural; a seletividade e a distributividade na prestação dos direitos; a diversidade da base de 
financiamento e a participação da sociedade na gestão descentralizada da administração por meio da 
participação dos trabalhadores, dos empregadores e dos aposentados.
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Com relação aos órgãos que foram criados para gerenciar o Sistema de Seguridade Social, em 
1990, temos o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), órgão cujo nome representa um instituto 
de seguro, e não de seguridade. Além disso, as mudanças das responsabilidades do Ministério 
da Previdência e sua relação com a assistência social podem exemplificar esse processo. Após o 
desaparecimento do Ministério da Previdência, entre 1990 e 1992, ele retorna como Ministério 
da Previdência e Assistência Social (MPAS) em 1995. Em 1999, a Assistência Social ganhou maior 
autonomia com a criação da Secretaria de Estado de Assistência Social (Seas), órgão vinculado ao 
MPAS. Foi em 2002, durante o governo Lula, que a separação das duas áreas foi efetivada com a 
criação do Ministério da Previdência Social (MPS) e do Ministério da Assistência e Promoção Social 
(Maps) (VIANNA, 2008).
Já os dados relacionados à seguridade social, atualmente, podem ser observados por diversos institutos, 
por exemplo, Ministério da Previdência Social, Ministério da Saúde, Ministério do Desenvolvimento 
Social e Combate à Fome, Ministério do Trabalho, Ministério da Fazenda, Ipea e Associação Nacional dos 
Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip).
A Seguridade Social é um conjunto integrado de ações dirigido pelo Poder Público e pela sociedade 
e destinado a assegurar direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência, de acordo com a redação 
da Constituição de 1988, sob o Título VIII, Capítulo II, art. 194.
O acesso a esse sistema de proteção social universal pode ser garantido por diversas formas, 
pois cada parte integrante do sistema tem uma forma de acesso para atender a determinadas 
demandas sociais.
• Previdência social:
— aposentadoria por idade;
— aposentadoria por invalidez;
— aposentadoria por tempo de contribuição;
— aposentadoria especial;
— pensão por morte;
— auxílio‑doença;
— salário‑maternidade;
— auxílio‑acidente;
—auxílio‑reclusão.
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• Assistência social:
— amparos assistenciais (Loas);
— idoso e deficiente;
— pensões e rendas mensais vitalícias;
— idade;
— invalidez.
• Saúde.
6.1.1 Constituição de 1988 e financiamento da Seguridade Social
A Constituição de 1988 estabeleceu uma base de financiamento diversificada justamente para 
atender às sazonalidades de qualquer economia. Portanto, esse alerta de déficit deve ser entendido à luz 
da Constituição, que estabeleceu nos artigos 194 e 195 uma fonte diversificada para dar cobertura aos 
direitos sociais, já que o intuito era abranger uma parte maior da população sem vincular necessariamente 
a contribuição e o acesso ao benefício. Segundo a Constituição (BRASIL, 1988):
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações 
de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os 
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a 
seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;
V – equidade na forma de participação no custeio;
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, 
com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, 
empresários e aposentados.
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, 
de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos 
provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I – dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento 
e o lucro;
II – dos trabalhadores;
III – sobre a receita de concursos de prognósticos.
Entre as principais receitas estavam: as contribuições de empregados e empregadores sobre os 
salários (alíquota de 8% a 11% dos salários para os trabalhadores e 20% sobre a folha de pagamentos 
para o empregador); a Contribuição sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL, composta por 8% 
para as empresas e 18% para as empresas do setor financeiro); a Contribuição para o Financiamento 
da Seguridade Social (Cofins, que incide sobre o faturamento ou a receita bruta das empresas, com 
uma alíquota de 3%). Essa seria a base de financiamento da seguridade, que deveria ser arrecadada e 
administrada pelo INSS e pela Secretaria da Receita Federal, cabendo ao Tesouro o repasse aos órgãos 
de seguridade (VIANNA, 2002). Além disso, em 1997, somam‑se a isso os recursos da Contribuição 
Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF) extinta em 2007.
Ademais, em 1994, foi criado o Fundo Social de Emergência (FSE) que substanciou a 
desestruturação das bases financeiras do sistema de seguridade. Isso porque, apesar da elevação 
da alíquota de 5% sobre todos os impostos e contribuições, o fundo permitiu a desvinculação 
de 20% da receita de todos os impostos e contribuições federais previstos em Constituição para 
financiar as políticas sociais. Isso significa que esses recursos, ao se desvincularem das receitas, 
tornam‑se de uso exclusivo da Fazenda, isto é, ela tem o poder de escolher onde aplicar os recursos. 
Esse mecanismo, concomitante ao processo de vinculação das receitas a áreas específicas da 
seguridade, tem subjacente a ideia de desvincular todas as contribuições, liberando os recursos para 
as necessidades do Tesouro. O que significa que esses recursos podem ser usados para pagamento, 
inclusive, de juros da dívida (VIANNA, 2008).
 Observação
Aprovado pela Emenda Constitucional (EC) nº 01/94, o FSE passou a ser 
chamado de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) em 1997 e, posteriormente, 
em 2000, renomeado como Desvinculações de Recursos da União (DRU).
Seguindo esse preceito, os dados apontados pela Anfip (2014), para o período de 2010 a 2013, 
mostram que a Seguridade Social é superavitária. É possível ver na tabela a seguir como se calcula o 
resultado da Seguridade Social de acordo com a Constituição de 1988:
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Tabela 5 – Receitas e despesas do orçamento da 
Seguridade Social no Brasil (R$ milhões)
Receitas realizadas 2010 2011 2012 2013 2013 vs. 2012
1. Receita de contribuições sociais 441.265 508.095 573.815 634.239 60.424 10,5%
 Receita previdenciária1 211.968 245.890 283.441 317.164 33.723 11,9%
 Cofins 140.023 159.625 181.555 199.410 17.855 9,8%
 CSLL 45.754 57.582 57.316 62.545 5.229 9,1%
 PIS/Pasep 40.372 41.584 47.738 51.065 3.327 7,0%
 Outras contribuições2 3.148 3.414 3.765 4.055 290 7,7%
2. Receitas de entidades da Seguridade 14.693 16.729 20.147 14.974 –5.173 –25,7%
 Recursos próprios do MDS 305 86 66 239 173 262,1%
 Recursos próprios do MPS 267 672 708 819 111 15,7%
 Recursos próprios do MS 2.700 3.220 3.433 3.858 425 12,4%
 Recursos próprios do FAT 10.978 12.240 15.450 9.550 –5.900 –38,2%
 Taxas, multas e juros da fiscalização 443 511 491 509 18 3,7%
3. Contrapartida do orç. Fiscal para EPU3 2.136 2.256 1.774 1.782 8 0,5%
Receitas da seguridade social (A) 458.094 527.080 595.736 650.995 55.259 9,3%
Despesas realizadas 2010 2011 2012 2013 2013 vs. 2012
1. Benefícios previdenciários 256.259 281.438 316.589 357.003 40.414 12,8%
2. Benefícios assistenciais 22.234 25.116 30.324 33.869 3.545 11,7%
3. Bolsa Família e outras transferências 13.493 16.767 20.543 24.004 3.461 16,8%
4. EPU – Benefícios de Legislação Especial 2.136 2.256 1.774 1.782 8 0,5%
5. Saúde: despesas do MS4 62.329 72.332 80.085 85.429 5.344 6,7%
6. Assistência social: despesas do MDS4 3.994 4.033 5.659 6.227 568 10,0%
7. Previdência social: despesas do MPS4 6.482 6.767 7.171 7.401 230 3,2%
8. Outras ações da Seguridade Social 7.584 7.875 10.411 11.972 1.561 15,0%
9. Benefícios FAT 29.195 34.159 39.950 46.561 6.611 16,5%
10. Outras ações do FAT 560 579 541 505 – 36 –6,7%
Despesas da Seguridade Social (B) 404.266 451.322 513.047 574.753 61.706 12,0%
Resultado da Seguridade Social (A – B) 53.828 75.758 82.689 76.242 –6.447
Notas: 1 Receitas previdenciárias líquidas acrescidas das compensações pela desoneração da folha de pagamentos; 
2 Inclui receitas provenientes dos concursos de prognósticos; 
3 Corresponde às despesas com Encargos Previdenciários da União – EPU, de responsabilidade do Orçamento Fiscal; 
4 Incluem despesas de pessoal ativo e todas as demais relativas a custeio e investimento.
Fonte: Anfip (2014, p. 35‑36).
O estudo da Anfip trata em parte esse processo:
A sistemática para o financiamento da seguridade social, prevista na 
Constituição de 1988, é justificável por várias razões e não foi colocada 
ali por acaso. A inclusão tardia dos trabalhadores rurais na previdência 
e a necessidade de equiparar seus direitos àqueles dos trabalhadores 
urbanos exigiam um aporte de recursos que não incidissem somente sobre 
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a folha salarial urbana para estender e tornar mais efetivos os direitos 
sociais dessa importante parcela da população. O mesmo raciocínio pode 
seraplicado, inclusive, à população urbana. Essa população não conta 
com empregos estáveis e, segundo dados do INSS, contribui em média 
por 12 anos ao atingir a idade exigida para solicitar o benefício por idade. 
A opção pelo conceito mais abrangente de seguridade social adotada 
no Brasil proporciona um grau de proteção mais amplo e um perfil de 
financiamento mais estável, num quadro marcado pela precariedade das 
relações de trabalho e, por conseguinte, pela não observância dos direitos 
sociais (ANFIP, 2003, p. 23).
Portanto, apesar de diversos veículos midiáticos apontarem o contrário, o Sistema de Seguridade 
Social não será deficitário se nos apoiarmos na Constituição. O que ocorreu é que, a partir dos anos 
1990, a operacionalização dos preceitos constitucionais foi direcionada a funcionar isoladamente, ou 
seja, foram criadas regulamentações legais, administrativas e orçamentárias para o funcionamento 
isolado das partes do sistema integrado. Assim, em 1990, foi regulamentada a saúde através da Lei 
Orgânica da Saúde (Lei nº 8.080). Em julho de 1991, foi a vez da Previdência Social com a Lei do Custeio 
da Previdência (Lei nº 8.212) e a Lei dos Planos de Benefícios da Previdência (Lei nº 8.213). E, em 1993, a 
Assistência Social pela Lei Orgânica da Assistência Social (Lei nº 8.742).
Além disso, conforme apontado a seguir:
[...] Progressivamente, efetivou‑se a segmentação administrativa das 
áreas: em 1990 foi criado o INSS, para gerir os benefícios previdenciários, 
a assistência médica foi definitivamente transferida para o Ministério da 
Saúde com a extinção do INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica 
da Previdência Social), em 1993, e até a assistência social, sempre sujeita 
a contínuos deslocamentos ministeriais, vai paulatinamente ganhando 
autonomia, confirmada com o desmembramento do antigo Ministério da 
Previdência e Assistência Social em duas estruturas: o MPS (Ministério da 
Previdência Social) e o MDS (Ministério do Desenvolvimento Social), no 
governo Lula (VIANNA, 2008, p. 98‑99).
6.1.2 Previdência Social
A Previdência Social foi organizada por meio da Seção III – “Da Previdência Social”, pelos artigos 201 
e 202 da Carta de 1988. De acordo com essa seção, os planos de Previdência Social seriam acessados 
mediante contribuição prévia dos trabalhadores de forma que cobrisse casos de doença, invalidez, 
morte, velhice, acidente de trabalho e desemprego involuntário. Logo, destacam‑se os principais pontos:
• a uniformidade e a equivalência dos benefícios rurais e urbanos;
• o estabelecimento do piso do beneficio de valor equivalente ao salário mínimo;
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• o benefício deveria ser calculado sobre a média dos últimos trinta e seis salários de contribuição, 
corrigidos monetariamente;
• o reajuste dos benefícios garantiria seu valor real;
• a introdução do décimo terceiro benefício;
• quanto à regra de acesso, a aposentadoria era assegurada em duas situações:
— por tempo de serviço: após trinta e cinco anos de trabalho para os homens e após trinta para 
as mulheres, ou tempo inferior, em casos especiais de trabalho que apresente qualquer grau 
insalubridade; e, para os trabalhadores do magistério, após trinta anos para os professores e 
após vinte e cinco para as professoras;
— por idade: aos 65 anos para os homens e aos 60 para as mulheres, reduzindo‑se cinco anos do 
limite de idade para os trabalhadores rurais.
Para as duas situações, era facultada a aposentadoria proporcional após trinta anos de trabalho para 
os homens e vinte e cinco anos para as mulheres. Além disso, para efeito de contagem do tempo de 
serviço, era considerada a reciprocidade na administração pública e a privada.
Apesar disso, é importante mencionar que o preceito da universalidade ficou limitado quando aplicado 
à Previdência Social. Isso porque, de um lado, sua cobertura era garantida por prévia contribuição e, 
por outro, porque se manteve a diferenciação entre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) dos 
trabalhadores formais do mercado de trabalho e o Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores 
(RPPS) dos funcionários públicos federais, estaduais e municipais, além dos militares.
6.1.3 Regimes de previdência
Nos sistemas de Previdência Social em geral, há dois modelos principais: modelo de repartição 
simples e modelo de capitalização. A seguir, iremos abordar as diferenças entre eles.
Regime de repartição simples: surgiu no contexto do welfare state no período pós‑Segunda 
Guerra, e os preceitos revelavam o princípio da universalidade do benefício, a participação 
do Estado no esquema tripartite (empregados, empregadores e Estado) e a solidariedade 
intergeracional. O senso de justiça do regime de repartição simples reside na contribuição dos 
trabalhadores ativos, pela contribuição salarial, ou do empregador, que financia os benefícios do 
risco velhice e outros, garantindo‑se, assim, a solidariedade entre as gerações de trabalhadores 
ou mesmo na mesma geração.
Marques (2000) faz uma análise interessante ao reforçar o vínculo solidário mediante o 
papel do salário socializado. Numa sociedade salarial, a proteção social é financiada pelo 
salário direto e pela contribuição social, recolhidos pelo empregador. O salário é fruto de 
negociação entre trabalhador e empregador ou mesmo determinado por leis, como no caso do 
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salário mínimo. Já a contribuição social paga pelas empresas é parte do salário do trabalhador 
e destina‑se diretamente ao pagamento de benefícios, sem constituir‑se em poupança, 
caracterizando o caráter de salário socializado. Assim, todos os trabalhadores são vistos como 
contribuintes e beneficiários potenciais homogeneamente, sem diferenciações por salário ou 
poupança. Portanto, nesse regime, a arrecadação do sistema de proteção social pode inclusive 
pagar benefícios, como auxílio‑doença e seguro‑desemprego, consubstanciando a totalidade 
da Seguridade Social. Sendo a base de financiamento dada pelo salário, há a garantia de que 
todos terão uma renda de substituição do período laboral e, ainda, minimamente, benefícios 
aos desempregados, por exemplo.
Nesse regime, a princípio, garante‑se o benefício a todos os cidadãos, desvinculando a questão 
da arrecadação prévia mediante a participação do Estado na operação de financiamento. O 
crescimento econômico é uma variável relevante, pois impulsiona o dinamismo do regime, uma 
vez que, quanto maiores forem os empregos, a renda e o nível do salário médio real, maior será o 
volume de arrecadação.
Regime de capitalização: tem caráter privado e restrito, cujo funcionamento reforça o vínculo 
entre a contribuição, o benefício e a valorização financeira. Dessa forma, cabe ao Estado a garantia 
somente do mínimo necessário ao beneficiário, de forma que o sistema de proteção deveria ser 
desmantelado, pois restringe a competitividade e o ajuste via mercado. Esse regime é individual e 
privado, operando por meio dos fundos de pensão que, ao gerirem a poupança dos contribuintes 
mediante o portfólio com títulos públicos, ações, debêntures – ou seja, ativos voláteis –, tornam o 
benefício da aposentadoria algo incerto.
No regime por capitalização, o interesse é pela manutenção de taxas de juros elevadas e pela 
valorização dos papéis negociados em Bolsa. Esse regime é amplamente sugerido pelos órgãos 
multilaterais (FMI e Banco Mundial) que admitiam que os sistemas previdenciários por repartição 
simples eram insustentáveis dos pontos de vista atuarial e financeiro e que acentuavam o baixo 
crescimento econômico.
6.1.4 Mudanças recentes na Previdência Social e a PrevidênciaComplementar
O sistema previdenciário brasileiro passou por duas grandes reformas que impactaram a vida dos 
aposentados e dos trabalhadores.
No Brasil, mesmo que o regime de repartição simples e a estrutura pública da Previdência Social 
tenham prevalecido após as reformas (uma durante o governo Fernando Henrique Cardoso e outra 
durante o governo Lula), as instituições de previdência complementar privada ganharam importância 
no cenário financeiro nacional. Durante a primeira metade da década de 1990, o crescimento 
das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPCs) foi impulsionado pelo processo de 
privatização das empresas públicas federais. Na segunda metade dos anos 1990, ocorreu a migração 
da demanda dos planos de benefício definido para os de contribuição definida, de acordo com as 
condições legais.
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 Observação
As EFPCs são caracterizadas pelo acesso restrito por parte de funcionários 
de um grupo empresarial público ou privado e pelos servidores da União, 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Essas entidades são 
regulamentadas pelo Conselho de Gestão da Previdência Complementar 
(CGPC) e fiscalizadas pela Secretaria de Previdência Complementar (SPC), 
órgãos circunscritos ao Ministério da Previdência Social e que compõem o 
que chamamos de previdência complementar privada.
Esse processo foi acompanhado pelo aparato regulatório definido pela Emenda Constitucional 
nº 20/1998 e pelas Leis Complementares nº 108 e 109, de 29 de maio de 2001. O que não só visou 
adequar atuarialmente os planos de previdência das entidades fechadas de previdência privada ligadas 
às empresas federais, estatais e municipais, como também se concentrou na regulamentação dos planos 
de benefício cujas regras estão em vigor até hoje.
Os investidores institucionais, particularmente os fundos de pensão, ganharam destaque 
não só nas economias desenvolvidas, mas também nos países periféricos. No caso brasileiro, a 
evolução do ativo total (público e privado) desses agentes foi um crescimento vertiginoso ao 
longo da década de 1990, atingindo R$ 377,5 bilhões, em 2006, ou um crescimento de 405% 
entre 1996 e 2003. A evolução dos ativos das EFPCs em proporção do PIB chegou a 17,2% em 
2007 ante 8,9% em 1996, o que representa um crescimento de 8,3 pontos percentuais. Parte 
desse crescimento do patrimônio deriva do desenvolvimento do mercado financeiro brasileiro e 
das aplicações dos fundos de pensão.
No que se refere à política previdenciária, é importante lembrar que as regras de funcionamento 
do sistema de previdência social no Brasil foram construídas na Constituição de 1988, porém houve 
reformas – aprovadas pelas Emendas Constitucionais nº 20, em 1998, e 41, em 2003 – que trouxeram 
mudanças com relação à regra de acesso, ao tempo de contribuição, ao reajuste de benefício e outros. 
O debate em torno da necessidade de reforma previdenciária não é consensual.
Giambiagi e Além (2000), na análise do agravamento das contas previdenciárias, mostram que as 
causas para o representativo déficit na década de 1990 eram o crescimento da despesa previdenciária, 
um menor crescimento do PIB (aumento da relação do gasto previdenciário em relação ao PIB) e o 
aumento do desemprego e da informalidade. Esses fatores conjunturais são importantes para explicar 
que a origem do problema previdenciário não se restringe ao próprio sistema de proteção social.
Em Livro Branco da Previdência Social (BRASIL, 2002), é destacado que, apesar do relativo 
amadurecimento do sistema previdenciário no tocante à universalização, o RGPS teria passado 
por profundas transformações estruturais na relação entre contribuinte e beneficiário, o que teria 
levado ao agravamento da sustentabilidade do sistema. Esse fenômeno teria ocorrido em razão 
das regras de acesso aos benefícios previdenciários e das mudanças demográficas provocadas pela 
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queda da taxa de natalidade e pelo aumento da taxa de sobrevida. Logo, a discussão em torno da 
reforma necessária deveria ser realizada pelo governo, pois os efeitos do que estava inscrito na 
Constituição eram perversos.
Conforme apontado por Marques et al. (2009), aprovadas as mudanças na Constituição, o governo 
iniciou o processo de elaboração e aprovação das leis que encaminhariam essas mudanças, inclusive 
estabelecendo normas de transição para os já inscritos no RGPS. Vale lembrar que a emenda permitiu 
apenas a regularização do chamado Fator Previdenciário, que foi regulamentado pela aprovação da Lei 
9.876, em novembro de 1999.
Como apontado pelo relatório do Ipea (2007), esse mecanismo foi pensado para estimular a 
postergação dos pedidos de aposentadoria. Assim, segundo seus proponentes, seria possível preservar o 
equilíbrio financeiro e atuarial tão almejado do sistema previdenciário. Certamente, dadas as variáveis 
introduzidas por esse fator, esse mecanismo trouxe economias ao sistema, com o adiamento dos pedidos 
de aposentadoria.
Esse fator é aplicado obrigatoriamente nas aposentadorias por tempo de contribuição. Para as 
aposentadorias por idade só é vantajoso ao segurado caso o fator seja maior que um, ou seja, é aplicado 
opcionalmente. Esse fator não é aplicado nas aposentadorias especiais por invalidez, nas pensões, no 
auxílio‑acidente, no salário‑maternidade e no auxílio‑reclusão.
Segundo informe de Previdência Social do MPAS (BRASIL, 1999), o fator equipara o tempo de 
contribuição ao tempo de usufruto do benefício. A introdução da expectativa de vida, quando da 
solicitação da aposentadoria, permite que o segurado ganhe um maior prêmio caso ele demore a sair 
do sistema, já que contribuiria por mais tempo. Além disso, o fator permite penalizar as aposentadorias 
precoces mediante um valor menor do benefício.
Essa justificativa do MPAS parece observar somente um lado da questão, pois o trabalhador irá 
realmente permanecer no mercado de trabalho por mais tempo para garantir um salário de aposentadoria 
mais próximo possível de seu salário real do período laboral. Porém, essa é a consequência danosa de 
tal medida, pois o trabalhador acaba por postergar a decisão de se aposentar e com um valor médio de 
beneficio menor. Isso quando o trabalhador apresenta capacidade laboral; quando não, ele apenas terá 
uma redução do seu benefício de aposentadoria.
A lei que criou o fator estabeleceu um período de transição de sessenta meses para a completa 
aplicação. Além disso, foi negociado um prêmio de cinco anos de contribuição para as mulheres e 
dez e cinco anos de contribuição, respectivamente, para professores e professoras de ensino infantil, 
fundamental e médio no cálculo do tempo de contribuição do fator (BRASIL, 1999). Portanto, o efeito 
do fator previdenciário pode ser visto somente a partir de 2005, quando é aplicado integralmente.
Apesar desse período de transição, é possível verificar algumas alterações com a introdução do fator. 
Segundo relatório da Anfip (2006), com dados do Ipea, comparando‑se os períodos de 1995 a 1998 
(pré‑fator) e de 1999 a 2004 (pós‑fator), a idade média de aposentadoria por tempo de contribuição 
das mulheres era de 49,7 e passou para 52,2; já para os homens, foi de 54,3 para 56,9. Analisando um 
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período mais longo, vê‑se que, em 1998, 77,3% das novas aposentadorias por tempo de contribuição 
foram concedidas para segurados com idade compreendida entre 45 e 64 anos; em 2008, esse percentual 
aumentou para 96,0% (KON et al., 2010).
O mesmo ocorreu no tempo decontribuição: para os períodos de 1995 a 1998 e de 1999 a 2004, 
as mulheres elevaram a contribuição de 27,5 anos para 28,7 anos, e os homens, de 32,7 anos para 33,8 
anos. Outro impacto do fator pode ser visto na quantidade de aposentadorias concedidas por tempo de 
contribuição, pois, entre o período pré‑fator e o pós‑fator, as concessões foram de 339,8 mil para 136,2 
mil aposentadorias por tempo de contribuição. Vale destacar que uma parte desse impacto se deve à 
extinção da aposentadoria proporcional, conforme estabeleceu a EC 20 (ANFIP, 2006).
Nesse mesmo relatório da Anfip (2006), é destacada a redução do valor médio real (valores 
deflacionados pelo INPC de dezembro de 2005) dos benefícios das aposentadorias por tempo de 
contribuição. Em 1999, o valor médio era de R$ 926,48; em 2005, esse valor foi para R$ 925,70. Essa 
redução parece ser pífia, mas é preciso considerar que nesse período o salário mínimo foi reajustado 
em 85% e a inflação (INPC) aumentou 53,6%, ou seja, em termos reais, o salário mínimo acumulou um 
aumento real de 29,5%. Isso significa que, entre 1999 e 2005, apesar do aumento do salário mínimo 
real e, consequentemente, do piso da aposentadoria, o número de segurados com valores mais altos 
diminuiu, de forma que o benefício médio ficou praticamente estagnado (com ligeira queda). Se o valor 
de 2005 é comparado ao de 2004 (R$ 955,18), a redução foi de 3,09%. Considerando que a expectativa 
de sobrevida tem aumentado, essas reduções poderão ser maiores e mais prejudiciais.
 Saiba mais
Para maiores detalhes, leia:
CAPELAS, E.; HUERTA NETO, M.; MARQUES, R. M. Relações de trabalho 
e flexibilização. In: MARQUES, R. M.; FERREIRA, M. R. J. (Org.). O Brasil sob 
a nova ordem: a economia brasileira contemporânea, uma análise dos 
governos Collor a Lula. São Paulo: Saraiva, 2009.
Para efeito de ilustração, dados extraídos do Dataprev e indicados na tabela a seguir mostram que, 
em 2000, 21,6% das aposentadorias concedidas por tempo de contribuição concentravam‑se na faixa 
de um a dois salários mínimos enquanto, em 2005, esse percentual subiu para 33,7%. Desse aumento 
de 12,1 pontos percentuais, ou 56,0%, se for considerada somente a faixa de um salário mínimo, 
21,9% se devem ao aumento do volume das aposentadorias de um salário mínimo, praticamente 
todas concentradas no meio urbano, pois as aposentadorias rurais, apesar de estarem concentradas 
no piso mínimo, são acessadas, na maioria, pelo requisito da idade. Considerando‑se que o aumento 
da quantidade das aposentadorias por tempo de contribuição foi de 34,9% no período, verifica‑se 
que a faixa de um salário mínimo foi a que sofreu maior aumento (121,9%); ao mesmo tempo, houve 
decréscimo das quantidades de aposentadorias por tempo de contribuição nas faixas maiores (acima de 
seis salários mínimos).
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Tabela 6 – Variação da quantidade de aposentadorias 
por tempo de contribuição, por faixa salarial
Faixa de salário mínimo 2000 2005 2005 x 2000
De 1 a 2 24.721 52.128 111%
Igual a 1 10.196 22.629 122%
Acima de 2 até 4 29.314 52.060 78%
Acima de 4 até 6 23.634 38.069 61%
Acima de 6 até 10 37.011 12.492 ‑66%
Acima de 10 até 50 6 ‑ ‑100%
Total 114.686 154.749 35%
Conclui‑se, portanto, que o fator trabalhou para a redução da despesa previdenciária, objetivo 
daqueles que defendem a priorização do equilíbrio fiscal. Além disso, segundo o relatório do Ipea (2007), 
o fator tem como objetivo introduzir uma incerteza para o segurado, pois a cada ano o IBGE divulga 
a expectativa de sobrevida da população e a cada dez anos a revisa com base no Censo Demográfico.
Até o presente momento da elaboração deste livro‑texto, em julho de 2016, a última alteração 
realizada na área da previdência foi a introdução da fórmula 85/95, em 2015 (Lei nº 13.183, de 4 de 
novembro de 2015). Essa medida melhorou o valor do benefício dos futuros aposentados em comparação 
ao efeito do fator previdenciário implementado na reforma previdenciária de Fernando Henrique 
Cardoso em 1999. Essa fórmula mantém o tempo de contribuição anteriormente exigido e estipula 
uma idade mínima (30 e 55, para mulheres; 35 e 60 para homens, respectivamente). Assim, o critério 
de idade mínima explícita que não estava nas regras passa a compor a regra de acesso à aposentadoria. 
Essa foi a maneira de enfrentar o processo de envelhecimento da população brasileira. Nessa regra está 
previsto que, a partir de 2019, com vigência por dois anos, seja aumentada em um ano a idade tanto 
para homem quanto para mulher.
Além de garantir um valor de aposentadoria maior com relação ao fator previdenciário, a fórmula 
85/95 é mais justa, pois contempla as diversas realidades do mercado de trabalho formal brasileiro. 
Em outras palavras, aqueles que começarem a trabalhar mais cedo e para a Previdência contribuírem, 
poderão se aposentar também mais cedo.
A seguir, é possível verificar pelo gráfico o argumento do envelhecimento populacional, ou aumento 
da longevidade. Esse fenômeno vem ocorrendo em razão da queda na taxa de fecundidade e na taxa de 
mortalidade infantil, e não somente no Brasil. Contudo, devemos ficar atentos às mudanças na regra de 
acesso à Previdência Social, pois, conforme observamos anteriormente, o fator previdenciário teve como 
efeito imediato a postergação do pedido de aposentadoria.
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2/
20
16
Unidade II
1970 1980 1991 2000 2010
0,0%
2,5%
5,0%
5,0%
5,8%
6,8%
7,8%
9,8%
5,2%
6,4%
7,8%
9,3%
11,7%
5,1%
6,1%
7,3%
8,6%
10,8%
7,5%
10,0%
12,5%
Homens Mulheres Total
Figura 25 – Taxa de participação dos idosos na população total do país, segundo o sexo, em porcentagem
A política previdenciária também impacta de forma significativa sobre o nível de pobreza (BRASIL, 
2010, p. 5):
“Assumindo como condição de pobreza a percepção de rendimento domiciliar per capita inferior a 
meio salário mínimo, estima‑se em 55,13 milhões a quantidade de pessoas em condição de pobreza em 
2009 (considerando rendas de todas as fontes)”.
Os benefícios previdenciários propiciaram uma redução de 12,5% na taxa de pobreza, o que significa 
um montante de aproximadamente 23 milhões de indivíduos em 2009 (BRASIL, 2010).
0,0%
10,0%
20,0%
Idade (em anos)
%
 d
e 
po
br
es
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75
Linha de pobreza estimada 
(Caso não houvesse transferências previdenciárias)
Com transferências previdenciárias Sem transferências previdenciárias
Linha da pobreza observada
Figura 26 – Percentual de pessoas com menos de ½ salário mínimo de renda domiciliar 
per capita no Brasil por idade, considerando e não considerando a renda previdenciária – 2009
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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
O gráfico anterior mostra a importância das transferências previdenciárias sobre a pobreza na 
população idosa. A Previdência Social representa, assim, a garantia de renda para o trabalhador em idade 
pós‑laboral (avançada). Apesar de os benefícios previdenciários propiciarem uma redução da pobreza 
em todas as faixas etárias, o impacto desse benefício apresenta‑se em grande expansão na faixa etária 
acima dos 55 anos, principalmente no que tange à diferença entre o percentual de pobres com e sem 
as transferências previdenciárias.
Portanto, o gráfico mostra a redução da pobreza com o aumento da idade (área azul inferior). Se não 
houvesse as transferências previdenciárias, a pobreza