Serviço Social e Questão Social unid I

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Autoras: Profa. Maria de Fátima Matos Cardoso 
 Profa. Lara Terezinha Rodrigues Rosa
Colaboradoras: Profa. Amarilis Tudela Nanias
 Profa. Maria Francisca S. Vignoli
Serviço Social e 
Questão Social
Professoras conteudistas: Maria de Fátima Matos Cardoso e 
Lara Terezinha Rodrigues Rosa
Maria de Fátima Matos Cardoso
Natural de Vitória da Conquista (BA) e residente em São Paulo (SP), Maria de Fátima Matos Cardoso é graduada em 
Serviço Social e mestre em Educação Interdisciplinar pela Faculdade Zona Leste de São Paulo, atual Universidade Cidade 
de São Paulo (Unicid). Docente da graduação em Serviço Social da Universidade Paulista (UNIP) e coordenadora local 
de Serviço Social do campus Pinheiros, já ministrou aulas na Universidade de Guarulhos (UNG), no Centro Universitário 
das Faculdades Metropolitanas Unidas (UNIFMU) e na Faculdade Paulista de Serviço Social (FAPSS).
Atua como consultora social e educacional para instituições municipais e do terceiro setor.
Lara Terezinha Rodrigues Rosa
Lara Terezinha Rodrigues Rosa nasceu em Bragança Paulista (SP) e reside em São Paulo (SP). É graduada em Serviço 
Social pelo Centro Universitário do Sul de Minas (Unis‑MG) e especialista em Serviço Social em Hospital Universitário 
pela Universidade Federal de São Paulo (Unifesp). Atua como assistente social no Hospital São Paulo (HSP/Unifesp) e 
como docente da graduação em Serviço Social na Universidade Paulista (UNIP), campus Pinheiros.
Apesar do pouco tempo de formação, a experiência durante os estágios e enquanto aluna pesquisadora de 
Iniciação Científica na área do Serviço Social proporcionou‑lhe um importante caminho para a formação profissional, 
pelo fato de correlacionar a teoria com a prática, bem como para conhecer os diversos campos de atuação da área. 
Nessa perspectiva, estudos e pesquisas resultaram em publicações de artigos em diversas áreas (Educação, Saúde, 
Assistência Social, entre outras).
Esta produção desencadeou‑se da oportunidade oferecida pela UNIP, ao abrir espaço a produções, pesquisas 
e reflexões para a expansão de conhecimentos que impactem na formação de futuros profissionais, nesse caso, 
assistentes sociais.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
C268s Cardoso, Maria de Fátima Matos 
Serviço social e questão social / Maria de Fátima Matos Cardoso; 
Lara Terezinha Rodrigues Rosa. – São Paulo: Editora Sol, 2012.
 108 p., il.
Notas: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XVII, n. 2‑084/13, ISSN 1517‑9230.
1. Serviço social. 2. Sociedade. 3. Questão social. I. Título.
CDU 364
Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona‑Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Juliana Maria Mendes
 Luanne Batista
Sumário
Serviço Social e Questão Social
APRESENTAçãO ......................................................................................................................................................7
INTRODUçãO ...........................................................................................................................................................8
Unidade I
1 MUNDIALIZAçãO FINANCEIRA, ACUMULAçãO CAPITALISTA E SUAS INFLUÊNCIAS NA 
QUESTãO SOCIAL ................................................................................................................................................ 13
2 TRANSFORMAçõES POLíTICO‑ECONôMICAS E SOCIAIS E A QUESTãO SOCIAL .................... 22
3 QUESTãO SOCIAL E POLíTICAS SOCIAIS NA PERSPECTIVA NEOLIBERAL .................................. 27
4 CONTEXTUALIZANDO O SERVIçO SOCIAL E A QUESTãO SOCIAL ................................................. 40
Unidade II
5 A QUESTãO SOCIAL CONTEMPORâNEA E OS DESAFIOS PARA O SERVIçO SOCIAL ............. 49
6 SERVIçO SOCIAL E DESAFIOS CONTEMPORâNEOS DE PESQUISA ................................................71
7 PARâMETROS ÉTICO‑POLíTICOS PARA O SERVIçO SOCIAL ........................................................... 75
8 SERVIçO SOCIAL NA CENA CONTEMPORâNEA ................................................................................... 82
7
APReSenTAção
Este livro‑texto desenvolve uma análise do Serviço Social na cena contemporânea, tendo por base 
a realidade neoliberal e globalizada, marco de transformações no mundo do trabalho, na economia, na 
política e na cultura brasileira. Nesse cenário é que se configuram novas condições e espaços de trabalho 
da área.
A proposta consiste na exploração de alguns conhecimentos acerca da mundialização financeira, da 
expansão do capital, da acumulação de riquezas e dos desafios de combate à Questão Social, expressa 
em desigualdades sociais. Também são abordados neste trabalho os esforços realizados para a redução 
dos quadros de pobreza e para o desenvolvimento das nações, com ênfase na realidade brasileira. Além 
disso, são realizadas análises dos fatores socioculturais, políticos e econômicos que permeiam essa cena 
contemporânea e elencadas as possibilidades de intervenções técnicas reflexivas, críticas e propositivas, 
fomentadas no processo de aprendizagem desta disciplina.
A disciplina Serviço Social e Questão Social compõe parte do Núcleo de Fundamentos 
Teórico‑Metodológicos da Vida Social, do Projeto Pedagógico do curso de Serviço Social da UNIP, o 
qual segue as recomendações das Diretrizes Curriculares Nacionais. O conteúdo contribui de forma 
fundamental para que os futuros assistentes sociais possam conhecer as dimensões do ser social nesse 
cenário territorial globalizado, além de identificar com maior clareza a Questão Social e as possibilidades 
de intervenções concretas, articulando o projeto ético‑político profissional a um projeto societário 
pautado pelas relações democráticas.
O mundo do trabalho sofreu profundas modificações, e a satisfação das necessidades humanas é, 
mais uma vez, preterida, diante da financeirização do capital, que prioriza as mercadorias e o dinheiro.
Os direitos sociais, fruto de lutas e movimentos sociais históricos, são dissimulados numa 
reconfiguração da lógica de acumulação capitalista, do Estado e da sociedade, numa perspectiva de 
cidadania eletiva, que não cumpre suas funções, gerando o aumento do fosso das desigualdades sociais, 
com novas roupagens para a Questão Social (AMORIM, 2009).
O Serviço Social avançou significativamente nas décadas de 1980 e 1990, em suas produções 
teóricas, contribuindo de forma diferenciada para as análises dessa cena contemporânea na 
realidade brasileira.
Igualmente, são marcos expressivos da profissão suas intervenções, aumentando o número de 
lideranças e movimentos sociais, nesse período, em defesa de garantias constitucionais quanto à 
definição de políticas públicas de seguridade social capazes de possibilitar o enfrentamento da Questão 
Social ea redução das desigualdades.
Nesse processo de crescimento, é criado o projeto ético‑político profissional, consagrado no Código 
de Ética de 1993, bem como são formuladas as Diretrizes Curriculares Nacionais, que influíram nas bases 
para a formação de um profissional crítico, propositor e engajado num projeto societário, ressalvadas 
contradições e peculiaridades dignas de análises futuras (BULLA, 2003).
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Contudo, a despeito dos avanços, a profissão requer um contexto de formação crítica e engajada 
num projeto societário que ocorra de modo contínuo. Tal contexto fragiliza‑se nesse processo de 
acumulação capitalista, com uma lógica de desequilíbrio no acesso aos produtos e às riquezas geradas 
nesse movimento.
InTRodução
Neste material, são analisados aspectos em destaque sobre a mundialização como uma nova e 
mais recente fase no curso histórico de desenvolvimento do capitalismo, com idênticas formas e 
configurações que esse processo assume nas esferas produtiva, comercial e financeira, à luz de Chesnais 
(1998) e outros teóricos. Também são abordadas, ainda que brevemente, expressões da Questão Social 
na cena contemporânea, com ênfase nas dimensões que o Estado brasileiro confere à política social, 
enquanto estratégia para o enfrentamento das desigualdades sociais.
Dessa forma, buscamos analisar as configurações da transição do capitalismo entre os séculos 
XX e XXI, com ênfase na centralidade do capital financeiro que visa estritamente à acumulação 
e à valorização do capital, bem como suas influências na reconfiguração estrutural da Questão 
Social, expressa em: adensamentos territoriais sem planejamento urbano; foco no poder local e em 
suas possibilidades de resposta às desigualdades sociais; desemprego e violência estrutural, com 
impactos na sustentabilidade, nas novas regras de mercado, na participação popular e no controle 
social. Analisamos ainda como a gestão de governo neoliberal vincula o Terceiro Setor aos seus 
atos, em resposta às expressões da Questão Social, fragmentando a implementação efetiva de 
políticas públicas.
Pesquisadores da área de Ciências Sociais – dentre eles Chesnais (1998), Bulla (2003), Faleiros (1999), 
Serra (2000) e Montenegro (2005) – fazem referência à atual fase da economia como capitalismo 
financeiro, mundialização financeira, financeirização do capital e termos similares. Estruturalmente, 
o que buscam é analisar a prevalência do capital fictício sobre o produtivo, ambos fortemente relacionados 
e interdependentes.
O autor Chesnais (1998) faz referência a três períodos históricos de desenvolvimento do capitalismo:
[...] período entre os anos de 1880 e 1913, o qual convencionou‑se designar 
de capitalismo monopolista; o período que se inicia após a Segunda Grande 
Guerra e que teve seu crepúsculo entre os anos 1974‑1979 – período 
conhecido como os “trinta anos gloriosos”, onde imperaram o fordismo e a 
regulação keynesiana (welfare state); e o período atual, iniciado no fim dos 
“anos de ouro”, no final da década dos anos de 1970 e que aqui se denomina 
de fase de mundialização do capital (CHESNAIS, 1998, p. 14).
Nessa fase de mundialização do capital, as finanças alcançam índices de valorização astronômicos, 
segundo o autor, a ponto de o capital financeiro vir demonstrando uma capacidade de reproduzir‑se, 
no próprio movimento de valorização – no que se refere à produção –, de forma autônoma e com 
características muito específicas, como em nenhum outro estágio de desenvolvimento do capitalismo.
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Na trama desse movimento de acumulação capitalista, ocorrem transformações no processo 
produtivo, o que conduz os trabalhadores e a sociedade a um aprofundamento do individualismo e do 
estranhamento das relações originadas no mundo do trabalho.
Com a flexibilização e a desregulamentação das relações de trabalho, as pessoas permanecem pouco 
tempo na empresa e têm trabalhos especializados, embora considerados generalistas (tendendo a exigir do 
trabalhador conhecimentos do sistema de produção capazes de permitir que assuma qualquer atividade 
necessária à manutenção do processo produtivo, independentemente de haver ou não trabalhadores 
designados especificamente para desempenhar as atividades. São valorizados os trabalhadores que 
aceitam assumir qualquer função e até acumulá‑las, assumindo uma corresponsabilidade pelo êxito da 
produção no prazo e com a qualidade esperada) (CHESNAIS, 1998).
Nesses casos, não raro, o próprio trabalhador investe em sua formação, que, na cena contemporânea, 
exige elementos de tecnologia e saberes específicos, cada vez mais rapidamente assimilados, provocando, 
no sistema produtivo, uma competição que induz os trabalhadores a se eliminarem, nesse processo de 
acumulação de funções e atividades que, em tese, deveria agregar trabalhadores em maior número e 
com qualificação melhor.
Essas atividades, simplificadas também por maquinário cada vez mais autônomo e interativo, 
inovado pelo avanço tecnológico dos computadores, são realizadas por funcionários que trabalham 
para sobreviver e que, apesar da ideologia capitalista de que devem envolver‑se com as empresas e ser 
leais a estas, na verdade, não encontram sentido no trabalho nem se percebem, coletivamente, como 
trabalhadores em equipe. Assim, quanto menos se reconhecem como classe trabalhadora, enquanto 
gênero humano, mais se degradam, perdem sua autonomia e se destituem de sua sociabilidade ou de 
suas razões cidadãs.
Em breve análise, a cidadania [é] aqui entendida como capacidade de 
todos os indivíduos, no caso de uma democracia efetiva, de se apropriarem 
dos bens socialmente produzidos, de atualizarem as potencialidades de 
realização humana, abertas pela vida social em cada contexto historicamente 
determinado (CHESNAIS, 1998, p. 50).
Evidentemente, essas transformações influem no cotidiano social, porque o ser social não se realiza 
na satisfação de necessidades individuais, que é um dos fenômenos ideológicos mais relevantes nos 
países capitalistas avançados.
Essa financeirização do capital, também conhecida como capitalismo globalizado ou neoliberalismo, 
luta em defesa da propriedade privada, da supremacia do mercado e da dominação estatal, com a intenção 
de dominar a sociedade e beneficiar as grandes potências econômicas (CHESNAIS, 1998).
Nos países em desenvolvimento, como o Brasil, essa forma de expansão capitalista criou estruturas 
econômicas que deram origem à Questão Social, que foi materializada em múltiplas faces e afetou 
toda a sociedade, com desigualdades sociais, desemprego, baixos salários, dependência de capital 
internacional, crises econômicas, entre outras manifestações.
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A política de assistência social tem por função a defesa dos direitos socioassistenciais, por meio de 
programas, benefícios e projetos, com o objetivo de estabelecer equidade social (BULLA, 2003).
A Questão Social emerge como um complexo de desigualdades que requer políticas públicas 
eficientes e inclinadas para a justiça social e o exercício de direitos sociais, concretizados também por 
meio das práticas do assistente social, de quem, historicamente, é requisitado compreender as situações 
e as necessidades humanas – na maioria das vezes configuradas por ausência de cidadania e de recursos 
para o desenvolvimento de capacidades – e dar resposta a estas.
No Brasil, a área de Serviço Social origina‑se da articulação entre a Igreja, a sociedade e o Estado, 
em busca do enfrentamento da Questão Social, que era vista como uma “questão moral”, religiosa, No 
entender das classes dominantes, era necessário ajustar o trabalhador e sua família aos processos de 
industrialização e urbanização (FALEIROS, 1999).
Os problemas sociais não eram considerados como uma questão de política pública. A intenção 
presente nas ações do Estado, por meio do Serviço Social, era a de manter a ordem, a paz e a justiça, 
segundo o entendimentodas elites, em favor da acumulação capitalista.
O Serviço Social, influenciado pelo cenário da Reconceituação na América Latina e também 
em busca de maior embasamento técnico e científico para a profissão, moderniza‑se a partir da 
década de 1960. Assim, o movimento de Reconceituação e as mudanças que ocorrem no mundo 
conduzem a profissão a abrir‑se para novos horizontes e modos de conceber a Questão Social e 
atuar sobre ela.
Os processos ético‑políticos são enriquecidos quando os assistentes sociais buscam alianças e 
compromissos com as classes oprimidas, subalternizadas e destituídas de riqueza, poder e condições de 
vida digna. A Questão Social torna‑se objeto de investigação, e os profissionais atuantes começam a 
compreender os bastidores dos processos de dominação e alienação da sociedade capitalista brasileira 
(SERRA, 2000).
O crescimento da área intensifica‑se na década de 1980, no contexto do capitalismo globalizado, 
da revolução tecnológica, das propostas neoliberais em curso e das mudanças no mundo do trabalho. A 
Questão Social reconfigura‑se com novas facetas das desigualdades sociais e mundializa‑se, adquirindo 
novos contornos e significados locais, nacionais e mundiais.
Debates sobre cidadania e exigência ética, técnica e política dos profissionais de Serviço Social passam 
a permear a realidade social e mobilizam a categoria na luta e no posicionamento para compreender a 
complexidade da Questão Social, tanto nos aspectos mais globais do cotidiano social quanto nos mais 
específicos (SERRA, 2000).
Evidencia‑se que enfrentar a Questão Social significa, sobretudo, lutar por cidadania, direitos, justiça 
e democracia amplos, em direção a novos modos de viver e de conceber o Estado, a sociedade e as 
relações entre grupos e classes sociais. Tecnologia e ciência não bastam: é necessário ter posturas, 
conteúdos formativos e articulação ampliados.
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As práticas profissionais de Serviço Social geralmente são marcadas por caminhos burocráticos, 
rotineiros e que não ultrapassam os interesses da elite capitalista, do Estado e dos espaços profissionais 
institucionalizados. Enfim, os modos históricos e predominantes de conceber a Questão Social, como é o 
caso da polícia, da política de repressão e do assistencialismo, precisam ser urgentemente reformulados, 
mediante ações como a elaboração de novas diretrizes para a formação profissional, a criação de um novo 
projeto ético‑político para a categoria e, principalmente, a definição de estratégias para o engajamento 
em um projeto de sociedade que se articule com a defesa da democracia e da cidadania, na construção 
de políticas públicas apropriadas por essa sociedade organizada (BULLA, 2003).
Vários limites e barreiras são colocados a essa meta do Serviço Social, porque a própria sociedade 
vive momentos de inconstância e vulnerabilidade para o acesso satisfatório ao exercício da democracia 
e à justiça social. Pelo fato de o Serviço Social constituir‑se como uma divisão social e técnica do mundo 
do trabalho, sofre os impactos que atingem, historicamente, a sociedade e suas formas de produção e 
reprodução.
Ainda assim, também são característicos desses profissionais a inquietação e o inconformismo, 
concretizados na adoção, pela categoria, de posturas e reformulações profissionais, visando cada vez 
mais aos direitos sociais e humanos, traduzidos, na década de 1990, no novo Código de Ética Profissional 
(CFESS, 1993), comprometendo‑se com a necessidade de contribuir para a instituição de uma nova 
sociedade, constituída de fraternidade, igualdade e justiça social para todos.
O Serviço Social contemporâneo exige, em seu processo formativo, que o assistente social seja 
cada vez mais criativo, investidor, resistente e combatente, para vencer os desafios desse capitalismo 
financeirizado e devastador, desenvolvendo ações competentes, solidamente qualificadas e conjugadas 
com fluidos de esperanças e sonhos, integrados a novas formas de sociabilidade e de práticas sociais.
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Serviço Social e QueStão Social
Unidade I
1 MundIALIzAção FInAnCeIRA, ACuMuLAção CAPITALISTA e SuAS 
InFLuÊnCIAS nA QueSTão SoCIAL
Estudos realizados por Chesnais (1996) demonstram que, historicamente, no cotidiano, uma 
diversidade de fatores desencadeia novas relações nacionais e internacionais, as quais, por sua vez, geram 
um novo sistema de produção econômica que se desdobra numa forma de organização que modifica 
a vida social, econômica e cultural de grupos e pessoas em todas as dimensões. Essa é a explicação 
para o surgimento do capitalismo industrial, financeiro e, possivelmente, de outras configurações que 
ainda virão. Para o autor, “tais fatores consubstanciam, num determinado período histórico, as formas 
da acumulação capitalista, seus impasses e contradições e as estratégias políticas e econômicas de 
reestruturação do capital, para a superação de suas crises” (CHESNAIS, 1996, p. 15).
Ao nos referirmos à mundialização do capital, estamos nos concentrando em uma “nova configuração 
do capitalismo mundial e nos mecanismos que comandam seu desempenho e sua regulação” (CHESNAIS, 
1996, p. 15). O desenvolvimento capitalista mundializado mantém aspectos das fases anteriores, mas 
inova no sentido e no conteúdo das formas de acumulação de capital, posicionando a centralidade no 
gigantismo do capital financeiro.
Para o autor, a mundialização capitalista designa um novo contexto histórico, marcado por 
profundas e significativas transformações, bem como por um complexo das contradições do capital que 
abre uma nova fase no curso histórico de desenvolvimento do sistema produtor de mercadorias, o qual 
contém, em suas dimensões fundamentais, a indústria, o intercâmbio comercial e o sistema financeiro. 
Mundializado porque, na contemporaneidade, a economia capitalista se expande em nível mundial, por 
meio de movimentos de internacionalização dos capitais produtivo, comercial e financeiro.
Algumas das faces assumidas pela mundialização na esfera produtiva podem ser identificadas, 
segundo Chesnais (1996), pelas empresas multinacionais ou transnacionais. São empreendimentos 
ou grupos capitalistas de grande envergadura que, consolidada a base nacional, expandiram filiais 
internacionalmente, conforme estratégias e organização implementadas em escala mundial, objetivando 
a reprodução e a valorização de seus capitais. Para concretizar a expansão, essas empresas recebem 
suporte organizacional dos grandes grupos industriais mundializados.
Com apoio em Chesnais (1996), Montenegro (2005) afirma que:
Os processos de concentração e aquisição/fusão de capitais aparecem na 
análise de Chesnais como um aspecto importante inerente aos grandes 
grupos capitalistas mundializados, notadamente no que concerne à expansão 
e às dimensões que esses grupos atingiram na fase de mundialização. Foram 
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estes processos que se configuraram como a principal forma e força motriz 
da expansão dos grandes grupos multinacionais, tal como se verificou a 
partir da década de 1980 (MONTENEGRO, 2005, p. 3‑4).
Quanto às formas de mundialização na esfera comercial, segundo o autor, é possível identificar que 
três fatores caracterizam a forma como o sistema internacional de intercâmbio se apresenta atualmente:
Os primeiros fatores são os processos de concentração e centralização do 
capital nas economias do centro do capitalismo internacional, associados aos 
movimentos do IED [Investimento Estrangeiro Direto], bem como às estratégiasdos grandes grupos. Os segundos fatores são as mudanças tecnológicas e 
científicas, principalmente no que se refere à inserção de tais mudanças nos 
processos produtivos com influência nos níveis, organização e localização da 
produção, bem como da demanda na produção por mão de obra e insumos. Os 
terceiros fatores são os de conotação política, aludindo aos papéis assumidos 
pelos Estados tanto no que concerne à constituição dos blocos econômicos 
regionais como no que tange à postura assumida por esses países em relação 
à dívida das nações do terceiro mundo (MONTENEGRO, 2005, p. 4)
Em outros termos, as formas assumidas pela mundialização na esfera financeira têm seu ápice 
quando as operações atingem o mais alto grau de mobilidade. Trata‑se de um processo em que se 
articulam, no atual estágio de internacionalização do capital financeiro e de expansão do sistema 
financeiro internacional, tanto as medidas de liberalização e desregulamentação quanto as inovações 
financeiras.
Segundo Montenegro (2005, p. 5), “a dimensão alcançada pelo capital financeiro se sobrepõe ao 
crescimento das atividades do intercâmbio comercial, dos fluxos do investimento externo direto e até 
mesmo do PIB [Produto Interno Bruto] dos países capitalistas mais desenvolvidos”. No entanto, ao 
contrário do que se imagina, a valorização do capital financeiro e sua centralidade não apresentam 
uma alteração tão substancial em relação à esfera da produção. Isso ocorre porque “os capitais que se 
valorizam na esfera financeira nasceram – e continuam nascendo – no setor produtivo” (CHESNAIS, 
1996, p. 241). Historicamente, esse “novo regime de acumulação”, predominantemente financeiro, 
surgiu nos Estados Unidos da América e no Reino Unido a partir da década de 1980, porque esse países 
implementaram políticas de liberalização e desregulamentação (MONTENEGRO, 2005, p. 6).
Refletindo sobre ideias marxistas, Chesnais (1996) destaca que é na materialidade da sociedade 
capitalista que se criam riquezas, por meio do trabalho humano, e é na geração financeira do setor 
produtivo, desenvolvido pelas indústrias, que os detentores de capital o valorizam e fazem que se torne 
mercadoria de troca.
O que ocorre atualmente é que uma parcela cada vez mais elevada desses rendimentos é direcionada 
para a esfera financeira. Somente a partir desse momento “podem se dar, dentro do campo fechado da 
esfera financeira, vários processos, em boa parte fictícios, de valorização, que fazem inchar ainda mais 
o montante nominal dos ativos financeiros” (CHESNAIS, 1998, p. 16).
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Essa dimensão fictícia de valorização financeira, segundo o autor, funda‑se na análise marxista de 
que as relações estão cada vez mais reificadas (coisificadas) e fetichizadas (um fetiche é um ídolo, um 
amuleto, algo enfeitiçado, que tem poderes inexplicáveis, de origens misteriosas) (CHESNAIS, 1998).
Nessa concepção marxista, a mercadoria reflete, para os homens, as características sociais do seu 
próprio trabalho como propriedades objetivas dos produtos de trabalho, como particularidades naturais 
dessas coisas; por isso, também reflete a relação social dos produtos com o trabalho total como uma 
relação externa a eles, envolvendo objetos.
Para que ocorram as trocas de mercadorias, os homens precisam dirigir‑se ao mercado – mesmo que 
seja o virtual e não seja necessário nem sair de casa –, para trocá‑las. As relações entre os homens tornam‑se 
coisificadas, e as de produção são escamoteadas pela relação imediata da troca mercantil (CHESNAIS, 1998).
Depreendemos dessa análise que as relações passam a ser mediadas, na sociedade capitalista, pela 
ação mercantil: as pessoas deixam de relacionar‑se diretamente e o fazem somente por meio das 
mercadorias. A propriedade privada passa a ser um elemento de extrema relevância na configuração 
da individualidade das pessoas sujeitas a essas condições históricas. Esses indivíduos passam a ser 
representados pelas mercadorias e pelos resultados da força produtiva.
A sociedade capitalista que valoriza a propriedade privada faz a necessidade de reprodução do 
capital (para gerar acumulação de recursos) submeter as relações sociais que impulsionam a formação 
do trabalhador, as quais o induzem a não se reconhecer no seu trabalho (BULLA, 2003).
Quanto maiores forem a produção e a riqueza produzida, tanto em poder quanto em extensão, 
menor será a valorização do trabalhador, que se tornará uma mercadoria de valor inferior ao daquelas 
que cria. A alienação, nesse caso, revela que a pessoa não se reconhece como pertencente à sociedade 
para cujo desenvolvimento contribui.
Desvelamos assim o engodo de economistas liberais, segundo o qual, há uma identidade entre 
produtores e compradores. Isso porque apesar de os trabalhadores serem aqueles que usam as máquinas 
e matérias‑primas no processo produtivo, eles não são compradores das mercadorias que produzem.
Na mesma proporção em que o capital compra e incorpora a força de trabalho, também se apropria 
da capacidade de medir o valor a partir do trabalho abstrato. O conflito presente na relação contraditória 
entre capital e trabalho reside no fato de que, ao mesmo tempo que se apropria da força de trabalho, 
substitui esta por máquinas, para aumentar a produtividade, processo reiterado pela concorrência, que 
impele o capitalista a reduzir custos (CHESNAIS, 1996).
Para Chesnais (1996), a mundialização do capital reduz drasticamente o valor dos elementos do 
capital constante e também do capital variável (dado o baixo valor dos meios de subsistência em países 
periféricos), elevando assim a taxa de lucro.
A taxa de lucro não diminui porque o trabalho se torna mais improdutivo, 
mas porque se faz mais produtivo. Ambas, a alta da taxa de mais‑valia e a 
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queda da taxa de lucro, são, para Marx, simplesmente formas especiais em 
que a crescente produtividade do trabalho se manifesta sob o capitalismo 
(CHESNAIS, 1996, p. 37).
Desde a década de 1970, o capitalismo vem sofrendo com uma crise estrutural. Após os chamados 
“anos dourados” Pós‑Segunda Guerra Mundial, em que houve um grande aumento da produção, com 
ganhos crescentes na economia, vieram também o esgotamento do consumo e o crescimento da taxa 
de lucro.
As já citadas transformações no mundo do trabalho foram tentativas de resposta a essa crise. 
Esta pode aparecer em certas ocasiões, quando compra e venda se separam, na medida em que o 
dinheiro funciona como meio de circulação e de pagamento, com dois diferentes aspectos: como 
medida de valor e como realização do valor (CHESNAIS, 1996). Sobre essa reflexão, Romero 
(2008 , p. 49) afirma:
Esses dois aspectos podem se separar. Se no intervalo entre eles o valor 
muda, se a mercadoria no momento de sua venda não vale o que valia no 
momento em que o dinheiro agia como uma medida de valor e, portanto, 
como uma medida das obrigações recíprocas, então a obrigação não pode 
ser honrada com os rendimentos da venda da mercadoria, e assim toda uma 
série de transações que retrospectivamente dependiam dessa transação não 
podem ser liquidadas.
Existem outros elementos que também devem ser considerados motivadores de crise, bem como de 
alterações na valorização ou na desvalorização do capital e das mercadorias, atuando como barreiras 
à acumulação de capital e aos processos de produção, inclusive à força de trabalho. Por exemplo, 
certas perturbações no que se refere à reconversão de dinheiro em capital constante, do qual fazem 
parte o capital fixo (maquinaria, estrutura física etc.) e o circulante (matéria‑prima). Pode ocorrer um 
problema que independada ação humana, uma questão climática (enchente ou seca) que influencie 
a quantidade e o valor da matéria‑prima, ou seja, o valor desta pode subir, e a quantidade, diminuir 
(CHESNAIS, 1996).
O aumento nos gastos com matéria‑prima leva os capitalistas a iniciativas para economizar, na 
força de trabalho, capital variável; logo, estes tendem a dispensar trabalhadores, o que desencadeia a 
incapacidade dos dispensados para pagar seus compromissos, entre outras consequências. Todos esses 
elementos podem gerar uma crise.
O Estado, nessa crise capitalista, a partir da década de 1970, adquire uma nova função, no contexto 
do neoliberalismo. Assume a responsabilidade de regular as atividades do capital corporativo e, ao mesmo 
tempo, de responder aos interesses nacionais, de forma que atraia o capital financeiro transnacional e 
contenha a fuga de recursos para regiões mais lucrativas.
As reformas do Estado, nessa fase, condicionam‑se à atração do capital financeiro, em detrimento das 
demandas da classe trabalhadora pelas reformas previdenciária e trabalhista. Também se reconfiguram 
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os mercados financeiros e os grupos industriais, impactados pelas altas taxas de juros sobre títulos da 
dívida e sobre o nível de lucros industriais.
É importante ressaltar os capitais fictícios, porque dizem respeito ao modo como as estratégias são 
adotadas pelos capitalistas para a preservação dos patamares de lucro e para a criação de novas formas 
de acumulação financeirizada do capital.
Os capitais fictícios são aqueles que resultam mais diretamente do capital a 
juros, do sistema de crédito, quando a riqueza real aparentemente se duplica, 
como é o caso das ações de uma empresa. Acontece que muitas vezes o valor 
destas ações se move com independência do valor do patrimônio das empresas, 
ocorrendo uma valorização especulativa, o que caracteriza um incremento do 
volume total de capital fictício existente (CHESNAIS, 1996, p. 19).
Esse jogo de mercado de ações é que gera os lucros fictícios, regulados por valorizações fictícias que 
podem desaparecer da mesma forma que surgiram, subitamente. Quando as ações se desvalorizam, fruto de 
especulações, o que era lucro passa a ser prejuízo. Ao mesmo tempo, sob certo aspecto da análise dialética, 
podemos concluir que, do ponto de vista individual, esses lucros fictícios são reais, porque, se as ações são 
vendidas quando sobrevalorizadas, o dinheiro correspondente a elas pode comprar qualquer coisa.
Entretanto, do ponto de vista da totalidade social, tais lucros fictícios são mera aparência, porque 
não têm correspondência substancial, não derivam do processo de trabalho, não são subtraídos da 
exploração de trabalho sob a forma de mais‑valia (CHESNAIS, 1996).
No que diz respeito à transformação do capital em força de trabalho, o capitalista também lucra: quando 
aumenta o valor do seu capital global, lucra com o que recebe do trabalhador e com o que este produz.
Algumas empresas, no processo de financeirização, podem auferir lucros com a promoção da 
identidade artificial de trabalhador criada pelo próprio capitalista que, ao ser valorizada, é por este 
incorporada como mérito dos investimentos do capital.
Pesquisadores e cientistas políticos tendem a afirmar que a crise mundial do capital está sendo 
superada, no entanto o que se observa é que o capitalismo apoiado na acumulação financeira acarreta 
agravamento dessa crise.
Nesse processo de acumulação financeira do capital, o capitalismo globaliza a produção, a distribuição, 
a troca e o consumo, coisas, pessoas, ideias, cultura, o Estado, as instituições, descaracterizando suas 
redes territoriais em nome das metas da mundialização do capital.
 observação
A financeirização do capital é associada a uma globalização sem 
precedentes de novas regras de mercado.
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A Questão Social adquire novos significados e características, com dimensões globais, expressando‑se, 
por exemplo, em desemprego, desregulamentação generalizada do trabalho e desmonte das garantias 
de proteção social.
O Estado assume funções mínimas, com diminuição dos gastos sociais e desconsideração dos direitos 
sociais historicamente conquistados. Alia‑se aos interesses da mundialização do capital e apoia a 
flexibilização do trabalho e sua precarização, o que, por consequência, acentua as desigualdades sociais.
A produção e a reprodução material que asseguram a existência humana são fatores que influem 
diretamente também na produção e na reprodução das relações sociais, bem como nas formas de 
concepção de Estado, no caso dessa análise, o Estado capitalista.
Os detentores do capital tentam superar crises promovendo uma reestruturação, que implica ofensiva 
para aumentar a produtividade do trabalho e, assim, alcançar novos patamares de lucro.
A concorrência entre capitais é um processo violento, e os capitalistas, para não enfrentarem 
individualmente esse processo, evitando a falência, não apenas procuram adaptar‑se, com a criação de 
mecanismos econômicos de reestruturação produtiva, mas também buscam nutrir todo um complexo 
político‑ideológico, valorativo e fictício, dentro e fora da sociedade, fomentando relações que corroborem 
seu projeto de sociabilidade, com objetivos de acumulação capitalistas bem delineados.
Esse projeto de sociabilidade do capital para enfrentamento da crise, referente, nesse caso, àquela 
ocorrida na década de 1970, leva a uma reestruturação de acordo com a lógica neoliberal que reduz 
o tamanho do Estado e o alicia para alocação de recursos e investimentos nessa política ideológica de 
acumulação financeirizada do capital.
Para Chesnais (1996, p. 28), é considerada neoliberal toda ação estatal que “contribua para 
o desmonte das políticas de incentivo à independência econômica nacional, de promoção do 
bem‑estar (welfare state), de instauração do pleno emprego (keynesianismo) e de mediação dos 
conflitos socioeconômicos”.
Na análise desse autor, tal desmonte ocorre por meio da política de privatização e desregulamentação, 
que consiste em reduzir as atividades do Estado – na economia, nas relações de trabalho e na abertura 
econômica ao capital internacional.
Ao adotar essa postura, o Estado cria uma infraestrutura específica de apoio à desativação 
das políticas de independência da economia nacional que afeta diretamente o bem‑estar 
social, o pleno emprego e a mediação de conflitos socioeconômicos. Com isso, evidencia‑se um 
Estado que, política e ideologicamente, alia‑se ao capital e contribui para agravar a Questão 
Social.
No Estado neoliberal, caso brasileiro, o trato dado a essa questão opera‑se pela via do terceiro setor, 
mas esse é um estudo para outro momento. Aqui se concentram análises das influências desse processo 
de acumulação financeirizada do capital no aprofundamento da Questão Social.
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Historicamente, o neoliberalismo procura reverter as reformas obtidas por pressão e lutas sociais 
dos trabalhadores; por exemplo, as conquistas consagradas na Constituição de 1988 (BRASIL, 1988), 
que enfatiza a redemocratização da sociedade, a universalização dos direitos básicos e a elevação dos 
patamares da cidadania (SERRA, 2000).
Na década de 1980, os brasileiros, em suas lutas sociais, consolidaram uma cultura política combativa 
e reivindicadora de direitos sociais e estruturas políticas para a criação de mecanismos de seguridade 
social.
O Estado neoliberal e sua racionalização criaram barreiraspara esse processo de enfrentamento da 
Questão Social, e o que marca as iniciativas políticas são os processos de desresponsabilização do Estado 
no tocante a políticas públicas, que passam a ter como característica a ação focalizada, descentralizada 
e privatizada.
No Brasil, na década de 1990, o Estado passa por um processo de reconstrução, por uma reforma com 
vistas a superar a grande crise econômica dos anos 1980. Pautado pelos mecanismos de controle das 
regras de mercado, transfere o processo de regulação social para a sociedade e torna‑a corresponsável, 
numa pretensa lógica de emancipação cidadã, para que esta se organize e crie, por si, os processos para 
enfrentamento da Questão Social, bem como as iniciativas para desenvolvimento social e até econômico, 
tudo isso mediante o fomento contraditório de projetos de geração de renda e desenvolvimento local 
(AMORIM, 2009).
Esse Estado neoliberal participa ativamente dos processos de privatização, liberalização, 
desregulamentação e flexibilização dos mercados de trabalho, limitando‑se a garantir a propriedade e 
os contratos e desobrigando‑se de todas as suas funções de intervenção nos planos econômico e social 
do país, especialmente direcionados ao enfrentamento da Questão Social.
Para tanto, transfere para os setores privado e público não estatal as atividades que, na visão 
neoliberal, não são suas funções específicas. Hoje, o Estado compartilha, por exemplo, atividades da área 
da educação, centros de pesquisa, saúde, cultura, seguridade etc. Mantém exclusividade em atividades 
jurídicas, policiais e políticas apenas em seu núcleo estratégico.
Os capitalistas, historicamente, atuam no enfrentamento da Questão Social por meio de filantropia, 
caridade, benevolência, doação, assistência, compaixão, esmola, sempre com o firme objetivo de angariar, 
dos pobres e desvalidos, a simpatia, a afeição e, principalmente, a fidelidade aos ideais burgueses e de 
conformação com as configurações dessa sociedade capitalista.
As ações beneficentes caracterizam‑se, para os burgueses capitalistas, como uma estratégia para 
contenção das manifestações de indignação, das revoltas e das possibilidades de organização da classe 
trabalhadora contra as opressões do sistema.
Na realidade brasileira, as ações filantrópicas, baseadas na cultura do favor caracterizada na década 
de 1930, começaram por iniciativa das grandes fábricas, ao prestarem serviços de assistência e creche aos 
trabalhadores, formar vilas operárias e doar alimentos, tudo com a condição, às vezes explícita, de obter 
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reciprocidade submissa para o processo de trabalho capitalista e postura devedora dos trabalhadores a 
seus patrões.
A assistência social, apesar de hoje ser política constitucionalmente regulada, ainda suscita 
dificuldades acerca da sua adequada conceituação. O próprio texto constitucional, ao tratar da questão, 
não traça contornos precisos para a área, mas apenas consigna, em seus artigos 203 e 204, que será 
prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição, estabelecendo seus objetivos e 
diretrizes. Por sua vez, em complemento, a Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), em seu artigo 1º, 
caracteriza a assistência social no âmbito da política de seguridade social e, no artigo 2º, descreve os 
objetivos da política, ainda com foco em segmentos e em ações complementares e/ou residuais (BRASIL, 
1993b).
Ao mesmo tempo, essa nova concepção marcou o início de uma etapa que busca superar a visão 
tradicional, amparada no pensamento social brasileiro conservador, de base clientelista e assistencial, 
para alcançar o entendimento de que a política pública de assistência social não mais corresponde à 
mera distribuição de benefícios individuais ou de serviços compensatórios e descontínuos, destinados 
ao atendimento de segmentos (crianças e adolescentes, pessoas com deficiência, idosos, mulheres etc.) 
com carências socioeconômicas.
0%
2%
2002 2003 2004 2005
% do orçamento total % de seguridade social
2006 2007 2008 2009* 2010** PPA
2008 ‑ 2011
4%
6%
8%
10%
0,
97
%
0,
96
% 1,
53
%
1,
43
%
1,
82
%
2,
02
%
2,
29
%
8,
54
%
1,
95
%
8,
58
%
2,
21
%
9,
40
%
3,
80
%
8,
81
%
4,
20
%
4,
65
%
6,
53
%
6,
58
%
7,
84
%
8,
11
%
*Lei + crédito: 31 de agosto de 2009.
**Ploa 2010.
Figura 1 – Evolução percentual dos recursos da assistência social 
em relação ao orçamento total e à Seguridade Social da União
Ao analisarmos a participação do percentual dos recursos da assistência social em relação ao 
orçamento total da União, verificamos em 2008 um crescimento de 136,1% em relação ao exercício de 
2002, embora este não tenha ocorrido de maneira constante no período considerado.
Em 2009, a participação é de 1,95% em relação ao orçamento total, considerando dados de 31 
de agosto do ano corrente, enquanto a previsão para 2010, segundo o Projeto de Lei Orçamentária 
Anual (Ploa) daquele ano, é de 2,21%. Na Lei nº 11.653 (BRASIL, 2008), que aprovou o Plano Plurianual 
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2008‑2011, está prevista a participação de 3,8% dos recursos da função Assistência Social em relação 
ao orçamento total, considerando a soma dos quatro anos de vigência desse Plano.
Muito contribuiu para essa imprecisão a trajetória histórica da assistência social, vinculada à 
prestação de serviços e benefícios por entidades não governamentais, inúmeras delas formadas com 
a intenção de fornecer ajuda e benesse aos pobres e oprimidos, modelo originário de assistência social 
e, em grande parte, assentado na expressão de um sentimento judaico‑cristão de dever moral e de 
caridade.
Cabe assinalar que até hoje, mesmo com características diferenciadas, persiste o modelo de 
intervenção tradicional, de apelo assistencialista, como forma específica de resposta às expressões 
das desigualdades sociais. “Aqui, a concentração da prestação de serviços ocorre por via da filantropia 
privada, dentro da concepção da solidariedade e do dever moral” (TELLES, 1996, p. 45).
Também não podemos esquecer que o modelo de proteção social instituído no Brasil é marcado 
pela forte influência do Estado patrimonialista. Nesse modelo são mantidos traços meritocráticos, 
focalistas e clientelistas. Firmou‑se, assim, o senso comum de que as práticas assistenciais são 
entendidas como serviços não lucrativos, analisados com base nas regras de uma sociedade de 
mercado, como voluntariado, voltando‑se para a atenção aos mais necessitados, ou como ações 
de utilidade pública, realizadas pelas instituições que atuam com os “desajustados e improdutivos” 
(TELLES, 1996, p. 48).
Por sua vez, as pressões para a adoção do Estado neoliberal vêm reforçando, sobremaneira, a 
constituição do assim chamado terceiro setor, de forma que provoque a instituição de diversos modelos 
legais de entidades privadas, bem como de exonerações tributárias, como estratégia para lhes garantir 
sustentação e legitimidade.
Contudo, no novo marco regulatório, a assistência social passa a ser reconhecida como um meio, uma 
estratégia de asseguramento dos direitos socioassistenciais e de redistribuição de renda, na perspectiva 
de reverter as situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social.
Para tanto, compete‑lhe garantir as seguranças de rendimento, de autonomia, de acolhida, de 
convívio e de atendimento às situações circunstanciais e emergenciais, mediante a oferta de provisões 
socioassistenciais traduzidas em serviços, programas, projetos e benefícios etc.
Hoje, desde a décadade 1990, essa postura de filantropia do empresariado processa‑se 
sob a denominação de responsabilidade social, que poderá ser melhor analisada em estudos 
futuros.
O projeto de sociabilidade neoliberal visa a suprimir, do debate político mais amplo na sociedade, 
a questão da divisão social de classes e os desdobros das desigualdades que levam à estruturação da 
Questão Social, eliminando possíveis mobilizações, para a criação de estratégias de desenvolvimento 
assentadas em bases mais voltadas para o pleno exercício das capacidades humanas e para o acesso aos 
direitos fundamentais.
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2 TRAnSFoRMAçõeS PoLíTICo‑eConôMICAS e SoCIAIS e A QueSTão 
SoCIAL
O neoliberalismo luta pela defesa da propriedade privada, da supremacia do mercado e da dominação 
estatal, tendo por intenção dominar a sociedade e beneficiar as grandes potências econômicas.
Os países em desenvolvimento, como o Brasil, são prejudicados, pois, com tantas armadilhas que o 
sistema econômico traz, as questões sociais são materializadas em múltiplas faces, que afetam toda a 
sociedade com desigualdades sociais, desemprego, baixos salários, dependência de capital internacional, 
crises econômicas, entre outras.
Assim, o capitalismo globalizado ou o chamado neoliberalismo deixa como contribuição:
[...] sério impacto na sociedade, apontando desigualdades no campo social, 
restringindo a prática da cidadania. A concessão de cidadania, para além, das 
linhas divisórias das classes desiguais, parece significar que a possibilidade 
prática de exercer os direitos ou as capacidades legais que constituem 
o status do cidadão não está ao alcance de todos os que os possuem 
(CHESNAIS, 1996, p. 92).
Ao considerarmos as inquietações da sociedade, cabe trazer a luz sobre como trabalhar a justiça 
social em uma sociedade excludente, diante do processo de intensificação econômica.
 Saiba mais
Para saber mais, leia:
SEN, A. A ideia de justiça. São Paulo: Companhia das Letras, 2011.
A justiça social permanece longe de alcançar importância diante das desigualdades sociais, e o 
espírito de cidadania é lembrado apenas em época eleitoral.
Esse sistema econômico vigente e suas intenções dificultam a efetivação da justiça social, entendida 
como um conjunto de princípios que regem a definição de direitos e deveres e sua distribuição equitativa, 
promovendo a igualdade social.
A partir dessa realidade capitalista, configura‑se a Questão Social, que, segundo Iamamoto e 
Carvalho (1983),
[...] é a expressão do processo de formação da classe operária e de sua entrada 
no cenário político, da necessidade de seu conhecimento pelo Estado, e, 
portanto, da implementação de políticas que levem em consideração seus 
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interesses. O que deixa de ser apenas contradição entre pobres e ricos para 
construir‑se na contradição antagônica entre burguesia e proletariado 
(IAMAMOTO e CARVALHO, 1983, p. 77).
O Serviço Social no Brasil se insere, desde 1930, como uma especialização da divisão social e técnica 
do trabalho, para atuar no enfrentamento da Questão Social. A profissão, interna e externamente, sofre 
as influências das transformações ocorridas no sistema capitalista, de suas crises, das conformações do 
Estado e das lógicas dos projetos societários historicamente determinados (AMORIM, 2009).
A Questão Social, nesse contexto, é entendida como expressão constituída e constituinte dos 
processos de alienação, antagonismo, desigualdade, discriminação e injustiça social presentes nos 
modos de ser e aparecer do capitalismo na sociedade brasileira.
A área de Serviço Social, originada das contradições e da expressão dos antagonismos e desigualdades 
da sociedade capitalista brasileira, assume, historicamente, como uma questão política, o combate 
às condições de vida indignas e desumanas da maioria da população, procurando, ao longo de sua 
constituição profissional, afastar‑se de posições conservadoras e tradicionais, não sem conflitos e 
contradições, visando à construção da cidadania plena e a um novo projeto societário (BULLA, 2003).
No caso do Brasil, estudiosos como Bulla (2003), Serra (2000) e Amorim (2009), entre outros, têm 
afirmado que os direitos sociais conquistados pela Constituição brasileira de 1988 (BRASIL, 1988) 
apresentam‑se hoje mais distantes de suas efetivações práticas na vida de milhares de homens e 
mulheres, muitos deles trabalhadores, porque esses direitos tornam‑se obstáculos às exigências da 
globalização, do neoliberalismo e dos novos processos produtivos.
As mudanças que ocorrem no mundo e no Brasil afetam, direta ou indiretamente, a vida dos 
brasileiros em geral, mas são os desempregados, os pobres, os trabalhadores, os destituídos de saúde, de 
moradia, de riqueza, de poder e de cidadania os mais atingidos (AMORIM, 2009).
Nesse contexto, boa parte da sociedade sente‑se apática, desesperançada e sem capacidade de 
promover resistências e lutas, para além do cotidiano e da sobrevivência material.
As mudanças substantivas na sociedade, no Estado e nas relações entre sociedade, Estado, mercado e 
classes sociais exigem novos modos e caminhos de constituição e desenvolvimento da sociedade brasileira.
A Questão Social no Brasil de hoje, globalizado, configura‑se em dimensões econômicas, políticas, 
culturais e sociais, todas elas locais e globais, regionais e intercontinentais, para a formação de uma 
sociedade antagônica e desigual.
 observação
Ocorrem mudanças profundas nesse processo de reconfiguração global, 
no capital e nas demandas da classe trabalhadora.
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A sociedade espera e exige do profissional que ultrapasse as ações interventivas e seja capaz de 
conhecer, investigar, antecipar, propor e executar alternativas para o enfrentamento da Questão Social, 
e que sua formação lhe permita analisar as múltiplas faces e expressões da realidade (AMORIM, 2009).
Também é esperado que o assistente social tenha a capacidade de atuar no fomento à coletividade 
e em defesa da maioria das populações sob opressões diversas, discriminadas, sabendo‑se que suas 
relações sociais e contratuais históricas entre Estado e capitalistas colocam‑no diante de barreiras 
ao exercício profissional crítico e com potencial para formular, implementar, executar, gerir e avaliar 
políticas sociais voltadas para a cidadania e para o combate à Questão Social.
O assistente social pode contribuir para que os serviços sociais, sob sua responsabilidade direta ou 
indireta, sejam estruturados a partir de um projeto ético‑político, expresso pela categoria e comprometido 
com o combate à exclusão e com a eliminação do preconceito, da alienação e das injustiças sociais.
A defesa dos direitos sociais, para o Serviço Social contemporâneo, articula‑se com a criação de 
políticas públicas descentralizadas, desburocratizadas, transparentes, democratizadas e universalizadas, 
com qualidade e controle da sociedade, para fins públicos, como dever e responsabilidade do Estado.
A profissão, nesse cenário, também assume um sentido público, voltado para o interesse das minorias 
sob opressões diversas e em defesa de um projeto societário, que implemente as capacidades humanas 
e gere desenvolvimento igualitário.
A formação e o posicionamento ético‑político do profissional de Serviço Social contemporâneo 
deve pautar‑se por atitudes democráticas, éticas e políticas, em defesa da cidadania, formuladas com 
competências teóricas e técnicas, instrumentalizadoras e constituintes de relaçõessociais e práticas de 
Estado, com ênfase nos direitos sociais e no efetivo exercício político da população, para o fortalecimento 
da cultura, da família, dos indivíduos e dos grupos sociais.
O Código de Ética Profissional do Assistente Social de 1993 (CFESS, 1993) é resultado dessas reflexões 
da categoria, ao longo das últimas décadas, num processo de ruptura com o conservadorismo e as bases 
tradicionais da profissão. Suas reformulações contemplam para além do instrumento normalizador da 
profissão e dos profissionais na sociedade. Objetivam conduzir a profissão pelos caminhos da justiça 
social, da equidade e da democracia, posicionando‑se contra todas as formas de exclusão, exploração, 
dominação e alienação.
Os princípios contemporâneos da área de Serviço Social refletem o entendimento de que o cotidiano 
profissional é um espaço político, que transparece os modos de pensar e agir da profissão junto a 
indivíduos, grupos e classes sociais, que também são políticos.
No tocante às competências profissionais, é exigido que o assistente social desenvolva saberes 
teóricos e técnicos para exercer múltiplas atividades: prestar assessoria; conhecer, decifrar e analisar 
cada situação; propor, planejar e executar intervenções; e, finalmente, avaliar os resultados das ações. 
Também é importante aprimorar esses saberes para contribuir com propostas capazes de preservar e 
efetivar direitos, transformando o mundo cotidiano (SERRA, 2000).
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O funcionamento do mercado gera uma distribuição de renda e níveis de pobreza indesejáveis para 
a sociedade. As políticas sociais poderiam ser utilizadas para contrabalançar esses resultados, com a 
criação de uma rede de proteção social para todos os cidadãos do país, prestando assistência em caso 
de imprevistos, como desemprego, acidentes no trabalho, doença etc.
Existem, ainda, situações previsíveis, em que os cidadãos, por algum motivo, não conseguiram 
prevenir‑se adequadamente, como a perda da capacidade de trabalho em razão da idade avançada, 
pouco investimento em capital humano etc., que os impeçam de manter um padrão de vida mínimo 
adequado à sua sobrevivência (SERRA, 2000).
Fazer escolhas entre políticas públicas alternativas depende de vários fatores, como potencial em 
recursos, definição de prioridades e geração de incentivos, entre outros. Em geral, os recursos são 
escassos, e esse fato define o grau de abrangência dos programas sociais, diretamente relacionado à 
definição de prioridades por parte do Estado.
A política social é de intervenção do Estado nas desigualdades sociais produzidas pelo modo 
capitalista de produção. Essas desigualdades são explicadas pelo Estado e pelas classes dominantes, 
desvinculando‑as da estrutura produtiva e vinculando‑as a situações conjunturais e individuais 
específicas: crise capitalista, falta de formação profissional compatível com as necessidades do mercado 
etc., o que abre um amplo leque de possibilidades de legitimação do Estado e das classes detentoras dos 
poderes econômico e político (SERRA, 2000).
Ao atender parcialmente as necessidades da população por meio de políticas sociais, seja como 
resultado do confronto entre classes, segmentos e grupos sociais, seja em forma de medidas antecipatórias, 
o Estado objetiva manter em condições administráveis as desigualdades sociais.
A partir dessa análise da política social, é possível afirmar o papel por ela desempenhado no 
movimento entre o capital e o trabalho. Determinadas conjunturas históricas colocam‑na como um 
direito que responde a necessidades objetivas, concretas, reais; em outras, ela é chamada a responder 
a necessidades subjetivas, parece, desvincular‑se do real, tornando‑se a‑histórica. Nessa condição, a 
política social propõe soluções que buscam clamar os homens para voltarem às suas supostas origens 
naturais de solidariedade e fraternidade (AMORIM, 2010).
Os critérios de acesso à política social, no Brasil, quando se trata de programas sociais governamentais 
que atingem a parcela da população que se encontra no limite da sobrevivência, impõem condições às 
pessoas atendidas, além de exigirem comprovações da situação de miserabilidade.
Considere os dados do Relatório do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, de 2000, 
apresentados no texto a seguir:
Novo atlas do desenvolvimento humano no Brasil
O Brasil melhorou sua posição no índice de Desenvolvimento Humano Municipal 
(IDH‑M) nos últimos nove anos, passando de 0,709, em 1991, para 0,764, em 2000. A 
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mudança demonstra avanços brasileiros nas três variáveis que compõem o IDH‑M: renda, 
longevidade e educação. Em comparação com 1991, o índice aumentou em todos os estados 
e em quase todos os municípios brasileiros. No ano 2000, do total de 5.507 municípios, 
23 foram classificados [como] de baixo desenvolvimento, 4.910, de médio e 574, de alto 
desenvolvimento humano. Na classificação internacional, o Brasil continua sendo um país 
de médio desenvolvimento humano.
Os dados fazem parte do Novo atlas do desenvolvimento humano do Brasil, um projeto 
do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), da Fundação João Pinheiro (MG) e do 
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O novo Atlas foi atualizado 
pelos dados do Censo de 2000, do IBGE. Além de seguir o padrão divulgado pelo Atlas 
anterior, o trabalho conta com novos dados sociais e foi divulgado no final do ano de 2002.
A educação foi responsável por 60,78% do aumento do IDH‑M no Brasil entre 1991 e 
2000. Já a renda contribuiu com 25,78%, e a longevidade, com 13,44% no crescimento do 
índice. Em todas as Unidades da Federação, a educação foi o componente que mais influiu no 
aumento do IDH‑M, sendo que em 21 delas sua participação foi maior que 50% do acréscimo. 
O aumento do componente longevidade contribuiu positivamente para o crescimento do 
IDH‑M em todos os estados, variando entre 15,15% (Santa Catarina) e 39,02% (Roraima) 
do acréscimo total do índice. Já o componente renda, apesar de sua contribuição para o 
acréscimo geral do IDH‑M do Brasil, apresenta grandes variações quando são analisados os 
estados individualmente. A participação da renda varia de ‑37,64% (Roraima) até 35,15% 
(Santa Catarina).
Os estados que mais aumentaram o índice, entre 1991 e 2000, foram, respectivamente, 
Ceará (passou de 0,597 para 0,699), Alagoas (de 0,535 para 0,633) e Maranhão (de 0,551 
para 0,647). Em contrapartida, os que menos cresceram foram: Distrito Federal (de 0,798 para 
0,844), São Paulo (0,773 para 0,814) e Roraima (0,710 para 0,749). Isso reflete, parcialmente, 
o fato de que é mais difícil crescer a partir de um patamar mais alto do que de um mais 
baixo.
Os estados que mais subiram no ranking foram o Ceará (subiu da 23ª para a 19ª posição) 
e o Mato Grosso (da 12ª para a 9ª posição). Rondônia, Tocantins, Bahia e Goiás ganharam 
duas posições cada um. Os que mais caíram no ranking foram Roraima (da 8ª para a 13ª 
posição), Amazonas (da 14ª para a 17ª) e Acre (18ª para a 21ª). Sergipe e Pernambuco 
perderam duas posições cada. Os demais estados ou permaneceram na mesma colocação, 
ou tiveram variação de uma posição, para mais ou para menos.
Os cinco estados com maiores IDH‑M no Brasil são, respectivamente, Distrito Federal (0,844), São 
Paulo (0,814), Rio Grande do Sul (0,809), Santa Catarina (0,806) e Rio de Janeiro (0,802), situando‑se 
na faixa de alto desenvolvimento humano. Todos os demais encontram‑se na categoria de médio 
desenvolvimento humano. Os cinco IDH‑M mais baixos são: Alagoas (0,633), Maranhão (0,647), 
Piauí (0,673), Paraíba (0,678) e Sergipe(0,687). Em 2000, como em 1991, nenhum estado situou‑se 
na faixa de baixo desenvolvimento humano. O índice de Desenvolvimento Humano foi criado 
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pela Organização das Nações Unidas (ONU) originalmente para medir o nível de desenvolvimento 
humano dos países a partir de indicadores de educação (alfabetização e taxa de matrícula), 
longevidade (esperança de vida ao nascer) e renda (PIB per capita).
Fonte: Brasil, s/d.
Além de submeter as pessoas a entrevistas, buscando definir o perfil socioeconômico – ou seja, ter 
a garantia de que não dispõem de nenhuma outra fonte de sobrevivência –, ainda são realizadas visitas 
para comprovar o afirmado quando entrevistadas.
O pressuposto adotado como ponto de partida é o de que as pessoas mentem sobre suas vidas, ou 
omitem aspectos desta que poderiam significar a exclusão do programa. Vale ressaltar que, em sua 
maioria, as pessoas atendidas moram em favelas, em condições habitacionais tão precárias que seria 
impossível afirmar que elas as escolheram para terem acesso, por exemplo, a uma cesta básica.
Outro ponto a considerar é que os programas sociais são homogeneizados em todo o território 
nacional, não cabendo àqueles por eles atingidas nenhuma possibilidade de participação nas decisões. É 
possível pensar, por exemplo, que o conteúdo da cesta básica é determinado pelos órgãos governamentais, 
definindo, assim, o que as pessoas devem comer. Entretanto, como afirmamos anteriormente, é exigido, 
também, que as pessoas se sujeitem a certas condições. Na maioria das vezes, isso significa participar de 
reuniões cujos assuntos são previamente definidos.
Quanto maior for o potencial de recursos, maior será a probabilidade de ocorrer ajustes que possam 
comprometer a qualidade dos serviços prestados à população. Inversamente, a escassez de recursos para o 
Estado investir gera uma focalização para que a oferta de serviços alcance alguns segmentos da sociedade.
3 QueSTão SoCIAL e PoLíTICAS SoCIAIS nA PeRSPeCTIvA neoLIbeRAL
Na perspectiva neoliberal, o debate sobre a necessidade de se pensar num novo desenho para as 
políticas sociais é reaberto, de modo que seja garantido maior alcance das ações e, consequentemente, 
resultados mais efetivos.
A assistência assume uma função estratégica, pois, dado seu caráter transversal, articulador das 
demais políticas públicas, contribui para a constituição de um sistema mais amplo de proteção social, 
resgatando a perspectiva da seguridade social (AMORIM, 2009).
Reconhecer a importância da assistência é fundamental, no contexto das políticas públicas, para a 
reorientação da política econômico‑social, a fim de construir um projeto nacional de desenvolvimento 
econômico promotor da inclusão.
A Política de Assistência Social no Brasil ganha destaque com a Constituição Federal de 1988 
(BRASIL, 1988) e passa a ser considerada política pública, compondo o tripé de seguridade social, 
responsabilidade do Estado e direito do cidadão, com caráter democrático e previsão de gestão 
descentralizada e participativa (SERRA, 2000).
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A despeito do cenário histórico brasileiro conservador, a Constituição Federal de 1988 trouxe avanços 
quanto à ampliação e à extensão dos direitos sociais, à universalização do acesso, à expansão da cobertura 
e a um certo afrouxamento do vínculo contributivo. Contemplando a concepção de seguridade social 
como a forma mais abrangente de proteção, recuperou e redefiniu os patamares mínimos dos valores 
dos benefícios sociais e, o mais importante, enfatizou o princípio da responsabilidade do Estado, na 
esfera pública e no atendimento aos direitos.
 Saiba mais
Recomendamos leitura da Seção IV do capítulo II da Constituição Federal 
de 1988. De acordo com o artigo 203), “a assistência social será prestada 
a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade 
social“, tendo como um de seus objetivos “a promoção da integração ao 
mercado de trabalho“. Além disso, conforme o artigo 204”, [...] As ações 
governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos 
do orçamento da seguridade social”“ (BRASIL, 1988).
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) tornou expressiva a intervenção social do Estado no 
campo da proteção social, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das políticas e à 
definição dos beneficiários e do sistema de proposição do acesso aos direitos sociais (BULLA, 2003).
Esse importante instrumento jurídico constitui um marco na ampliação das situações sociais 
reconhecidas como objeto de garantias legais de proteção e submetidas à regulamentação estatal. 
Aumentou de forma significativa a responsabilidade pública por vários problemas cujo enfrentamento 
se dava, parcial ou integralmente, no espaço privado.
A intervenção estatal, regulamentada pelas leis complementares, que normatizaram as determinações 
constitucionais, passou a referir‑se a um terreno mais vasto da vida social, com objetivos de equalizar 
o acesso a oportunidades e de enfrentar condições de destituição de direitos, riscos sociais e pobreza.
Esse marco constitucional de 1988 passa à esfera estatal as responsabilidades da inclusão dos direitos 
sociais, fixando o tripé da seguridade social, composto por assistência social, saúde e previdência, com 
base nos princípios da universalidade e da garantia de acesso a estes ao cidadão, enquanto política publica.
Assim, há o reconhecimento de que as necessidades básicas – como alimentação, moradia, saúde, 
educação, transporte, lazer, entre outras – são responsabilidade do poder público, cabendo ao Estado usar 
estratégias para identificar e erradicar a desigualdade social, apropriando‑se de mudanças de intervenção, 
para que a sociedade deixe de conformar‑se com esse mundo globalizado e alienado (BULLA, 2003).
Esse Estado, previsto constitucionalmente, contrapõe‑se ao Estado neoliberal, que atende 
fundamentalmente o interesse do capital, mantendo a classe trabalhadora com um padrão de vida mínimo 
e que procura conservar intocável a sua reprodução, para continuar submissa aos interesses do capital.
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Além de consolidar o regime democrático no Brasil, a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) 
criou um conjunto de direitos sociais, historicamente reivindicados ao longo de um processo conflituoso 
de mobilizações sociais e políticas que marcaram os anos 1970 e 1980 (SERRA, 2000).
Nessa trajetória, buscou‑se ampliar o envolvimento dos atores sociais nos processos de decisão 
e implementação das políticas sociais, respondendo a demandas em torno da descentralização e da 
democratização do Estado brasileiro.
Analisando as ideias de Huber (1992), Clemente (2006) esclarece que uma forma de reduzir as 
contradições geradas pelo mercado para o exercício da cidadania é promover sua ampliação. Em outras 
palavras, os segmentos mais afetados pelas desigualdades sociais geradas pelo capitalismo tornam‑se 
foco de interesse das forças dominantes nos momentos de eleição, quando desejam votos, e na criação 
de impostos e legislações de proteção ao trabalhador, como mecanismo de controle desses segmentos.
A autora Clemente (2006), aprofundando essa análise, destaca que somente quando as pessoas de 
uma mesma comunidade compartilharem padrões básicos de vida, cultura e exercício da cidadania civil 
é que possivelmente se conseguirá diminuir os impactos da desigualdade.
Sobre os direitos civis e políticos, Clemente (2006) ressaltaque a exposição a situações de desigualdade 
extrema faz com que a comunidade não desempenhe efetivamente, com liberdade e segurança, esse 
exercício. A autora reforça ser necessário à comunidade o potencial para compartilhar igualmente 
educação, assistência médica e demais serviços sociais.
Com o advento do capitalismo e sua expansão, imaginava‑se que, ao longo de seu desenvolvimento, 
seria possível diminuir as desigualdades sociais, por meio da criação de serviços diferenciados de 
saúde, educação e assistência social, ou seja, que priorizem aqueles segmentos que sofreriam maior 
desfavorecimento social. Contudo, esse movimento de inclusão cidadã, historicamente, não tem 
apresentado os resultados esperados.
Em relação a esse esforço para diminuir as desigualdades sociais, notamos que, no Estado do tipo 
neoliberal, as iniciativas para a criação de mecanismos de mercado reguladores da proteção social são 
expressos por aposentadoria privada e planos de saúde particulares, complementados por programas 
mínimos de assistência pública destinados aos pobres. Observe que a característica neoliberal é fazer com 
que esse custo seja compartilhado com a sociedade civil ou com serviços de representação organizada 
da classe trabalhadora, para não reduzir os lucros do capital nem onerar o Estado (CLEMENTE, 2006).
Em geral, o Estado, nessa experiência neoliberal, cria um sistema de benefícios distribuído de forma 
fragmentada para diferentes segmentos sociais, com priorização para das famílias, nas coberturas 
previdenciárias – por exemplo, o salário‑família, o apoio às gestantes e à maternidade etc.
Em suas análises, Clemente (2006) reporta‑se à experiência social‑democrata, que consiste num 
sistema universalista de provisão estatal, pelo qual todos os cidadãos fazem jus, individualmente, a 
um elevado nível de benefícios. São exemplos dessa experiência os modelos da Suécia, na cena 
contemporânea, e da Alemanha, nos regimes de governo logo depois do Pós‑Guerra.
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Trata‑se, segundo as análises de Clemente (2006), de um regime de bem‑estar social, denominado, 
nos Estados Unidos, de welfare state, que tem origens históricas resultantes de sistemas de mercado 
diferentes, de países anglo‑saxões e com modelo de desenvolvimento centrado no Estado, caso dos 
países da Europa continental.
O processo de formação de classe ocorreu de modos diversos em cada um dos países, promovendo 
também formas diferentes de criação e concessão de serviços de bem‑estar social, incluindo as estratégias 
de previdência. Nesse processo, é fundamental que somente grupos afetados pelas crises sociais se aliem 
para reivindicar seus direitos e opor‑se ao processo de acumulação. Essa aliança é que torna os padrões 
de criação de serviços previdenciários de bem‑estar social diferentes de país para país (CLEMENTE, 2006) 
No modelo liberal, somente os grupos sociais mais afetados e vulneráveis beneficiam‑se da previdência 
pública. As demais classes valem‑se do mercado para a obtenção de serviços sociais.
No regime social‑democrata, exemplo da Suécia, a previdência social conta com um amplo welfare 
state. Nesse caso, o Estado assume as responsabilidades pela oferta de serviços sociais e também 
contribui com uma proporção considerável de empregos (CLEMENTE, 2006).
No regime liberal, a criação de empregos também ocorre, especialmente na área de prestação de 
serviços e nas categorias ligadas a profissões liberais e semiliberais, caso do Serviço Social. No entanto, 
essas profissões são mais vinculadas à contratação de produtores que à do Estado. Sua característica de 
atividade volta‑se mais para o entretenimento que para as áreas social e previdenciária, diferentemente 
da situação verificada no regime social‑democrata.
Observamos que, no regime liberal, os empregos são criados em maior número e exigem menor 
qualificação, enquanto no regime social‑democrata há menos empregos, com maior exigência 
de qualificação e voltados para o desenvolvimento do bem‑estar social e para a diminuição das 
desigualdades. (CLEMENTE, 2006).
A cidadania social é um exercício realizado quando pessoas ajudam outras e assumem 
responsabilidades que também beneficiam a comunidade de modo geral. Serviços de saúde e educação 
constituem direitos individuais, mas acabam por beneficiar todos numa sociedade (CLEMENTE, 2006).
Além disso, ainda conforme Clemente (2006) em sua análise, a cidadania social prescinde de uma 
identificação das pessoas com as obrigações sociais comuns e do reconhecimento de que não é possível 
agir sozinho, de que há necessidade de compartilharem serviços sociais, previdência, saúde, educação 
e outras situações emergentes, que podem abalar socialmente o desenvolvimento da comunidade e 
colocar os cidadãos em circunstâncias de divisão de classes, com a superposição de umas às outras. 
Em outras palavras, a qualidade dos serviços criados e a forma como a comunidade os compartilha vão 
produzir agravos sociais que podem comprometer toda a comunidade.
A mobilização das pessoas e sua organização numa comunidade com vistas à obtenção dos serviços 
de que necessitam é fundamental para comprometer o Estado com essa responsabilidade. Dito de outra 
forma, alguns grupos sociais pressionam o Estado a atender suas reivindicações, demonstrando certa 
autonomia e participação na criação e na gestão de serviços prestados por ele. Essa pressão e essa 
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Serviço Social e QueStão Social
forma de associação popular são o exercício da cidadania, a participação das pessoas em busca do 
atendimento de seus direitos individuais e também a luta pela criação dos serviços coletivos que vão 
assegurar o desenvolvimento da comunidade (CLEMENTE, 2006).
Entendemos que as associações comunitárias ou a organização das pessoas de uma dada sociedade 
em torno de reivindicações de direitos individuais e coletivos são expressões do eixo da democracia e o 
modo de participação efetiva na criação de serviços essenciais e na gestão do Estado. Contudo, o Estado 
liberal tenta manter controle sobre as expansões dessas formas de manifestação e organização popular, 
para que tais ações sejam mínimas e não caracterizem maior investimento na área social do que na área 
e na expansão capitalistas (CLEMENTE, 2006).
No Estado liberal, existe uma forte tendência a fazer as pessoas e as comunidades autofinanciarem o 
próprio desenvolvimento e a superação das desigualdades sociais, numa lógica de corresponsabilização 
e transferência de responsabilidades para a área privada. Portanto, o Estado liberal não apresenta 
marcas expressivas de políticas de bem‑estar social, e suas ações são mais focalizadas e direcionadas 
para situações emergenciais e seletivas, além de pontuais (CLEMENTE, 2006). O Estado mantém controle 
sobre as formas de organização social, e, nesses casos, a formação de redes e a articulação de grupos 
sociais constituem forças de resistência, em contraponto ao controle do Estado.
A participação da população, na forma de controle social, também figura de modo contundente na 
Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), e são criadas propostas para a instituição de conselhos 
vinculados praticamente em todo o conjunto de políticas sociais do país, representando uma nova 
forma de expressão de interesses e de representação de demandas e atores junto ao Estado.
Concomitantemente, proliferam outras formas de participação da sociedade na prestação de serviços 
e na própria gestão do social, impulsionando um movimento que havia adquirido novo vigor desde, ao 
menos, o início da década de 1980.
Essa nova forma institucionalizada de participação social passou a representar, em