Aula 1 - Análise Econômica de Projetos

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Notas de aula para o curso de análise econômica de projetos 
Nota 1, apresentação, justificativas e objetivo 
Thiago Fonseca Morello 
fonseca.morello@ufabc.edu.br 
sala 301, Bloco Delta, SBC 
 
1 Apresentação 
O curso foi desenhado para ser mais prático do que teórico. Daí porque ele está estruturado como uma 
sequência de tópicos que correspondem aos estágios a serem percorridos para elaborar e analisar um projeto 
de investimento. Parte-se da justificativa do projeto (primeira aula), passando pela definição do objetivo e 
pelo desenho do projeto, para então chegar a técnicas de análise financeira e econômica (figura 1). Esta 
sequencia de estágios, contudo, não é percorrida exatamente em tal ordem na prática, uma vez que o avanço 
pode motivar a formulação de estágios anteriores. Geralmente segue-se um processo iterativo. 
Figura 1 Estágios do processo de elaboração, análise e implementação de um projeto 
 
2 Estágio 1: justificativa 
A justificativa é um exercício de argumentação, de persuasão, voltado a convencer os interlocutores (os 
financiadores, mais comumente) de que o projeto é necessário. Algo recorrente na vida profissional, 
qualquer que seja o setor. Será, no que segue, apresentada uma estratégia de argumentação, de defesa de um 
projeto, embasada na análise econômica. Neste estágio o projeto é apresentado de maneira descritiva, sendo 
a análise iniciada a partir do segundo estágio. 
Justificativa
Objetivo
Desenho
Quantificação física
Análise financeira
Análise econômica
Implementação
Avaliação ex-post
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A importância da justificativa pode ser explicada com base na ideia intuitiva de que dificilmente se pode 
resolver um problema sem compreendê-lo. Vamos pensar em um exemplo bastante simples, o de um 
computador quebrado, i.e., que apresenta algum malfuncionamento (um defeito, p.ex.). Como um 
especialista consertaria o computador? Em primeiro lugar, identificando o componente do computador que 
apresenta malfuncionamento, em segundo lugar procurando identificar as causas do malfuncionamento, i.e., 
os determinantes que atuam para gerar o malfuncionamento – uma operação não trivial que requer 
experiência e, às vezes, o testar hipóteses sobre causas possíveis – e, em terceiro lugar, eliminando a causa 
ou impedindo com que ela tenha efeito (extirpar a fonte da doença). Guardadas as devidas proporções (i.e., 
mutatis mutandis), um projeto de investimento público é nada mais do que uma maneira de “consertar” a 
sociedade – um projeto privado seria uma maneira de consertar uma empresa privada. Porém, é preciso 
lembrar que apenas é possível consertar algo que está quebrado. Os profissionais que consertam 
computadores jamais se esquecem deste “princípio”, o mesmo infelizmente muitas vezes não sendo verdade 
para os proponentes de projetos de investimento. Estes geralmente pensam primeiro em fazer uma mudança 
(intervenção), p.ex., colocar luzes brilhantes coloridas no teclado do computador, deixando para depois a 
tarefa de verificar se tal mudança elimina um malfuncionamento ou não. Será que luzes brilhantes coloridas 
melhorariam a experiência do usuário? A elaboração da justificativa é a demonstração, com base em 
argumentação, de que (i) há algo “quebrado” na sociedade e (ii) de que o projeto de investimento consertaria 
o que está quebrado. Daí a importância deste passo. 
2.1 Identificar a demanda pelo projeto*: porque um projeto é necessário? [referências: tesouro 
britânico (green book), cap.3 e anexo I, Canadá, 1.1] 
Há diversas maneiras de identificar um papel relevante que um projeto possa desempenhar na realidade. 
Uma delas consiste em formular um problema social (i.e., que aflige a sociedade) que um projeto de 
investimento possa resolver. É claro que o argumento é forte caso se possa demonstrar que o problema 
social somente poderia ser resolvido com um projeto (i.e., a realização de um projeto não é apenas condição 
suficiente, mas também necessária para a resolução do problema). É útil entender um problema como um 
conflito ou incompatibilidade entre necessidades e a capacidade ou habilidade para atender a necessidades. 
Ou, ainda, como incompatibilidade entre demanda (necessidades) e oferta (capacidade), para utilizar o 
jargão econômico. É claro, pois, que se a incompatibilidade for tal que a oferta seja superior à demanda, não 
há problema social, pois não há necessidades não atendidas. Há problema social se há necessidades não 
atendidas, i.e., se a oferta está aquém da demanda, havendo um déficit de suprimento. 
Mas, além de identificar, olhando para a realidade, a existência de um déficit de suprimento, é preciso dar 
um passo a mais e encontrar razões pelas quais tal déficit tende a se perpetuar caso a situação atual seja 
mantida sem alterações. As razões para a perpetuação podem ser buscadas em (i) forças, ou determinantes, 
que atuam para gerar as necessidades (demanda) e em (ii) fatores limitantes ou restrições que atuam sobre a 
capacidade ou habilidade (oferta). 
Antes de continuar deve ficar claro que, por “formulação do problema social”, se deve entender a 
interpretação da realidade e, portanto, o problema tem de ser concreto e não abstrato. 
Para o caso de um projeto público, uma estratégia de justificativa que tem sido perseguida atualmente (no 
Reino Unido, p.ex.) é a de identificar falhas de mercado que atuem para perpetuar uma oferta abaixo do 
nível socialmente desejável. Se há falha de mercado, o mercado está quebrado e vai permanecer assim. Para 
demonstrar que há falha de mercado, é preciso identificar a existência de pelo menos uma das três principais 
fontes de falha, (i) externalidade, (ii) caráter não-excluível e não-rival de alguns bens e serviços, (iii) 
informação assimétrica. As falhas de mercado têm determinantes que atuam para fazer com que a iniciativa 
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privada não possa suprir bens e serviços em quantidade socialmente ótima1. As falhas de mercado são 
autênticos “problemas sociais”. 
O emprego do conceito de falha de mercado é compatível com uma definição particular do termo “déficit de 
suprimento”. Basta recordar que, sob falha de mercado, o equilíbrio de mercado não é economicamente 
eficiente. I.e., há oportunidades de compra e venda não exploradas. É neste sentido que as falhas de mercado 
causam um déficit de suprimento. Outra maneira equivalente de explicar é recordando que o equilíbrio em 
um mercado sujeito à falha corresponde a uma quantidade inferior à socialmente ótima, i.e., aquela que 
prevaleceria na ausência de falhas de mercado. Deste modo, pois, existe uma demanda reprimida. 
Uma frase bastante esclarecedora que se pode encontrar o “Green Book” do Tesouro Britânico é a seguinte: 
“Uma causa potencial de ineficiência é quando as circunstâncias fazem com que o retorno privado que um 
indivíduo ou empresa recebe da realização de uma determinada ação difere do retorno recebido pela 
sociedade como um todo (p.51).” 
Vejamos um exemplo para cada fonte de falha de mercado. 
Externalidade negativa 
Um dos exemplos mais claros de externalidade é de um impacto ambiental negativo. O colossal crescimento 
econômico chinês se deu, no século XX e XXI, com a construção de termoelétricas cuja operação gera 
poluição. O aumento da taxa de ocorrência de doenças respiratórias tem sido observado2. A perda de bem-
estar decorrente é um efeito não visado de uma decisão individual (ou governamental), pois as 
termoelétricas não foram instaladas para causar pneumonia e outros males pulmonares3. Porém isso 
continuará a ocorrer. Há algo quebrado. Como consertar? Incorporando, nas chaminés das termoelétricas, 
equipamentos que reduzam o teor de poluentes da fumaça liberada. Um projeto privado de criação deuma 
empresa que ofertasse tais equipamentos seria justificado. Contudo, mesmo com a execução deste projeto 
privado, poderia-se concluir que a demanda por redução de poluição continuaria a superar a oferta. O déficit 
de suprimento permaneceria. E isso pois a causa da externalidade se manteria ativa: o preço pelo qual o 
equipamento seria vendido não necessariamente seria equivalente ao bem-estar proporcionado pela redução 
da poluição. O que justificativa um projeto público capaz de atender à demanda remanescente. Por exemplo, 
ofertando gratuitamente máscaras que evitam a inalação de partículas e poluentes ou umidificadores de ar. 
Mais sobre externalidades 
Na presença de externalidades, o atendimento de necessidades por meio da oferta de bens e serviços causa 
impactos negativos sobre o bem-estar de consumidores e o lucro de empresas. Ou seja, o atendimento das 
necessidades de uns prejudica o atendimento das necessidades de outros. E isso se perpetua pois os impactos 
externos negativos não são incorporados, pelo mercado, aos preços pelos quais são transacionados bens e 
serviços. Neste caso, a intervenção pública é necessária. É o que se tem, por exemplo, quando a decisão 
individual de conduzir um automóvel repercute na redução do espaço de um trecho de uma via de transporte, 
que está disponível para ser ocupado por outros automóveis, em um determinado período de tempo. O 
 
1 Outra fonte de falhas de mercado é a existência de retornos crescentes, p.ex., de tecnologias cujo custo pode ser reduzido pelo 
aprendizado com a experiência em utiliza-las (learning by doing). 
2 Segundo Millman et al (2008), a poluição do ar na China causa, anualmente, “mais de 300.000 mortes, 20 milhões de casos de 
doenças respiratórias e despesas em serviços de saúde que somam mais de 500 bilhões de Yuans (mais do que 3% do PIB) 
anualmente”(http://pediatrics.aappublications.org/content/122/3/620.short). 
3 Como a broquite, segundo Mohajan et al. 2014 
(http://search.proquest.com/openview/eb020777cd2cd3f7a88d7093de67737b/1?pq-origsite=gscholar&cbl=2032627). 
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congestionamento decorre do fato de que um motorista não paga pela perda de espaço que impõe aos 
demais. Se pagasse, o número de motoristas na via seria inferior e o congestionamento seria evitado. O custo 
econômico do congestionamento é mais comumente medido em função do custo de oportunidade do tempo 
perdido (mas há, também, também o stress e danos psicológicos). 
Um segundo exemplo de externalidade 
É comum nos países em desenvolvimento, especialmente em regiões rurais deles, a percepção de que a 
quantidade e duração diária da oferta de energia é insuficiente. Isso tanto pode resultar de limitações da rede 
de distribuição de energia para atender as regiões rurais, como de uma produção de energia que se mostre 
insuficiente do ponto de vista nacional. Seja a atenção concentrada neste segundo aspecto e assumamos que 
a rede de distribuição é suficiente. Por quais razões a produção de energia é insuficiente? Imaginemos que a 
iniciativa privada tenha direito de produzir energia, o que é de fato verdadeiro para o Brasil. Por exemplo, 
usinas de açúcar e etanol podem vender seu excedente de energia para o sistema estatal. Será esta uma fonte 
de energia suficiente para atender à demanda rural? Uma resposta negativa é sugerida pelo fato de que o 
objetivo das usinas sucroalcooleiras não é atender à demanda local por energia, mas sim gerar lucro 
produzindo açúcar, etanol e excedente energético. Caso, por exemplo, haja uma alta do preço dos primeiros 
dois produtos, o excedente energético ofertado pelas usinas tende a cair e, pois, o hiato de suprimento 
energético rural tende a aumentar. Há, pois, uma nítida falha de mercado aí. Qual? Para responder, é útil 
retomar o conceito de “externalidade”. Trata-se, grosso modo, de um impacto não-visado de uma decisão 
individual ou coletiva sobre terceiros, i.e., entidades que não tomam a decisão. No caso, pois, o aumento da 
produção de açúcar e etanol a partir de uma capacidade instalada fixa (este último detalhe é crucial), gera 
uma externalidade negativa ao reduzir o suprimento energético rural. O fundamento da externalidade é o 
fato de que a tarifa recebida pelas usinas é inferior ao bem-estar social proporcionado pela oferta de energia. 
Ou seja, a usina não recebe, integralmente, pelo bem-estar que proporciona ao ofertar excedente energético 
e, pois, tende a fazê-lo abaixo do nível socialmente ótimo. Portanto, o preenchimento do hiato de suprimento 
com a oferta de energia por parte de usinas sucroalcooleiras ou qualquer outro tipo de atividade privada 
produtora de energia, tende a não ser pleno. Isso justifica o investimento público em usinas de produção de 
energia voltadas a atender o hiato de suprimento rural. 
Externalidade positiva 
Uma justificativa muito comum para projetos de investimento público é a de geração de externalidades 
positivas. Por exemplo, um projeto de expansão da infraestrutura de saneamento básico, com ampliação da 
capacidade de tratamento de esgotos, gera benefício na forma da melhoria do nível de saúde das pessoas 
(pois são evitadas doenças transmitidas por vetores que se propagam pelo esgoto). Ocorre que este benefício 
coletivo, ou melhor, social, é dificilmente apropriado pelo executor do projeto na forma de uma tarifa 
cobrada pela utilização de água e de serviços de tratamento de esgoto. O fato das pessoas terem melhor 
saúde, poderem trabalhar mais, gerar mais renda e prover mais consumo para suas famílias, é difícil de 
contabilizar, depende de fatores não diretamente relacionados ao projeto (p.ex., o nível de aquecimento da 
economia), e por isso acaba não entrando no cálculo da tarifa. Deste modo, como a precificação do benefício 
social é parcial, a quantidade ofertada deste serviço acaba sendo inferior à socialmente ótima, i.e., há 
demanda não atendida. Há pois razão para a realização de um projeto público de expansão da oferta de 
saneamento básico. De fato, sempre que não for possível cobrar uma tarifa de todos aqueles que são 
beneficiados, em magnitude considerável, seja direta ou indiretamente, uma entidade privada acabaria por 
realizar um projeto que aumentaria o suprimento em um nível inferior ao socialmente ótimo (Belli et 
al.,1998, cap.2, parágrafos 11-13). 
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Caráter não-rival e não-excluível de bens e serviços 
Há, atualmente, cidades brasileiras em que existe a percepção de que a demanda por espaço seguro para 
praticar o ciclismo é inferior à oferta. No estado de São Paulo, por exemplo, tem-se procurado resolver esta 
insuficiência de oferta a partir da ação dos governos municipais, com estes reservando frações ou “faixas” 
de vias de transporte para o ciclismo. I.e., a criação de ciclovias. Como justificar este projeto público? O 
primeiro passo está em identificar o bem ou serviço pelo qual há incompatibilidade entre oferta e demanda, 
trata-se do serviço de provisão de espaços seguros para a prática do ciclismo. O segundo passo está em 
identificar as razões pelas quais há incompatibilidade, o que permite avaliar se é razoável supor que tal 
incompatibilidade se perpetuará se tudo for deixado como está, i.e., se não houver uma mudança que apenas 
um projeto poderia provocar. Passando a este segundo passo, uma estratégia para identificar as razões da 
incompatibilidade é verificar se ela é causada por falhas de mercado. O que pode ser feito perguntando-se se 
a iniciativa privada poderia atender à demanda não atendida. Vejamos. Imaginemos a priori que a iniciativa 
privada tem direito de demarcar ciclovias como bem entender, reservando para elas frações das ruas e 
calçadas. Sabemos que este não é o caso, mesmo assim, assumamos que seja apenas para entender como a 
estratégia de buscar falhas de mercado na realidadefuncionaria. A iniciativa privada então demarcaria 
ciclovias, incorrendo em despesas e, para obter lucro - pois este é seu objetivo – cobraria pedágio dos 
usuários das ciclovias. Ocorre que, uma vez que as ciclovias forem demarcadas, qualquer um pode as 
utilizar, mesmo que não tenha pagado por isso. No limite, pois, ninguém vai pagar. Para evitar isso, a 
iniciativa privada deve pagar o custo de fiscalizar as ciclovias, impedindo não-pagadores de as utilizarem. 
Mas a fiscalização também é custosa e, se for muito custosa, o lucro obtido com as ciclovias pode tornar o 
empreendimento menos atraente do que outros empreendimentos. O custo, pois, de excluir usuários das 
ciclovias é uma razão pela qual tenderia a existir um suprimento de ciclovias inferior à demanda, caso tal 
suprimento fosse privado. Algo está quebrado. De fato, a ciclovia é um bem não-excluível, i.e., de cuja 
utilização apenas se pode excluir pessoas pagando para isso um alto custo. Bens não-excluíveis não são bens 
privados, e, pois não podem ser supridos pela iniciativa privada à quantidade socialmente ótima. Daí a falha 
de mercado. E isso justifica a provisão pública de ciclovias. É claro que, na prática, a iniciativa privada não 
tem o direito de demarcar ciclovias em ruas e calçadas pois estas são propriedade estatal e não privada. 
Porém, a incompatibilidade entre demanda e oferta de ciclovias também poderia ser resolvida a partir da 
concessão à iniciativa privada do direito em questão. 
Mais sobre bens não-privados 
Um bem ou serviço é não rival quando sua utilização por um indivíduo não reduz a quantidade disponível 
pelos demais. E é não-excluível quando o custo de impedir com que indivíduos o utilizem é muito alto, 
proibitivo. Os bens mais comumente transacionados em mercados são tanto rivais como excluíveis, dupla 
característica esta que define um bem privado. Bens e serviços não privados, i.e., que são ou não-rivais ou 
não-excluíveis, são sempre supridos em quantidade inferior à demandada. É o caso do conhecimento 
transmitido pelo serviço de educação. Por exemplo, o fato de um indivíduo aprender a fórmula de Bhaskara 
não reduz a plenitude com que outro indivíduo pode absorver tal conteúdo. Mesmo que seja possível 
estabelecer um acordo internacional para que os professores cobrem uma taxa de cada aluno para o qual 
ensinam a fórmula de Bhaskara, o custo de fiscalizar tal acordo seria gigantesco. Até mesmo porque os 
professores não são a única fonte a partir da qual é possível aprender o conteúdo em questão. Daí porque o 
investimento privado na produção de conhecimento (p.ex., produção de fórmulas matemáticas) tende a ser 
não lucrativo: o custo de excluir interessados em absorver conhecimento é altíssimo, proibitivo. Não o 
pagando, contudo, o investimento privado acaba por gerar receita muito baixa e provavelmente nula. 
Informação assimétrica 
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A informação assimétrica no mercado de crédito faz com que microempresários não obtenham 
financiamento por não possuírem garantias aceitáveis pelo sistema financeiro, mesmo tendo capacidade para 
pagar o empréstimo. Cabe entender porque isso ocorre. Há informação assimétrica quanto a dois 
determinantes cruciais do retorno do projeto e, portanto, da capacidade de pagamento do crédito, (i) a 
qualidade do projeto de investimento subjacente, i.e., rentabilidade potencial e, (ii) o comprometimento do 
requisitante do crédito com o êxito do projeto, i.e., o nível de esforço a ser por ele dirigido à execução. 
Ocorre que os bancos não observam estes dois determinantes, tais informações são observadas apenas pelos 
próprios requisitantes de crédito, concentrando-se, pois, do lado da demanda do mercado de crédito (daí a 
assimetria informacional entre os dois lados do mercado). Mas os bancos sabem que há projetos de baixa 
qualidade apresentados por profissionais pouco comprometidos e, não conseguindo distinguir com precisão 
entre projetos e tomadores meritórios ou não, acabam requisitando garantias executáveis de todos, para com 
isso garantir que terão o dinheiro emprestado de volta. Ocorre que microempresários e comunidades rurais 
muitas vezes não dispõem de garantias executáveis e acabam sendo eliminados do mercado de crédito. Algo 
está quebrado e é a capacidade do mercado de atender aos microempresários. Linhas de crédito específicas 
para microempresários, providas por bancos públicos federais e algumas vezes repassadas por operados 
financeiros municipais, têm sido utilizadas para solucionar este problema. 
Uma justificativa alternativa: monopólio natural e não-natural [Varian, 8ª edição em inglês, 24.6 e 24.7] 
Há outra rationale para a intervenção do governo: monopólio natural, i.e., uma atividade com um custo fixo 
muito alto, comparativamente ao marginal (custo de oferecer uma unidade adicional de produto e serviço). 
Também configura um caso de déficit de suprimento, pois o setor privado não teria interesse em operar no 
nível economicamente eficiente (p = CMg), dado que obteria lucro negativo (prejuízo) [Ver Varian, seção 
24.6]. Desta maneira, não haveria oferta privada do produto. 
Há também o caso de setores ou mercados em que tende a prevalecer um padrão de concorrência de 
monopólio ou oligopólio por um motivo tecnológico: o nível mínimo de produção em que é possível ter 
lucro positivo corresponde a uma proporção muito grande da quantidade demandada para o nível de longo 
prazo do preço (que corresponde ao nível mínimo do custo médio)4. Isso geralmente também decorre de um 
custo fixo muito alto. De qualquer maneira, monopólios e oligopólios operam a um nível de produção 
inferior ao socialmente ótimo, pois "seguram" a produção para manter o preço alto. Há claramente um 
déficit de suprimento. E daí a razão para um projeto público de suprimento de bens cuja tecnologia de 
produção é compatível com um padrão de concorrência de monopólio ou oligopólio. 
Outras justificativas para projetos públicos 
Há ainda duas outras razões para justificar projetos públicos que são a desigualdade e a carência. Não é 
apenas a desigualdade de renda e a pobreza que requerem ação pública para serem reparadas ou ao menos 
mitigadas, mas os economistas têm enfatizado desigualdade e privação de oportunidades, o que compreende 
o acesso a oportunidades de emprego, educação e qualificação profissional, etc. Porém, essas duas razões 
são mais empregadas para justificar políticas públicas, o que está fora do escopo deste curso. 
O exemplo ao final desta seção trata de um projeto público de qualificação (ou treinamento) de 
trabalhadores. O problema social é o déficit de mão-de-obra qualificada, e são detalhados os determinantes 
deste problema e o mecanismo por meio do qual ele se perpetua. Destaca-se a necessidade de mão-de-obra 
 
4 Recordar que, no longo prazo (número de firmas no mercado constante), duas condições devem ser verificadas: (i) preço = 
custo marginal, (ii) lucro zero, i.e., preço = custo médio. Com isso, no longo prazo, custo médio = custo marginal e, portanto, o 
preço de longo prazo corresponde ao nível do custo médio em que este é equivalente ao custo marginal, o que apenas ocorre 
para o menor nível do custo médio. 
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qualificada, e argumenta-se que a capacidade para atendê-la é limitada pela tendência dos empregadores à 
sub-investir em qualificação e dos empregados a subestimar o valor da qualificação e também à sub-investir 
em qualificação. As duas tendências decorrem de uma falha de mercado, a informação assimétrica quanto ao 
nível de qualificação dos trabalhados. Há assimetria pois apenas um dos lados do mercado observa 
perfeitamente (sem ruídos) a informação quanto ao nível de qualificação, exatamente o lado dos 
trabalhadores (oferta de trabalho). 
Cabe acrescentar que justificar um projeto com base em um problema social concreto não é uma boa práticaapenas para o caso de projetos públicos. Pode-se ler no website de umas principais linhas de financiamento 
do BNDES, também voltada a empresas privadas, o seguinte: “Agora, os novos critérios de avaliação dos 
financiamentos priorizam os benefícios que o projeto irá gerar para a sociedade5.” 
2.2 Identificar benefícios do projeto: porque é razoável supor que um projeto geraria benefícios 
suficientes para compensar seus custos? 
Um projeto privado requer despesas que podem se prolongar por meses ou décadas. Já a ação governamental 
deve ser financiada pela sociedade, o que geralmente ocorre por meio de impostos. Estes, além de 
representarem a subtração da renda privada disponível geram distorções pois incidem sobre atividades 
econômicas. Daí a necessidade de explicar porque é razoável supor que os benefícios seriam grandes o 
bastante para compensar os custos. 
Neste estágio, não é necessário quantificar benefícios e custos (este o objetivo dos estágios 4 a 6), mas sim 
identificar tipos de benefícios e explicar a importância daqueles para os quais a importância pode não ser 
clara. No exemplo ao final desta seção, chama-se atenção para benefícios macroeconômicos, como 
crescimento do PIB e aumento da produtividade da força de trabalho britânica. A importância de tais 
benefícios é clara dada a atenção que merecem na mídia e no debate público (p.ex., debates eleitorais), não 
há necessidade de explicar. Porém, caso o exemplo dissesse respeito a uma especialidade em particular, por 
exemplo, engenheiros aeronáuticos, seria necessário explicar a importância dos benefícios decorrentes da 
formação de tais profissionais (o que acabaria remendo à importância da indústria aeronáutica). 
2.3 Descrever o contexto*: o que um examinador precisa saber para compreender o que foi 
relatado nos três primeiros estágios? 
Eu recomendo que esta etapa seja realizada após o terceiro estágio. Os exercícios de elaboração de um 
problema, de descrição dos benefícios, enumeração de objetivos e desenho do projeto são disciplinadores 
pois fornecem o foco ao qual a descrição do contexto deve se restringir. Há dois erros fundamentais na 
descrição do contexto, incorporar o que é irrelevante e deixar de incorporar o que é relevante. A definição do 
que é ou não relevante é fornecida exatamente pelos estágios mencionados. Daí porque é uma boa ideia 
escrever o contexto depois delas. E para uma boa recomendação a de incorporar ao contexto apenas o que é 
estritamente necessário saber para compreender o relatório dos estágios subsequentes. 
Deve-se levar em conta que por “contexto” se entende o conjunto de aspectos que definem o estado de uma 
região, em um determinado período que geralmente se inicia no presente. Trata-se, pois, do cenário concreto 
em que o projeto será introduzido. 
 
 
 
5 http://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/financiamento/bndes-finem 
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Exemplo, “Expandindo a qualificação”, traduzido do manual do tesouro britânico (box 4). 
“Há evidências de que trabalhadores qualificados têm impactos positivos sobre os objetivos econômicos de 
alto nível, tais como a produtividade e o crescimento do PIB. Ao mesmo tempo, há evidências de uma 
grande deficiência de qualificações (skills) no Reino Unido, o que se reflete no baixo número de 
trabalhadores com qualificações profissionais de nível intermediário, em comparação com a Alemanha e 
outros países europeus. Há evidência adicional de que há três formas de falha de mercado que continuam a 
causar o déficit de competências: 
1. Externalidades que levam ao sub-investimento em treinamento por parte dos empregadores. As empresas 
podem acreditar que, uma vez treinado, um funcionário vai deixar a empresa antes que ela recupere o 
investimento. A menos que o investimento em treinamento seja recuperado muito rapidamente [payback 
time curto], as empresas são, portanto, relutantes em dar formação aos seus trabalhadores. 
2. Informação imperfeita torna os funcionários incapazes de julgar a qualidade da sua formação ou apreciar 
os benefícios. Isso reduz a disposição a aceitar salários mais baixos durante o período de treinamento ou a 
receber qualquer tipo de treinamento. 
3. Imperfeições do mercado de crédito. A qualificação [educação formal] é custosa, mas as pessoas esperam 
obter salários mais elevados como resultado. Alguns indivíduos podem querer tomar crédito para financiar a 
qualificação na expectativa de que eles serão capazes de pagar o empréstimo através de salários maiores no 
futuro. No entanto, em particular os funcionários com baixos salários, [têm acesso limitado] a crédito (...). 
Essas falhas de mercado levam a crer que o nível de formação previsto pelo mercado é provavelmente 
ineficientemente baixo do ponto de vista da sociedade. Intervenção governamental bem projetada pode 
ajudar a [resolver o problema].” 
3 Estágio 2: objetivos 
[referências: tesouro britânico cap.4, comissão europeia, seção 2.4, tesouro canadense, cap.2, banco 
mundial, p.12] 
3.1 Definição do objetivo 
Em linha com a discussão anterior, recomenda-se que o objetivo seja definido como o ato de resolver o 
problema social que justifica o projeto. Por exemplo, se o problema social alvo é o déficit de saneamento 
básico nas regiões Norte e Nordeste do Brasil, o objetivo do projeto é eliminar (ou pelo menos reduzir) tal 
déficit. Contudo, essa definição é insuficiente no que tange ao monitoramento do progresso do projeto. É 
crucial que a afirmação que expressa o objetivo especifique “o que fazer” e “como fazer”. O “como fazer” 
deve fazer menção a atividades, mas não de maneira detalhada, mencionando apenas classes de atividades 
que serão realizadas pelo projeto de modo a resolver o problema social. A definição do objetivo, i.e., a frase 
que o descreve, também deve especificar um indicador (medida calculável) que permita mensurar o 
progresso no sentido da consecução do objetivo. A fórmula geral que sugiro para a definição do objetivo é a 
seguinte: 
O objetivo do projeto é resolver o problema social X a partir de atividades Y, o que deve ser monitorado 
com base no indicador Z. 
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Deve-se assinalar, adicionalmente, que o objetivo do projeto deve ser coerente com metas e objetivos das 
organizações implementadoras e se adequar à legislação. Além disso, deve ser factível, i.e., passível de ser 
alcançado com os meios disponíveis. 
3.2 Objetivo e produtos 
Um projeto, seja público ou privado, tem resultados imediatos, estes são seus produtos. É o caso, por 
exemplo, do aumento da qualidade e quantidade de serviços de saúde e de saneamento básico. Porém, o 
sucesso do projeto deve também ser medido em função do avanço que ele proporciona para resolver o 
problema social identificado. Trata-se, pois, da redução do hiato de suprimento de serviços de saúde e 
saneamento básico. Este último aspecto nunca está totalmente sob o controle da entidade que realiza o 
projeto, mas deve, porém, ser monitorado. Na verdade este é deve ser o foco do monitoramento, em 
coerência com o fato de que o projeto é justificado não em função de sua capacidade de gerar produtos 
imediatos (o que é nada mais do que a mera atestação da execução do projeto), mas sim em função de sua 
capacidade de contribuir para a resolução do problema social. 
Um exemplo talvez esclareça por que reportar produtos gerados é insuficiente para comprovar o sucesso do 
projeto. Por exemplo, escolas construídas é um produto de um projeto de redução do déficit de ensino 
fundamental e médio (como é o caso do projeto financiado pelo Banco Mundial no Malawi em 2010). Mas 
como saber se as escolas que foram construídas de fato reduziram o déficit educacional? Se o processo de 
construção durou, por exemplo, 2 anos, é de se esperar que a população tenha crescido nas regiões 
deficitárias, e portanto,a demanda por educação pode ter aumentado o suficiente para serem necessárias 
mais escolas do que foram construídas para atender a todas as crianças ao final. 
É crucial pois distinguir o progresso no sentido do objetivo do projeto dos produtos gerados pela execução 
do projeto. Isso não quer dizer desconsiderar os produtos, os quais também devem ser monitorados. O 
monitoramento deve compreender medidas qualitativas e quantitativas de (i) produtos do projeto e (ii) do 
avanço no sentido do objetivo do projeto. Esclareço que a definição do objetivo recomendada deve 
especificar o indicador (ii). 
Definir indicadores quantitativos imprime maior disciplina à elaboração do objetivo, uma vez que o fato de 
o indicador ser quantitativo força o analista a pensar sobre como calcular os resultados do projeto e sobre 
como o projeto pode afetar as variáveis que entram no cálculo. Digo isso pois, algumas vezes se entende, 
erroneamente, que medidas qualitativas não devem ser precisamente definidas, o que leva a crer que o efeito 
do projeto sobre elas não tenha necessariamente de ser medido. Este equívoco talvez seja menos provável 
quando se tem em mente indicadores quantitativos. De qualquer forma, as duas classes de indicadores serão 
tomados por base para mensurar os benefícios do projeto nos próximos estágios. Quanto mais claros os 
indicadores, mais fácil será realizar as análises financeira e econômica. 
 
 
 
 
 
 
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Tabela Exemplos de objetivos 
Projeto Objetivo Indicadores: 
produtos 
Indicador: objetivo Fonte 
Qualificação 
da mão-de-
obra, Reino 
Unido 
Resolver o déficit de qualificação 
no Reino Unido, aumentando o 
treinamento o que deve ser 
monitorado com base no número 
de pessoas que possuam 
qualificações profissionais 
.Programas de 
treinamento 
oferecidos pelo 
governo 
.Linhas de 
financiamento 
subsidiado à 
qualificação 
Redução do déficit de 
qualificação (razão 
entre oferta e 
demanda por trabalho 
qualificado) 
TB, 2015 
BR 040 - 
MG, trecho 
Brasília-Juiz 
de Fora 
.O que fazer: "[O]ferecer ao 
usuário uma rodovia com maior 
qualidade, segurança e fluidez"; 
.Como fazer: "recuperação das 
vias existentes, a duplicação de 
toda a rodovia no prazo de 5 anos, 
ampliação da capacidade" e 
prestação de serviços de 
segurança e emergência. 
.Extensão total 
recuperada; 
.Qualidade das vias; 
.Segurança e fluidez 
da rodovia 
(ambulâncias e 
guinchos por km2, 
acidentes/ano); 
.Tráfego anual médio 
.Extensão total 
construída 
Redução do déficit de 
transporte nos 
arredores do trecho 
Brasília-Juiz de Fora 
Website 
EBP 
Tratamento 
de resíduos 
sólidos, 
SJC,SP 
.O que fazer: ampliar a vida útil 
do aterro municipal e reduzir o 
impacto ambiental da coleta e 
deposição; 
.Como fazer: implantar um 
sistema de aproveitamento 
energético de resíduos sólidos a 
ser operado por um 
concessionário privado; 
.Capacidade instalada 
da planta 
.Massa de RS 
recebida pela planta 
.Massa de RS 
convertida em 
energia 
.Energia produzida 
por ano 
.Massa de RS 
reciclada 
Déficit evitado de 
serviço de disposição 
de resíduos sólidos [o 
projeto é justificado 
com base no 
prognóstico de um 
aumento da geração 
de resíduos sólidos] 
Plano de 
Negócios 
do projeto 
 
 
 
 
laranjinha
Highlight