ANASTASIA, Fátima; MELO, Carlos Ranulfo; SANTOS, Fabiano (2004). Governabilidade e representação política na América do Sul. Rio de Janeiro, Konrad Adenauer; São Paulo, Unesp

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Ruben A1drovandi
Tania Regina de Luca
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Denise Karchuian Dognini
1-
GOV€ANABILIDAD€ €
A€PA€S€NTA~AO ,POLITICA
NA ,AM€AICA
FATIMA ANASTASIA
DO
CARLOS RANULFO MELO
FABIANO SANTOS
SUL
KorYOO
-Adenauer-
Stiftung
condicoes de acentuado pluralisrno parridario, mediante a forma<;ao de coali-
z6es com partidos de inclinacao conservadora. Por ultimo, a governabilidade
, nos paises da America do SuI, e 0 Brasil nao e excecao, tern sido conquistada
por meio de pactos impliciros entre 0 governo e agentes economicos e financei-
ros, acarretando a proposicao, por parte do governo, de agendas estranhas a tra-
di<;ao da esquerda e a arriculacao de supermaiorias no intuito de aprovar
reformas constitucionais.
Veremos adianre que Brasil, Chile e Uruguai apresentam praticas institucio-
nais mais estaveis no que concerne as relacoes Executivo-Legislativo, estando em
outra ponta paises acossados pela alta volatilidade e realinhamento do sistema
partidario e a proliferacao de movimentos, como Colombia, Equador, Peru e Ve-
nezuela. Argentina e Bolivia sao casos intermediaries que rnerecern cornenrarios
a parte - 0 que sera feito na Ccnclusao.
2. PODERES PRESIDENCWS NA AMERICA DO SUL:
VARlA<;6ES SOBRE (QUASE) 0 MESMO TEMA
o Quadro 1 apresenta urn panorama dos poderes presidenciais vigentes nas
Constitui<;6es dos paises sob exarne neste livro. Utilizarnos indicadores consagra-
dos na literarura, examinados de forma mais sistematica em Shugart e Carey
(I 992). Recentemente, Tsebellis e Aleman (2002) atualizararn as inforrnacoes
sobre os poderes de agenda de presidenres e legisladores na America Latina e pro-
puseram metodologia de analise para verificar 0 grau de correspondencia entre
os varies tipos de poder de veto. Nesta secao, nao nos propomos a testar hipore-
ses a respeito do issue. Nesta fase, nosso objetivo e erninenremenre descririvo,
deixando as irnplicacoes analiticas para as considera<;6esfinais do capitulo.
Nao incluimos quatro procedirnentos analisados por Tsebellis e Aleman _
o direito de as Comiss6es emendarem projeros do presidente, 0 poder do presi-
dente de vetar artigos de projeto aprovado no Legislativo, alterando 0 texto do
mesmo; a prerrogativa presidencial de convocacao de sess6es especiais do Con-
gresso e de convocar referendum. Iremos nos deter naquilo que nos parece es-
sencial para a definicao da agenda ordinaria do Legislativo, ou que apresente
algum grau de variacao.
o primeiro item analisado e 0 mais poderoso insrrurnenro de intervencao
do Executivo na producao legal: a capacidade de ernirir decretos com forca de
lei. Apenas os presidentes de Bolivia, Paraguai, Chile e Venezuela nao conrarn
com esta prerrogativa, ainda que nos dois iiltimos casos esteja previsro 0 poder
delegado de decreto.3 No Brasil, ap6s emenda constitucional promulgada em
Quadro 1. Poderes de Agenda do Executiuo nos paises selecionados.
Pader de VETO Oerrubada Pedido Iniciativa Pader
Decreta Total Parcial do Veto Urgencia Exclusiva Orljamen-Paises
Cansti- tarlc
tucianal
Argentina sirn 81m Sim 2/3 N~o N~o 81m
Bolivia Nao Sim Sim 213 N~o 8im 81m
Brasil 81m 8im 81m 1/2 +1 Sim 8im 81m
Chile Nilo 8im Sirn 213 Sirn 8im 8im
Colombia 8im Sim 8im 1/2 +1 8im 8im Sim
Equador 8im Sim 8im 2/3 8im 8im 8im
Paraguai Nao 8im Sim 1/2 +1 8im Sim 81m
Peru Sim 8im Slm 1/2 +1 8im 8im 8im
Urugual 8im 81m Sim 3/5 8im 8im 8im
Venezuela Nilo 81m 8im 1/2 +1 Nilo 81m 8im
2001, as Medidas Provisoriasdevem ser aprovadas em no maximo sessenta dias
pelo Congresso com apenas uma reedicao permitida, sem 0 que a Medida perde
a eficacia legal. Anreriorrnente, nao havia limires constirucionais a prerrogativa
presidencial de reeditar as chamadas MPs. Na Argentina, a reforma constitucio-
nal consagrou e delimitou 0 direito do presidente de ernitir decretos de relevan-
cia e urgencia, providencia que pareceu importante apos alguns de anos de uso
indiscriminado, por Carlos Menem.
Todos os presidenres sul-americanos contam com 0 poder de veto, total e
parcial. Quanto ao primeiro, rrata-se de mecanismo constitucional classico de
3. Reza 0 artigo 61 da consriruicio chilena: "el Presidenre de la Republica podri solicitar auto-
rizacion al Congresso para diaar disposiciones com fuerza. de ley dur~re urn p~azo no supe-
rior a urn aiio sobre rnarerias que correspondan al dominie de la Ley. Adernais, segundo 0
arrigo 32, 0 presidenre pode "dicrar, previa delegaci6n de facultades del Congreso, decreros
com fuerza de ley sobre marerias que sefiala la Consriruicion", Deve-s.e levar em coma, n~
entanto, que os presidemes eleitos pela Concertaci6n por la Dem~crac,a ser:'pre t1,:,eram.di-
ficuldade para lidar com 0 Senado. Na Venezuela, dos nove presidentes eleitos, seis obrive-
ram delega.,ao do Congresso para govemar por decrero, sendo tal delegacao rnais ~p~a no
caso de governos majoriririos. No govemo Chavez, os confliros de. final de 20? 1:I~fclo de
2002, que terrninaram com, rentativa frustrada de golpe em fevereiro, nverarn InICIOcomo
reacao, do empresariado em especial, as chamadas Leys Habiliranres nas areas de Pesca e Hi-
drocarbureros, elaboradas pdo Execurivo ap6s delegacao espedfica do Congresso.
intervencao do presidente no sistema de separacao de poderes. 0 interessante e
notar que 0 veto parcial tarnbern e uma constante, ja que e urn instrumento rnais
eficaz do que 0 veto total por dois motivos: a) irnpoe aos deputados levar em
conta a preferencia do Executivo nao apenas em relacao a proposicoes legislati-
vas como urn todo, mas tarnbern em cada artigo e paragrafo de urn projeto; b)
concede ao presidente a capacidade de inrerferir nos acordos intralegislativos de
apoio rmituo. A possibilidade de pequenos trechos de legislacao serem vetados
diminui 0 valor esperado dos acordos que urn depurado promove com seus co-
legas. Alguma variacao e encontrada no quorum de derrubada: enquanto no
Uruguai, a maioria requerida e de 3/5, no Brasil, Colombia, Peru e Venezuela, a
maioria absoluta dos parlamenrares e necessaria para a derrubada. Na Argentina,
Bolivia, Chile e Equador, 0 requerimento segue a regra norte-arnericana dos 2/3.
o proximo poder presidencial analisado e 0 institute da urgencia. Este ins-
trumento define prazos para que projetos iniciados pelo Execurivo sejam apre-
ciados em plenario. Com isso, os projetos que tramitarn sob este sac retirados das
Comiss6es pertinenres no prazo esripulado, quer seus membros tenham se pro-
nunciado a respeito ou nao, Em suma, por meio desre mecanismo, 0 Executivo
rorna-se capaz de determinar 0 ritrno de apreciacao de suas propostas no interior
do Legislativo. Pelo Quadro 1 percebe-se que apenas Argentina, Bolivia e Vene-
zuela nao concedem este poder ao chefe do Executive.
Por ultimo, observamos 0 poder de iniciativa go\·ernamental. 0 monopolio
de envio de rnaterias orcarnentarias e adrninistrativas, alern de restricoes ao po-
der do Congresso de legislar sobre materias tributarias e financeiras, fornece duas
vantagens estraregicas ao Executivo: evita a apreciacio de projetos indesejados
sobre areas cruciais de pollricas publicas, e perrnite ao presidenre calibrar as pro-
posicoes nestas areas, levando em conta as preferencias rnajoritarias instaladas no
Legislative. As informacoes pertinentes encontram-senas duas ultirnas colunas
I do Quadro 1. A situacao e bastante impressionante: todos os presidentes contam
com monopolio de envio de rnaterias orcamentarias, ao passo que apenas na Ar-
gentina nao estao previstas areas de polfticas publicas em torno das quais 0 Par-
lamento e impedido de iniciar proposicoes,
De maneira rnais arnpla, podemos dizer que os presidentes sui-american os
contam com vantagens estraregicas consideraveis sobre 0 Legislativo. Sua
capacidade de definir a agenda desre Poder e, em geral, consideravel. No Brasil,
Colombia, Peru, Equador e Uruguai, 0 Executivo conra com todos os tipos de
poderes presidenciais enumerados, sendo que nos dois ultirnos casos - Equador
e Uruguai - 0 poder de decreto constitucional e rnais lirnirado do que nos de-
rnais (PNUD, 2004). Os presidentes de Bolivia, Chile, Paraguai e Venezuela nao
contam com poder de decreto constitucional, ao passo que aArgentina nao con-
cede ao seu chefe do Executivo 0 direito de pedir trarniracao urgente para seus
projetos - 0 mesmo valendo para Bolfvia e Venezuela - e nem rnonopolio de ini-
ciativa em areas outras, com excecao da orcamentaria.
Antes de prosseguir com a analise dos dados, devemos advertir que em al-
guns palses e pratica corriqueira governar com apoio rninoricirio no Legislativo.
Ponto importante do debate instirucional dos ultimos anos e 0 de que sao maio-
res os incentives para a ernergencia desre tipo de governo no presidencialismo do
que no parlamentarismo, dado que a perrnanencia do presidente it frente do Exe-
cutivo nao depende do apoio ou tolerancia de uma maioria parlarnentar, ja dis-
cutimos a propriedade desta tese mais geral em secao anterior, notando como a
lirerarura avancou no conhecimento da dinamica dos diferenres sistemas, e como
esta antiga nocao da superioridade conceitual do parlamentarismo nao encon-
trou respaldo nos dados. Mesmo assim, vale a pena explorar 0 desempenho do
presidencialismo sul-americano, levando em conta a experiencia dos ~ltimos
anos, a qual tern revelado que 0 mandato do presidente tambern esta exposto ao
risco de encurtamenro - em uma palavra, governar sem maioria bem consolida-
da pode levar, em alguns casos, a processos de destituicao, Vejamos como variam
as regras de impeachment presidencial nos palses selecionados para esta analise.
o Quadro 2 apresenta tres informac;:6esrelevantes sobre os procedimentos
relatives it desriruicao presidencial. Em primeiro lugar, se e facultado ou nao ao
orgao Legislativo iniciar 0 processo de impeachment, em segundo, se a regra de
trarniracao envolve duas ou apenas uma camara, lembrando que tal indagac;:ao
serve apenas para os pafses que praticam 0 bicameralismo; e, por ultimo, 0 quo-
rum necessario para aprovacao da destituicao do presidente. Quanto ao prirnei-
ro item, notamos que em apenas urn pais, a Venezuela, 0 Legislativo nao tern 0
poder de iniciar 0 processo de impeachment, sendo que esta e urna novidade irn-
planrada a partir da prornulgacao da Constiruicao de 2000, logo apos a posse do
presidente Hugo Chavez. Cabe lembrar que neste pais, hoje em dia, qualquer
mandato, inclusive 0 do presidente, pode ser revogado apos ter cumprido meta-
de de seu periodo e mediante urn certo numero de assinaturas, vale dizer, que a
Constiruicao venezuelana de fato retira essa prerrogativa do Congresso e a trans-
fere it populacao.
Quanto ao segundo item, sornente em urn caso de pais bicameral, 0 da Bo-
livia, a tramitacao nao ocorre nas duas casas Legislativas - em rcdos as nacoes
que praticarn 0 bicameralismo, a Camara Baixa autoriza 0 inlcio do processo, ca-
bendo ao Senado promover 0 julgamento politico do chefe do Executive. Por ul-
timo, temos a questao do quorum. Em todos os casos bicamerais, 0 impeachment
Quadro 2. Regras de destituiiiio presidencial nos paises selecionados.
Camara Baixa CamaraAlta
Argentina Inicia 0 processo com 213 dos presentes
(secao 53).
Procede ao Julgamento com 2/3 dos
membros presentes (secao 59). Neste case.
o Senado e presidido pelo presidente da
Suprema Corte.
Bolivia As cameras se reunirac em Congresso para a julgamento do presidente, requerendo 0
voto de 213 dos membros. (arts. 68 e 118)
Brasil Autoriza 0 processo por 2/3 dos membros.
(art. 51)
Processa e julga por 213 dos membros;
presidido peo presidente do Supremo
Tribunal Federal. (art. 52)
Chile
Aceita a acusacao contra 0 presidente
mediante a voto da maioria dos deputados
em exercicio (art. 48).
Julgamento exige 2J3 des senadores em
exerclclo (art. 49).
Colombia o dlrelto a acusacao consta do art. 178, mas
nao estabelece quorum.-
o Senado profere a sentenca detinitiva em
sessac publica, por 213 dos votes dos
senadores presentes.
Equador
(unicameral)
Congress~ Nacional- Procede ao julgamento politico, quando soiicitado por, no minimo, 1/4
parte dos lnteqrantes do Congresso Nacional. 0 presidente s6 pode ser julgado
politicamenle pela Comissao de Delitos contra a Sequranca do Estado: e sua destituic;ao
depende do voto de 213 dos integrantes do Congresso. (art. 130)
Peru
(unicameral)
Cabe a Comissao Permanente (formada segundo 0 criteria de proporcionalidade dos
g~pos partidarios] acusar 0 Presidente oa Republica perante 0 Coogresso (art. 99). 0
artiqo 117 estabelece em que sltuacees 0 Presidente pode ser acusadc (ex. por traic;:ao a
Patrta).'
Urugual
o artigo 93 concede competencia de
acusacac a Camara des Deputados por meio
da petic;:ao de parte ou de alguns de seus
membros, desde que aceita procedente a
acusacao.
A Camara alta procede ao julgamento por
meio do voto de 2/3 do total de seus
membros. (art. 102)
Venezuela
(unicameral)
A Constituic;:a~ de 30 ~e dezembro de 1999 nao menciona essa possibilidade. Na Constituit;.i!lo anterior, 0
Senado autonzava 0 Julgamento do presidente palo voto da maioria de seus membros, cabendo a oectao
a Suprema Corte. (art. 150)
: A Comissao acusa e 0 Congresso julga. Nao hi inforrnacoes sobre 0 quorom. Veja-se 0 art. 100:
~orr~ponde al Congreso, sin participacion de la Comisi6n Permanenre, suspender 0 no al fun-
cronano (LElA-SE: QUALQUER AUTORlDADE COM PODER DE TOMAR DECISOES
P.OLf~ICAS, INC~US~ OS REPRESENTANTES ELEITOS) acusado 0 inhabilirarlo para eI
eJe:ctclO de la funcion publica h:sra por diez afios, 0 desriruirlo de su funci6n sin perjuicio de cual-
qwera otra res~onsabtltdad: ~kulo 117°. EI Presidenre de la Republica solo puede ser acusado,
duranre.su penodo, p~rrratcton a laparria; por impedir las elecciones presidenciales, parlarnenra-
nas, regionales ~ municipales, por disolver eI Congreso, salvo en los casos previstos en eI articulo
134 ~e la Constirucion, y por tmpedir su reunion 0 funcionamienro, 0 los del Jurado Nacional de
Elecciones y orros organismos del sistema electoral".
66
pressup6e 0 apoio de 2/3 dos Senadores, a Argentina exigindo apenas este rnon-
tante dos presentes. A autorizacao para 0 infcio do processo tern pequena varia-
s;ao, nao sendo claro, no caso da Colombia, 0 tamanho da maio ria necessaria
para dar prosseguimento it acusacao. Na Bolivia, bicameral, a tramitacao e uni-
cameral e exige0 apoio de 2/3 dos membros do Congresso. Nos casos unicarne-
rais, 2/3 no Equador, indefinido no Peru, tendo sido ja comentado 0 caso
venezuelano. Urn breve cornentario pode ser feito em relacao ao impacto da re-
gra da destituicao sobre os incentivos para a montagem de coaliz6es. Embora
nao haja relacao entre a incidencia e rarnanho destas e a maior ou menor dificul-
dade de se iniciar e aprovar a destituicao presidencial - sendo a Venezuela uma
evidente excecao - alguma relacao parece existir, contudo, entre 0 tamanho da
base de apoio e 0 fato de ter havido impeachment. em todos os casos, Collor (Bra-
sil), Bucaran (Equador) e Perez (Venezuela), os presidentes sempre constituirarn
apoio legislativo abaixo do limite que evitaria a aprovacao da desrituicao (ver ter-
ceira coluna da Tabela 4).
Alernda questao do impeachment, tres pontos adicionais precisam ser con-
siderados tendo em vista entender as esrrategias presidenciais de convivio com 0
Legislative: 0 primeiro, procedirnenral, e os dois subsequenres de natureza subs-
ranriva, Como dissemos na introducao do capitulo, a montagem de coaliz6es e,
de alguma maneira, afetada pelo ripo de agenda escolhido pelo presidente. Se 0
programa de polfricas inclui de forma sistematica rnarerias constitucionais, isro
significa dizer que 0 governo necessita do apoio de maiorias qualificadas para
aprovar seus projeros no Legislativo. 0 Quadro 3 a seguir apresenta as inforrna-
s;6espertinentes para 0 nosso conjunro de paises, lembrando que as mesmas se
referem as Constiruicoes em vigor atualmenre.
Em rodos os paises, com excecao de Bolivia e Argentina, 0 presidente pode
iniciar a reforma da Constituicao. Alem disso, em todos os palses em que e pra-
ticado 0 bicameralismo, a tramiracao e tarnbern bicameral; 0 que varia e 0 quo-
rum exigido para a aprovacao das emendas. Senao vejamos.
Brasil e Chile exigem 3/5 dos membros para a aprovacao de emendas
constitucionais. Argentina, Equador e Uruguai, 2/3 destes. Na Bolivia, 2/3 dos
presentes, sendo que na Venezuela, Peru e Colombia, apenas a maio ria absoluta
das Casas Legislativas. Interessante perceber que a pratica de coaliz6es superma-
joritarias e maior nos pafses em que 0 quorum para aprovacao de reformas
constitucionais e maior, isro e, no Brasil e no Chile, ao passo que em dois casos
de alra incidencia de governos minoritarios, Peru e Venezuela, a maio ria requeri-
da para tal e menor. Sabemos ainda que a Colombia tambern apresenta casos de
govemo rninoritarios - mais especificamenre, a partii'4.:presidencia de Uribe. 0
\
67
Quadro 3. Regraspara a Emenda Constitucional nos palses selecionados.
Argentina
A Constituiyao pode ser reformada no lodo ou em quatquer de seas
partes. A necessidade da referma deve ser dedarada pelo
Congresso com a vola de 2/3 de seus membros, mas nao se
efetuara senao por meio de uma ccnvencao convocada para tal.
213 dos membros
Bolivia
A Constituicao nao esclarece sobre a competence para iniciar
propostas de reforma, definindo no art. 230 que a Constitui~o pode
ser parcial mente reformada mediante uma dedaracao previa. ou
seja, por meio de lei ordinaria aprovada por 2J3 dos membros
presentes em cada uma das CAmaras. (A lei pode. portanto, ser
iniciada em quarquer uma das Gamaras.)
213 des presentes
Brasil
A Constituicao pode ser emendada mediante proposta de 1/3 des
membros da Camara ou do Senado, e tambem mediante proposta
do Presidente. A proposta sera discutida e votada em cada Casa
em dois fumes. requerendo, para aprovacao. 315 des membros.
3/5 dos membros
Chile 3/5 dos membros
Segundo 0 artigo 374, a Constituicao pode ser reformada pelo
Congresso, por uma Assembleia Constiluinte ou pelo povo
mediante referendo. 0 Presldente pode apresentar proposta de
"atos legisJativos-.
Colombia
o tramite do projeto OCOITera em dois turnos. No prirneiro sera
suficiente a maioria dos presentes, sendo 0 projeto, em seguida,
publicado peto governo. No segundo turno e exigido 0 voto da
maioria dos membros de cada Camara.
maioria absolute
Equador
(unicameral)
Os projetos de reforrna constitucional podem ser apresentados peto
Presidente da Republica e por 20% dos membros do Ccnqressc ou
bloco legislative. (art. 281)
Segundo 0 artigo 282, a aprovacao do projetc de reforma ocorre em
dois turnos. sendo requerido, no ultimo turno, 0 voto de 213 dos
membros do Congresso.
213 des membros do
Congresso
Peru
(unicameral)
A reforma constitucional deve ser aprovada pelo Congresso com
rnaiona absoJuta do mrrnero legal de seus membros e ratificada
mediante referenda. Nao ha necessldade de referendo se 0
Congresso obtern a votacao tevcrave! de 213 dos membr~s em
duas legislaturas cromartas sucessivas (art 206). 0 Presidente
tarnbem tem direito a iniciar reforma constitucional.
Maioria absoluta do
nurnero legal de
membros com
referendo
Uruguai 213 dos membros
o Presidente pode iniciar a retorma da Constltulcao per leis
constitucionais que requerem para sua sancao dois tercos do total
de votes dos membros de cada umas das Camaras.
Venezuela
(unicameral)
Segundo 0 artigo 341 a iniciativa de emenda constitucional poos
partir de 15% dos cidadaos. de 30% dos membres da Assembleja
Nacional au do Presidente da Republica em Conselho de MinislrOS.
Maioria absolute"
• A consriruicao venezuelana dererrnina diferentes procedimenros conforme se trate de err~endas
(topicas) ou reformas (gerais) da Carta Magna. Vejam-se. Emendas: maioria absoluta, seguida de
68
referendo aprovat6rio (art. 34)); Reforma: La iniciariva de la reforma de esta Constiruci6n podran
tomarla la Asamblea Nacional mediante acuerdo aprobado por el voro de la mayorfa de sus inre-
granres; el Presidenre 0 Presidenra de la Republica en Consejo de Ministros; 0 un nllinero no me-
nor del quince por cienro de los electores inscriros y electoras inscriras en el Regisrro Civil y
Electoral que 10 soliciren. Para ser aprovada, exige 2/3 dos membros, em rres rurnos de discussao:
uma primeira do texro geral, uma segunda discussao por titulos ou caplrulos, e uma rerceira dis-
cussao por arrigos. A aprovacao deve ser seguida de referendo aprobarorio (art. 342 e 343)".
unico caso que conrraria frontalmente nossa suposicao e 0 do Equador _ e co-
mum observar govern os divididos; no entanro, a revisao constitucional, para ser
bem-sucedida, exige apoio de 2/3 dos membros do Congresso. De toda forma,
testes mais sisternaticos devem ser feitos antes de qualquer tentativa de avancar no
ponte que nos parece, rodavia, promissor do POnto de vista analftico e empfrico.
3. TIPOS DE GOVERNO E APOJO LEGISLATNO AO PRESIDENTE
A analise a seguir partira dos esrudos mais recenres sobre 0 presidencialis-
mo sul-americano mencionados na primeira secao desre capftulo, 0 que
significa descrever 0 modo pelo qual 0 presidenre organiza sua base de apoio no
Legislative, conferindo especial enfase a parricipacao dos partidos nos rninisre-
rios montados durante os varies mandatos presidenciais pesquisados. Parte-se,
aqui, do pressuposro utilizado em Cox e Morgenstern (2002), segundo 0 qual
o presidencialismo latino-americano manifesta maior amplitude no que tange
as possibilidades de relacionamento Executivo-Legislativo do que cosrurna ser
observado no presidencialismo norte-americano. Em geral, os presidenres sul-
americanos possuem maior poder de ayao unilateral, assim comomaior
capacidade de se integrar ao processo legislativo do que a contrapartida ao Nor-
te do Continente. Tal como acabamos de descrever, varies presidenres do SuI
podem editar decretos com forca de lei e vetar parcial mente projeros que sao
aprovados nas assernbleias (faculdades que caracterizam poder de acao unilate-
ral), alern de poderem enviar projeros de lei, pedir rrarnitacao urgente para tais
projeros e nomear para os ministerios membrosdo Poder Legislativo (0 que fa-
culta poder de ingerencia sobre 0 processo decis6rio no interior do Legislativo)
- regras de composiyao e destituiyao do Gabinete. Nada disso e verificado no
sistema de governo dos Estados Unidos.4 Vale rnencionar que dos pafses sob
4. A maior amplitude na variacao do apoio recebido pel os presidenres sul-arnericanos vis-it-vis
seus colegas norre-arnericanos e constarada por Cox e Morgenstern (2002:457) na Tabela
15.2. Enquanro 0 apoio rnedio de urn presidenre americano e de 50% dos legisladores com
desvio padrao de 9%, os mesmos valores para 0 Brasil sao de 69 e ) 7%, respecrivarnenre. Pa-
ra 0 Chile, estes sao de 42 e ) 1%, Bolfvia, 49 e 2) % etc.
exarne, apenas no Uruguai e no Peru existe alguma restricao a liberdade do pre-
sidente para nomear e dernirir ministros - em ambos, uma maioria legislativa
pede derrubar membros do gabinete.Da discussao precedence, dois pontes devern ser ressaltados: em primeiro
lugar, os Legislativos sul-americanos sao, em geral, reativos, dado que 0 presi-
dente control a instrurnenros para definir a agenda decisoria, em segundo, os
presidenres precis am da Assernbleia para governar e, por isso, sao insrados a de-
finir uma estrategia de relacionamento com os legisladores. A analise a seguir
visa uma primeira aproximacao deste fenorneno, buscando respostas para as se-
guinres perguntas: qual 0 Formato e tamanho do apoio presidencial do Legis-
lativo nos diversos paises investigados? De que forma poderiamos relacionar
esse forma to e esse tamanho aos poderes do Executive de inrervencao no pro-
cesso legislativo?
A Tabela 2 apresenta algumas inforrnacoes basicas para 0 inicio de nossa
analise. Podemos separar 0 conjunro de paises em dois subgrupos: aqueles com
mirnero medio de partidos efetivos - para 0 periodo investigado, acima de cin-
co -, e os que possuem nurnero medic abaixo deste patarnar, Os dad os adicio-
nais mostram que estes valores de fragmenta<;ao correspondern a padr6es bem
definidos: os paises com rnirnero maior de partidos costumarn eleger presidentes
filiados a partidos que controlam reduzido nurnero de cadeiras na Camara Bai-
xa, ao passo que 0 inverso se aplica ao segundo grupo de paises. Brasil, Chile e
Equador encontram-se no primeiro grupo, ao passo que Argentina, Colombia e
Uruguai representarn exernplos do segundo. Os casos de Bolivia, Peru e Vene-
zuela podern ser interprerados como casos em transicao - rodos passam por pro-
cessos de realinhamento no sistema partidario, como verificado no Capitulo 1,
o que produz impacto no valor agregado de mirnero de partidos efetivos e tama-
nho do partido do presidenre.
Interessante notar que a relacao entre a probabilidade de 0 presidente con-
trolar significativo mirnero de cadeiras e a perrnissao consrirucional para que este
possa editar decretos com forca de lei - 0 principal poder de agenda do Execuri-
vo - nao e tao direta quanta poderfamos imaginar. Nao custa lembrar a nocao de
segredo ineficiente de Shugart e Carey (1992), de acordo com a qual a probabi-
lidade de acao unilateral por parte do Execurivo e funcao do tamanho do apoio
legislativo ao presidenre, Quante menor este apoio, maior a tendencia a possuir
e usar poderes legislativos. A analise combinada desta tabela com 0 Quadro 1
perrnite averiguar 0 alcance desta proposicao. As Constitui<;6es de Argentina e
Uruguai (pafses em que 0 peso parlamentar do partido do presidente se encon-
tra acima da media) concedem ao Execurivo poder de decreto, ao passo que este
poder nao e perrnitido ao presidenre do Chile (onde 0 presidenre e geralmente
filiado a partido de tamanho medio), Parece, portanto, que este instrumento e
bastante disseminado, independentemente do tamanho provavel do partido do
presidenre no Parlarnenro.
Tabeia 2. Numero efetivo de partidos e tamanho do partido do presidente
1989-2002.
Paises Numero Minima Maximo Tamanho Minima Maximo
Efelivo de Medio do
Partidos Partido do
(media) Presldente
("10)
Argentina 3.1 2,8 3,4 44 33 52
Bolivia 4,6 3,9 5,4 29 25 40
Brasil 8,1 7,1 8,7 16 5 21
Chile 5,7 4,7 7,1 26 12 32
Colombia 3,5 2,2 6,5 35 13 60
Equador 6,2 5,1 7,4 20 4 43
Peru 4,2 2,9 5,8 31 3 56
Urugual 3,6 3,1 4,3 35 32 39
Venezuela 4,3 2,8 5,5 28 13 48
Fonte: Banco de Dados Insriruicoes Pollricas da America do Sui, IUPERJ/UFMG.
o apoio legislative ao presidente nao e dado apenas pelo tamanho de seu
partido no Parlarnenro. Os poderes presidenciais de integracao ao processo legis-
lativo incluem a possibilidade de norneacao de parlamentares para 0 rninisterio,
ampliando assim 0 conjunro de forcas disposras a encaminhar e votar favoravel-
mente nas propostas do Executive. Duas decis6es sao fundamentais: de urn lado,
a do presidenre, de ceder cargos para os partidos, e, de outro, ados partidos, de
aceitarern fazer parte da base de apoio ao governo. As inforrnacoes sobre a prati-
ca de montagem de coaliz6es nos paises estudados encontram-se nas-Tabelas 3 e
4 a seguir.
A pratica do presidencialismo de coalizao e bastante difundida na America
do Sui. Durante a decada de 1990, apenas a Argentina nao montou governos
71
Tabela 3. Gabinetes unipartiddrios e de coalizdo na America do SuI,
1989-2002.
Parses Numero de
Gabinetes
Gablnete Unipartidario Gabinete de Coalizao
Majoritario Minoritario Supennajo-
ritario
MinoritarioMajoritfr.o
Argentina 16 6 2 6
Bolivia 14 9 5
Brasil 13 7 6
7 2 5Chile
10 2 6Colombia 2
Equador 14 4 3 7
Peru 21 3 66 5
Uruguai 7 2 22
3 2Venezuela
Fonte: Banco de Dados Insriruicoes Polfricas da America do Sul ,1UPERJ/UFMG).
Tabela 4. Tamanho do partido do presidente e coalizoes governamentais
na America Latina (J 990-2003) (%).
Partido do
Presldente
Outrcs Partidos da Coalizao
Total
Coalizao
P5 P6 P7 PBP2 P3 P4
Argentina
47.2
Menem 1 1,2 49,647,2 0,8 0,4
Menem 1 47,2
Menem 1 49,049,0
Menem 2 52,152,1
Menem 2 0,4 46,746,3
de la Rua 48,233,5 14,8
de la Rua 52,914,8 4,733,5
de la Rua 38,133,5 4,7
R. Saa 45,145,1
Duhalde 79,427,6 6,645,1
continua
72
Kirchner 45,145,1
Partido do
President.
P8
Outros Partido. da Coalldo
Total
CooJizlio
P2 P3 P4 P5 P6 P7
Bolivia PazZ.
60,8
25,4
40,0
29,2
15,4 5,4
54,6
60,8
25,4 19,2 16,2 13,1 73,8
Banzer
60,8
25,4 19,2 16,2
Quiroga 25,4 19.2 16.2
Sanchez 27.7 20.0 3.8 51.5
32,8
Brasil Collor
64,4
5.3 19,0 24.2
35,2
Collor
Collor
B,O 16.5 8,3
B.O 16.5 7.6 3.2
46.3
Franco 21,5 16,5 9,1 7.6 7.6 2.2
56,3
Franco 21.5 16.5 7.6 0.8
tts
Cardoso 1 12,1 20.9 17.3 6.0
rts
Cardoso 1 16.4 19.3 18.9 17.2 5.5
73,7
Cardoso 1 16,4 19.3 18.9 17.2 5,5 0,4
67.6
Cardoso 2 19,3 20,7 16.0 11.7 6.0
35.3
Cardoso 2 19,3 20.7 16,0 11,7
42.5
Cardoso 2 19,3 16,0
62,2
Lula 1 17.7 5,1 5.1 4.3 2,9 2.34.1 1.0
56.7
Lula 1 17,7 15,2 9.9 8.6 3.9 3.9 1.8 1.2
58.3
Chile Aylwin 31,7 13.3 6,7 5.0
58,3
Frei 31,7 12,5 12,5 1,7
51,7
Lagos 12,5 31.7 12.5 1,7
Lagos 19.2 19.2 8.3 5.0
78,9
Col6mbia Gaviria 59,8 31,2
continuaaio
Partido do
Outros Partidos da ccaneso
Total
Presidente
P2 P3 P4 P5 P6
Coalizao
P7 P8
Peru Garcia 59,4 59,4
Fujimori 1 17,8 17,8
Fujimori 2 55,8 2,5 58,3
Fujimori 3 43,3 6,7 2,5 52,5
Paniagua 2,5 2,5
Toledo 38,1 9,3 47,5
Toledo 38,1 9,3 3,4 50,8
Uruguai Lacalle 39,4 10,1 8,1 7,1 64,6
lacalle 39,4 10,1 8,1 57,6
Lacalle 39,4 8,1 47,S
Lacalle 39,4 39,4
Sanguinetti 32,3 31,3 5,1 68,7
Battle 32,3 22,2 54,S
Battle 32,3 32,3
Venezuela A,Perez sn
Velasquez 48,3 33,3 81,6
Caldera 12,8 11,8 24,6
Caldera sn
Chavez 1 22,3 8,9 3,5 34,7
Chavez 2 sn
Fonte: Banco de Dados Instiruicoes Politicas da America do Sui, IUPERj/UFMG.
deste tipo (se considerarmos que 0 primeiro gabinete de Menem nao e propria-
mente de coalizao, uma vez que a forca parlarnentar dos partidos que nao 0 do
presidente nao chega a controlar 2% das cadeiras). Bolivia, Brasil, e Chile, por
outro lado, somente conheceram governos com apoio multipartidario no Legis-
lativo, Colombia e Uruguai tarnbern podem ser contabilizados como pafses com
pratica predominame de gabinetes de coalizao. A incidencia de governos rnino-
ritarios nao e desprezfvel: nada menos do que 42 gabinetes comaram com par-
tidos cujo numero de cadeiras ficou abaixo dos 50% da Camara Baixa. Destes,
19 foram gabineres unipartidarios (alern da Argemina, com a participacao da
Colombia, Equador, Peru e Uruguai). Equador, com excecao de tres rniniste-
rios, e Venezuela sempre foram governados por presidemes com apoio minori-
tario no Parlamemo.
Alguns paises, como Brasil, Bolivia, Chile, Colombia e Uruguai praticam de
forma bastante consolidada a politica de montagemde governos rnajorirarios ou
superrnajoritarios de coalizao. Neste aspecto, as experiencias saD dlspares: en-
quanto 0 Brasil navega preferencialmente entre coaliz5es superrnajoritarias e
74
alguns poucos experimentos minorirarios (caso isolado do governo Coller), os
presidentes chilenos nao montaram governos rninoritarios, oscilando entre
maioria e supermaioria, sendo tambern rara esta experiencia na Bolivia. De ou-
tra forma, enquamo na Colombia prepondera 0 Formato quase consensual, no
Uruguai a pratica esta bem distribuida entre os diversos formatos. PelaTabela 4,
notarnos que as condicoes estruturais para uma relacao conflituosa entre presi-
dente e Assernbleia estao dadas em poucos casos, mais especificamente, Equador
e Peru - nos quais verificamos presidentes com escasso apoio no Legislativo, mas
dotados de poder de decrero, Em menor medida, algo sernelhanre aconreceu no
Brasil de 1991 a 1992, perfodo durante 0 qual 0 pais foi governado de maneira
claramente apartidaria, 0 que contribuiu decisivamente para 0 impedimento do
presidente Collor.
Urn Ultimo fator relevante concernente a Tabela 4 diz respeito aos custos de
rransacao enfrentados pelo chefe do Executive quanto a construcao de consenso
em sua propria base de apoio. Isto e dado pelo ruimero de partidos que fazem
parte da coalizao. Os casos mais [requentes sao os de coaliz5es compostas por
dois e tres partidos: Uruguai, Peru, Colombia e Bolfvia. Ja Brasil e Chile sao os
casos tipicos de coaliz5es fragmentadas, e Argentina e Venezuela, na outra pon-
ra, praticamente nao apresentaram governos de coalizao. Vale norar, contudo,
que nos casos de Bolivia, Colombia e Peru e alta a incidencia dos chamados rno-
vimentos (cuja origem e consequencia foram objeto do Capitulo 1) tanto no Le-
gislativo, quanto nas coaliz6es governamentais, sendo que na Colombia 0
presidente Pastrana (1998) apresentou-se como candidato independence e foi
eleito por urn movirnento, ainda que de sua coalizao fizesseparte urn partido tra-
dicional - 0 Partido Conservador.
o proximo passo sera 0 de averiguar a maior ou menor estabilidade das coa-
lizoes, assim como a maior ou menor correspondencia entre a [orca parlarnentar
das diferentes agremia~5es que comp5em 0 gabinete e 0 nurnero de pastas por
elas controladas. A Tabela 5 a seguir apresenta urn conjunto de indicadores ten-
do em vista discutir estes ropicos.
Faz-se necessaria uma advertencia no que diz respeito a duracao dos man-
datos presidenciais: mediante a leitura das colunas 2 e 3, nota-se que alguns
mandatos duraram muiro pouco tempo, distorcendo os valores a serem averigua-
dos. Urn caso extremo e 0 de Rodriguez Saa, na Argentina, que permaneceu ape-
nas uma semana no cargo. Entretanto, outros casos de~ndatos "tampao" ou de
impeachmentcriam este efeito de alteracao substanriva das rendencias normais de
cada pais, como sao os de Bucaram, no Equador, Paniagua, no Peru, eVelasquez,
na Venezuela. Por esre rnotivo, as medias devem ser vistas com cautela, sendo que
75
Tabela 5. Taxas de Coalescencia e duradio media dos gabinetes
nos palses selecionados: 1989-2003.
GABINETE
Gabinetes
Primelro Uttimo
Humero de Cad.lras (m)
Coaliz:io
Argentina Menem
0,45
817189 8r7l95 0,49
Menem
De la Rua
817195 10112199 0,49
10112199 21/12101
R. Saa
0,46
23/12101 30112101
618193
Duhalde 211/02 25/5103 0,79
618197
Kirchner 25/5/03
0,61
Bolivia PazZ.
6/8102 17110/03
0,45
6/8/89 0,55
518102
Sanchez
Banzer
6/8/93
6/8/97 618101
Ouiroga
0,64
14/8/01 0,61
0,55
Sanchez
Brasil CoIlor
1/1103 043
052
1513/90 2919192 0,31
Franco
Cardoso
2110192 1/1195
1/1195 1/1/99
11/3/90 1113194
Cardoso
0,70
1/1199 1/1103
0,57
Lula
0,59
Chile Aylwin
3/3/03 0,52
Frei 1113/94 118198 0,58
1718194
1.<190S 11/3/00 213103 0,55
7/8/98
1.<1 os
Colombia Gaviria
0,13
7/8/90 0,80
7/8/02
Samper
Pastrana
17/8/94 0,67
7/8198 7/8102
0,43
Uribe
0,52
0,20
Equador 10/8/88 10/8/92
Duran-B. 10/8192 10/8196
2111/00
Bucaram 10/8/96 llf2197
Alarc6n
0,29
1212197 1018198 0,22
15/1/03
Mahuad 10/8/98
0,10
Noboa
0,39
1012100 0,281511/03
Gutierrez
0,00
Peru Fujimori
1/3195
2817190 21111100 11 0,43
Paniagua
To/edo
25/11/00 27f7101
28nlO1 23/6103
113/95 1/3/00
To/edo
0,49
30/6/03 0,58
0,69
Urugual tacane
27/8189
113/90 0,52
11111102 0,32
Sanguinetti
Battle 113/00 6111102
2718189 2115193
Battle
0,55
1516193 212194
Venezuela A. Perez 212189
0,816
A. Perez
0,483
Velasquez
24/5199
Caldera 212194 1413196
Caldera
0,246
1413196 212199
24/1/02
Chavez 212199
2411102
Chavez
0,347
2415199
Chavez
CMvez 515102
continuadio
Tau media de
Coalesc6neia
Dura~o
media do
Gablnete em
Dla,
MaximoMinima Mblmo Minima
Arg Menem 0,42 0.33 0.50 360 157 720
Menem 0,37 0.36 0.37 796 720 872
De la Rua 0,87 0.81 0,91 182 51 295
R. saa 0,82
Duhalde 0,79 0.77 0.80 252 122 381
Kirchner 064
Bol Paz Z. 0,94 0.94 0.95
a analise abaixo ja desconsidera, quando da definicao de padr6es e frequencias,
os casos mais extremados de baixa duracao de rnandatos.
o primeiro indicador relevante consiste no rnirnero de gabinetes par perlodo
presidencial nos nove paises sob exame. Lembremos que a definicao do que seja
rnudanca de gabinete leva em consideracao do is fatores: a assuncao de urn novo
presidente, ou uma alteracao na cornposicao ministerial que altera tambern a par-
ticipacao dos partidos no Executivo. Neste sentido, vale a pena registrar que a mo-
da desra variavel e 1, ou seja, a maioria dos presidentes trabalhou com apenas 1
gabinete, mesmo desconrados os mandatos de baixa duracao - embora esta maio-
ria seja apenas relativa, ou seja, 20 em 47 casos. 0 segundo valor mais frequente e
2, sendo rara a existencia de valores acima de 4 (ernbora 0 valor 3 aparer;:a 15 ve-
zes). Fujimori, no Peru, com onze ministerios diferentes, 0 primeiro governo Me-
nem, na Argentina com seis, e Banzer, na Bolivia, com cinco, sac os chefes de
Executivo que mais trocaram de auxiliares de primeiro escalao. Os presidentes de
paises como Equador, Peru (it excecao do perfodo Fujimori), Uruguai e Venezuela
trabalharam basicamente com urn gabinete. 0 padrao chile no e de dois gabinetes,
eo brasileiro, tres. 0 resrante dos paises segue cornportamenro erratico, como 0 da
Colombia, que alterna man datos com quatro, tres, dois e urn gabinetes.
Interessante verificar 0 caso argentino, de Carlos Menem, com seis gabinetes.
Deve-se notar que se trata de urn pais em que e rara a presenr;:a de governos de coa-
lizao. Em particular, todos os rninisrerios de Menem foram compostos por urn
unico partido, 0 PJ. A que se deve, entao, tamanha oscilacao no que tange it par-
ticipacao de partidos no Execurivo? Certamente, as alteracoes correspondem a mu-
dancas no padrao de relacionamento com seu proprio partido, vale dizer, tentativas
de acornodacao de facr;:6esno interior do [usticialismo e rnodificacoes no trade-off
entre tecnocratas e politicos no gabinete tiveram repercussao significativa na esta-
bilidade governamental na Argentina de 1989 a 1995. Cabe registrar, neste
contexto, que Menem enfrentou resistencias profundas na base sindical peronista
no momento em que adotou a agenda de reformas estruturais em seu pais - com
as conseqiienres politicas de privarizacoes, austeridade fiscal e aperto rnonetario.
Por conseguinte, e tal como argumentado na primeira secao deste capitulo, mes-
mo em urn pais de tradicao de govern os unipartidarios, a natureza da agenda e 0
grau de coesao do partido do presidenre.ern torno desra e fator fundamental para
o entendimento do processo de montagem de maiorias legislativas.
A duracao media, em dias, de cada gabinete expressa 0 intervale de tempo
necessario para 0 presidenre re-arranjarsua base de apoio no Legislativo, alteran-
do a correlacao de forcas partidarias no Minisrerio, Maiores valores denotam, na-
turalmenre, esforco maior do presidente na tentativa de agrupar os partidos
relevantes em torno de sua agenda de governo. De novo, podemos trabalhar com
tres faixas de desempenho: alra instabilidade, com duracao media de ate 400
dias; instabilidade media, com valores medics de 400 a 550 dias; e esrabilidade
governamental, correspondendo a valores a partir de 550 dias. Os mandatos
mais estaveis sac 0 de Sanguinetti, no Uruguai, e Noboa, no Equador, seguidos
de Battle, tambern no Uruguai, 0 segundo de Menem, na Argentina - denotan-
do maior acornodacao das faccoes do PJ com as politicas governamentais, alem
da FREPASO, com a consequenre ernigracao de antigos justicialistas -, Frei e
Aylwin, no Chile, Caldera, na Venezuela, e Samper, na Colombia. De uma ma-
neira geral, nao existe urn padrao bem definido para os paises. Talvez se possa
considerar 0 Brasil como manifestando esrabilidade media, Chile e Uruguai,
apresentando valores altos, e Argentina, Bolivia, Equador, Peru e Venezuela re-
velando maior instabilidade em seu conjunto. Contudo, 0 diagnostico e bastan-
te indicative da rica variacao no interior de urn mesmo pais, expressando
vivencias diferenciadas de relacionamento Execurivo-Legislativo e manejo das
coaliz6es governativas com base nos partidos representados no Parlamento.5
Urn ultimo indicador irnportanre, denominado de Taxa de Coalescencia,
sugerido por Amorim Nero (2000), permite a averiguacao da relacao entre pas-
tas ministeriais e forca parlarnenrar dos partidos. Os val ores medics de cada
mandato presidencial aparecem na serirna coluna. A taxa baseia-se no Indice de
desproporcionalidade de Rose (1984), cuja funcao e medir a disrorcao entre ca-
deiras e votos ocorrida em cad a eleicao. No escudo de Amorim Neto, Ministe-
rios subsricuern cadeiras parlamentares e estas substituern os votos, Assim,
Taxa de Coalescencia = 1-1/2 sornarorio ISi-Mil
Onde:
Mi = % de rninisterios recebidos pelo partido i quando 0 gabinete foi escolhido;
Si = % de cadeiras ocupadas pelo partido i no interior do conjunto de ca-
deiras sob controle dos partidos integrantes do ministerio no mornento em
, que este foi indicado.
5. Excecoes importanres sio: 0 governo de Noboa, no Equador, interrornpido por urn rnovi-
rnento indlgeno-rnilitar, e 0 de Caldera, na Venezuela, que quase chegou a uma situacao de
paralisia, sendo salvo pela AD, partido que. sern ingressar formalmente no governo. acabou
se colocando em condicoes de dererrninar 0 que 0 presidente poderia aprovar.
79
Os resulradospodern ser interpretados como indicando a exisrenciade tres
grupos de coalizoes: aquelas cuja taxa de coalescencia nao chega a 30%, aquelas
em que a taxa gira em rorno de 31% a 55%, e aquelas em que esta supera esre
ultimo valor. Esras distincoes correspondem, de alguma forma, ao padrao segui-
do por cada pals, Alguns apresentam padrao constanre ao longo do perfodo ana-
lisado, outros revelam padrao ascendente e urn deles, padrao declinante. Bolfvia,
Chile e Uruguai sao pafses cujos presidenres sempre trabalharam com altas taxas
de coalescencia. Equador e Venezuela, no outro extreme, apresentam valores
muiro baixos, neste particular. 1: interessante notar casos como os de Argentina,
Brasil e Peru: apos urn perlodo de baixa articulacao dos partidos com 0 Ministe-
rio (Menem, Collor e Fujimori, respectivarnente), as taxas aumentam are 0 pa-
tamar do grupo em que se verificam os valoresmais altos - a partir de De la Rua,
na Argentina, Fernando Henrique, no Brasil, e Toledo, no Peru. Ao conrrario,
na Colombia, apos infcio do perfodo analisado em que as taxas podem ser con-
sideradas altfssimas, nota-se queda brusca a partir da presidencia de Pastrana.
4. CONCLUsAo
Qual 0 diagnostico que se pode fazer sobre 0 desempenho do sistema de
governo nos paises da America do Sui, desde a redernocrarizacao? Sabemos que
com excecao de Chile, Uruguai e Colornbia.f todas as nacoes pesquisadas passa-
ram por crises politicas serias, desembocando seja em impedimenro presidencial
ou renuncia. Em alguns casos, as saidas para 0 conflito entre Executivo e Legis-
lativo acabaram por definir urn modus vivendi operacional que tern garantido a
governabilidade. Em outros, os traces mais marcanres de instabilidade permane-
cern a desafiar os atores politicos no sentido de organizar as instituicoes e a pra-
rica politica correspondente de forma a ampliar as condicoes de governan<;:a.
A esta altura e importante diferenciar dois conceiros que servem para anali-
sar 0 desempenho de sistemas dernocraricos, mas que rem aparecido na literatu-
ra de maneira indistinta, De urn lado, 0 debate iniciado por Juan Linz sobre 0
melhor sistema de governo tratou a quesrao em termos de probabilidade de so-
brevivencia do regime dernocrarico. Assim, grande parte do que se discute, ho-
je, a respeito do presidencialismo larino-americano tern a ver com esta
preocupacao com a consolidacao das regras do jogo politico. De outro lado, to-
6. No caso da Colombia, no entanto, cabe a ressalva de que 0 foco da crise, nas duas ultimas
decadas, nao se encontra no ambito das relacoes Executivo-Legislativo, mas na presenc;:ade
grupos arm ados capazes de questionar efetivamenre 0 monopolio da ordern pelo Esrado.
80
do urn programa de pesquisa, de corte mais analitico, busca identificar as varia-
veis que explicariarn dererminados resultados do proprio jogo, uma vez fixadas
suas regras. Ainda nao conhecemos 0 caminho que leva da insrabilidade das re-
gras it ruptura das mesmas. Anaiises persuasivas ja mostraram que a rigidez nas
preferencias, associada a uma distribuicao hornogenea da forca polftica dos prin-
cipais arores leva it paralisia decisoria e isro criou condicoes propfcias a solu<;:oes
do confliro fora do marco dernocratico (SANTOS, 1986). Contudo, conhece-
mos outros casos em que a paralisia decisoria foi apenas mais urn cornponenre
da vida polltica de uma nacao, urn resultado do jogo politico que nao levou it
quebra da instirucionalidade dernocrarica,
Por conseguinte, 0 exame das condicoes que esrabilizam 0 jogo politico no
senti do de permitir a implernenracfn negociada da agenda do governo e relevan-
re porque esta parece ser condicao irnportante para se evitar 0 contexto politico
propfcio it ernergencia de crises de paralisia decisoria e daf it possibilidade,de rup-
tura das regras do jogo, pondo em xeque a propria sobrevivencia da democracia.
Contudo, instabilidade e paralisia decisoria nao sao condicoes suficienres para a
derrocada da democracia e, em alguns casos, os atores parecem preferir conviver
em condicoes instaveis, em vez de reforcar instrumentos institucionais potencial-
mente esrabilizadores do jogo politico. Palses como Chile e Uruguai apresentam
indicadores claros de estabilidade governariva ao longo de todo 0 perfodo. Ar-
gentina, Brasil e Peru passam a adotar padr6es mais estaveisdo jogo politico apos
as crises que levaram it queda de experiencias malsucedidas na presidencia: De La
Rua, no primeiro caso, Collor e Fujimori, nos demais. Nestes tres pafses, os in-
dicadores de coalescencia e duracao dos gabineres aumentaram signincarivamen-
te, sendo que no Brasil a pratica de grandes coalizoes se esrabiliza.
A Bolivia parecia ter apostado no modelo classico de grandes coaliz6es e
uma polltica de consenso - que ajudou a estabilizar pafsescomo Chile, Uruguai,
Brasil e agora Peru, mas sofreu rerrivel golpe com a remincia de Sanchez de Lo-
zada. A ironia da analise institucional e que de onde menos se espera surgem efei-
tos significarivos e marcantes na historia de urn povo. A Bolfvia, seguindo os
conselhos de organismos financeiros internacionais, promoveu reforma constiru-
cional redefinindo sua institucionalidade polfrica em busca de governan<;:a.En-
tre as rnudancas, a adocao do voto proporcionalpersonalizado (0 modelo
alernao) e uma pequena alteracao no modo de escolha do chefe do Execurivo:
para os casos em que nenhum dos candidaros do prirneiro turno chegue it maio-
ria absolura dos votos validos, 0 chefe do Execurivo e, agora, escolhido entre os
dois melhores colocados pelo sufragio popular por uma maioria legislativa, e nao
entre os tres mais votados. Lozada, que havia obrido pouco mais de 20% no pri-
81
meiro turno da eleicao, reve exito na montagem de uma grande coalizao, mas
nao teve apoio da populacao diante de medidas impopulares tomadas para fazer
frente a uma crise econornica.
Equador e Venezuela revelam pratica institucional pr6xima da instabilidade
- baixa taxa de coalescencia, baixa duracao media dos gabinetes, governos de
coalizao rninoritarios, alern de significariva concentracao de poderes legislativos
no presidente. A literatura tern apontado para estes traces como potenciais gera-
dores de problemas de governabilidade. De faro, estes paises tern sido vitimas de
crises constantes envolvendo atores politicos e a sociedade, com rernincia e ten-
tativas de golpe. Nao e possivel fazer nenhum progn6stico relative a sobreviven-
cia da democracia - sabe-se, contudo, que 0 nivel do confliro politico e alto, e
suas consequencias, ao que tudo incida, fazem parte dos calculos estraregicos das
liderancas envolvidas.
organizacao do Poder Legislativo
e interacoes Executivo- Legislativo
INTRODU<;AO
As perspectivas de institucionalizacao e de aperfeicoamenro da democracia,
nos governos de coalizao, decorrem, em grande medida, do modo pelo qual se
equilibra a distribuicao dos poderes de agenda e de veto entre os atores relevan-
tes: cidadaos, legisladores e burocratas. Este equilibrio, por sua vez, esta associa-
do positivarnente, entre outras coisas,I a presen<;ade descentralizacao polirica -
no plano das relacoes entre governos nacionais e subnacionais - de bicameral is-
mo sirnerrico - no que se refere a distribuicao equilibrada de arribuicoes e de
direiros parlamentares entre as duas Camaras - e congruente - no que se refere
ao sistema de representacao e ao tipo de circunscricao eleitoral.
Ele e afetado, tarnbern, pelo rnetodo de consrituicao e pela cornposicao dos
orgaos decis6rios, que informam a distribuicao dos lugares de poder entre os di-
ferentes parridos e/ou coaliz6es - governo rnajoritario versus minoritario - e a
discribuicao mais ou rnenos equirativa de cadeiras, atribuicoes e direitos parla-
mentares entre siruacao e oposicaotoes), tanto entre as duas Cimaras - Legisla-
tivo dividido versus unificado - como no interior de cada uma.
A distribuicao dos poderes de agenda e de veto entre os atores sofre, ainda,
os irnpactos decorrentes da distribuicao de atribuicoes, de direitos e de recursos
1. As "outras coisas" referem-se, por exernplo, aos poderes legislacivos conferidos ao presidence,
bem como aos recursos de pacronagem e orcamenrarios a ele disponiveis, alern dos direiros
conferidos aos cidadaos de participarem do pcocesso legislacivo e de exercerem controle pu-
blico sobre os aros e omiss6es dos governances.