Autarquias Dir. Adm. I

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UNESA.
Direito Administrativo I.
Profª Patrícia Knöller.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
AUTARQUIAS.
1) Terminologia: o termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio e, no âmbito administrativo, designa o grau de independência atribuído a essa entidade integrante da Adm. indireta.
1.1) Autarquia e autonomia: 
Atenção! Não são termos sinônimos!
AUTARQUIA: é apenas uma pessoa administrativa criada pelo Estado, tem conotação administrativa e não política e, ainda que tenha certa independência política, não gozam de auto-organização, não têm capacidade política.
AUTONOMIA: possui conotação política, podendo criar sua própria administração e estabelecer sua própria organização jurídica. A autonomia é o próprio Estado. Ex: entes federativos.
1.2) Autarquias institucionais (a) e territoriais (b):
São pessoas administrativas sem delegação política estatal, criadas pelo Estado para o desempenho de tarefas para as quais este as destinou. Só as autarquias institucionais integram a Adm. indireta.
São desmembramentos geográficos em certos países, onde têm uma relativa liberdade de ação outorgada pelo próprio Estado, possuindo certas prerrogativas políticas e administrativas. Ex: Territórios.
2) Conceito: para o prof. Carvalho Filho, autarquia é uma “pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado”.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é um “conjunto de pessoas jurídicas de direito público ou privado, desprovidas de autonomia política, que, vinculadas à Administração Direta, têm competência para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.” 
Ex: INSS; INCRA; BACEN; CVM etc..
3) Referências normativas:
CF – arts. 37, caput; 49, X; 70, caput. 
 Arts. 37, XIX; 109, I; 144, §1º, I – referem-se a entidades autárquicas. 
DL 200/67 – art. 4º, II, a e art. 5º, I.
	Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) Fundações públicas.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
OBS: Em 2005, com a edição da Lei nº 11.107, que disciplina os consórcios públicos, alterou-se o art. 41 do Código Civil: 
	Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005) [...]
De forma que a maior parte da doutrina entende que os consórcios públicos criados sob a forma de associação pública passaram a integrar a Administração Indireta, criando-se uma nova modalidade de Adm. indireta, conforme o art. 6º, I e § 1º da Lei nº 11.107/05.
	Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.
Trata-se de tema bastante controverso, pois há autores, como a profª Di Pietro, que entendem que os consórcios públicos integram, na verdade, a Administração Direta.
Recentemente, o Governo federal, juntamente com o Estado do Rio de Janeiro, criou a Autoridade Pública Olímpica, na forma de consórcio público de direito público (= associação pública), verdadeira autarquia.
4) Personalidade jurídica: pessoa jurídica de direito público.
5) Criação, organização e extinção: a CF estabeleceu para a criação das pessoas da Adm. indireta o princípio da reserva legal, logo, as autarquias devem ser criadas por lei. 
Sua organização é feita através de ato administrativo (decreto do Chefe do Executivo) que fixa as regras de funcionamento da autarquia, seus órgãos integrantes e sua competência administrativa.
Para sua extinção, esta também ocorrerá via lei. 
6) Objeto: execução de serviços públicos de natureza social e de atividades administrativas, excluindo-se os serviços e atividades mercantis e econômicas. Autarquia não visa lucro!
7) Classificação: (variável na doutrina)
7.1) Quanto ao nível federativo: autarquias federais, estaduais, distritais ou municipais.
Atenção! Há vedação quanto a autarquias interestaduais ou intermunicipais, sendo a autarquia vinculada apenas a um único ente da federação.
7.2) Quanto ao objeto: 
Autarquias assistenciais (prestam auxílio a regiões menos desenvolvidas).
Ex: SUDAM; SUDENE; INCRA.
Autarquias previdenciárias (atividade de previdência social oficial).
Ex: INSS.
Autarquias administrativas (não são corporativas, exercem fiscalização da atividade ou serviço).
Ex: IBAMA; INMETRO; BACEN.
Autarquias de controle (agências reguladoras que exercem controle de entidades prestadoras de serviços públicos).
Ex: ANEEL; ANATEL; ANP.
Autarquias associativas (associações públicas que resultam de mútua cooperação entre entidades públicas, formada por consórcios públicos – Lei nº 11.107/05).
Autarquias profissionais ou corporativas (incumbidas da inscrição de certos profissionais e da fiscalização de suas atividades). Não pertencem à Administração indireta!
Ex: CRM; CREA; OAB.
OBS: OAB – autarquia sui generis, porque além de ter a função de representação da categoria dos advogados, tem função institucional constitucional.
7.3) Quanto ao regime jurídico:
Autarquias comuns: não estão sujeitas a uma disciplina específica, não têm tratamento diferenciado.
Autarquias especiais: regidas por disciplina específica que confere prerrogativas especiais a certas autarquias, possuem maior independência – Agências reguladoras.
Mas o que caracteriza esse regime especial? Conforme leciona o prof. Madeira:
1º) Poder normativo técnico – recebem delegação para editar normas técnicas complementares;
2º) Autonomia decisória – os próprios órgãos da autarquia resolvem os conflitos administrativos, não há recursos a órgãos ou entidades para a pessoa jurídica a qual se vincula a autarquia especial;
3º) Autonomia econômico-financeira – têm recursos próprios e recebem dotações orçamentárias para gestão por seus próprios órgãos.
8) Patrimônio: os bens das autarquias são bens públicos (art. 98 CC), porque pertencem à pessoa de direito público, logo, são imprescritíveis, impenhoráveis e inalienáveis enquanto estiverem afetados.
9) Pessoal: os servidores das autarquias são estatutários.
10) Controle judicial: autarquias praticam atos administrativos típicos e atos de direito privado. O controle de atos administrativos típicos ocorrerá tanto pelas vias comuns no judiciário (Ex: ação indenizatória; ação de anulação de ato etc..), quanto pelas vias especiais (Ex: MS ou ação popular).
Atenção! Lembrar que os atos autárquicos revestidos de valoração sobre a conveniência e oportunidade estarão excluídos de apreciação judicial.
 11) Foro dos litígios judiciais: 
Autarquias federais: art. 109, I CF – Justiça Federal.
 Art. 109, VIII CF – ato de autoridade federal (MS contra agentes autárquicos).
 Causas relativas à falência, acidente de trabalho, causas sujeitas à Justiça Estadual e do Trabalho – Justiça Estadual (Súmula 501 STF).
Autarquias estaduais e municipais:
Justiça Estadual comum.
12) Atos e contratos: a regra é que os atos das autarquias são típicos atos administrativos próprios do regime de dir. público; devem, portanto, conter todos os requisitos de validade e possuem as características de imperatividade, presunção de legalidade e legitimidade, autoexecutoriedade e exigibilidade. Sua extinção poderá ocorrer pela invalidação ou pela revogação.
Contratos: em regra, são contratos administrativos típicos, regidos pela Lei nº 8.666/93, à exceção dos contratos de direito privado, que também realiza (Ex: permuta, doação, compra e venda etc..).
13) Responsabilidade civil: aplicação do art. 37, § 6º da CF, referente à responsabilidade objetiva do Estado (Teoria do Risco Administrativo).
14) Prerrogativas autárquicas:
a) Imunidade tributária: art. 150, § 2º CF, de natureza condicionada. Há vedação de impostos sobre o patrimônio, renda e serviços das autarquias, desde que vinculados às suas finalidades essenciais.
b) Impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não incidindo a penhora como garantia ao credor. Em regra, a garantia se dá pelos precatórios judiciais (art. 100 da CF).
c) Imprescritibilidade de seus bens: estes não poderão ser usucapidos. Súmula 340 STF.
d) Prescrição quinquenal: dívidas e direitos em favor de terceiros contra as autarquias prescrevem em cinco anos.
e) Créditos sujeitos à execução fiscal: inscrição dos créditos autárquicos na dívida ativa, podendo ser cobrados pelo processo especial das execuções fiscais.
f) Principais situações processuais específicas: 
 
f.1) A autarquia é considerada Fazenda Pública, logo, possuindo prazo em quádruplo para contestar quando é parte e prazo em dobro para recorrer (art. 188 CPC).
 
f.2) Estão sujeitos ao duplo grau de jurisdição obrigatório, só produzindo efeito após confirmação, pelo Tribunal, das sentenças proferidas contra autarquias (art. 475, I CPC) e as sentenças que julgam procedentes embargos à execução de dívida ativa promovida pela Fazenda Pública (art. 475, II CPC). Ver Súmula 620 STF.
 
 Atenção ao art. 475, §§ 2º e 3º do CPC!
15) Agências autárquicas reguladoras e executivas: foi ainda criado um grupo especial de autarquias com a função de controle das pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços público, em regra sob a forma de concessão ou permissão destes serviços, e também na intervenção estatal no domínio econômico (estatais), quando necessário, para evitar abusos neste campo pela iniciativa privada. Didaticamente, a doutrina divide essas agências autárquicas em agências reguladoras e agências executivas.
15.1) Agências reguladoras: foram instituídas como “autarquias sob regime especial” (regime que não está definido por nenhuma lei!), têm o propósito de assegurar sua autoridade e autonomia administrativa. Considerando-se como regime especial o conjunto de privilégios específicos outorgado por lei à entidade para a consecução de seus fins. No caso das agências reguladoras, esses privilégios já foram delineados no item 7.3, já estudado!
Essas entidades têm como objetivo principal controlar a prestação de serviços públicos, principalmente em regime de concessão, impondo sua adequação aos fins do Estado. Ex: ANP – lei nº 9.478/97; ANATEL – Lei nº 9.472/97; ANEEL – Lei nº 9.427/96; ANTT – Lei nº 10.233/2001 etc..
Funcionam com dotação orçamentária.
	Quanto aos seus recursos humanos, a lei de regência é a lei nº 9.986/00.
 Atenção quanto ao regime de seus dirigentes: estes detêm mandato fixo, vedada	exoneração ad nutum, isto é, são cargos em comissão com prazo determinado, quando só haverá a destituição destes dirigentes nas hipóteses expressamente previstas (Ex: atos de improbidade; cometimento de crimes; descumprimento injustificado das políticas públicas estabelecidas para o setor de regulação etc..). Alguns regimes de algumas agências reguladoras admitem a exoneração somente nos quatro primeiros meses do mandato (Ex: ANA; ANVISA; ANS). Poderá haver uma renovação de mandato por igual período (oito anos). Os dirigentes também estão sujeitos a um período chamado de quarentena (correspondente a doze meses, para a maioria das entidades), quando o ex-dirigente ficará impedido de prestar qualquer serviço que tenha relação com o setor regulado. O desrespeito a essa quarentena tipifica o crime de advocacia administrativa, previsto no art. 321 do CP.
Estes dirigentes são nomeados pelo Chefe do Executivo, sendo sabatinados pelo Poder Legislativo (aprovados) se houver previsão na lei criadora da entidade reguladora. Na esfera federal, em regra, os dirigentes são nomeados pelo Presidente da República, com prévia aprovação pelo Senado Federal.
Poder normativo das agências reguladoras: atenção! Estas devem ater-se a aspectos técnicos (poder normativo em matéria técnica), pois, do contrário, violarão o princípio da legalidade, pois atos regulamentares não podem inovar na ordem jurídica.	
Atenção! Já foi entendido pelo STF que, desde que a lei criadora da agência reguladora diga que ela poderá baixar atos normativos com força de lei, podendo, até, revogar as leis anteriores, com fundamento na deslegalização. Sobre o tema, leiam o excelente artigo do prof. José dos Santos Carvalho Filho (“A deslegalização no poder normativo das agências reguladoras”).
15.2) Agências executivas: trata-se de uma qualificação atribuída a uma autarquia (que já existia), pelo ente federativo da Administração direta ao qual está vinculada, visando ao aumento de sua eficiência, em troca de metas e objetivos que deverão ser atingidos pela autarquia qualificada. Celebram contrato de gestão (art. 37, § 8º da CF) com o ente federativo ao qual se vinculam.Ex: uma autarquia comum que precise realizar uma contratação direta deverá observar o limite do art. 24, II da lei nº 8.666/93 (concede dispensa de licitação se a contratação direta for para quantia inferior a R$ 15.000,00). Em se tratando de uma autarquia qualificada como agência executiva, aplica-se o disposto no parágrafo único da mesma lei, ampliando esse limite de observância na mesma contratação direta para R$ 30.000,00.
	Na esfera federal, a disciplina normativa das agências executivas tem previsão na Lei nº 9.649/98 e no Decreto nº 2.487/98.	
	A primeira qualificação de autarquia federal em agência executiva ocorreu com a transformação do INMETRO (Instituto Nacional de metrologia, Normalização e Qualidade Industrial), vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.