19966-19967-1-PB

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Controle preventivo dos atos administrativos 
 
 
Carlos Alberto Hohmann Choinski 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
A Constituição Federal de 1988 inaugurou, através de uma construção 
principiológica, uma rede de finalidades que todo ato administrativo deve perseguir. Isto 
ficou expresso não só nos clássicos princípios da legalidade, impessoalidade e publicidade, 
mas pela adição do princípio da moralidade e de uma formação sistêmica constitucional 
que propugna meios combativos aos atos temerários da Administração Pública e à 
corrupção. 
 
A Lei n.º 8.429/92 efetivou a aplicação de tais princípios, através das 
sanções que criou, não só ao administrador corrupto, mas também ao administrador 
incompetente, ao administrador irresponsável e ao administrador negligente. Dimensionou, 
ainda, a vinculação dos atos administrativos a toda a sorte dos princípios existentes 
materialmente através do texto constitucional, estejam ou não expressamente descritos. 
 
Os instrumentos coercitivos definidos pela Lei da Improbidade 
Administrativa passaram, então, a coexistir com as normas penais (com as quais não se 
conflituam) e, porque os tipos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 de referida lei não são 
fechados, permitem que toda a ação baseada na responsabilidade administrativa, admita 
uma discussão baseada nos princípios constitucionais. 
 
A existência, portanto, de um sistema jurídico cuja formulação se baseia 
em princípios inseriu no mundo forense um tipo de ação, onde a interpretação e a 
ponderação de valores deve ser feito na leitura do caso concreto1. Isto passa a exigir, tanto 
do administrador como do aplicador do direito, um cuidado dobrado no momento da 
avaliação das normas, visto que o paradigma abriga tanto o mundo das regras, como 
também o mundo dos princípios. 
 
Tradicionalmente, os Tribunais, influenciados pela dogmática e pelo 
positivismo sempre preferiram as regras aos princípios. Neste ponto, é importante enfatizar 
as diferenças entre eles, embora tanto regras como princípios congregam a categoria da 
‘norma jurídica’. 
 
José Joaquim Gomes Canotilho sugere como entendimento diferencial 
vários itens do qual se extrai o caráter mais abstrato dos princípios em relação às regras, 
bem como da idéia de otimização vigorante nos princípios. 
 
“Os princípios, ao constituírem exigências 
de otimização, permitem o balanceamento e valores e 
interesses (não obedecem, como as regras, à ‘lógica do tudo 
ou nada’), consoante seu peso e a ponderação de outros 
princípios eventualmente conflitantes; as regras não deixam 
espaço para qualquer outra solução, pois se uma regra vale 
(tem validade) deve cumprir-se na exata medida das suas 
prescrições, nem mais nem menos. Em caso de conflito entre 
princípios, estes podem ser objeto de ponderação, de 
harmonização, pois eles contém apenas ‘exigências’ ou 
‘standards’ que, prima faciae, devem ser realizados; as 
regras contém ‘fixações normativas’ definitivas, sendo 
insustentável a validade simultânea de regras contraditórias.2 
 
 
1
 Isto explica a natureza não taxativa das sanções de improbidade, visto que os atos ímprobos devem ser lidos 
à luz da ponderação dos princípios administrativos. 
2
 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Ed. Almedina, 2ª ed., 
p. 1037. 
 
As normas constitucionais, todavia, sejam elas regras ou princípios, tem 
padrão de mesma grandeza e, como afirmou Hesse3, possuem força normativa, ainda que 
seja somente sob o aspecto de eficácia negativa (fator impeditivo para o legislador de 
regulamentar contra a norma constitucional). 
 
Na escolha ponderada de execução das tarefas do Estado, não basta ao 
agente aplicar a regra, como fórmula matemática: é preciso que ele leve em conta uma 
intrincada série de ponderação de valores para a melhor realização das funções do Estado. 
 
Pela via da improbidade administrativa, superou-se a previsão 
estritamente punitiva de esfera penal e, finalmente, entregou-se à prestação jurisdicional a 
fórmula de analisar a conduta do administrador4 na realização e gestão pública segundo as 
finalidades constitucionais do Estado. Superou-se, também, a herança das leis antigas5 onde 
as punições se baseavam somente no enriquecimento ilícito por influência ou abuso do 
cargo ou função, onde havia necessidade prévia da prova da ocorrência do dano e do 
enriquecimento ilícito. 
 
Resiste, ainda, no campo da tutela administrativa, um tema tormentoso e 
que, embora maturado pela moderna doutrina constitucional e administrativa brasileira, é 
tratado timidamente em se tratando de prestação jurisdicional: o controle dos atos 
administrativo na sua origem, quando criados com vícios de inconstitucionalidade, da 
ilegitimidade, do desvio de poder, da intenção fraudulenta ou de outra forma de ilicitude. 
 
 
 
3
 HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1991. 
4
 Nesta contexto é adequado lembrar que, como o ato administrativo se volta para uma finalidade, o que se 
deve julgar, aprioristicamente, é a conduta do agente administrador, porque é ela que produz ‘resultados 
sadios ou viciados em termos de moralidade administrativa’. (MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo, in 
Mutações do Direito Administrativo, Ed. Renovar, Rio de Janeiro, 2000, p. 59) 
5
 Dentre as quais, a Lei Bilac Pinto (lei n.º 3502/58) 
ALCANCE DO CONTROLE JUDICIAL E 
AVALIAÇÃO DA FINALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
O objetivo do Direito exige sempre do Estado uma atuação, uma tutela ou 
uma garantia. Geralmente, portanto, a norma é dirigida a uma atuação do Estado, cuja 
responsabilidade sempre estará a cargo de um determinado órgão para realizá-la. 
 
A prática do ato administrativo se funda nos pressupostos de legalidade e 
de legitimidade. No Brasil, sempre houve um respeito histórico à discricionariedade do 
Administrador, influência clara do direito constitucional francês. Este respeito, por sua vez, 
fez com que houvesse uma divisão clássica entre os atos da administração em atos de 
função politica e atos de função administrativa, para discutir se os primeiros seriam ou 
não passíveis de controle pelo Poder Judiciário. 
 
Por atos de função política ou de governo deve se entender aqueles 
dotados da carga propulsora do Estado para os seus fins ou, no dizer de Celso Ribeiro 
Bastos, “a razão essencial do Estado”. 
 
Os atos de função administrativa, seriam os “atos jurídicos que produzem 
efeitos num caso concreto, praticado pela Administração Pública, enquanto Poder Público, 
isto é, fazendo valer sua autoridade, porém, atendendo aos interesses determinados pela lei 
e individualizado por características próprias.”6 
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, todavia, preocupou-se em afirmar 
que, independente de sua natureza e da autoridade que a produza, os atos políticos não 
destoam de sua realidade administrativa: 
 
 “ Se dizem respeito à manifestação 
individual, concreta, pessoal do Estado, enquanto poder 
público, na consecução do seu fim, de criação da utilidade 
pública, de modo direto e imediato, para produzir efeitos de 
 
6
 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. Ed. Saraiva, 1994, p. 91. 
direito, constituem atos administrativos. Se violarem a lei e 
ofenderem direitos de terceiros ou lhe causarem danos, 
cumprem estar sujeitos à apreciação do Judiciário. No 
Estado de Direito, torna-se inadmissível atividade 
insuscetível de controle do Judiciário, quando viola direitos e 
causa danos. 
Sem dúvida, verificam-se na atividade 
estatal atos jurídicos que imprimema direção superior da sua 
vida política, que formam e manifestam originariamente a 
sua vontade e cogitam dos órgãos a quem competem essas 
atribuições, ao lado de outros, mais subalternos, que 
completam e desenvolvem aqueles, na afirmação da utilidade 
pública, condicionando as relações internas com os próprios 
órgãos ou com terceiros. Mas, todos são atos administrativos 
ante o objetivo de que têm em mira.”7 
 
Portanto, todo e qualquer ato praticado pelo Governo – seja político ou 
não (tanto faz a denominação que se lhe dê ou a configuração que tenha) – sujeita-se à 
Constituição; subordina-se aos requisitos formais e materiais nela postos. Em conseqüência, 
como cabe ao Poder Judiciário velar pela validade das ações estatais, conclui-se que 
nenhuma questão, mesmo política, pode ser subtraída de sua apreciação.8 
 
Neste contexto, de que os atos administrativos, entendidos como aqueles 
provenientes de agente público com poder para emiti-los, pode se submeter à fiscalização 
jurisdicional, está claro que o ato promovido para gerar direitos, mas que está eivado da 
mácula de ofender aos princípios administrativos, ou tende a causar prejuízo e 
enriquecimento ilícito, se sujeita ao controle jurisdicional, inclusive para impor as sanções 
pelo desrespeito à lei e aos princípios. 
 
7
 BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princípios Gerais de Direito Administrativo, vol. I, Rio de 
Janeiro, Forense, 1969, p. 417/418 
8
 SILVA FILHO, Derly Barreto e. Controle Jurisdicional dos Atos Políticos do Poder Executivo, in Revista 
Trimestral de Direito Público 8/1994. Ed. Malheiros, p. 131. 
 
O norte de análise do ato administrativo reside no respeito aos princípios 
administrativos. Estes princípios tem importância vital para a Administração vinculada, 
exatamente pelo seu caráter de informar, juridicamente, como se deve haver o agente na 
condução dos negócios públicos. 
 
O primeiro requisito do ato administrativo é exatamente o fato de que ele 
deve estar voltado para uma finalidade e, esta, deve estar em conformidade com o interesse 
público. 
 
“Toda atividade administrativa tem caráter 
instrumental. O administrador público nunca age 
gratuitamente, mas, sim, sempre em função de um objetivo, 
qualificado pela lei como de interesse público, que deve ser 
atingido. O fim, e não a vontade, impulsiona a atividade 
administrativa pública. Não basta, portanto, demonstrar o fiel 
cumprimento da lei, no sentido da correção meramente 
formal do ato praticado. É imperioso demonstrar a aptidão 
do ato praticado para a realização concreta do valor contido 
no mandamento legal”.9 
 
Assevera-se, portanto, que a característica principal de qualquer ato da 
Administração é o seu caráter teleológico. Todo o ato que não tiver clara a sua finalidade 
ou estiver turbado num manto de dúvida e incerteza, pode ser questionado, não só pelo 
resultado danoso que pode vir a produzir, como pelo desconhecimento dos motivos que 
levaram à decisão do ato. Quando o Estado manifesta seu querer, visa o interesse público. 
Quando este interesse não estiver expresso no ato, viola os princípios da boa administração 
e da transparência e, de conseqüência, pode penetrar no campo da improbidade 
administrativa. 
 
9
 DALLARI, Adilson de Abreu. Administração Pública no Estado de Direito, in Revista Trimestral de Direito 
Público, 5/1994. Ed. Malheiros, p. 36. 
 
 
PERQUIRIÇÃO DA MOTIVAÇÃO E 
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
O segundo requisito de análise preliminar do ato administrativo é 
verificar a existência de motivação do ato e procura dos valores almejados por ele. Isto se 
consubstancia, com evidência, pelas razões expostas pelo agente público para fazer algo e, 
quais os critérios que ele utilizou para tomar sua decisão. 
 
O ato do administrador é o produto da vontade política, da vontade da lei 
e dos interesses do Estado. Por isso, submete-se automaticamente a um jogo de forças e 
interesses que exigem critério: o critério da ponderação de valores consubstanciado pelo 
princípio da proporcionalidade. 
 
 O princípio da proporcionalidade é fruto de um sistema axiológico 
material, onde deve ser buscada a identificação dos valores e sua correta aplicação no 
fenômeno político10, aprofundando este fenônemo no mesmo campo axiológico. Resulta 
deste processo, um influxo recíproco11 entre a norma e a realidade, visando a sedimentação 
dos valores fundamentais da organização estatal. 
 
É por sua expressão de abrangência que o princípio da proporcionalidade 
deve servir para o perfeito ajustamento entre ideal do Estado, norma do Estado e fato do 
Estado, como síntese da realização jurídica. Aplica-se, portanto, tal princípio, não só no 
vital estabelecimento dos direitos fundamentais (direitos, liberdades e garantias), como 
também estende-se à toda resolução de conflito de bens jurídicos estabelecidos. 
 
A outra vertente do princípio da proporcionalidade é a motivação dos atos 
administrativos. É uníssono o entendimento de que não há maneira de se defender de ato 
 
10
 OSÓRIO, Fábio Medina. Improbidade Administrativa. Ed. Síntese, Porto Alegre – RS, 1997, p. 46. 
 
administrativo, especificamente os restritivos de direitos, liberdades ou garantias, quando 
estes não tenham a justificativa de sua existência. Assim, afigura-se desproporcional o ato 
proibitivo que não se faz conhecer através de devida justificativa ou motivação. Tal 
motivação permite não somente conhecer do fato e de seus fundamentos, mas também de 
permitir o livre exercício dos chamados ‘remédios constitucionais’ no caso de se extrair 
lesão desproporcional a direito fundamental, ou da fiscalização imediata da correção do ato. 
E mais, permite a submissão do ato ao controle jurisdicional (se provocado). É, portanto, 
claro que atos imotivados são nulos porque desrespeitam o princípio da publicidade. 
 
“A explicitação das razões que levam o 
administrador a decidir de uma maneira ou de outra, diante de 
determinada situação, diante de determinados pressupostos, 
diante de determinados fatos, é importante e indispensável. 
Não é possível que o administrador ou o juiz omitam a 
motivação. (...) No Estado Democrático de Direito, a 
motivação integra, de maneira inarredável, ainda que possa 
não estar explícita, o devido processo legal em seu sentido 
material. É sua pedra fundamental.”12 
 
 
DIMENSÃO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO E DA APLICABILIDADE DA 
LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
Toda a norma escrita, enquanto resultado da vontade política 
representativa ou popular, é sempre a expectativa de uma ordem. A sua eficácia, no entanto, 
fica adstrita a uma perfeita adequação com a realidade, fato que se consuma através da 
intervenção humana, que deve interagir com a norma em busca de seu verdadeiro 
significado, ajustando-se à sua concretitude. 
 
 
12
 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Estado de Direito e Devido Processo Legal, in Revista Trimestral de Direito 
Público, 15/1996. Ed. Malheiros, p. 41. 
A lei, portanto, não cria, mas declara um direito que, faticamente, exigirá 
ajustamento por meio da atividade humana. Esta atividade humana se manifesta através do 
fenômeno de entendimento da mens legis, podendo afirmar que a justeza da norma está em 
sua exteriorização enquanto entidade mensurável (com forma e conteúdo) perfeitamente 
realizável. 
 
Neste ponto é que se faz necessária uma digressão a respeito das 
proposições legais da improbidade administrativa e seu ajustamento com a realidade, não 
somente como forma limitadora dos abusos administrativos, mas como forma repressiva de 
atos temerários.A Lei da Improbidade Administrativa extravasou o campo rígido do 
direito penal, que exige a consumação do ilícito para sua verificação, avançando sobre a 
tutela geral dos direitos constitucionais13, quer visando a reparação causada por um mal, 
quer evitando que o mal seja causado. 
 
Muito embora, sempre se procure reconhecer a análise das condutas 
ímprobas utilizando-se da mesma formulação consumativa das condutas criminais, há clara 
diferença entre elas. Isto porque a Lei de Improbidade Administrativa avança não somente 
pelos atos consumados pelo ilícito cometido, mas atinge os atos da Administração que, 
potencialmente lesivos, não causaram, efetivamente, nenhum dano. 
 
Isto quer dizer, que, além de não ter tipos fechados, as sanções da 
improbidade administrativa não exigem a consumação do ato para sua aplicabilidade, como 
no direito penal, podendo ser aplicado a qualquer ato administrativo que destoe do sistema 
legal vinculado da Administração Pública e dos princípios administrativos constitucionais. 
 
Deste modo, um Decreto Municipal que autorize determinada empresa a 
funcionar, mesmo que sem autorização ambiental, por exemplo, ainda que a empresa não 
 
13
 Art. 5º, XXXV da Constituição Federal – “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciária lesão 
(caráter reparatório da norma) ou ameaça a direito (caráter preventivo ao dano) 
esteja em funcionamento, pode ser questionado e a autoridade responsável pela sua edição, 
responsabilizada por isto. Da mesma forma, uma lei que, inconstitucionalmente, anistia 
determinada dívida de contribuinte pode ser investigada, mesmo sem o aproveitamento do 
benefício. Um edital viciado de licitação, por si só, é passível de controle e investigação. 
 
 
 
 
 
 
ABRANGÊNCIA DA PROTEÇÃO PREVENTIVA AOS ATOS ATENTATÓRIOS À 
PROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
A proteção e o controle dos atos administrativos conta com 
instrumentos processuais consistentes para realizar a tutela preventiva de direitos e a 
proteção à eventualidade de danos que venha ocorrer quando tais atos encontrem-se, de 
alguma forma, desconexos da realidade legal e constitucional brasileira. 
 
Isto porque o agente do Estado, quando toma uma decisão, 
deve tomá-la através de uma escolha ponderada, levando em conta todos os valores 
envolvidos, para a melhor realização das funções do Estado. Esta ponderação de valores 
atinge indistintamente o legislador, o governante, o agente administrativo, o juiz, ou 
qualquer pessoa que aja imbuída da função pública. Esta ponderação de valores, também, 
em razão da necessidade de finalidade dos atos administrativos e do princípio da motivação 
deve ser tomada em momento anterior à da realização de qualquer ato administrativo, 
mesmo que seja complexo. 
 
Interessa-nos discutir a viabilidade da configuração da 
ilegalidade do ato administrativo no seu nascedouro, isto é, quando o ato ímprobo decorre 
da criação de uma lei com o desvio de legislar, ou de uma decisão administrativa com 
desvio de poder. Nestes casos, a lei ou a decisão, por si só, não gera o dano, mas cria 
circunstâncias favoráveis a realização de um tipo de ato, que embora tenha “aparência de 
legalidade” é essencialmente prejudicial à Administração Pública. 
 
É o que se chamaria de improbidade administrativa na origem 
do ato principal, ou “improbidade administrativa inata”, que representa não o ato 
consumado, mas toda uma circunstância de atos que geram condições para permitir ou 
facilitar o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário público ou a transgressão dos 
princípios administrativos. 
 
Tomemos a análise de um exemplo para dimensionar a 
questão-problema: determinado agente público, com a escusa finalidade de favorecer 
alguém em certame licitatório de concorrência pública, especializa de tal forma o objeto da 
licitação que, desde logo, sabe que somente o seu favorito tem condições de perfazer, com 
excelência, os requisitos técnicos de determinada exploração. A licitação, em si, obedece os 
requisitos de formalidade estabelecidos pela lei, de modo que permite que vários 
interessados participem, mas cujo resultado já está antecipadamente violado porque o 
agente público gerou um vício que será decisivo para o certame. Vemos, neste caso, que a 
improbidade administrativa não está propriamente na decisão da comissão de licitação que 
homologou o certame viciado e, muitas vezes, nem no Administrador que seguiu a 
orientação de tal decisão, mas deformado pelo defeito genético da licitação, que nasceu 
fraudada. 
 
Este tipo de improbidade administrativa, dependendo da 
época de sua descoberta, poderia ter dois desdobramentos: um que permitiria cautelarmente 
suspender e declarar a licitação viciada e outro, após a homologação do resultado ou 
quando o serviço licitado já estivesse sendo prestado, que imporia o dever de reparação do 
dano, as sanções da improbidade administrativa e a conseqüência atípica da rescisão 
contratual. 
 
A indagação que permaneceria é se, tanto no primeiro caso, da 
declaração antecipada da nulidade pela fraude, como no segundo, da reparação do dano 
causado pelo ato fraudulento, incidiria a possibilidade de declaração de improbidade ao 
agente faltoso. Quer dizer, se mesmo na esfera da preparação dos atos temerários ao Erário, 
a improbidade já estaria devidamente caracterizada ou haveria a necessidade da ocorrência 
do dano? Não há como negar que, a primeira hipótese, da suspensão eficaz da licitação 
antes de suas conseqüências, traria maior beneficio e teria eficácia absoluta, evitando o 
prejuízo ao Erário, ao passo que na ação reparatória, a dificuldade de retornar-se ao status 
quo ante caminharia por um terreno muito mais árduo. Além disso, a máquina judiciária 
não seria tão custosa como é no caso da persecução repressiva, quando deve se procurar 
bens para reparar o dano, deve se iniciar toda a execução da sentença e outras medidas 
burocráticas, além da ação judicial principal. 
 
A Lei de Improbidade Administrativa, ao contrário de sua 
antecessora (Bilac Pinto), que exigia a prova do dano e prova do enriquecimento ilícito, 
visa proteger a Administração Pública, não só do enriquecimento ilícito, mas de todo o ato 
prejudicial ao Erário, ou mesmo daqueles atos que atentem contra os princípios da 
Administração Pública. Por isso, as vedações e tipos da Lei n.º 8.429/92 incidem mesmo 
quando o ato ímprobo não causa o dano projetado, devendo, ainda, ser declarado como 
forma de punição. 
 
Esta conclusão está vicejada pela natureza processual civil 
que tem a lei, que permite a sua análise tanto na lesão como na ameaça de lesão ao direito 
e, pelo fato de que os tipos de improbidade previstos na lei não são numerus clausus. 
Permitem, sim, por método de interpretação, a concretização da improbidade através de 
uma construção lógica de análise da conduta do agente e, portanto, comportam um número 
de hipóteses muito maior que os tipos escritos na lei. 
 
FORMAS DE CONTROLE PREVENTIVO 
 
Podemos, portanto, concluir que, pela leitura da Lei n.º 
8.429/92, pela mensagem constitucional que a criou, e pelo direcionamento que se tem 
dado para adotar seguranças cada vez maiores quanto a atos de corrupção contra o Estado, é 
perfeitamente admissível a hipótese de discutir a aplicabilidade da improbidade 
administrativa inata, entendida como aquela destinada a questionar os atos que criam uma 
situação de direito, aparentemente própria, mas que já nasce maculada com vontade de 
causar prejuízo ao Estado, permitir o enriquecimento ilícito ou almejar outras vantagens, 
subtraindo-se da apreciação dos princípios norteadores da Administração Pública. 
 
Neste campo, onde imperam, preferencialmente, o desvio e o 
abuso de poder, o desvio de finalidade, o desvio de legislar,são vários os exemplos práticos 
de atos que, formalmente consonantes com a Constituição e o Sistema Legal Brasileiro, 
destoam deles porque nascem inquinados de um vício grosseiro, movido pelo desejo de 
submeter ao interesse privado, os bens e negócios públicos. São exemplos claros disto, a 
concessão de aumento abusivo de salários para agentes políticos, a concessão irrestrita de 
benefícios fiscais a determinadas classes econômicas, a licitação cujo preço mínimo 
determinado pelo licitante já é superfaturado, a apropriação de serviço público com vistas à 
‘terceirização’, a alienação de bens que já se encontram em poder de terceiros, a omissão 
dos órgãos fiscalizantes sobre as atividades ilegais, os processos de privatização cujo 
resultado antecipadamente já é previsto14, dentre tantos outros. 
 
Há, no entanto, nas ações judiciais que buscam a declaração 
de improbidade na gênese do ato, uma vantagem material sobre as ações reparatórias: o fato 
de que se pode reprimir o cometimento da improbidade, declarando-a, sem que o Erário 
Público venha efetivamente a ser prejudicado. 
 
Para tanto, três soluções básicas são propostas como forma do 
controle preventivo do patrimônio público, utilizando-se dos instrumentos fornecidos pela 
Lei de Improbidade. 
 
 
14
 Recorde-se o exemplo da privatização do sistema telefônico no Brasil, cujos resultados antecipados foram 
alvos de conversas telefônicas interceptadas 
O primeiro deles é, através dos mecanismos de pressão 
popular e das atividades fiscalizatórias preliminares, o questionamento da validade dos atos 
administrativos, mediante análise da finalidade almejada. 
 
O segundo instrumento de importante prevenção à 
consumação degenerativa da improbidade administrativa é a exigência material de que atos 
da administração em geral, especialmente quando importarem em decisão que alteram 
situações fáticas que visam sacrificar direitos importantes, sejam precedidos de motivação 
fundamentada, que analise o fato e preveja os pontos positivos e negativos daquela decisão. 
A vinculação dos atos administrativos, no seu nascedouro, aos princípios da finalidade 
pública, da motivação de seus atos e da transparência das decisões políticas permitiria uma 
fiscalização democrática sobre estes atos e um proveito mais vantajoso dos direitos 
gerados. 
 
O terceiro instrumento, de ordem processual, deste caminho 
preliminar de fiscalização da improbidade, seria a de uma melhor utilização das medidas 
processuais de urgência, como o instrumento da tutela antecipada, tutela inibitória e dos 
processos cautelares, visando impedir que atos onde não sejam obedecidos a relação de 
finalidade, motivação e proporcionalidade, ou onde estes não estejam perfeitamente claros, 
possam produzir efeitos enquanto tais situação sejam perfeitamente dimensionadas através 
de um juízo acessível a todos. 
 
OS INSTRUMENTOS DE GARANTIA PROCESSUAL 
COMO FORMA DE EVITAR OS DANOS AO PATRIMÔNIO PÚBLICO 
 
A reforma do Código de Processo Civil, trouxe através da 
alteração dos arts. 273 e 461 do seu texto a possibilidade de garantia a uma 
instrumentalização substancial por meio do processo. 
Os instrumentos da tutela antecipada, da tutela inibitória e da 
execução provisória da sentença, por exemplo, permitiram que através de técnicas de 
coerção indireta, o obrigado seja compelido a agir (ou a não-agir, se for o caso), mediante 
ameaça de restrição. 
 
Nas ações de improbidade administrativa, a evidência do dano 
mediante a descoberta de finalidades ilícitas e desconformes, autoriza os legitimados, 
especialmente o Ministério Público, a lançarem mão destes instrumentos, visando produzir 
remédios preventivos imediatos a estancar a sangria que provém do ato ímprobo. 
 
Estes instrumentos, mais que mecanismos meramente 
processuais, possuem autêntico caráter mandamental, que tem vigor de inibir qualquer ato 
lesivo ou potencialmente lesivo ao patrimônio público. 
 
Muitas vezes, a dificuldade da investigação probatória reside 
na necessidade de evidências reais do ilícito. O controle dos atos administrativos, todavia, 
pode ser realizado preventivamente através de acompanhamento dos procedimentos 
licitatórios, das discussões políticas, das publicações em Diário Oficial, permitindo que a 
proximidade com os fatos, somada a uma investigação científica, possa clarear quando uma 
ação administrativa nasce viciada. 
 
Nestes casos, muitas vezes, a simples demonstração ao mau 
administrador de que seus atos estão sob fiscalização já se mostra capaz de inibir o 
cometimento do ilícito. Isto ocorre, porque o ímprobo que, geralmente, buscar criar 
subterfúgios e ocultar atos, uma vez sabedor que é alvo de investigação, certamente tomará 
mais cuidados. Por isso, a pressão popular, a imprensa e os órgãos de fiscalização tem papel 
preponderante neste controle. 
 
Este problema é bem detectado pela doutrina brasileira. 
Wallace Paiva Martins Júnior, em sua obra ‘Probidade Administrativa’ anota, com detalhes 
as principais mazelas da administração pública, informando que ‘embora o poder seja de 
elementar uso regular do agente público, e nessa medida também represente um dever para 
o alcance dos fins objetivados pelo direito, muitos investidos nessa condição o empregam 
como uma fonte inesgotável de aquisição, usufruto, distribuição e transmissão de regalias 
e mordomias, um modo de obter vantagens ilícitas para si ou para outrem, como um meio 
de distribuir favores ou prejudicar direitos, exercer o poder de maneira abusiva, em 
concurso com pessoas físicas e jurídicas de direito privado, motivo pelo qual não é de hoje 
a preocupação legislativa concreta com o fenômeno da imoralidade administrativa.”15 
 
CONCLUSÃO 
 
 Entrincheirado na cordilheira da burocracia, entre a dificuldade de 
produção de provas e de uma prestação jurisdicional lenta, as ações judiciais de 
improbidade administrativa ainda sofrem na mesma vala comum da impunidade. O debate 
sobre a matéria, no entanto, vem se instalando sistematicamente na vida social, como 
instrumento posto a serviço do exercício de cidadania. Hoje, aproximam-se os instrumentos 
de investigação não usuais como, por exemplo, o trabalho da imprensa e a pressão popular, 
das formas legais de elucidação probatória, produzindo um sentimento, além do aspecto 
punitivo inerente da Lei de Improbidade Administrativa, capaz de influenciar outras agentes 
públicos a evitar o cometimento dos ilícitos administrativos. 
 
A aceitação do caráter preventivo da ação de improbidade administrativa 
e das tutelas coletivas, utilizando-se um regramento mais rigoroso nos princípios 
norteadores da Administração Pública, aliado a uma análise profunda das finalidades dos 
atos administrativos, produz um caráter geral de controle capaz de erigir um dique contra a 
corrupção incontrolada. 
 
Os agentes políticos que subvertem a ordem legal, tangendo-a para 
favores pessoais e vantagens de cunho patrimonial e político são responsáveis pela origem 
de um sistema administrativo claudicante, onde para se conseguir uma liberação de verba 
para atividade de extrema necessidade é preciso solicitar favores, onde para se aprovar uma 
lei é necessário o exercício do favor político, onde as licitações sempre se norteiam aos 
 
15
 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. Ed. Saraiva, 2001, São Paulo, p. 1. 
companheiros de campanha e aos grupos de controle do capital. Estes atos nascem tortos e 
são ilegais à sua maneira. 
 
A Lei de Improbidade Administrativa e os instrumentos da tutela coletiva 
possuem enriquecedores instrumentos de fiscalização e, certamente, são elementos legais 
que devem ser popularizados para o atingimento de melhores finspara o Estado e uma 
satisfação maior dos programas sociais insculpidos na Constituição Federal. 
 
Em conclusão: 
 
a) a avaliação dos atos administrativos deve levar em conta não só as 
regras dispostas na lei, mas todo um sistema de princípios 
constitucionais. 
b) neste sistema, regras e princípios são normas de mesma grandeza, 
diferenciados os primeiros, pelo seu caráter auto-aplicável e os 
segundos, pelo seu grau de abstração; 
c) todo o ato administrativo deve ser iniciado com vista ao cumprimento 
de uma finalidade, bem como deve ter motivação expressa para que 
esta finalidade seja percebida por todos; 
d) a lei de improbidade administrativa, pela sua natureza, permite a 
investigação dos atos administrativos consumados e não consumados, 
de acordo com os pressupostos de tais ato; 
e) por inferência, é possível , no controle da Administração Pública, 
realizar o controle preventivo dos atos administrativo potencialmente 
lesivos ao patrimônio público e aos princípios constitucionais; 
f) no exercício de tal controle, os legitimados podem se utilizar de 
medidas processuais como o mandado de segurança, a tutela 
antecipatória, a ação cautelar, a tutela inibitória e outras medidas que 
permitam evitar a causação dos danos; 
g) incumbem aos órgãos de controle realizar uma otimização 
investigativa de modo a enaltecer as formas investigativas 
preventivas, com vistas a obtenção de melhores resultados e inibição 
de prejuízos materiais ao erário público. 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
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* Estudo Jurídico a ser apresentado no Congresso Estadual do Ministério Público (Foz do 
Iguaçu, setembro/2003). 
 
 
 
Disponível em: < http://mp.pr.gov.br/eventos/carlos.doc> Acesso em.: 05 nov. 2007.