Crise de Abastecimento a escassez de politicas públicas

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Crise de abastecimento: a escassez de políticas públicas 
Graziele Guimarães1 
 
Resumo 
O presente trabalho presta-se a discutir a essencialidade da água para a vida 
humana e os reflexos de sua ausência nos dias atuais, utilizando-se como 
metodologia a análise bibliográfica. Inicialmente, aborda-se a importância da água 
para vida no planeta Terra, além de apresentar este bem como um direito humano 
fundamental. A partir daí, analisa-se a proteção da água na legislação nacional e a 
abordagem da gestão de recursos hídricos no país, seguindo para a crise de 
abastecimento e a responsabilidade civil do Estado diante do agravamento do 
problema. Por fim, destaca medidas a serem aplicadas no âmbito das políticas 
públicas, a fim de evitar o total desabastecimento de água e promovendo o papel 
fundamental do Estado de direito: o bem estar social. Os resultados demonstram 
que em que pese a evolução legislativa ainda são escassas as políticas públicas 
efetivas para o enfrentamento da crise de abastecimento, sendo essencial que os 
gestores públicos passem a tomar providências efetivas, a fim de evitar o 
agravamento da situação. 
 
Palavras-chave: Água. Direitos Humanos. Crise de Abastecimento. 
Responsabilidade do Estado. Políticas Públicas. 
 
Introdução 
A água é o bem essencial à vida; dela nasce a vida e depende a preservação 
de todo o planeta, bem como todo o desenvolvimento econômico e social das 
nações, de tal forma que a água e a garantia de seu fornecimento é de 
responsabilidade da Administração Pública, perante direito constitucionais e 
humanos. Desta forma, diante da atual situação de escassez deste bem, é 
importante estudar e explorar as soluções apresentadas pela Administração Pública, 
pois a falta de água no mundo também se tornou uma realidade brasileira. O 
fornecimento de água tratada é direito garantido ao cidadão brasileiro e o Estado 
tem o dever de prestar este serviço de modo que os investimentos públicos sejam 
 
1
 Procuradora do SAAE (Serviço Autônomo de Água e Esgotos) de Amparo, gcguimaraes@amparo.sp.gov.br. 
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aplicados para solucionar a crise hídrica no país. Assim, ao não fornecer este bem, o 
Estado recai em grave falha, podendo inclusive, ser responsabilizado pela falta de 
fornecimento. A questão de pesquisa neste estudo é analisar qual a 
responsabilidade do Estado pelo fornecimento de água em um contexto de 
escassez, tendo como objetivo geral analisar a responsabilidade do Estado na 
prestação de serviços públicos (fornecimento de água) e do cidadão sobre a 
garantia e o fornecimento de água potável para a população, sob a ótica da 
sustentabilidade e dos Direitos e Deveres Humanos. Para alcançar o objetivo 
principal foram traçados os seguintes objetivos específicos: a incidência da 
responsabilidade civil do Estado, bem como das empresas prestadoras de serviço 
de abastecimento de água sob a perspectiva da garantia e do direito ao 
fornecimento de água potável, que perpassa a regulação e fiscalização do uso 
racional da água; a identificação dos fundamentos legais na legislação constitucional 
e infraconstitucional, analisando, ainda, a garantia do fornecimento de água potável 
à luz dos tratados e orientações internacionais e dos Direitos Humanos, bem como 
os mecanismos de defesa do cidadão quanto ao fornecimento de água; e, 
finalmente, a discussão dos mecanismos e políticas voltadas para a regulação e a 
fiscalização do uso da água, sob a ótica da responsabilidade do Estado pelo 
fornecimento. 
Desta forma, diante da importância e essencialidade deste bem 
especialmente para a sobrevivência humana, foi abordado o tema sob o prisma da 
responsabilidade do Estado, bem como das políticas públicas voltadas para a busca 
de soluções para o desabastecimento e a qualidade de vida em sociedade. 
Fundamentação teórica 
 
A água como fonte de vida: direito humano fundamental 
É inegável que a água é um componente químico-físico essencial para a 
sobrevivência do ser humano na Terra, composta por 71% da mesma; no entanto, 
apenas pouco mais de 2,5% deste volume é de água doce, sendo certo que quase 
98% estão em forma de água subterrânea, dificultando o acesso e distribuição, já 
que: 
[...] a água doce disponível no planeta se apresenta cada vez mais insuficiente 
para matar a sede da humanidade. Os brasileiros até que são privilegiados, já que 
detém em seu território 13,7% da água doce do mundo. Deste total, 80% estão 
3 
 
nos rios da Amazônia. São Paulo abriga 1,6% de toda essa fatia brasileira (ÁGUA, 
2015). 
 
A água é molecularmente constituída por um átomo de oxigênio e dois 
átomos de hidrogênio e sua fórmula molecular é simbolizada por H2O. Usualmente, 
a água é chamada de "solvente universal", pois é capaz de dissolver uma grande 
variedade de substâncias químicas que constituem as células vivas, tais como sais 
minerais, proteínas, carboidratos, gases, ácidos nucleicos e aminoácidos. 
Através de seus ciclos a água se mantém em constante mutação de estados 
(líquido, sólido e gasoso). Além de ser essencial à vida e à saúde humanas, é 
indispensável ao equilíbrio ecológico e ao desenvolvimento social. 
Componente ambiental básico, sem a água nosso planeta não seria a morada 
de todas as formas de vida conhecidas, pois a vida vem das águas. As águas, pelo 
ciclo hidrológico, possibilitam e mantêm a vida e o metabolismo humano desenvolve-
se somente pelo processo de soluções aquosas no organismo: 
A água transporta nutrientes (glicose, lipídios, hidratos de carbono, vitaminas e 
sais minerais), ajudando a repor os níveis diminuídos de glicogênio muscular e 
hepático (fígado). A água representa ainda um papel de transporte e eliminação 
pela urina dos produtos tóxicos resultantes do metabolismo energético (ex.: ácido 
láctico). (COMPANHIA VALE DO RIO DOCE, 2015). 
 
Desta forma, não é possível imaginar a vida sem a água; não é somente o 
composto essencial para o funcionamento do corpo humano, mas também para a de 
todos os organismos vivos presentes no planeta; logo, essencial para o 
desenvolvimento social e econômico das nações: a produção agrícola depende da 
água, pois representa até 90% da composição física das plantas, pois: 
[...] a falta de água em períodos de crescimento dos vegetais pode destruir 
lavouras e até ecossistemas devidamente implantados. Na indústria, para se obter 
diversos produtos, as quantidades de água necessárias são muitas vezes 
superiores ao volume produzido (A IMPORTÂNCIA, 2015) 
 
Em virtude de sua essencialidade, embora tardiamente, passou-se a dar o 
devido respeito à importância de sua preservação, pois se tinha a falsa noção de 
que a água era um bem abundante e renovável. A importância de se reconhecer a 
água como um direito humano fundamental ocorreu de forma tardia, sendo certo que 
ainda atualmente há carência de uma regulamentação bem delineada. 
Apesar de, a partir da década de 60, a Organização das Nações Unidas 
(ONU) – (ONU, 1966) ter passado a mencionar em seus documentos a necessidade 
de se reconhecer a água como um bem jurídico a ser protegido, somente em 
4 
 
meados da meados da década de 70, a ONU reuniu-se oficialmente para debater o 
assunto, na primeira conferência sobre a água, na Argentina, ação esta que ficou 
conhecida pela “Ação de Mar Del Plata” (ONU, 1977); naquela oportunidade passou-
se a estipular “objetivos de identificar o status das fontes de água no globo, 
assegurar um nível adequado de água para as necessidades socioeconômicas do 
planeta, aumentar a eficiência na gestão da água e evitar a crise de abastecimento” 
(AITH e ROTHBARTH, 2015). 
Embora a décadade 80 tenha sido fundamental para o reconhecimento da 
água como bem jurídico a ser tutelado, bem como um direito humano fundamental, 
através da conscientização da população e de seus governantes, somente em 1992, 
em Dublin na Irlanda, a ONU emitiu o documento conhecido como “Declaração de 
Dublin”, no qual se estabeleceram os seguintes princípios relacionados à gestão dos 
recursos hídricos (ONU, 1992a): 
I) que a água doce é um bem finito e essencial para a continuidade da espécie 
humana; 
II) a necessidade de uma abordagem participativa para gerenciamento da água, 
envolvendo a participação cidadã e dos Estados em todos os seus níveis 
legislativos; 
III) o papel preponderante da mulher na provisão, gerenciamento e proteção da 
água; 
IV) o reconhecimento da água como bem econômico (ONU, 1992a) 
 
Em 1992 foi realizada, no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações Unidas 
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, que ficou conhecida como Rio 92 ou 
Eco-92. Nesta conferência, no que se refere à água, foram traçadas algumas 
recomendações, especialmente sobre o desenvolvimento sustentável, bem como da 
proteção de oceanos e mares e neste encontro originou-se importante documento 
relacionada à preservação ambiental - Agenda 21 - que prevê no Capítulo 18, as 
seguintes disposições: 
A água é necessária em todos os aspectos da vida. O objetivo geral é assegurar 
que se mantenha uma oferta adequada de água de boa qualidade para toda a 
população do planeta, ao mesmo tempo em que se preservem as funções 
hidrológicas, biológicas e químicas dos ecossistemas, adaptando as atividades 
humanas aos limites da capacidade da natureza e combatendo vetores de 
moléstias relacionadas com a água. Tecnologias inovadoras, inclusive o 
aperfeiçoamento de tecnologias nativas, são necessárias para aproveitar 
plenamente os recursos hídricos limitados e protegê‐los da poluição (ONU, 1992b) 
 
Contudo, somente em julho de 2010 a água foi reconhecida pela ONU como 
direito humano propriamente dito. Através da Resolução A/RES/64/292 declarou “a 
água limpa e segura e o saneamento (como) um direito humano essencial para 
gozar plenamente a vida e todos os outros direitos humanos” (ONU, 2010) e a ONU 
5 
 
passa, através da referida resolução, a incentivar organizações internacionais e seus 
Estados membros a fornecer capacitação, bem como transferir recursos financeiros, 
especialmente aos países mais pobres, a fim de “intensificar os esforços para um 
fornecimento igualitário de água potável, limpa e disponível para todos.”(AITH; 
ROTHBARTH,2015, p. 165). 
É também neste sentido que a Constituição Federal de 1988 passa a delinear 
o direito à água, inicialmente, como um direito humano fundamental, ligado à saúde 
e à vida humana, além de apresentar mecanismos de proteção do meio ambiente de 
recursos hídricos, garantindo, assim, o acesso à água e à sustentabilidade, pois: 
No que se refere à proteção dos direitos humanos, a proteção jurídica das águas é 
uma consequência natural do reconhecimento constitucional de direitos humanos 
fundamentais, tais como a vida, a segurança, a dignidade, a saúde, a alimentação, 
o consumidor e a cidadania (Castro, 2010, p.30). O acesso à água potável, a 
coleta e o tratamento de esgotos, a gestão responsável dos recursos hídricos pelo 
Estado, a preservação das nascentes, dentre outros direitos, representam uma 
extensão natural desses direitos e garantias fundamentais reconhecidos 
expressamente pela CF 88 (AITH; ROTHBARTH, 2015, p. 166). 
 
Apesar de prevista como um direito humano e garantido pela Constituição 
através das normas que garantem a proteção a todo o meio ambiente, o texto 
constitucional toca no tema “água” apenas em outros dois artigos: 
Art. 20. São bens da União 
 III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou 
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se 
estendam a territórios estrangeiros ou dele provenham, bem como os terrenos 
marginais e as praias fluviais.. 
Art. 26. Incluem‐se entre os bens dos Estados: 
I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União 
(BRASIL, 1988). 
 
Assim, embora não esteja expressamente previsto como um direito 
fundamental, a Constituição Federal, através da previsão de princípios e regras 
garantidoras de direitos2 da proteção do meio ambiente3, irradia para todo o 
ordenamento jurídico determinações que visam assegurar para as presentes e 
futuras gerações o direito do meio ambiente ecologicamente equilibrado. 
 
2
 Sobre este assunto importantes lições do autor ALEXY, segundo o qual princípios são normas que 
ordenam que algo seja realizado na maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e 
fáticas existentes. Enquanto que as regras são normas que podem ser cumpridas ou não, uma vez 
que, se uma regra é válida, há de ser feito exatamente o que ela exige (ALEXY apud MARINONI, 
2008, p. 50) (GUIMARÃES, 2009). 
3
 Constituição Federal: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem 
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à 
coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 
1988). 
6 
 
A água como bem econômico: regulação e fiscalização 
Com o reconhecimento pela comunidade internacional da importância da 
água para a sobrevivência humana, bem como de sua finitude diante da escassez, 
passou-se a enumerar propostas para a crise hídrica, dentre as quais se destaca o 
fato de “considerar a água um bem econômico, sujeito às regras de mercado” (RIVA, 
2014). Neste sentido, o Princípio 4 da Declaração de Dublin dispõe que a “água tem 
valor econômico para todos os seus usos e deve ser reconhecida como um bem 
econômico”. (ONU, 1992). Nota-se que pela ótica mercadológica do reconhecimento 
da água como bem econômico, procura-se “evitar desperdícios e aumentar a 
quantidade disponível de água para o uso doméstico e pessoal” (RIVA, 2014) 
É neste mesmo sentido que a legislação nacional se adaptou. Embora o país 
apresente uma das maiores reservas de água potável do mundo, há reflexos da 
crise hídrica também no território nacional. Diante desta constatação, fundamental 
que, além da regulação constitucional da proteção ao meio ambiente, que os 
diplomas legais também disponham sobre este bem econômico regulando seu uso e 
sua fiscalização. 
Assim, importante consolidação sobre a preservação, uso e fiscalização está 
amparada na Lei Federal nº 9.433 de 1997 (“Lei das Águas”) (BRASIL, 1997), 
na qual é previsto um plano nacional de gestão de recursos hídricos, que 
possui como fundamentos (artigo 1º): 
I - a água é um bem de domínio público; 
II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; 
III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo 
humano e a dessedentação de animais; 
IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das 
águas; 
V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política 
Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento 
de Recursos Hídricos; 
VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a 
participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades. 
 
A partir destas disposições foram traçados em todo o território nacional metas 
e diretrizes para a gestão de recursos hídricos. A construção do Plano Nacional de 
Recursos Hídricos foi sendo materializada através de “amplo processo de 
mobilização e participaçãosocial. O documento final foi aprovado pelo Conselho 
Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) em 30 de janeiro de 2006” (PLANO, 2015. ): 
O objetivo geral do Plano é "estabelecer um pacto nacional para a definição de 
diretrizes e políticas públicas voltadas para a melhoria da oferta de água, em 
7 
 
quantidade e qualidade, gerenciando as demandas e considerando ser a água um 
elemento estruturante para a implementação das políticas setoriais, sob a ótica do 
desenvolvimento sustentável e da inclusão social". Os objetivos específicos são 
assegurar: “1) a melhoria das disponibilidades hídricas, superficiais e 
subterrâneas, em qualidade e quantidade; 2) a redução dos conflitos reais e 
potenciais de uso da água, bem como dos eventos hidrológicos críticos e 3) a 
percepção da conservação da água como valor socioambiental 
relevante”.(PLANO, 2015). 
 
O pacto, previsto como definidor de diretrizes, formata o sistema brasileiro de 
governança das águas, sendo que a gestão das águas: 
“perpassa necessariamente os níveis regional (das bacias hidrográficas) e local 
(da esfera municipal), haja vista a adoção da bacia hidrográfica como unidade de 
gestão e a responsabilidade direta dos municípios pelos serviços de interesse 
local e pela organização do uso e ocupação do solo em seus territórios” (ANA, 
2015). 
 
Para que a gestão das águas ocorra de maneira eficiente torna-se necessária 
a integração do sistema, entre União, estados e municípios. Neste aspecto, 
importantes lições apresentadas por Braga et al. (2008) e Tundisi e Matsumura 
Tundisi (2011): 
[...] o primeiro é a nova organização das bacias hidrográficas utilizadas com a 
finalidade de análise conceitual dos recursos hídricos. Essa organização e os 
limites das bacias não coincidem com os limites geopolíticos dos estados 
brasileiros, sendo uma tipologia derivada de bases geofisiográficas [...]. Há uma 
variação estacional da disponibilidade de águas que também deve ser 
considerada como importante no planejamento e ações para a gestão. Quanto aos 
usos múltiplos da água no Brasil, outro problema fundamental para a gestão é que 
70% dos recursos hídricos são utilizados para irrigação; 11% são derivados no 
abastecimento (TUNDISI, 2013, p. 226) 
 
A bacia hidrográfica torna-se, pois, uma unidade de gestão de recursos 
hídricos que pode ser conceituada como “uma unidade física de gerenciamento, 
planejamento econômico e social” e que “deve considerar três níveis para a gestão 
integrada de gerenciamento de recursos hídricos: o nível organizacional, o nível 
constitucional e o nível operacional” (TUNDISI, 2013, p. 230): 
- o nível organizacional coordena e reduz conflitos entre os usos competitivos e os 
diferentes interesses; este é o comitê de bacia hidrográfica e a agência de bacia; 
- o nível constitucional agrega as gestões referentes à legislação, ao 
enquadramento dos corpos de água, ao planejamento territorial vis-à-vis o uso dos 
recursos hídricos; 
- e o nível operacional tem foco na variedade de sistemas existentes: proteção de 
mananciais; hidroeletricidade; tratamento de esgotos; suprimento e abastecimento 
de água para os municípios, irrigação, gerenciamento ambiental, atividades estas 
sob responsabilidade pública ou privada (ROGERS, 2006 apud TUNDISI, 2013). 
 
E assim nosso ordenamento jurídico foi moldado, a fim de concretizar as 
metas e diretrizes propostas pela Política Nacional de Gestão de Resíduos Hídricos, 
8 
 
ao passo que sendo o abastecimento público um serviço público4 essencial, que 
deve ser prestado direta ou indiretamente (concessões públicas) pelo Estado, a 
sistemática da legislação é no sentido de se referir à água como 
[...] um bem de domínio público destinada ao consumo humano e não há esforço 
em reconhecer que as atividades higiênicas necessárias à manutenção da vida 
estão associadas à qualidade da água e infraestrutura sanitária existentes no meio 
ambiente. Esta natureza, exigiu do legislador normatização própria imposta pelo 
Código de Águas – Dec. 24.643/34
[15]
, assim como está prevista na Lei 9.433/97 
que regulamentou o artigo 21, XIX da Constituição Federal; artigo 10, I da Lei 
7.783/89 e item 3 da Portaria nº 03 de 19 de Março de 1999 da Secretaria de 
Direito Econômico do Ministério da Justiça. (VIDONHO JÚNIOR; PAIVA, 2002). 
 
Cabe, assim, ao gestor público priorizar medidas que levem a concretizar as 
metas da política nacional de recursos hídricos, aplicando-se políticas públicas 
hábeis a elevar a qualidade da prestação dos serviços e impedindo, desta forma, o 
agravamento da crise de abastecimento, conforme se verá no tópico a seguir. 
 
A falta d´água: da disponibilidade à restrição ao acesso 
Já se destacou ao longo deste trabalho que “[...] a VIDA no PLANETA TERRA 
depende da ÁGUA DOCE” e “vale dizer que sua importância está relacionada 
diretamente com sua função de excepcional solvente que carrega os nutrientes 
essenciais à vida” (ATUNES, 1999). Segundo o mesmo autor “o nosso uso da água 
está criando uma crise em grande parte do mundo, pois os níveis atuais de uso da 
água doce não poderão ser mantidos se a população humana atingir 10 bilhões em 
2050” (ibidem). 
Não é recente o reconhecimento da água como um elemento essencial e 
findável, pois se “cotejados com as cifras da população mundial (cerca de 5 bilhões 
de habitantes) demonstram que a água doce é um recurso natural bastante escasso 
no planeta, pois a quantidade disponível situar-se-ia hoje em torno de apenas 600 a 
700 litros per capita” (VARGAS, 1999). E que “de acordo com uma avaliação 
conservadora da ONU um sexto da população mundial (ou 1,1 bilhão de pessoas) 
carece hoje de acesso à água limpa, enquanto que dois quintos (ou 2,4 bilhão de 
pessoas) carecem de saneamento adequado” (VARGAS, 2005, p. 21). 
 
4
 Serviço público para a professora Maria Sylvia é “toda atividade material que a lei atribui ao Estado 
para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer 
concretamente as necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente publico”.(DI 
PIETRO, 2008, p. 90) 
9 
 
No Brasil o quadro não é muito diferente, pois de acordo com dados do 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE), aproximadamente 90% dos 
domicílios brasileiros são abastecidos com água tradada, pouco mais da metade da 
população (59,3%) têm acesso à coleta de esgotos e apenas 39% dos esgotos do 
país são tratados (IBGE, 2010). 
Os dados refletem apenas a continuidade de um sistema que não prioriza o 
acesso igualitário aos serviços de saneamento básico, requerendo, assim, que os 
gestores públicos em todo o país e em todos os níveis, sejam eles institucionais ou 
operacionais, adotem medidas efetivas para a ampliação do acesso à água potável 
e a condições mínimas de saneamento com a coleta de esgotos e tratamento de 
dejetos, permitindo-se, assim, a aplicação das normas de proteção à vida e ao meio 
ambiente ecologicamente equilibrado, valores estes que devem ser pilares de 
políticas públicas para o gerenciamento destes recursos, que ainda será objeto de 
debate. 
 
A falta d´água: de quem é a responsabilidade? 
Dados recentes levantados pela ONU apontam que se uma medida drástica 
com relação ao uso, gerenciamento e compartilhamento da água não for tomada 
imediatamente, a água disponível no planeta não será suficiente para o 
abastecimento e que até meados de 2030 haverá uma redução substancial de mais 
de 40% das reservas hídricas. Tais dados apenas ilustram a atual situação da 
escassez de água e das dificuldades enfrentadas pelo gestor público em levar água 
de qualidade à população (CARVALHO, 2015) 
Neste quadro é importantefrisar que diante da grave crise de abastecimento, 
o Estado, responsável pela prestação de serviços públicos de qualidade, deve 
primar pela observância de princípios esculpidos na Constituição Federal, bem como 
na legislação infraconstitucional, especialmente no que se refere aos objetivos da 
Política Nacional de Recursos Hídricos, nos termos do artigo art. 2º da Lei nº 
9.433/1997), quais sejam: assegurar à atual e às futuras gerações a necessária 
disponibilidade de água, em quantidade e qualidade adequadas; a utilização racional 
dos recursos hídricos; e a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos. 
Além disso, o acesso à água, tido como um desdobramento do próprio direito 
à vida, passa pela responsabilidade do poder público em garantir acesso à água 
potável à população, já que “a União, os Estados e os Municípios estão obrigados a 
10 
 
seguir os parâmetros da mencionada portaria e a adotar as medidas necessárias 
para isso. A distribuição de água potável no Brasil é o ato administrativo vinculado, 
excluindo a discricionariedade” (MACEDO, 2010). 
Estando-se diante de um ato administrativo vinculado, ou seja, há uma 
imposição legal/constitucional em fornecer água de qualidade para a população, é o 
poder público responsável pela falta deste bem essencial à vida, de tal sorte que da 
evolução se pode afirmar, dentro da análise histórica da responsabilidade civil do 
Estado, que se esteja diante de um típico caso de aplicação da Teoria da 
Responsabilidade Objetiva do Estado5, ao passo que desprovida de qualquer 
avaliação de culpa (dolo ou culpa em sentido estrito) sobre o ato administrativo 
praticado. Inúmeras são as teorias acerca da responsabilidade do Estado e 
inúmeras também são as divergências terminológicas entre os autores. Não será 
objetivo deste trabalho abordá-las uma a uma, cabendo, contudo, assinalar que: “[...] 
o que alguns chamam de culpa civil outros chamam de culpa administrativa; alguns 
consideram como hipóteses diversas de culpa administrativa e o acidente 
administrativo; alguns subdividem a teoria do risco em duas modalidade, risco 
integral e risco administrativo” (DI PIETRO, 2008, p. 607) 
Em que pesem os vários posicionamentos, nosso legislador optou na 
Constituição Federal de 1988 pela Teoria Objetiva da Responsabilidade do Estado 
ao prever no artigo 37, §6º que: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável no 
caso de culpa ou dolo. (BRASIL, 1988). 
 
Por outro lado, ao prever o direito á água, bem como a obrigação do Poder 
Público em fornecê-la, não se pode eximir de responsabilização do administrador 
público em virtude da omissão (falta de investimentos, infrações às normas legais ou 
qualquer ato que importe na falta de fornecimento de água). A água é um bem 
público inalienável e inapropriável por particulares, decorrendo mera outorga de 
direito de uso de recursos hídricos, dentre estes as águas superficiais e as 
subterrâneas, condicionada às prioridades sociais, consumo humano e 
dessedentação animal (artigos. 5º, inciso III; 11 a 14 da Lei nº 9.433/1997), sendo 
 
5
A Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado está prevista no artigo 37, §6º da Constituição 
Federal, segundo a qual o Estado responde o Estado independente da prova de sua culpa ou dolo, 
necessária apenas a comprovação do dano causado à vítima. 
11 
 
passíveis de aplicação de sanções pelo uso inapropriado (artigos 9º a 12 da Lei 
Estadual nº 7.663/1991) e incumbe à Administração Pública tomar medidas, a fim de 
sanar ou ao menos minorar a crise de desabastecimento de água. 
De imediato não se pode solucionar uma situação de calamidade pública, tal 
como ocorre no desabastecimento de água. Contudo, não se pode isentar o Poder 
Público, responsável pela prestação do serviço ou, ainda, pela concessão dele, de 
buscar soluções para minorar o problema da escassez de água. 
Por outro lado, no Estado de São Paulo, onde a crise de abastecimento bate 
à porta da população e dos gestores públicos, há anos se alerta sobre a 
possibilidade do desabastecimento do sistema, mas poucas medidas de 
enfrentamento foram tomadas. Em meados dos anos 2000 (DAEE, 2004), foi 
realizada a renovação da outorga da SABESP; o documento que concede à 
concessionária o direito de explorar o tratamento de água incluiu obrigações à 
SABESP, a fim de realizar um plano de contingência para situações de emergência, 
especialmente relacionada à estiagem prolongada, como a vivenciada na atualidade. 
Além disso, previa também que a concessionária providenciasse estudos e projetos 
a fim de reduzir a dependência do Sistema Cantareira, mantendo, ainda, programas 
permanentes de controle de perdas, uso racional, combate ao desperdício e 
incentivo ao reuso da água (DAEE, 2004). 
Ou seja, desde a década passada os órgãos responsáveis pela fiscalização 
do uso da água apontavam a necessidade das concessionárias do serviço público 
tomarem medidas para o uso racional da água e outros meios de preservação deste 
bem público. Entretanto, segundo Mario Reali (REALI, 2015), nenhuma dessas 
exigências foi atendida pela Sabesp: “em 2006, a empresa apresentou um plano 
diretor de abastecimento de água, que foi considerado insuficiente pelo DAEE. Em 
2008, foi criado um grupo de estudo da macrometrópole, que ficou parado e foi 
retomado só em 2013. Nenhum investimento foi feito. Não falou que planos iam 
fazer e só agora, com a situação grave, falam em usar o volume morto”. 
Desta forma, cabe a responsabilização dos gestores públicos pela crise 
hídrica enfrentada, pois se de um lado a água é bem público essencial à vida 
humana e direito de todos, de outro também é responsabilidade da Administração 
Pública a preservação deste bem para que não se chegue ao completo colapso do 
sistema de abastecimento. 
 
12 
 
A falta d´água: a escassez de políticas públicas 
Da análise do panorama atual de abastecimento de água e de saneamento 
básico no Brasil, vislumbra-se a importância da aplicação da política nacional de 
recursos hídricos, bem como das disposições da Lei Federal nº 11. 445/2007 que 
dispõe sobre a política nacional de saneamento básico. 
O acesso universal à água potável é um direito fundamental de todos e o 
abastecimento humano é o mais importante dos usos das águas e como tal deve ser 
considerado pelos sistemas de gestão dos recursos hídricos. Assim, o 
abastecimento de água às populações deve ser objeto de uma gestão pública dentro 
do quadro mais amplo da gestão do saneamento ambiental. 
O enfrentamento da crise não é novidade, inclusive, para os Tribunais 
Judiciais, que já apresentam decisões neste sentido, ao passo que reconhecendo a 
responsabilidade civil dos gestores pelo abastecimento de água tratada à população 
tem proferido decisões em ações propostas pelo Ministério Público (MP). Somente o 
MP paulista, dentre algumas das medidas de proteção ao bem (água) ingressou com 
mais de 50 (cinquenta) inquéritos civis públicos, a fim de averiguar a situação da 
crise hídrica no Estado. 
Além disso, diante da crise de abastecimento não se pode deixar de analisar, 
ainda, a responsabilidade do Estado pela sustentabilidade ambiental especialmente 
no que se refere à regulação das concessões e à fiscalização do uso racional da 
água. Nota-se que a crise de abastecimento de água está diretamente ligada à falta 
de políticas de qualidade relacionadas à gestão dos recursos hídricos e de proteção 
ao meio ambiente. 
Aausência de planejamento unida ao crescimento desordenado das cidades, 
impulsionado pela “leniência dos gestores públicos com a sanha expansionista dos 
investidores responsáveis pela especulação imobiliária” (SALOMÃO, 2014). 
provocaram a maior crise de abastecimento de água da História no Estado de São 
Paulo. 
Apesar disso, o Governo do Estado não reconhece a crise, ao contrário, 
sustenta que a situação é temporária em virtude da falta de chuvas, já que o volume 
deste ano (2014) foi o menor das últimas oito décadas, no entanto, 
[...] especialistas em recursos hídricos apontam outros culpados: a falta de 
investimentos para aumentar a capacidade de armazenamento de água e 
diminuir o desperdício no estado, a relutância em iniciar o racionamento 
oficial e os altos lucros pagos aos acionistas da Sabesp, companhia de 
13 
 
economia mista responsável por captar, tratar e distribuir água. (DANTAS, 2014) 
[grifo do autor]. 
 
A situação somente poderá ser enfrentada com a postura mais ativa dos 
gestores públicos e a da sociedade civil, pois de acordo com Ninom Leme, a 
questão fundamental para a garantia do direito à água não é tecnológica, tampouco 
a falta de recursos financeiros, mas sim a falta de comunicação (ALMEIDA JÚNIOR; 
HERNANDEZ, 2001). O enfrentamento da crise começa por políticas públicas que 
foquem no planejamento, no entanto, a participação da sociedade civil neste 
processo torna-se fundamental; há corresponsabilidade pela busca de soluções para 
a questão da água, atitude que “assegura não somente a transparência das ações, 
mas também servem como agente multiplicador da situação dos recursos hídricos 
na bacia hidrográfica” (ALMEIDA JÚNIOR; HERNANDEZ, 2001). 
De um lado, o Estado responsável pelo abastecimento público de água deve 
primar pela disponibilidade deste bem essencial à vida humana; de outro, o cidadão 
deve estar unido ao Poder Público buscando soluções para a questão do 
desabastecimento. 
Com efeito, apesar da criação da ANA (Agência Nacional de Águas), órgão 
que centraliza o gerenciamento dos recursos arrecadados pelas bacias 
hidrográficas, a participação social é de fundamental importância, diante da 
grandeza do país e da falibilidade da concentração da fiscalização dos recursos 
financeiros por uma única agência de caráter nacional. 
Por outro lado, não apenas a fiscalização das políticas públicas com a 
aplicação de recursos financeiros – realizada pelos órgãos competentes (ANA, 
DAEE) - é necessária, mas também devem ser intensificadas ações relacionadas à 
conscientização da população em geral: ações educacionais com o objetivo alertar a 
população sobre a importância do consumo consciente, além de outras medidas 
punitivas para inibir o desperdício, mas não apenas no momento da crise, mas como 
medidas permanentes relacionadas à sustentabilidade ambiental. 
Estas medidas são indispensáveis até que sejam propostas e concretizadas 
políticas públicas hábeis a enfrentar a crise de abastecimento, ou seja, planejando-
se a distribuição, aumentando-se o armazenamento, diminuindo-se as perdas, bem 
como se integrando as áreas correlatas, pois “a educação da população para bem 
usar recurso tão escasso e nobre deve fazer parte das políticas públicas 
ininterruptas, e não ser apresentada como ação emergencial, em meio à crise já 
14 
 
instalada” (SALOMÃO, 2014). De tal forma que, conforme destaca o mesmo autor, é 
obrigação do “bom gestor” utilizar-se de seu poder de polícia com a estrutura de 
fiscalização e também levar educação para os usuários, pois “não basta apenas 
pensar em desestimular o consumo pelo aumento do preço, como propõem alguns. 
A consciência do bom usuário pode ser despertada pelo binômio educação-sanção”. 
(SALOMÃO, 2014), sendo certo que: 
Sem mudanças na gestão pública dos recursos hídricos, o discurso a ser 
construído passa pela mercantilização da água, bem fundamental cujo acesso não 
deve depender de equações econômico-financeiras voltadas unicamente para o 
lucro. Não se pode admitir que somente a gestão privada seria competente para 
proteger os mananciais e ao mesmo tempo assegurar adequada e justa 
distribuição da água. Mas, é esse o discurso que se insinua diante da 
incompetência da gestão pública dos recursos hídricos, cujos efeitos nos 
atemorizam todos os anos. (SALOMÃO, 2014). 
 
Assim, para que as presentes e futuras gerações possam usufruir deste 
recurso (água) é primordial que os gestores públicos passem a adotar medidas 
efetivas (educacionais e repressivas), a fim de garantir o direito fundamental à água. 
 
Método de Pesquisa 
Com o presente trabalho buscou-se um análise sistemática dos documentos 
legais sobre a proteção e fornecimento de água, através da aplicação de pesquisas 
de natureza exploratória e qualitativa, referenciada na bibliografia sobre o assunto e 
documentos legais que baseiam a análise temática, pois ao se abordar a 
responsabilidade pela crise de abastecimento de água deve-se inicialmente 
trabalhar com o tema diante de sua essencialidade, bem como explorando os 
posicionamentos legais, jurisprudências e doutrinários sobre o assunto. Assim, 
exploram-se elementos legais e doutrinários, através da pesquisa bibliográfica, 
tendo como objetivo geral a análise da responsabilidade do Estado pelo 
fornecimento de água, como um direito fundamental, sob a ótica da sustentabilidade 
e dos Direitos e Deveres Humanos. 
 
Resultados e Avaliação da Experiência 
Com a presente pesquisa abordou-se o atual tema da crise hídrica que assola 
não somente o Estado de São Paulo, mas a população de todo o país e quiçá deve 
ser vista como uma crise mundial. 
Ao analisar a crise de abastecimento diante da responsabilidade do Estado 
em fornecer água de qualidade à população, buscou-se destacar dentre outros 
15 
 
aspectos a importância do bem à vida humana e do aperfeiçoamento de 
mecanismos hábeis à proteção da água e de seu uso sustentável em tempos de 
crise. 
A abordagem do tema passa pela análise da proteção da água como um 
direito humano fundamental, bem como da proteção constitucional e 
infraconstitucional deste bem, adentrando, assim, em paradigmas sobre a 
responsabilização do Estado pela ausência de políticas públicas voltadas à 
preservação, a disponibilidade e posterior fornecimento de água à população. 
Da análise dos diplomas legais – sejam eles tratados e convenções 
internacionais ou até mesmo portarias de órgãos fiscalizatórios – observou-se que 
apesar do reconhecimento tardio da importância da proteção da água, existem 
mecanismos legais e administrativos hábeis a protegê-la. Entretanto, não somente 
através de aplicação de recursos financeiros, considerando que especialistas 
apontam que as falhas de comunicação entre gestores como um dos principais 
entraves para a concretização das políticas públicas relacionadas à gestão hídrica. 
(ALMEIDA JÚNIOR; HERNANDEZ, 2001). 
Apesar disso, não se pode deixar de lado a responsabilidade do Estado em 
levar qualidade de vida à população, incluindo-se aí, o abastecimento de água, 
direito fundamental relacionado diretamente à vida humana. Assim, chega-se ao 
ponto que se o Estado é responsável direto pelo fornecimento de água, também se 
torna responsável pela concretização de políticas de proteção dos recursos hídricos 
- com a educação, bem como com a fiscalização e repressão do uso irracional 
(SALOMÃO, 2014) – como também por elevar a qualidade dos sistemas de 
saneamento básico, princípios já insculpidos na política nacional de saneamento. 
 
Considerações Finais 
A crise de abastecimento de água já é realidade, apresentando-se como uma 
questão de ordem pública que não pode ser ignorada pelos gestores.Os dados 
oficiais da ONU já apontam que se medidas drásticas não forem tomadas haverá o 
total colapso em meados de 2030. Entretanto, percebe-se que o Poder Público 
continua a “fechar os olhos” para tal constatação e não apresenta soluções 
definitivas e em longo prazo para descontinuar a situação de crise e alcançar 
padrões de qualidade e de proteção ao meio ambiente e aos recursos hídricos em 
especial. 
16 
 
Apesar do recente reconhecimento da água como direito humano 
fundamental, diante de sua essencialidade para vida no Planeta, muito já se evoluiu 
apresentando-se em importantes documentos legais que, além de apontarem a água 
como direito de todos, também regulamentam medidas de proteção deste bem. 
Contudo, a crise de abastecimento está longe de chegar ao fim, considerando que a 
maioria dos gestores ainda percebe a “crise” como uma situação passageira e, além 
de não equalizar investimentos, toma medidas apenas paliativas impedindo, assim, 
que se efetivem as políticas públicas descritas na Política Nacional de Recursos 
Hídricos. 
Por outro lado apesar da Constituição Federal não prever expressamente o 
direito à água, ela não fixa parâmetros para proteger os direitos e garantias dos 
cidadãos e tem como valor fundamental a dignidade humana, sendo certo que água 
é bem essencial à vida e, portanto, plenamente protegida pelo ordenamento jurídico. 
O valor da pessoa humana será sempre a única indicação para sua proteção, ou 
seja, não importam as características físicas, econômicas ou sociais do cidadão, 
mas sua condição de ser humano, para o direito à proteção jurídica. Neste sentido, o 
fornecimento de água deve ser como tal reconhecido e protegido pelos gestores, a 
fim de que não sejam responsabilizados pela falta de investimentos ou ainda por 
deixar de levar água a todos. 
 
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