Apostila direito financeiro

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Índice 
 
 
1. Finanças públicas na Constituição Federal e Estadual. 
2. Normas gerais de direito financeiro (Lei nº 4.320, de 17/3/1964). 
3. Despesa pública. Conceito e classificação. Princípio da legalidade. 
Técnica de execução da despesa pública: empenho, liquidação e 
pagamento. 
4. Receita pública. Conceito. Ingressos e receitas. Classificação: receitas 
originárias e receitas derivadas. Preço público e sua distinção com a 
taxa. Manual de Procedimento da Receita Pública. 
5. Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios 
orçamentários. Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos. 
6. Crédito público. Conceito. Empréstimos públicos: classificação, fases, 
condições, garantias, amortização e conversão. 
7. Dívida ativa de natureza tributária e não tributária. Dívida pública: 
conceito, disciplina constitucional, classificação e extinção. 
8. Disciplina constitucional e legal dos precatórios. 
9. Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 
04/05/2000). 
10. Instituição e funcionamento de fundos especiais na Administração do 
Estado de São Paulo (Decreto-Lei Complementar nº 16 de 02/04/1970-
Estadual). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Finanças públicas na Constituição Federal e Estadual 
 
 
1.1. Distinção entre ciência das finanças e direito financeiro. 
 
 
A atividade financeira do Estado é objeto de estudo tanto da Ciência das 
Finanças como do Direito Financeiro. 
 
Em que pese o objeto seja o mesmo para ambas disciplinas, elas possuem 
abordagens e enfoques diversos. 
 
Com efeito, a Ciência das Finanças é uma ciência especulativa e informativa, 
não normativa (pré-normativa), suas normas são descritivas (recomendações 
econômicas). A atividade financeira é encarada de modo teórico, visando 
municiar os agentes públicos de elementos necessários à formulação da 
política financeira do Estado (Kiyoshi Harada, op. cit., p. 38). Obviamente, seus 
estudos servem de base para a tomada das decisões de política 
financeira. 
 
Agora, uma vez tomada a decisão política que envolva a busca de 
recursos para satisfazer as necessidade públicas, ou seja, todas aquelas 
iniciativas públicas com repercussão nas despesas, receitas, orçamentos e 
empréstimos públicos, não estaremos mais no campo de atuação da Ciência 
das Finanças, mas sim do Direito Financeiro. 
 
O Direito Financeiro, destarte, é formado pelo conjunto de regras e 
princípios jurídicos (normativos), de caráter prescritivo e cogente. Nas 
sintéticas palavras de Regis Fernandes de Oliveira (op. cit., p. 16) e de Celso 
Bastos (op. cit, p. 14), a disciplina jurídica da atividade financeira do 
Estado denomina-se Direito Financeiro. 
 
O principal interesse tutelado pelo Direito Financeiro, segundo Celso Bastos 
(op. cit. p. 17), é o interesse dos entes públicos de obterem meios 
econômicos com que financiar os gastos públicos e conseguirem um 
emprego correto dos aludidos meios. 
 
A sua autonomia didática está constitucionalmente consagrada no artigo 24, I, 
da Constituição Federal, segundo o qual compete à União, aos Estados e ao 
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. Apesar da 
omissão quanto aos Municípios, o artigo 30, inciso I, da Lei Maior também 
acaba assegurando a eles a competência para legislar sobre suas próprias 
finanças públicas. 
 
1.2. Conceito de atividade financeira. 
 
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Atividade financeira é o conjunto de ações do Estado para a obtenção da 
receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades 
públicas. 
 
As finanças públicas representam a gama de dispêndio utilizada pelo 
Estado para o atendimento das necessidades públicas, ou seja, para a 
realização dos seus próprios fins. 
Aliomar Baleeiro (Uma introdução à Ciência das Finanças, 6ª ed., Forense, 
1969, p. 18) ensina que a atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e 
despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado 
assumiu ou cometeu àquelas outras pessoas de direito público. 
 
Em um breve esquema, a atividade financeira pode ser assim representada: 
 
 (entradas) (saídas) 
Receitas Públicas $dinheiro público$ Despesas 
Públicas 
 Orçamentos Públicos 
 (controle das entradas e das saídas) 
 
 
1.2.1. Manifestações ou desdobramentos da atividade financeira do 
Estado: 
• Despesas Públicas: gastar, investir para realizar o bem comum. 
• Receitas Públicas: receber definitivamente recursos financeiros para 
possibilitar os gastos com o bem comum. 
• Orçamentos Públicos: gerir, administrar os gastos e as receitas, para 
viabilizar a realização do bem comum. 
• Empréstimos (ou Créditos) Públicos: receber recursos emprestados 
para suprir ausência de caixa ou, então, para fins de investimentos 
voltados para a consecução do bem comum. Por outro lado, a assunção 
de empréstimos também gera uma conseqüente despesa para o Estado 
(pagamento dos juros e amortização do principal). 
 
1.2.2. As cinco características da atividade financeira do Estado (por 
Celso Bastos): 
� Presença constante de uma pessoa jurídica de direito público (União, 
Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias). 
� Atividade de conteúdo econômico. 
� Conteúdo monetário. 
� Instrumentalidade da atividade financeira (ela não é um fim em si 
mesma, mas sim um meio para se atingir as necessidades públicas). 
� Instrumentalidade e política econômica (trata-se de um instrumento 
essencial para a Política Econômica do País). 
 
1.3. Das Finanças Públicas na Constituição Federal. 
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Inúmeros são os dispositivos constitucionais que cuidam do Direito Financeiro 
e das finanças, a saber: 
(a leitura desses artigos da Constituição Federal é recomendada!) 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
• art. 31: fiscalização do município; 
• art. 48, inc. II: competênciasdo Congresso Nacional; 
• art. 49, incs. IX e X: competência exclusiva do Congresso Nacional; 
• art. 52, incs. I, II, V, VI, VII, VIII, IX e parágrafo único: competência 
privativa do Senado Federal; 
• art. 61, inc. II, “b”: leis de iniciativa privativa do Presidente da República; 
• art. 63, inc. I: proibição do aumento de despesas; 
• art. 70: competência da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e 
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas; 
• art. 71: competência do Tribunal de Contas da União; 
• art. 72: solicitação de esclarecimentos pela Comissão Mista Permanente; 
• art. 73: características do Tribunal de Contas da União; 
• art. 74: controle interno exercido pelos Poderes Legislativo, Executivo e 
Judiciário; 
• art. 75: aplicabilidade das normas supra na organização, composição e 
fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como 
dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios; 
• arts. 157, 158 e 159: dispositivos acerca da repartição das receitas 
tributárias; 
• art. 160: vedação da retenção ou restrição à entrega e ao emprego dos 
recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; 
• art. 161: competência da lei complementar em matéria de repartição de 
receitas tributárias; 
• art. 162: divulgação da União quanto aos montantes de cada um dos 
tributos arrecadados, recursos recebidos, valores de origem tributária 
entregues e a entregar, e a expressão numérica dos critérios de rateio; 
• art. 163: competência para a lei complementar, em matéria de finanças 
públicas; 
• art. 164: exercício exclusivo do Banco Central na emissão de moeda; 
• art. 165: leis de iniciativa do Poder Executivo; 
• art. 166: normas sobre apreciação dos projetos de lei relativos ao plano 
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos 
adicionais; 
• art. 167: vedações no tocante ao orçamento; 
• art. 168: prazo para entrega dos recursos correspondentes às dotações 
orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, 
destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério 
Público; 
• art. 169: limitação da despesa com o pessoal ativo e inativo da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. 
 
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ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS 
• art. 33: pagamento do valor dos precatórios judiciais, pendentes na data 
da promulgação da Constituição; 
• art. 35: forma de cumprimento do art. 165, § 7.º; 
• art. 36: ratificação pelo Congresso Nacional dos fundos existentes na 
data da promulgação da Constituição; 
• art. 38: limitação pela União, Estados, Distrito Federal e municípios de 
despesas com pessoal; 
• art. 71: instituição do Fundo Social de Emergência; 
• art. 72: rol dos valores que integram o Fundo Social de Emergência; 
• arts. 74 e 75: dispõem a respeito da contribuição provisória sobre 
movimentação financeira; 
• art. 76: desvinculação de 20% de algumas receitas da União; 
• art. 77: recursos mínimos a serem aplicados nas ações e serviços 
públicos de saúde; 
• art. 78: normas sobre liquidação de precatórios. 
 
1.4. Das Finanças Públicas na Constituição Estadual de São Paulo 
 
As finanças públicas na Constituição do Estado de São Paulo seguem a 
mesma linha de disposição da Constituição Federal. 
Portanto, após a leitura atenta dos dispositivos constitucionais acima 
enumerados, faça a leitura dos dispositivos da Constituição Estadual, que 
tratam das Finanças Públicas. 
Os conceitos trazidos nesses artigos serão objeto de estudo no decorrer de 
nossas aulas. 
(a leitura desses artigos da Constituição do Estado de São Paulo é 
recomendada!) 
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO 
CAPÍTULO II 
DAS FINANÇAS PÚBLICAS 
 
Artigo 169 - A despesa de pessoal ativo e inativo ficará sujeita aos limites 
estabelecidos na lei complementar a que se refere o artigo 169 da Constituição 
Federal. 
Parágrafo único - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de 
remuneração, a criação de cargos ou a alteração de estrutura de carreiras, 
bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades 
da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas ou mantidas 
pelo Poder Público, só poderão ser feitas: 
1 - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções 
de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 
2 - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
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Artigo 170 - O Poder Executivo publicará e enviará ao Legislativo, até trinta 
dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução 
orçamentária. 
§1º - Até dez dias antes do encerramento do prazo de que trata este artigo, as 
autoridades nele referidas remeterão ao Poder Executivo as informações 
necessárias. 
§2º - Os Poderes Judiciário e Legislativo, bem como o Tribunal de Contas e o 
Ministério Público, publicarão seus relatórios, nos termos deste artigo. 
 
Artigo 171 - Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, 
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos 
dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria 
Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na 
forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, da Constituição 
Federal. (NR)- Redação dada pela Emenda Constitucional nº 21, de 14/2/2006. 
 
Artigo 172 - Os recursos financeiros, provenientes da exploração de gás 
natural, que couberem ao Estado por força do disposto no artigo 20, § 1º da 
Constituição Federal, serão aplicados preferencialmente na construção, 
desenvolvimento e manutenção do sistema estadual de gás canalizado. 
 
Artigo 173 - São agentes financeiros do Tesouro Estadual os hoje 
denominados Banco do Estado de São Paulo S/A e Caixa Econômica do 
Estado de São Paulo S/A. 
 
CAPÍTULO III 
Dos Orçamentos 
 
Artigo 174 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão, com 
observância dos preceitos correspondentes da Constituição Federal: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
§1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e 
metas da administração pública estadual para as despesas de capital e outras 
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
§2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
§3º - Os planos e programas estaduais previstos nesta Constituição serão 
elaborados em consonância com o plano plurianual. 
§4º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
1 - o orçamento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas ou 
mantidas pelo Poder Público;Aulas de Direito FinanceiroAulas de Direito FinanceiroAulas de Direito FinanceiroAulas de Direito Financeiro 
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2 - o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
3 - o orçamento de seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público. 
4 - o orçamento da verba necessária ao pagamento de débitos oriundos de 
sentenças transitadas em julgado, constantes dos precatórios judiciais 
apresentados até 1º de julho, a serem consignados diretamente ao Poder 
Judiciário, ressalvados os créditos de natureza alimentícia e as obrigações 
definidas em lei como de pequeno valor. (NR) - Item acrescentado pela Emenda 
Constitucional nº 21, de 14/2/2006. 
§5º - A matéria do projeto das leis a que se refere o "caput" deste artigo será 
organizada e compatibilizada em todos os seus aspectos setoriais e regionais 
pelo órgão central de planejamento do Estado. 
§6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo dos 
efeitos decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de 
natureza financeira, tributária e creditícia. 
§7º - Os orçamentos previstos no §4º, itens 1 e 2, deste artigo, 
compatibilizados com o plano plurianual, terão, entre suas funções, a de reduzir 
desigualdades inter-regionais. 
§8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
§9º - O Governador enviará à Assembléia Legislativa: 
1 - até 15 de agosto do primeiro ano do mandato do Governador eleito, o 
projeto de lei dispondo sobre o plano plurianual; 
2 - até 30 de abril, anualmente, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias; e 
3 - até 30 de setembro, de cada ano, o projeto de lei da proposta orçamentária 
para o exercício subseqüente. (NR) - Redação dada pela Emenda Constitucional 
nº 24, de 23/1/2008. 
 
Artigo 175 - Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como suas 
emendas, serão apreciados pela Assembléia Legislativa. 
§ 1º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o 
modifiquem serão admitidas desde que: 
1 - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
2 - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Municípios 
3 - sejam relacionadas: 
a) com correção de erros ou omissões; 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
§2º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser 
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 
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§3º - O Governador poderá enviar mensagem ao Legislativo para propor 
modificações nos projetos a que se refere este artigo, enquanto não iniciada, 
na Comissão competente, a votação da parte cuja alteração é proposta. 
§4º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar 
o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. 
§5º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto 
de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser 
utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, 
com prévia e específica autorização legislativa. 
 
Artigo 176 - São vedados: 
I - o início de programas, projetos e atividades não incluídos na lei 
orçamentária anual; 
II - a realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam 
os créditos orçamentários ou adicionais; 
III - a realização de operações de crédito que excedam o montante das 
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com fim preciso, aprovados pelo Poder Legislativo, 
por maioria absoluta; 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas as permissões previstas no artigo 167, IV, da Constituição Federal 
e a destinação de recursos para a pesquisa científica e tecnológica, conforme 
dispõe o artigo 218, §5º, da Constituição Federal; 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização 
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia 
autorização legislativa; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos 
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir 
“déficit” de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no artigo 
165, §5º, da Constituição Federal. 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização 
legislativa. 
§1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro 
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que 
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
§2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício 
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, 
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do 
exercício financeiro subseqüente. 
 
 
 
 
 
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2. Normas gerais de direito financeiro (Lei nº 4.320, de 
17/3/1964) 
 
2.1. Federação e atividade financeira. 
 
O Brasil é um Estado federal, ou seja, todas as suas entidades (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios) são autônomas entre si. 
 
Como salienta Michel Temer (Elementos de Direito Constitucional, 13ª ed., 
Malheiros Editores, 1997, p. 63), é essencial à caracterização de um Estado 
federal a presença cumulativa de três requisitos: 
a) descentralização política fixada na Constituição (ou, então, repartição 
constitucional de competências); 
b) participação da vontade das ordens jurídicas parciais na vontade criadora da 
ordem jurídica nacional; e 
c) possibilidade de autoconstituição; existência de Constituições locais. 
 
Obviamente, o princípio federalista (cláusula pétrea) afetará diretamente a 
atividade financeira dos órgãos estatais, afinal de contas a autonomia 
financeira é uma imposição do princípio. 
 
Com efeito, só se pode falar em independência ou em autonomia de uma 
entidade federada, na presença de recursos financeiros próprios e 
suficientes para tal entidade tocar plena e livremente suas atividades sem 
a necessidade de mendigar ou depender de recursos voluntários 
advindos de uma outra entidade (especialmente, da União). 
 
Fazendo um paralelo com as pessoas físicas,as entidades federadas têm o 
direito “à vida”, um direito à existência consagrado pela Carta Constitucional, 
decorrente do federalismo. Para que haja uma existência duradoura, livre e 
ampla de todas as entidades federadas, impõe-se a autonomia financeira, 
pela qual cada entidade federada tem o poder-dever de desenvolver 
independentemente sua atividade financeira, sem a intromissão de outro 
ente político. 
 
No Brasil, a par das discussões doutrinárias envolvendo o seu status de 
“entidade federada”, os Municípios também são tratados como entidades 
federadas pelo Direito Financeiro, como se depreende do art. 1º, da Lei nº 
4.320/64 e do art. 2º, I, da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal – LRF). 
 
Por decorrência do federalismo brasileiro e da competência concorrente sobre 
a matéria, a União apenas interferirá nas finanças públicas estaduais e 
municipais na elaboração das chamadas normas gerais, isto é, leis 
nacionais (e não federais) que atingem tanto os Estados e os Municípios, 
como a própria União. 
 
 
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2.2. Características das normas gerais. 
 
Consoante lição de Luís Roberto Barroso (Temas de Direito Constitucional, 2ª 
ed., Rio de Janeiro, Renovar, 2002, p.186-187), as normas gerais apresentam 
as seguintes características: 
 
� Estabelecem princípios, diretrizes, linhas mestras; 
� Não podem entrar em pormenores ou detalhes, nem, muito menos, 
esgotar o assunto legislado; 
� Devem referir-se a questões fundamentais; e 
� Não são normas de aplicação direta. 
 
2.3. Distinção entre lei nacional e lei federal. 
 
Vale frisar que essas normas gerais (leis nacionais) não se confundem com as 
leis federais. A propósito, Regis Fernandes de Oliveira assim explica a 
diferença entre elas (op. cit., p. 21): 
 
De outro lado, não se pode esquecer da existência de leis nacionais, ou seja, 
as que, expedidas pelo Congresso Nacional valem para todo o território 
nacional, alcançando todas as pessoas que nele estejam e são de 
cumprimento obrigatório pelos Estados e Municípios e Distrito Federal e 
Territórios (caso do Código Civil, de Processo Civil, p. ex.). Ao lado delas 
existem as leis federais. Editadas pela mesma Casa de Leis, apenas alcançam 
as pessoas vinculadas à União, sem vínculo, portanto, para as demais 
entidades federadas. O Estatuto dos Funcionários Públicos da União, p. ex., é 
lei federal, ou seja, tem seu âmbito de incidência limitado àqueles que mantêm 
vínculo funcional estatutário com a União. Não alcança outro servidor público. 
Como ensina Kelsen, o âmbito espacial de validade e o âmbito pessoal são 
diferentes. 
 
São exemplos de normas gerais de direito financeiro: Lei n° 4.320/64 e a 
Lei Complementar n° 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). 
 
Como já consignado, compete concorrentemente à União, aos Estados, ao 
Distrito Federal e aos Municípios legislar sobre direito financeiro, nos termos 
dos arts. 24, I, e 30, I, da Constituição. 
 
Aplicam-se, por decorrência, os §§ do artigo 24, e o inciso II do art. 30, pelos 
quais cabe somente à União instituir as normas gerais de direito 
financeiro, aplicáveis a todos os entes federados, por serem leis de cunho 
nacional, tal como a lei de licitações públicas (Lei nº 8.666/93), os Códigos 
Penal, Civil, de Processo Civil, Processo Penal, Tributário, Ambiental, dentre 
outros. Logo, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem dispor 
sobre normas gerais de direito financeiro, sob pena de inconstitucionalidade. 
Na ADINMC 2.124/RO, Relator Ministro Néri da Silveira, o STF decretou a 
inconstitucionalidade de um dispositivo da Constituição do Estado de Rondônia 
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que disciplinou sobre tema reservado à competência da União de dispor sobre 
normas gerais financeiras. 
 
Quanto aos Estados, Distrito Federal e Municípios, eles possuem 
competência para suplementar o tema, mas sempre acatando as normas 
gerais. 
 
Por derradeiro, vale assinalar que as normas gerais têm função meramente 
uniformizadora, ou seja, de padronizar a legislação afeta à matéria para 
todas as entidades federadas, sendo vedado à União qualquer estipulação 
legal de forma pormenorizada, de tal forma que esgote o assunto abordado, 
retirando, por via reflexa, a competência dos demais entes federados de 
legislarem concorrentemente sobre direito financeiro, de interesse estritamente 
estadual, distrital ou municipal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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3. Despesa pública. 
 
3.1. Conceito. 
 
A decisão de realizar uma despesa pública é uma decisão política, 
consistente no gasto de dinheiro público feito com o propósito de saldar uma 
obrigação de pagar. Essa decisão política deve estar expressamente 
autorizada na legislação orçamentária. 
 
Deve-se conceituar a despesa pública sob os pontos de vista orçamentário e 
científico. 
 
Aliomar Baleeiro ensina que a despesa pública, sob o enfoque orçamentário, 
é “a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente 
público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de 
um fim a cargo do governo”. 
 
Adotando-se um critério exclusivamente científico, parece-nos perfeito o 
conceito de Ricardo Lobo Torres: “a despesa pública é a soma de gastos 
realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de 
serviços públicos”. 
 
Por outro lado, segundo Morselli, por despesa pública deve-se entender a 
inversão ou distribuição de riqueza que as entidades públicas realizam, 
objetivando a produção dos serviços reclamados para satisfação das 
necessidades públicas e para fazer face a outras exigências da vida pública, as 
quais não são chamadas propriamente serviços. 
 
Pelo menos dois requisitos são intrínsecos à noção de despesa pública: 
a) realização de um gasto, em atendimento a uma necessidade pública; e 
b) autorização orçamentária. 
 
3.2. CLASSIFICAÇÃO - art. 12 a 21 da Lei nº 4320/64. 
 
A classificação da despesa talvez represente o ponto do programa de maior 
complexidade, haja vista a ausência de critérios objetivos na distribuição das 
despesas pelos diversos grupos, conforme faz a Lei 4.320/64. 
 
Não haveria problema algum e, as dificuldades encontradas na prática seriam 
facilmente superadas pelo singelo motivo de que os profissionais que lidam 
com a matéria têm a lei a seu lado, o que não ocorre com os “concursandos”, 
que tem que estar com a classificação na mente, o que se toma muitas 
vezes difícil, repita-se, pela falta de critério observada na classificação legal. 
Mas em alguns pontos, há certa lógica, e é com base nestas situações que 
será discorrido o tema em questão. 
 
O conceito de lucro simplifica muito o problema de classificação na empresa 
privada, ao passo que o benefício público e a relação, às vezes de natureza 
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privada, que a entidade governamental deve manter, pelo contrário, trazem 
certas complicações ao processo de classificar operações governamentais. 
 
A classificação dada pela lei é uma classificação econômica, que dá 
ênfase aos efeitos dos gastos sobre a economia. 
 
Para melhor entendê-la, torna-se necessário, em cada caso, responder às 
seguintes indagações: 
 
Que recursos se destinam à manutenção? 
Que recursos se destinam à ampliação da capacidade instalada? 
Que recursos se destinam à transferência? 
 
 
QUADRO INICIAL 
 
 Despesa de custeio 
 Despesa Corrente 
 Transferências Correntes Subv.sociais 
 
 
Despesa Subv. econ. 
 
 
 Despesas de Capital Investimento 
 Inversão Financeira 
Transferência de Capital 
 
 
 
PS: com este simples quadro, já se consegue resolver diversas questões 
objetivas de concurso. Leiam as considerações a seguir sempre com este 
quadro à mão. 
 
1º) DESPESAS CORRENTES: constituem o grupo de despesas da 
Administração Pública para a manutenção e o funcionamento dos serviços 
públicos em geral, quer através da Administração direta, quer através da 
administração indireta. 
Lembrem-se que, nas despesas correntes, há uma variação no patrimônio do 
ente – aqui há efetivamente um GASTO. 
Portanto, são aquelas que casam uma variação negativa no patrimônio público 
e são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado, sendo, 
assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas: 
 
 
a) Despesa de Custeio: 
 
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Art. 12, § 1º da lei 1320/64 - Classificam-se como despesas de custeio as 
dotações para a manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive 
as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. 
 
A definição é incompleta, uma vez que cuidou unicamente de manutenção, 
criando uma imagem estática da administração, quando na maior parte das 
vezes as despesas de custeio se destinam à operação de serviços. 
 
Em síntese, as despesas de custeio são dotações para: 
 
1 - manutenção e operação de serviços já criados. 
2- obras de conservação e adaptação de bens imóveis já construídos 
 
Temos, assim, que são feitas objetivando assegurar o funcionamento dos 
serviços públicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e 
adaptação de bens imóveis, recebendo o Estado, em contraprestação, bens e 
serviços (art. 12, §12, e art. 13): 
1. Pessoal civil 
2. Pessoal militar 
3. Material de consumo 
4. Serviços de terceiros 
5. Encargos diversos etc. 
 
 
b) Transferências Correntes: 
 
Art. 12, § 2º da Lei 4320/64 - Classificam-se como transferências correntes 
as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação 
direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções 
destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público 
ou privado. 
 
As transferências correntes podem ter as seguintes características básicas: 
 
• não correspondem a uma contraprestação direta e imediata em bens e 
serviços: transferências de assistência e previdência social; (Gasto com 
inativos e pensionistas) 
 
• destinadas a atender à manutenção de outras entidades de Direito 
Público ou privado, através, principalmente das chamadas 
"subvenções". Em relação a estas serão observadas as normas dos 
art. 16 a 19 da Lei. Evidentemente, aqui há a contraprestação de bens 
e/ou serviços. 
 
O art. 12, § 3º, dispõe acerca das subvenções sociais e econômicas, que 
destinam-se a cobrir as despesas de custeio operacional das entidades 
beneficiadas. (Isto é importante: transferências correntes são para despesas, 
de custeio das beneficiadas, ao passo que, conforme será visto, as 
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transferências de capital destinam-se a investimentos e inversões financeiras 
das beneficiadas) 
 
Acompanhe: 
Art. 12 § 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as 
transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades 
beneficiadas, distinguindo-se como: 
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas 
de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; 
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou 
privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. 
 
Classificam-se as subvenções da seguinte forma: 
 
1º) Social - Instituições públicas ou privadas - Caráter assistencial ou cultural 
(sem fim lucrativo) 
 
2º) Econômica - Empresas públicas ou privadas - Caráter industrial, comercial, 
ou agrícola(c/lucro) 
 
Art. 16 da Lei 4320/64 
 
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a 
concessão de subvenções sociais visará à prestação de serviços essenciais de 
assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de 
recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais 
econômica. 
 Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado 
com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à 
disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência 
prèviamente fixados. 
 
Como se depreende do texto do art. 16, as subvenções sociais devem 
constituir fundamentalmente, suplementação aos recursos de origem privada 
aplicados na prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e 
educacional. São supletivas da iniciativa privada em assuntos sociais. Se o 
ente governamental desejar ou puder entrar neste campo de atividades, deverá 
fazê-lo diretamente por sua ação, reservando as subvenções apenas para 
suplementar e interessar a iniciativa dos particulares. 
 
Art. 18 da Lei 4320/64 
 
Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de 
natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas 
expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do 
Estado, do Município ou do Distrito Federal. 
Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas: 
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a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os 
preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; 
b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de 
determinados gêneros ou materiais. 
 
O art. 18, a seu turno, cuida das subvenções econômicas e dispõe que as 
mesmas se destinam à cobertura dos déficits de manutenção de empresas 
públicas, quer dizer, de entidades da Administração indireta. Entende-se agora 
melhor porque as subvenções econômicas são transferências correntes: 
destinam-se à cobertura de déficits de manutenção, ou em outras palavras, 
quando as despesas de custeio são superiores às receitas correntes. 
 
A leitura do art. 18 leva a crer que, ao utilizara expressão "empresas públicas", 
o legislador quis generalizar, para todos os organismos que não são do 
Governo direto, tanto que enfatizou: empresas públicas, de natureza autárquica 
ou não. Seria o caso de afirmar entidades da administração indireta. 
 
No art. 18, parágrafo único, a lei especifica outros dois casos de subvenções 
econômicas, ambos, igualmente, para cobrir déficits ou ajudar na manutenção 
de preços aos produtores. 
 
Da mais alta relevância o art. 19, moralizando a concessão de subvenções, e 
determinando que, em caso de empresa de fins lucrativos, sua concessão 
somente será autorizada por lei especial 
 
Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, 
a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja 
concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial. 
 
2º) DESPESAS DE CAPITAL - Constituem o grupo de despesas da 
Administração Pública, direta ou indireta, com intenção de adquirir ou constituir 
bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou 
serviços. Procura-se fazer alguma coisa produtiva, que vai dar um fruto 
futuramente 
 
a) Investimento: Art. 12, § 4o - Em tese, o investimento é aquela despesa de 
capital que poderá gerar serviços e consequentemente produzir um incremento 
ao Produto Nacional. Daí o investimento ser tão grato ao espírito dos 
economistas, que sem dúvida gostariam de transformar todo o orçamento 
público num grande orçamento de investimento. Mas todo investimento é feito 
para ser operado e produzir um resultado, sempre positivo. Na empresa 
privada, esse resultado é o lucro; no Governo, o resultado esperado é o 
benefício social proporcionado às populações. Ex.: Compra de material 
permanente. (OBS: Material permanente - mais de 2 anos. Menos de 2 anos, é 
de consumo). 
 
ART. 12, § 4º DA LEI 4320/64 - Classificam-se como investimentos as 
dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas 
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à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, 
bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, 
equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de 
empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. 
 
Obs.: Art. 20, parágrafo único - exceção ao princípio da especificidade - visto 
no ponto 02 e previsto no art. 5o, uma vez que permite que os programas 
especiais de trabalho, de que resultem investimentos, sejam custeados por 
dotações globais. Por programas especiais de trabalho, entende-se aqueles 
que a Administração Pública desenvolve através de planejamento a ser 
executado a longo prazo e que, sempre, resultem em investimento. 
 
Art. 20 Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua 
natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de 
execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, 
classificadas entre as Despesas de Capital. 
 
 
b) Inversão Financeira – Art. 12, § 5º da Lei 4320/64. 
 
Art. 12, § 5º. Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações 
destinadas a: 
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; 
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de 
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do 
capital; 
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a 
objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de 
seguros. 
 
Ex.: Compra de imóvel pronto, compra de ações de empresas 
 
A distinção entre Inversões Financeiras e Investimentos é puramente 
econômica. Investimento é toda despesa de capital que gera serviços e, em 
conseqüência, acréscimo ao PIB (Produto Interno Bruto). 
 
Produto Nacional Bruto - definição meramente ilustrativa, não havendo 
necessidade de decorar - As despesas com o consumo pessoal, as compras 
governamentais de bens e serviços, a formação de capital no setor privado e 
as exportações líquidas de bens e serviços. Equivale ao Produto total da 
nação, sem dupla contagem. 
 
Produto interno bruto - PIB mais ou menos a renda líquida enviada ao 
exterior, (consideração igualmente ilustrativa) 
 
A inversão financeira, por sua vez, é a despesa de capital que, ao contrário 
dos Investimentos, não geraria serviços e incremento ao PIB. Assim, a 
aquisição de um prédio já pronto para instalação de um serviço público é 
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Inversão Financeira, pois mudou-se tão-somente a estrutura de propriedade do 
bem, mas não a composição do PIB. Mas a construção de um novo edifício é 
um Investimento, pois que agora estão sendo gerados serviços e em 
conseqüência se incrementa algo ao PIB. 
 
c) Transferência de capital: 
 
Assim como as transferências correntes se referem a despesas de custeio das 
entidades beneficiadas, as transferências de capital se destinarão a 
investimentos ou inversões financeiras. Consta do orçamento mas é destinado 
a outro setor. Ex: Linha vermelha - saiu do orçamento da União o orçamento do 
Estado. Quando o governo transfere verba para o município, para o metro etc., 
é transferência de capital. 
 
As transferências de capital se dividem em auxílios e contribuições. O que 
distingue um e outro é que o auxílio deriva diretamente da lei de orçamento – 
são meras autorizações orçamentárias, ao passo que as contribuições derivam 
de lei especial anterior. 
 
Incluem-se, entre as transferências de capital, as dotações para amortização 
da dívida pública e diferenças de câmbio. 
 
Atenção: A amortização do principal é classificada como transferência de 
capital, ao passo que o pagamento dos juros é transferência (corrente, 
segundo o esquema da Lei. 
 
Art. 21 da lei 4320/64 - Seria descabido o Poder Público concorrer para o 
aumento do patrimônio das empresas de fins lucrativos, com transferências de 
recursos que se originam de fontes públicas de receita. 
 
Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se 
devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos. 
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital 
à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de aplicação 
 
Porém, a proibição contida no artigo ora comentado diz respeito apenas às 
empresas de fins lucrativos. Se a entidade não tem este objetivo, poderá ser 
beneficiada com auxílio para investimento. 
 
Observação: 
Transferências 
A Administração tirando dinheiro de seu orçamento para ajudar empresas, 
fundações, etc. No mecanismo das transferências há, em sua expressão mais 
simples, duas entidades: a que faz a transferência, que denominaremos de 
doadora, e a que recebe, a qual será aqui chamada de beneficiada. 
 
As transferências se podem realizar do setor público para o setor privado, tal 
como uma subvenção da União a uma empresa privada que explora serviço 
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considerado de interesse público, mas deficitário. Podem ainda ocorrer no 
próprio setor público,como, por exemplo, na transferência da União para um 
Estado a fim de que este realize certos serviços. 
 
A classificação dada pelo anexo da Lei é equivocada e, muitas despesas 
tipicamente de custeio estão elencadas entre as transferências correntes, como 
por exemplo o Salário-família, benefícios da Previdência Social, contribuições 
para o PIS-PASEP e o pagamento de inativos. Isto demonstra a dificuldade de 
classificação das transações governamentais, por ausência de critério técnico-
científico, apesar da matéria ser estudada desde os idos de 1939. 
 
3.3. Princípio da legalidade. 
A despesa pública, para que possa ser realizada, exige inclusão em lei 
orçamentária. Logo, devido a tal exigência, necessário o respeito ao princípio 
da legalidade, 
Assim, o princípio da legalidade preside as realizações de despesas. Portanto, 
a inobservância de normas legais poderá resultar ao agente público crime de 
responsabilidade. Ainda, no caso de o agente ordenar ou permitir a realização 
de despesas não autorizadas em lei ou regulamento, constituir-se-á ato de 
improbidade administrativa. 
 
3.4. Técnica de execução da despesa pública: empenho, liquidação e 
pagamento. 
 
Após a previsão da despesa na lei orçamentária (princípio da legalidade), e a 
realização de licitação (se necessária), ainda devem ser seguidas quatro 
etapas para a execução definitiva da despesa. 
 
Ressalte-se que não se subordinam a essas etapas as despesas públicas 
constituídas judicialmente, que são pagas por meio de precatórios, 
conforme se verá mais adiante. 
 
O procedimento das despesas públicas está previsto nos arts. 58-79, da Lei n° 
4.320/64. 
 
1ª etapa: Empenho da despesa. 
 
O art. 58 prescreve que o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade 
competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não 
de implemento de condição. Este ato administrativo é documentado (não 
necessariamente em papel, mas também de forma digital) na chamada “nota 
de empenho”, que indicará: a) nome do credor; b) representação e valor da 
despesa; c) dedução da despesa do saldo da dotação orçamentária própria. 
 
Conforme ensina José Afonso da Silva (Orçamento-programa no Brasil, RT, 
1973, p. 337), o empenho consiste na reserva de recursos na dotação inicial ou 
saldo inexistente para garantir a fornecedores, executores de obras ou 
prestadores de serviços pelo fornecimento de materiais, execução de obras ou 
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prestação de serviços. Enfim, o empenho não cria a obrigação de pagar, mas 
sim busca evitar a paralisação prematura do fornecimento ou do serviço por 
falta de verbas, na medida em que destaca nos fundos orçamentários a quantia 
necessária para a obrigação a assumir. Portanto, pode ser cancelado e 
anulado unilateralmente pela autoridade administrativa. O empenho, nos 
ensinamentos de Kiyoshi Harada (op. cit. p. 48) limita-se a diminuir do 
determinado item orçamentário a quantia necessária ao pagamento do débito, 
o que permitirá à unidade orçamentária (agrupamento de serviços com 
dotações próprias) o acompanhamento constante da execução orçamentária, 
não só evitando as anulações por falta de verba, como também possibilitando o 
reforço oportuno de determinada dotação, antes do vencimento da dívida. 
 
O art. 16, §4°, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), determina que 
essa etapa do empenho só poderá ser realizada, na hipótese de empenho e 
licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras, se a 
despesa estiver devidamente acompanhada dos dois requisitos do caput do 
artigo, a saber: I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício 
em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II – declaração do 
ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e 
financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano 
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 
 
De acordo com o art. 36, da Lei nº 4.320/64, constituem restos a pagar as 
diferenças empenhadas durante o exercício, mas que não foram pagas até 31 
de dezembro, ficando o seu pagamento transferido para o exercício seguinte 
de acordo com as verbas previstas no orçamento (art. 35, II, da Lei nº 
4.320/64). 
 
No intuito de coibir a transmissão de “heranças” indesejáveis para os 
sucessores, a LRF, em seu artigo 42, dispõe que é vedado ao titular de Poder 
ou órgão referido no art. 20, nos dois últimos quadrimestres do seu mandato, 
contrair obrigações de despesa que não possa ser cumprida integralmente 
dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem 
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. 
 
A inobservância desta determinação legal impede a concessão de 
transferências voluntárias para o ente público, como se denota do art. 25, §1º, 
IV, “c”, também da LC 101/00. 
 
Ademais, a infração do dispositivo configura crime definido no art. 359-C, do 
Código Penal, com redação dada pela Lei nº 10.028/2000: 
 
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos 
quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não 
possa ser paga no mesmo exercício ou, caso reste parcela a ser paga no 
exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de 
caixa. 
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. 
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De acordo com o art. 4º, da LRF, o empenho também deverá ser limitado 
quando: a) não for atingida a meta fiscal fixada no orçamento, como determina 
o art. 9º, da LRF; e b) quando o ente federado não obedecer o limite da dívida 
pública (art. 31, §1º, II, LRF). 
 
2ª etapa: Liquidação. 
 
O art. 63, da Lei nº 6.430/64, estabelece que a liquidação da despesa consiste 
na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e 
documentos comprobatórios do respectivo crédito, devendo ser apurada a 
origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem 
se deve pagar a importância. 
 
A liquidação deverá ser feita sempre antes do pagamento, ou seja, é pré-
requisito para o pagamento. Nas despesas por fornecimentos feitos ou serviços 
prestados terá por base o contrato, ajuste ou acordo, nota de empenho e os 
comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço (art. 
63, §3°). 
 
Portanto, apesar do nome sugerir o pagamento (“liquidação”) da despesa, esta 
etapa antecede ao pagamento, consistindo, basicamente, num momento de 
verificação, conferência de que o credor realizou sua prestação e, por 
conseguinte, faz jus à sua remuneração. 
 
3ª etapa: Ordem de pagamento. 
 
O art. 64 define a ordem de pagamento como o despacho exarado por 
autoridade competente, determinando que a despesa seja paga, 
expressamente documentado e processado pelos serviços de contabilidade. 
 
4ª etapa: Pagamento. 
 
Será realizado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por 
estabelecimentos bancários credenciados. Com o pagamento, o órgão estatal 
cumpre sua obrigação. 
 
O art. 68, da Lei nº 6.430/64, prevê um regime de adiantamento, aplicável aos 
casos de despesas expressamente definidas em lei, consistente na entrega de 
numerário a servidor, sempre precedida de empenho, para o fim de realizar 
despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.Aulas de Direito FinanceiroAulas de Direito FinanceiroAulas de Direito FinanceiroAulas de Direito Financeiro 
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4. Receita pública 
 
4.1. Conceito. 
 
Receita é recurso obtido para fazer frente às despesas, salientando-se uma 
vez mais que, em conjunto com estas últimas, formam o orçamento. A 
qualidade de ser pública, de acordo com a doutrina de Celso Ribeiro Bastos, 
advém de ser o ente arrecadante pessoa jurídica de direito público. Assim, se 
arrecadada por pessoa jurídica de direito privado, deixaria a receita de ser 
pública. 
 
O conceito mais preciso é dado por Aliomar Baleeiro, segundo o qual, “receita 
pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem 
quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem 
acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”. 
 
De se salientar que entrada é todo dinheiro que ingressa nos cofres públicos, 
podendo ser classificadas, as entradas, em provisórias e definitivas. 
 
Enquanto as primeiras destinam-se à posterior devolução, a exemplo dos 
créditos obtidos por força de empréstimos compulsórios, cauções e fianças, as 
entradas definitivas destinam-se a permanecer nos cofres públicos, para 
cumprimento das finalidades do Estado. A título de exemplo, temos os valores 
arrecadados por meio de impostos e taxas. 
 
Com efeito, receita refere-se ao conceito de entrada definitiva. 
 
4.2. Ingressos e Receitas. 
 
Ingressos e receitas públicas não podem ter seus conceitos confundidos, ou 
seja, todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos representa uma entrada, 
porém, nem todo ingresso equivale a uma receita pública (assim como, acima 
mencionado, nem toda entrada corresponde a uma receita). 
 
Entrada ou ingresso é todo dinheiro recolhido aos cofres públicos, 
mesmo sujeito à restituição. 
 
A noção compreende as importâncias e valores realizados a qualquer título. 
Assim, os tributos (impostos, taxas, e contribuição de melhoria) e as rendas da 
atividade econômica do Estado (preços), não restituíveis, são ingressos ou 
entradas. À semelhança, as fianças, cauções, empréstimos públicos, posto que 
restituíveis. 
 
Receita é a quantia recolhida aos cofres públicos não sujeita a restituição, 
ou, por outra, a importância que integra o patrimônio do Estado em 
caráter definitivo. 
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Na lição de Aliomar Baleeiro receita pública é a entrada que, integrando-se no 
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no 
passivo vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. 
Associando os princípios expostos, concluímos que toda receita (em sentido 
estrito) é entrada, mas a recíproca não é verdadeira. 
 
Na doutrina, dividem-se as receitas em dois grandes grupos, como será 
versado a seguir. 
 
4.3. Classificação. 
 
Diversos critérios são doutrinariamente apontados para a classificação das 
receitas públicas. Serão vistos aqui os mais importantes. 
 
A primeira classificação a ser dada é a que distingue as receitas públicas em 
ordinárias e extraordinárias 
 
Receitas ordinárias - são periódicas e compõem permanentemente o 
orçamento do Estado. 
 
Receitas extraordinárias - são produzidas excepcionalmente, tais como as 
doações e os impostos extraordinários. 
 
A mais utilizada das classificações é, contudo, a que distingue as receitas 
públicas em originárias e derivadas. 
 
Receitas derivadas - são as provenientes da economia privada, como o são 
os tributos, os ingressos parafiscais e as multas. 
 
Receitas originárias - decorrem da exploração do patrimônio do Estado, 
compreendendo os preços públicos, as compensações financeiras e os 
ingressos comerciais. 
 
Receitas Derivadas Receitas Originárias 
Tributo Móveis / Imóveis 
Ingresso Parafiscais Preços Públicos 
Multa Patrim. Compensação Financeira 
 Comerciais / Industriais 
 
 
4.3.1. Classificação Doutrinária 
 
O número de classificações apontadas pela doutrina é grande, variando de 
acordo com o critério adotado. Nesta oportunidade, passamos a apresentar 
aquelas que possuem maior utilidade para os fins que se prestam esse curso: 
 
a) Quanto à periodicidade do ingresso da receita 
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Esse critério leva em consideração a previsibilidade do ingresso da receita aos 
cofres públicos, podendo, de acordo com o critério, existir receitas 
extraordinárias e receitas ordinárias. 
 
• extraordinárias: são as receitas cujo ingresso ocorre eventualmente, 
sem possibilidade de previsão em situações de anormalidade. Decorrem 
da instituição de impostos extraordinários, faculdade permeada no inciso 
II do artigo 154 da Constituição Federal; 
• ordinárias: que possuem ingresso constante, previsível, regular. São 
recebidas em decorrência do desenvolvimento regular da atividade 
estatal, como no caso das receitas oriundas da cobrança do Imposto 
sobre Operações Financeiras (IOF). 
 
Há uma corrente na doutrina que ainda traz uma terceira classificação em 
relação à periodicidade de ingresso, fazendo menção às receitas adicionais, 
que são as não previstas no orçamento, ou previstas de maneira insuficiente. 
 
b) Quanto à origem das receitas públicas 
Critério que considera a causa do ingresso da receita, o motivo que possibilitou 
o ingresso aos cofres públicos, podendo as receitas, segundo esse critério, 
dividirem-se em originárias ou derivadas. 
 
• Originárias: resultantes do domínio privado do Estado, ou seja, da 
atuação deste sob o regime de direito privado, como uma empresa 
privada em busca de lucro na exploração de atividade econômica, da 
exploração de seus próprios bens ou serviços. A título de exemplo, 
temos as receitas oriundas da cobrança de tarifas. 
• Derivadas: decorrentes das parcelas de riquezas que o Estado, face ao 
seu poder de autoridade, pode retirar de seus subordinados para a 
realização de seus fins, visando sempre o bem-estar geral. Decorrem da 
exploração do patrimônio ou de rendas de seus subordinados. A título 
de exemplo, podemos citar a receita advinda da cobrança de tributos. 
 
Existe corrente doutrinária que traz uma terceira classificação baseada na 
origem da receita. Tal corrente denomina a receita de receita pública 
transferida, que também deriva do patrimônio do particular; entretanto não é 
cobrada pelo ente que utilizará tal receita, isto é, é cobrada por pessoa política 
diversa do destinatário da arrecadação. 
 
4.3.2. Classificação Legal 
 
Leva em consideração o que determina o artigo 11 da Lei n. 4.320/64, a qual 
institui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. 
 
Segundo o diploma legal, as receitas são divididas em receitas correntes e 
receitas de capital. 
 
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Trata-se de classificação decorrente da destinação a que se dá à receita 
pública. 
 
Em um primeiro momento, analisemos a visão geral das disposiçõeslegais: 
 
Receitas correntes: segundo dispõe o § 1.º do artigo 11 da citada lei, são as 
receitas destinadas a atender às despesas correntes (despesas de custeio). 
Tratam-se das receitas resultantes da atuação do Estado, utilizando-se de 
prerrogativas provenientes do regime jurídico da Administração, isto é, 
atuando, fazendo-se valer de seu poder de império. Assim, são receitas 
provenientes da cobrança de tributos, de contribuições e outros. 
 
Receitas de capital: a teor do disposto no § 2.º do artigo 11 da lei, de capital 
são as receitas destinadas a atender às despesas classificadas como 
despesas de capital (decorrentes de investimentos) e ao superávit do 
orçamento (saldo positivo, quando da confrontação entre receita e despesa). 
Referem-se às receitas obtidas em decorrência de negociações entre o Estado 
e uma pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado. A título 
de exemplo, podemos citar as receitas decorrentes de alienação de bens, 
operações de crédito e amortização de empréstimos, dentre outros. 
 
 
 
 I- Entradas ou Ingressos 
 
 Patrimoniais (preço quase privado) 
 
 
 
a) Originárias empresariais (preço público) 
 II- Receitas 
(stricto sensu) 
 
 
b) Derivadas Tributos taxas 
 contribuição de melhoria 
 impostos 
 
 
 
Temos, assim, que a análise do art. 11 e parágrafos permite identificar a 
receita pública como "todo ingresso" de recursos financeiros ao tesouro 
público, com ou sem contrapartida no passivo e independentemente de 
aumento patrimonial. Entendimento idêntico pode ser buscado através da 
análise do art. 56 da lei, que estabelece o PRINCÍPIO DA UNIDADE DE 
TESOURARIA, determinando que todo ingresso de dinheiro deve ser 
centralizado no tesouro público e contabilizado como receita, ou corrente 
ou de capital. Não como contabilizá-lo como mera "entrada de caixa" ou 
sob a rubrica "receita provisória", que não existe na Lei 4.320/64. 
 
Receitas 
Públicas 
(lato 
sensu) 
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Desta forma, entrou para os cofres do governo, é receita pública e vai ser 
classificada de acordo com o que dispõe o art. 11, que classifica as receitas 
por categorias'económicas; ou seja, em receitas correntes e receitas de capital 
 
OBS: Ao contrário da despesa, que sempre foi motivo de preocupação por 
parte dos técnicos de orçamento na busca de um esquema capaz de refletir 
com exatidão as transações governamentais, a classificação da receita, com 
as características originais dadas pela Lei não chegou a sofrer grandes 
modificações. 
 
O texto objetivo de que se vale o art. 11, divide, de forma expressa as receitas 
pelas categorias económicas, evitando qualquer conceito doutrinário, 
especificando, no § 1o quais são estas receitas. 
 
RECEITAS CORRENTES: 
 
� Receita Tributária - no âmbito de cada esfera governamental é aquela 
oriunda de sua competência de tributar, conforme o disposto na 
Constituição. 
 
� Receita de contribuições - é a resultante de contribuições sociais e 
contribuições económicas 
 
� Receita patrimonial - refere-se ao resultado financeiro da fruição do 
património, seja decorrente de bens mobiliários ou imobiliários, seja 
advinda de participação societária 
 
� Receita agropecuária - é a resultante das atividades ou explorações 
agropecuárias, envolvendo as produções vegetal e animal e seus 
derivados, bem como atividades de beneficiamento ou transformações 
desses produtos, em instalações existentes nos próprios 
estabelecimentos 
 
� Receita Industrial 
 
� Receita de Serviços - é a derivada de prestação de serviços de 
comércio, transportes, comunicações, serviços hospitalares, etc. 
 
� Receitas transferidas - são as provenientes de recursos financeiros 
recebidos de outras pessoas jurídicas quando destinadas a atender a 
despesas de manutenção ou funcionamento, conforme condições 
estabelecidas pela entidade repassadora. 
 
Outras Receitas correntes - exemplos: juros de mora, multas, 
indenizações e restituições e outras Receitas de Capital 
 
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OBS: Para se aferir corretamente as receitas de capital não basta a análise 
do § 2o do art. 11, uma vez que a lei, no § 4o do mesmo artigo faz referência 
a item não previsto no § 2o 
 
A redação do art. 11, § 2o é cristalina: 
 
• Constituição de dívidas são operações de crédito, ou seja, tomada de 
empréstimos por parte do Estado. 
 
• Conversão em espécie de bens ou direitos é, em suma, alienação, 
transformando-se o bem ou direito em dinheiro. 
 
• Recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, 
destinados a atender a despesas classificáveis como Despesa de 
Capital - é a definição, na verdade, das transferências de capital vista 
no ponto anterior, só que, agora, analisadas pelo lado de quem recebe. 
 
QUESTÃO - O superavit do orçamento corrente - Superavit do orçamento 
corrente significa a diferença entre a soma de todas as receitas 
correntes e a soma de todas as despesas correntes; o saldo positivo 
constitui o que a lei chama de superavit do orçamento corrente. 
 
O § 2o do art. 11, que classifica o superavit como receita de capital parece em 
contradição como o § 3o, que diz que este não constituirá item da receita 
orçamentaria. Porém, na verdade, não há contradição. O que o dispositivo quer 
dizer é que o superavit do orçamento corrente pode ser utilizado para 
cobrir despesas de capital, mas não deve estar elencado expressamente 
entre as receitas de capital, porque senão estaria sendo computado 
duas vezes como receita. 
 
Apurada a diferença (superavit) no Anexo l da lei, o saldo positivo será 
adicionado às Receitas de Capital a fim de que estas atendam às 
despesas de capital, mas não de forma expressa. O dispositivo apenas 
significa que o orçamento corrente passou a financiar o orçamento de capital 
 
Basta ver o § 4o do art. 11, quanto trata do esquema de classificação da receita 
para se concluir que o superavit do orçamento corrente não figura ali. Não se 
trata de nova fonte de receita. 
 
4.4. Preço Público e a sua distinção com a Taxa. 
 
Em que pese à existência de constante confusão entre preço público e taxa, e 
embora o produto de ambos venha a fazer parte da receita pública, os institutos 
não se confundem. 
 
Assim, temos que taxa é uma das espécies tributárias. Trata-se de tributo 
vinculado a uma atuação estatal, tendo, por conseqüência, sua cobrança 
submetida ao regime de direito público. 
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É considerada uma obrigação ex lege (decorrente da lei, e não de disposição 
de vontade das partes), ou seja, só pode ser exigida dos particulares “em razão 
do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de 
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a 
sua disposição”, de acordo com o disposto no artigo 145, inciso II, da 
Constituição Federal. 
 
Preço público, de modo diverso, é simplesmenteuma tarifa, significando 
a contraprestação paga pelos serviços solicitados ao Estado ou pelos 
bens por ele vendidos. 
 
Assim, trata-se de uma obrigação ex voluntate (decorrente da vontade das 
partes, sendo que uma das partes presentes é o Estado), sendo necessário um 
contrato, expresso ou tácito, entre as partes, logo, seu regime jurídico é de 
direito privado. 
 
A teor do disposto na Súmula n. 545 do Supremo Tribunal Federal: “Preços 
de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, 
diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança 
condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as 
instituiu”. 
 
Cabe a cobrança de preço público quando se está diante de “coisa em 
comércio”, enquanto que a taxa será cobrada quando houver 
determinação legal. (ver tabela da aula de direito tributário – tema taxas) 
 
A comparação que segue entre taxa e preço público foi retirada do Código 
Tributário Nacional Comentado, coordenado por Vladimir Passos de Freitas, 
Revista dos Tribunais, artigo 77: 
 
Taxa: 
• exercício do poder de polícia; 
• utilização efetiva ou potencial do serviço público; 
• remuneração por serviços públicos essenciais ou cuja atividade 
econômica não compete originariamente à iniciativa privada. 
 
Preço Público: 
• remunera serviços que não têm natureza de públicos; 
• atividade monopolizada; 
• pressupõe contratação; 
• serviços não essenciais, que admitem concessão. 
 
 
 
 
 
 
 
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5. Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. 
Princípios orçamentários. 
 
5.1. Noções Gerais. 
 
Os orçamentos públicos controlam as receitas e despesas estatais, podendo 
ser definido como a peça jurídica que contém a autorização de despesas e 
previsão de receitas. Os verbos correspondentes para essa manifestação da 
atividade financeira são administrar, controlar, orçar, gerir. 
 
Tem natureza legal, uma vez que é por meio de leis (preceitos normativos 
emanados do Poder Legislativo) que se estabelece o orçamento (art. 165, CF). 
Aliás, o princípio da legalidade norteia toda a atividade orçamentária, 
configurando crime contra as Finanças Públicas a realização ou assunção de 
despesas sem prévia estipulação na lei orçamentária (Lei nº 10.028/2000, que 
inseriu vários artigos no Código Penal). 
 
A lei orçamentária é uma lei especial que fixa as despesas e prevê as receitas 
públicas, não podendo conter outra matéria estranha ao orçamento. Aliás, o 
processo legislativo da lei orçamentária é especial, nos termos do art. 166 da 
Lei Maior. 
 
Por outro lado, não se trata de um ato normativo, mas sim de um ato político-
administrativo (apenas “formalmente” pode ser considerada como uma lei), 
consoante entendimento do Plenário do STF, na ADIn 1.640-7, julgada em 
12/02/98, DJ de 03/04/98, ementário 1905-01, relator Ministro Sydney Sanches. 
Por conseguinte, não cabe a propositura de uma ação direta de 
inconstitucionalidade contra lei orçamentária. A ementa do julgado citado foi 
assim redigida: 
 
EMENTA 
DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PROVISÓRIA 
SOBRE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA – CPMF. 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE “DA UTILIZAÇÃO DE 
RECURSOS DA C.P.M.F.” COMO PREVISTA NA LEI N° 9.438/97. LEI 
ORÇAMENTÁRIA: ATO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO – E NÃO NORMATIVO. 
IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO: ART. 102, I, “A”, DA C.F. 
1. Não há, na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a impugnação de 
um ato normativo. 
Não se pretende a suspensão cautelar nem a declaração final de 
inconstitucionalidade de uma norma, e sim de uma destinação de recursos, 
prevista em lei formal, mas de natureza e efeitos político-administrativos 
concretos, hipótese em que, na conformidade dos precedentes da Corte, 
descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art. 
102, I, “a”, da Constituição Federal, pois ali se exige que se trate de ato 
normativo. Precedentes. 
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2. Isso não impede que eventuais prejudicados se valham das vias adequadas 
ao controle difuso de constitucionalidade, sustentando a inconstitucionalidade 
da destinação de recursos, como prevista na Lei em questão. 
3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, prejudicado, pois, o 
requerimento de medida cautelar. 
Plenário. Decisão unânime. 
 
Neste mesmo sentido, vale a pena transcrever as lições de Luiz Emydgio F. da 
Rosa Jr. (Manual de Direito Financeiro & Direito Tributário, p. 86-87): 
 
Ademais, o orçamento, por não ser lei em sentido material, não cria tributos 
mas apenas os calcula, sendo os tributos instituídos por outras leis totalmente 
distintas da lei do orçamento. (...) 
 
Resumindo, entendemos que o orçamento é lei formal, que por ser 
disciplinada pela Constituição em seção diferente daquela própria das leis, 
deve também ser considerada lei especial, mas seu conteúdo é de mero ato de 
administração. Isso porque fixa as despesas públicas e prevê as receitas 
públicas, não podendo versar sobre outra matéria que não seja a orçamentária. 
 
Enfim, a lei orçamentária possui apenas a “roupagem” (o rótulo) de lei – daí ser 
considerada uma lei “formal”; entretanto, seu conteúdo é de um ato 
administrativo ou, como definiu o STF, um ato político-administrativo, sem 
materialidade normativa (logo, não é uma lei “material”), cujas características 
são a da generalidade e da abstração. De fato, a lei orçamentária apresenta-se 
como um ato (e não norma) de efeitos concretos e específicos. 
 
Relativamente às despesas públicas, a lei orçamentária apresenta-se como um 
ato-condição, na medida em que uma despesa só poderá ser realizada se 
houver previsão orçamentária. Neste aspecto, aparece a função autorizante do 
Poder Legislativo, por meio da qual este Órgão não apenas controla a atividade 
financeira, como também autoriza certos atos administrativos carregados de 
conteúdo político, participando diretamente com o Executivo na construção e 
concretização de um plano de governo. 
 
Quanto às receitas públicas, o orçamento traz uma meta de arrecadação, é 
dizer, uma previsão que servirá de norte para a execução orçamentária. A 
propósito, se a meta não for atingida, algumas medidas deverão ser adotadas, 
a fim de se evitar um desequilíbrio nas contas, tais como a limitação de 
empenho e de movimentação financeira (arts. 4º, I, e §1º; 9º; 11-13, todos da 
LRF). 
 
Por outro lado, na medida em que fixa as despesas e estima as receitas, 
percebe-se que o orçamento possui um caráter intermediário na atividade 
financeira do Estado, ou seja, situa-se entre (no meio) as outras manifestações 
da atividade financeira estatal. 
 
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Além de toda essa conotação jurídica, o orçamento possui, ainda, aspectos 
políticos e econômicos. 
 
Quanto ao aspecto político, Kiyoshi Harada explica que o orçamento reflete o 
plano de ação do governo, sempre elaborado com base em uma decisão 
política (Direito Financeiro e Direito Tributário, p. 82). O mesmo autor comenta 
a respeito da feição econômica do orçamento (p. 83): 
 
É inegável o aspecto