ATO ADMINISTRATIVO

Prévia do material em texto

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS
DIREITO ADMINISTRATIVO I
ATOS ADMINISTRATIVOS
1.DEFINIÇÃO
Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles “ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou si própria.”
Para Celso Antonio Bandeira de Mello, ato administrativo é”...declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes), no exercício de prerrogativas públicas, manifestadas mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
Segundo as definições destes dois renomados administrativistas podemos apontar, como condições para a existência dos atos administrativos:
Que a Administração aja nessa qualidade
Que contenha manifestação de vontade apta a produzir efeitos jurídicos para a própria Administração, para os administrados ou para seus servidores
que seja realizado por agente competente, com finalidade pública e revestido da forma legal.
2. REQUISITOS OU ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
	
São cinco os requisitos ou elementos do ato administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Estes elementos são o cerne, a estrutura de todo ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionário. 
Competência: condição primeira de validade do ato administrativo. Significa o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho de suas funções. Resulta de lei que a delimita. A competência é requisito de ordem pública, intransferível e improrrogável. Pode, no entanto ser delegada e avocada, de acordo com as normas que regulam a Administração.
 Convém enumerar algumas características da competência:
	* é de exercício obrigatório e portanto é irrenunciável, embora possa ser parcial e temporariamente delegada, na forma da lei, situação que de forma alguma implica na renuncia da competência.
	* é intransferível, valendo a mesma observação feita no item acima
	* é imodificável pela vontade do agente, vez que decorre de lei
	* é imprescritível, pois seu não exercício não a extingue.
	Regras de delegação de competência e avocação inseridas na lei 9784/99:
	* regra geral : possibilidade de delegação de competência só sendo vedada por lei
	* a delegação pode ser feita para órgãos ou agentes com ou sem subordinação hierárquica
	* deve ser parcial, nunca atingindo toda a competência do órgão ou do agente
	*deve ser por prazo determinada, podendo ou não conter ressalva de exercício da atribuição delegada
	* o ato da delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante
	* o ato de delegação e sua revogação devem ser sempre publicados no meio oficial
	* o ato deve mencionar expressamente a delegação, pois o delegado responde pelos atos praticados no exercício da delegação
	* é vedada a delegação de atos de caráter normativo, de decisão de recursos administrativos e de matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Finalidade: É elemento vinculado de todo ato administrativo, quer seja ele discricionário ou vinculado. Não se admite ato administrativo sem finalidade pública ou desviado da finalidade pública. A finalidade é aquela indicada na lei de forma explícita ou implícita, ficando o administrador completamente vinculado ao que pretende a lei.Alteração de finalidade consubstancia desvio de poder, rendendo ensejo à invalidação do ato.
Forma: para o direito administrativo a forma adquire relevância, pois constitui garantia jurídica para a Administração e para o administrado. É elemento vinculado, imprescindível a sua validade. Normalmente, os atos administrativos são escritos. Porém há casos em que certos atos são verbais e até mesmo são consubstanciados na linguagem de sinais, como no caso dos sinais de trânsito, por exemplo.Convém ressaltar que só é admissível ato administrativo não escrito em casos de urgência, transitoriedade ou irrelevância do assunto, caso contrário vigora o rigor da forma legal, sem a qual, o ato poderá ser invalidado. 
Objeto: é o conteúdo do ato. É o que ele dispõe. Diz respeito ao efeito jurídico imediato pretendido pelo ato. Da mesma forma que o direito privado o objeto deve ser lícito, possível, certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) e respeitar a moralidade.
Motivo: é o pressuposto de fato e de direito que enseja a edição do ato administrativo. Pressuposto de fato pode ser considerado o conjunto de circunstâncias que levaram a Administração a editar o ato. Pressuposto de direito é o dispositivo legal no qual o ato se baseia. Segundo a teoria dos motivos determinantes, uma vez consignados expressamente os motivos do ato administrativo, estes ficarão vinculados, obrigando a Administração. Como motivação, deve ser entendido a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração de que a situação de fato realmente existe. É necessária para os atos vinculados e para os discricionários, pois é garantia de legalidade. A motivação foi alçada a categoria de princípio pela lei 9784/99 e é em regra obrigatória. Só não será quando a lei a dispensar ou quando incompatível com a natureza do ato..
3. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
		
Podemos entender como atributos do ato administrativo,certas características que os diferenciam dos atos jurídicos privados. Estamos nos referindo a presunção de legitimidade e veracidade, à auto-executoriedade e à imperatividade dos atos administrativos.
Presunção de legitimidade e veracidade: A presunção de legitimidade decorre do próprio princípio de legalidade previsto no artigo 37 da Constituição Federal. Necessário a presunção de legitimidade pois não poderiam, os atos administrativos, ficarem à espera da solução de possíveis impugnações pelos administrados para só então serem executáveis. No que tange à presunção de veracidade, esta diz respeito aos fatos alegados pela Administração para a prática do ato, os quais se presumem verdadeiros até prova em contrário (presunção júris tantum) Tal situação acarreta a prova da ilegalidade ou da inveracidade, a quem alega.
Auto-executoriedade: Em decorrência desse atributo, o ato administrativo pode ser executado pela Administração Pública sem que haja necessidade de provocação do Judiciário para fazer cumprir as determinações e execuções de seus atos. Entretanto, a auto-executoriedade não existe, também, em todos os atos administrativos. Ela só é possível quando expressamente prevista em lei ou quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público. A auto-executoriedade não significa que o administrado está à mercê do Poder Público, pois sempre poderá recorrer ao Poder Judiciário para resguardar seus direitos.
Imperatividade: Segundo este atributo, a Administração pode impor seus atos diretamente a terceiros, desde que legais, e independentemente do seu consentimento, criando, portanto, obrigações para os administrados. A imperatividade decorre da própria existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade, devendo ser cumprido ou atendido enquanto não revogado ou anulado. Deve ser ressaltado que este atributo não está presente em todos os atos administrativos, pois alguns não necessitam deste atributo para serem cumpridos, uma vez que dependem exclusivamente do interesse dos administrados (exemplos: atos negociais )
4. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Alguns critérios são adotados para a classificação dos atos administrativos. Vamos analisar os mais utilizados.
4.1. Quanto à liberdade da vontade do administrador:
Atos vinculados: são aqueles em que o administrador não tem opção de escolha, pois a lei não deixa margem para tal comportamento. Daí dizer-se que “diante de um poder vinculado o particular tem direitosubjetivo de exigir da autoridade a edição de determinado ato, sob pena de não o fazendo sujeitar-se à correção judicial.”(Maria Sylvia Z Di Pietro) Pode-se concluir que a atuação da Administração Pública é vinculada quando a lei estabelece uma única conduta diante do caso concreto, fixando todos os requisitos de atuação da Administração sem qualquer margem de apreciação subjetiva (Ex. licença maternidade)
Atos discricionários:são aqueles em que o administrador atua com certa margem de liberdade de avaliação ou decisão, segundo critérios de oportunidade e conveniência, formulados pela própria Administração, ainda que restrita à lei reguladora da expedição do ato. Assim, a atuação é discricionária quando a Administração tem a possibilidade de eleger dentre as soluções apresentadas pela lei, aquela que melhor se ajusta à finalidade pública, observando a oportunidade e a conveniência para a própria Administração (Ex. licença para interesse particular)
4.2 Quanto à formação da vontade administrativa:
Atos simples: é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão administrativo, seja unipessoal ou colegiado. Ex. exoneração de um servidor comissionado ou decisão administrativa proferida pelo Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda.
´Atos compostos: são os que resultam da manifestação de vontade de um único órgão, mas depende da verificação por parte de outro órgão para se tornar exeqüível. Exemplo dado por Hely Lopes Meirelles – “uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorização é o ato principal e o visto é o complementar que lhe dá exeqüibilidade.”. 
Atos complexos: são os que resultam da manifestação de mais de um órgão administrativo, cuja vontade se funde para formar um ato único. Não se deve confundir ato complexo com procedimento administrativo. No ato complexo as manifestações de vontade se fundem para a expedição de um único ato, enquanto que nos procedimentos administrativos há o somatório de vários atos administrativos intermediários e autônomos que culminam com um ato final. Ex. a investidura de um servidor é um ato complexo, porque inicia-se com a nomeação e só se completa com a posse. Já a concorrência é um procedimento administrativo, porque embora o ato final (adjudicação do objeto), seja de um único órgão, este ato é precedido de vários outros autônomos praticados no decorrer do procedimento
4.3 Quanto aos destinatários: 
Atos individuais: destinam-se a regular situações jurídicas concretas, sendo individualizados seus destinatários. Ex. decreto expropriatório.Estes admitem impugnação por meio de recursos administrativos ou de ação judicial, tais como o mandado de segurança, ação popular, etc..
Atos gerais: regulam situação jurídica que envolve um número indeterminado de pessoas.São expedidoscom finalidade normativa e se destinam a todos que estejam na mesma situação de fato, abrangida pelas suas determinações. Assemelham-se às lei e portanto são revogáveis pela própria Administração. Seu ataque pela via judicial se dá pelo controle de constitucionalidade (art.102, I “a” da CF/88) Ex. Instruções normativas, circulares normativas, decretos regulamentares dentre outros .
4.4 Quanto as prerrogativas da Administração:
Atos de império: são aqueles praticados pela Administração Pública no exercício das prerrogativas e privilégios decorrentes da autoridade, podendo, por este motivo, ser impostos unilateralmente aos administrados.Ex. apreensão de gêneros alimentícios com data de validade expirada.
Atos de gestão: são atos praticados pela Administração Pública em situação de igualdade com os particulares, tais como alienações, locações, aquisições etc...
Atos de expediente: destinados a dar andamento a processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para receberem decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. São atos de rotina interna sem caráter decisório.
4. 5 Quanto aos efeitos:
Atos constitutivos: são os que criam, extinguem ou modificam direitos, por exemplo, a demissão de um servidor público, a revogação de um ato administrativo, etc.
Atos declaratórios:são aqueles utilizados pela Administração para reconhecimento de um direito preexistente, tais como a licença, a homologação etc.
Atos enunciativos: são atos pelos quais a Administração Pública atesta ou reconhece determinada situação de direito. São as certidões, atestados e pareceres. Alguns autores não os consideram atos administrativos.
Atos extintivos ou desconstitutivos: são aqueles que põe termo a situações jurídicas individuais. Ex. cassação de autorização, encampação da concessão etc.
Atos alienativos: são aqueles pelos quais a Administração opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Geralmente dependem de autorização legislativa pois sua realização ultrapassam os poderes normais do administrador.
4.6 Quanto à exigibilidade:
Atos perfeitos: são os que reúnem todos os elementos necessários à sua exeqüibilidade, ou seja, passaram por todo ciclo de sua formação estando aptos a produzir efeitos.
Atos imperfeitos: é o que se encontra incompleto na sua formação dependendo de ato complementar para tornar-se exeqüível e operante.Ex. minuta ainda não assinada; ato não publicado quando a publicação for exigência legal, etc
Atos pendentes: são os que se encontram sujeitos a condição ou termo para produzir efeitos. Pressupõe um ato perfeito Ex. portaria que entra em vigor 30 dias após sua publicação.
Atos consumados: é o que já exauriu seus efeitos, vale dizer, esgotaram-se na produção dos próprios resultados.Ex. autorização para uma passeata, depois de realizada
Quanto à eficácia:
Ato válido: é aquele emanado de autoridade competente para sua prática contendo todos os requisitos necessários à sua eficácia. Mesmo válido, pode não ser exeqüível, por estar pendente condição suspensiva ou termo não verificado
Ato nulo: é aquele que nasce afetado de vício insanável em razão de defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento de sua formação. Não produz qualquer efeito entre as partes, pois não se pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade deve ser reconhecida pela própria Administração ou pelo Judiciário. Entretanto, enquanto não proclamada, não é lícito ao particular negar-se ao cumprimento do ato. A decretação de sua nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, retroage a sua origem e alcança todos os efeitos passados, presentes e futuros em relação às partes, só havendo exceção em relação aos terceiros de boa-fé que foram sujeitos às suas conseqüências reflexas.
Ato inexistente: é aquele que não chega a se aperfeiçoar como ato administrativo. Ex: o ato praticado por usurpador de função pública. Ato inexistente ou ato nulo é ilegal desde seu nascedouro.
Considerações importantes:
Podemos dizer que a perfeição diz respeito à formação do ato. É o que passa por todas as fases de elaboração (motivação, assinatura, publicação etc.) Já a validade é a verificação do ato em sua conformidade com a lei. 
No que diz respeito à eficácia o ato eficaz é aquele que pode produzir efeitos imediatamente. Assim, todo ato pendente é ineficaz, pois sujeito a uma condição ou termo.
O ato inválido pode ser eficaz, pois se o ato e perfeito (formação) está pronto a produzir efeitos mesmo se inválido. O ato inválido é eficaz até ser declarada sua nulidade.
5. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Após a classificação, passamos agora a definir as espécies de atos normativos. Adotaremos nesta sinopse a classificação de Maria Sylvia Z.Di Pietro que os divide quanto ao conteúdo e quanto a forma.
5.1 Quanto ao conteúdo:
Autorização: “ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso de bem público (autorização de uso) ou a prestação de serviço público (autorização de serviço público) ou o desempenho de atividade material, ou a prática de atoque, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos (autorização como ato de polícia)” É ato discricionário.
Licença: “é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade.” É ato vinculado.
Admissão: “é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito à prestação de um serviço público” É ato vinculado .
Permissão: “designa o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta a um particular a execução de serviço público ou a utilização de bem público. “ Obs. A Lei 8987/95 que trata da concessão de serviço público, trata a permissão formalizando-a mediante contrato de adesão. É ato discricionário.
Aprovação: “é ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o controle a priori ou a posteriori do ato administrativo.”
Homologação: “é ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza sempre a posteriori e examina apenas o aspecto de levalidade, no eu se distingue da aprovação.”
Parecer: “é o ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência” Pode ser facultativo, obrigatório e vinculante.
Visto: “é o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente atesta a legitimidade formal de outro ato jurídico. Não significa concordância com o seu conteúdo, razão pela qual é incluído entre os atos de conhecimento, que são meros atos administrativos e não atos administrativos propriamente ditos, porque não encerram manifestação de vontade.Ex. visto do chefe imediato para encaminhamento de solicitação ao superior.
5.2 Quanto à forma:
Decreto:”é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais, emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador, Prefeito) Pode conter regras gerais e abstratas, dirigidas a todos (decreto geral) ou pode se dirigir a uma pessoa ou a um grupo determinado de pessoas (decreto individual), como é o caso de um decreto de aposentadoria, de desapropriação, etc. Tratando-se dos que possuem efeito geral, podem ser regulamentar ou de execução (art.84, IV da CF/88) ou autônomos (artigo 84, VI da CF/88)
Resolução e portaria: “são formas de que se revestem os atos, gerais ou individuais, emanados de autoridades outras que não o Chefe do Executivo.
Circular:”é o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens internas uniformes a seus subordinados”.
Despacho: “ato administrativo que contem decisão das autoridades administrativas sobre assunto de interesse individual ou coletivo submetido à sua apreciação”
Alvará: “instrumento pelo qual a Administração Pública confere licença ou autorização para a prática do ato ou exercício de atividade sujeitos ao poder de policia do Estado. Mais resumidamente, o alvará e o instrumento da licença ou da autorização, Ele é a forma, o revestimento exterior do ato; a licença e autorização são o conteúdo do ato.
Estes são os principais, mas a doutrina elenca outros, a saber, de caráter normativo temos ainda os regulamentos, regimentos, instruções normativas; de caráter ordinatório: avisos, ordens de serviço, instruções, ofícios, provimentos e despachos.
6. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
		De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello os atos administrativos extinguem-se por :
cumprimento de seus efeitos
desaparecimento do sujeito ou objeto
mera retirada que pode ocorrer em virtude de:
* Revogação: ocorre por razões de oportunidade e conveniência. Pressuposto indispensável para a revogação é que deve ocorrer em razão de fato superveniente à prática do ato que venha a alterar a situação preexistente.
* Invalidação (ou anulação): é o desfazimento do ato por razões de ilegalidade, podendo ocorrer por pronunciamento de ofício da própria Administração ou após provocação do Poder Judiciário pelo interessado (ação civil pública, mandado de segurança, ação popular etc....)
*Cassação: decorrente do descumprimento de condições estabelecidas juridicamente por parte do destinatário.
* Caducidade: ocorre quando uma norma jurídica nova torna inadmissível a situação antes permitida pelo direito e concretizada no ato precedente
Deve ser ressaltado o teor da Súmula 473 do STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos, a apreciação judicial.”
	ANULAÇÃO do ato administrativo
	Retirada do ato em decorrência de sua ilegalidade.
Efeitos ex tunc
	REVOGAÇÃO do ato administrativo
	Retirada do ato em decorrência de sua inconveniência ou
oportunidade. Efeitos ex nunc
	CASSAÇÃO do ato administrativo
	Retirada do ato em razão de descumprimento de condição 
pelo beneficiário do ato. Efeito ex nunc
Para finalizar, temos que a possibilidade de “correção” de defeito existente no ato, em razão de ausência de interesse da parte a quem caberia a iniciativa de provocar a anulação, dá-se o nome de convalidação. 	
A doutrina entendia que tratando-se de Direito Administrativo, não havia sentido em se falar na “vontade”, uma vez que em Administração Pública vigora o princípio da legalidade, e na edição do ato administrativo existiria apenas a vontade da lei. Assim, existindo vício, o ato seria ilegal restando apenas declarar sua nulidade.
Entretanto a lei 9784/99 (lei do processo administrativo) estabeleceu a possibilidade de convalidação de atos administrativos, divergindo da doutrina.
O artigo 55 da mencionada lei prevê a possibilidade de convalidação expressa, decorrente do poder discricionário do administrador, caso os defeitos sejam sanáveis e não acarretem lesão ao interesse público ou a terceiros.
Também no artigo 54 há outra regra normatizando a convalidação, regra esta impeditiva do controle de legalidade, caso o ato viciado tenha produzido efeitos favoráveis ao administrado. Neste caso, a Administração dispõe do prazo decadencial de 05 anos para anular o ato. Não o fazendo, ocorre a decadência do direito de anulação, importando a convalidação do ato com o reconhecimento da definitividade dos efeitos dele decorrentes.
Desta forma, se o ato é praticado com vício de incompetência em razão do sujeito, admite-se a convalidação desde que a autoridade competente ratifique o ato praticado pelo sujeito incompetente, e que não seja caso da matéria ser de competência exclusiva da autoridade.
O ato praticado com vício de incompetência em razão da matéria não admite convalidação. Ex. Se uma Secretaria (educação) pratica ato de competência de outra Secretaria (saúde), não há que se falar de convalidação.
Quando o vício incidir sobre finalidade e motivo, obviamente também não há a possibilidade de convalidação, pois a finalidade sempre deve ser o interesse público e o motivo sempre deve estar presente.
Objeto ilegal também não pode ser objeto de convalidação e quanto ao vício de forma, só pode ser objeto de convalidação caso a forma não seja essencial a validade do ato.
MEIRELLES, Hely Lopes – Direito Administrativo Brasileiro – 26ª Ed./ 2001Malheiros 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella – Direito Administrativo – 18ª Ed/2005 - Atlas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos – Manual de Direito Administrativo - Editora Lúmen Júris 12ª Ed./2005
	
	
Direito Administrativo I Profª Maria de Fátima Comin Cabral