Caderno Sistematizado I e II Direito Administrativo

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Direito Administrativo 2016 1 
 
 
CADERNO SISTEMATIZADO (CERS + LFG + DAMÁSIO) - 2016 
 
 
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
1) Introdução: 
 
 Direito – é o conjunto de normas impostas coativamente pelo Estado, que disciplinam a 
vida em sociedade, permitindo a coexistência pacífica dos seres. 
Para fins didáticos, o Direito foi dividido em Direito Interno e Direito Internacional. O Direito 
Interno se preocupa com as relações dentro do território nacional. O Direito Internacional, por sua 
vez, estuda relações externas com empresas estrangeiras, estados estrangeiros, etc. 
Ainda para fins didáticos, o Direito foi dividido em ramo do direito público e ramo do direito 
privado. O primeiro se preocupa com a atuação do estado na satisfação do interesse público. O 
direito privado, por seu turno, estuda as relações privadas, com a satisfação do interesse privado. 
O Direito Administrativo é ramo do direito Interno e ramo do direito público. 
Norma de ordem pública é aquela norma imodificável, inafastável pela vontade das partes. 
 
 Pergunta de Concurso  Norma de direito público é sinônimo de norma de ordem pública. 
Verdadeiro ou falso? 
R: Falso, pois nem toda norma de ordem pública (que não pode ser afastada pelas partes) é de 
direito público. Portanto, elas não são termos sinônimos. 
Ex. Regra de Licitação – É uma regra de direito público e também uma regra de ordem pública, 
pois não pode ser afastada pela vontade das partes. 
Ex. Regra de pgto de imposto de renda – É regra de ordem pública e de direito público. 
 
ATENÇÃO! TODA REGRA DE DIREITO PÚBLICO É TAMBÉM DE ORDEM PÚBLICA. 
MAS NEM TODAS AS REGRAS DE ORDEM PÚBLICA SÃO DE DIREITO PÚBLICO. EXISTEM 
NORMAS DE DIREITO PRIVADO QUE TAMBÉM SÃO DE ORDEM PÚBLICA. 
Ex. regra de capacidade civil – não pode ser afastada pela parte. 
Ex. regra de impedimentos para o casamento – não pode ser afastada pelas partes. 
 
O CONCEITO DE ORDEM PÚBLICA É MAIS AMPLO DO QUE O CONCEITO DE DIREITO 
PÚBLICO. 
 
2) Conceito de Direito Administrativo: 
O direito administrativo parte da noção de Estado (nação politicamente organizada, formada pelo 
povo, território e governo soberano). 
A administração é uma das funções do Estado. 
O Estado é uma pessoa jurídica de direito público, a dupla personalidade não existe mais, ou 
seja, ele não atua com personalidade de direito privado quando atua neste ramo. Ele sempre irá 
atuar com personalidade jurídica de direito público. 
O Estado de direito é um Estado que cria o direito e ao mesmo tempo se submete ao direito que 
ele criou. A lei obriga a todos, inclusive o Estado. 
Tripartição das funções Estatais – distribuição de funções estruturais – legislativa (legislar, 
normas gerais e abstratas, inovação no ordenamento jurídico); judicial e administrativa 
(concretizar a atividade legislativa, de atuar no caso concreto buscando o interesse da 
sociedade). 
 
 
2.1) Teorias para conceituar Direito Administrativo - Direito Administrativo em razão do 
objeto/ âmbito de atuação da disciplina: 
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I) Escola legalista (também conhecida como escola exegética/ empírica/ caótica) → Para esta 
escola, o direito administrativo era apenas um estudo de leis – compilação e estudo de leis. 
Essa escola não prosperou. 
II) A ideia que prosperou é aquela no sentido de que o direito administrativo estuda além das leis, 
princípios. Essa ideia é a utilizada até os dias de hoje. Após esse conceito, várias teorias 
surgiram para conceituar direito administrativo, a partir da ideia de que Direito administrativo 
estuda leis e princípios. Assim: 
(a) Escola do serviço público → Para esta escola, o direito administrativo estuda o serviço 
público. Na época desta escola, toda atividade do estado era chamada de serviço 
público (inclusive, por exemplo, atividades comerciais, industriais, etc). Mas esse 
conceito, por ser amplo demais, não prosperou. 
(b) Escola Critério do Poder Executivo → (Já caiu em concurso) Para esta escola, o direito 
administrativo estudava somente o poder executivo. Esta escola também não é mais 
adotada, tendo em vista que o direito administrativo também estuda os poderes 
legislativo e judiciário, desde que eles estejam no exercício de atividade administrativa. 
(c) Critério das relações jurídicas → Essa escola dizia que o direito administrativo estudava 
todas as relações jurídicas do Estado. Esse critério também não foi aceito no Brasil, 
pois é um conceito amplo demais. 
(d) Critério Teleológico (também cai em concurso) → Para essa escola, o direito 
administrativo é um conjunto harmônico de princípios que regem as atividades do 
Estado na consecução dos seus fins. Esse critério teleológico foi aceito no Brasil por 
Oswaldo Aranha Bandeira de Melo (pai de Celso Antônio), mas foi dito insuficiente, 
pois o direito administrativo não é só um conjunto de princípios. 
(e) Critério Residual ou critério negativo → Segundo esta escola, o conceito de direito 
administrativo é residual, após a exclusão das funções legislativa e judicial do Estado. 
Esse critério foi aceito no Brasil, mas também foi tido por insuficiente, tendo em conta 
que nem todo o resto das atividades do Estado (com exclusão das funções legislativa e 
jurisdicional) é direito administrativo. 
(f) Critério de distinção da atividade jurídica do Estado e da atividade social do Estado → 
Para esta escola o direito administrativo não se preocupa com a atividade social do 
Estado, como, p.ex., estudo de políticas públicas. O direito administrativo, segundo 
esta ideia, estuda as questões jurídicas relacionadas à atividade do Estado. Esse 
critério foi aceito no Brasil, mas também tido por insuficiente. 
(g) Critério da Administração Pública → É o critério mais aceito no Brasil. Esse critério foi 
inserido no Brasil por Hely Lopes Meirelles e é o mais adotado no Brasil. Para este 
autor: Direito Administrativo é um conjunto harmônico de princípios e regras, que 
forma o regime jurídico administrativo e que rege os agentes, os órgãos e as 
entidades no exercício da atividade administrativa, tendente a realizar, de forma 
direta, concreta, e imediata os fins desejados pelo Estado. Assim, realizar os fins 
de forma: 
Direta = ―atividade independente de provocação‖. Com isso, afasta-se do conceito a 
atividade indireta do estado, ou seja, aquela que depende de provocação: a função 
jurisdicional do Estado. 
Concreta = a atividade terá destinatários determinados, com efeitos concretos. 
Exclui-se, assim, a função abstrata do Estado: a função legislativa. 
Imediata, o que é diferente de forma mediata, que é a atividade social. A função 
imediata diz respeito à atividade jurídica do Estado. 
 
Atenção! Quem define os fins do Estado é o direito constitucional. O direito administrativo 
apenas realiza esses fins. 
 
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3) Fontes do Direito Administrativo: 
 
Fonte do direito administrativo é aquilo que leva a uma norma de direito administrativo. São 
elas: 
 
a) Lei em sentido amplo → Fala-se em lei enquanto toda e qualquer espécie normativa (CF, leis 
ordinárias, LC, MP, etc). O ordenamento jurídico brasileiro está organizado numa estrutura 
escalonada/hierarquizada de normas (normas inferiores e superiores). As normas inferiores 
devem ser compatíveis com as normas superiores e todas devem ser compatíveis com a CF. O 
STF chamou esta relação entre as normas de relação de compatibilidade vertical (normas 
inferiores devem ser compatíveis com as normas superiores e todas devem ser compatíveis com 
a CF). Vale lembrar que os atos administrativos estão na base da pirâmide (embaixo na 
hierarquia). 
 
b) Doutrina → A doutrina é o resultado do trabalho dos estudiosos. O direito administrativo conta 
com uma legislação fragmentada, sem um código, com muitos decretos, por exemplo. Cada 
norma possui um contexto histórico diferente. E isso leva a umaenorme divergência doutrinária. 
 
c) Jurisprudência → Muitas vezes, pelo fato de não haver um código administrativo e por haver 
muita divergência doutrinária, é a jurisprudência quem decide as questões administrativas. 
Jurisprudência são julgamentos reiterados de um tribunal, no mesmo sentido. Quando se 
consolida uma jurisprudência, normalmente, o Tribunal edita uma súmula. Então, a súmula é uma 
jurisprudência consolidada. No Brasil, existem dois tipos de súmula: a súmula que orienta e a 
súmula vinculante. 
Obs: Repercussão Geral – Quando o tribunal julga o mérito de uma repercussão geral é muito 
importante. Nela, há um leading case e os demais casos são julgados no mesmo sentido. 
 
d) Costumes → Também são fontes do direito administrativo. O costume é uma prática habitual, 
que se acredita ser obrigatória. No Brasil, o direito consuetudinário (costumeiro) nem cria nem 
exime obrigação. Ele serve apenas como fonte. 
 
e) Princípios Gerais do Direito → São normas que estão no alicerce ou base da ciência jurídica. 
Esses princípios podem estar expressos ou implícitos no nosso ordenamento. 
Ex. ―Ninguém pode causar dano a outrem‖; 
Ex. ―No Brasil é vedado o enriquecimento sem causa‖; 
Ex. ―Ninguém pode se beneficiar da própria torpeza‖. 
 
Para que a interpretação do direito administrativo seja devida, deve-se observar três 
pressupostos básicos: desigualdade entre o Estado e o particular, já que o Estado atua em 
supremacia; presunção de legitimidade, a princípio os atos da administração são legítimos; 
necessidade da discricionariedade, baseia-se no fato de que a lei não pode descer a todos os 
casos concretos, utilizando os critérios de conveniência e oportunidade. 
 
 
4) Sistemas Administrativos (ou Mecanismos de Controle): 
 
Praticado um ato administrativo, quem pode controlar ou rever esse ato? Existem dois 
mecanismos de controle. 
 
4.1) Sistema Contencioso administrativo (sistema francês): Esse sistema foi criado na França 
e, por ele, os atos praticados pela administração serão controlados e revistos pela própria 
administração. Nos países que adotam esse sistema, o poder judiciário irá julgar 
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excepcionalmente. O judiciário irá atuar, por exemplo, nas atividades públicas de caráter privado 
(a atividade é praticada pelo Estado, mas o regime jurídico é o privado – ex. administração 
celebra um contrato de locação), nas ações ligadas ao estado ou capacidade das pessoas, bem 
como nas atividades ligadas à repressão penal e à propriedade privada. Mas,em regra, quem 
julga é a administração. 
 
4.2) Sistema de Jurisdição Única (sistema inglês): Nesse sistema, quem decide é o poder 
judiciário. Ex. Após um processo administrativo tributário, a parte insatisfeita pode levar o caso ao 
judiciário. 
Atenção!! Aqui, a administração também decide. A questão é que a sua decisão pode ser 
revista pelo poder judiciário. 
 
O Brasil sempre teve o sistema de jurisdição única. Somente em 1977, a emenda 
constitucional nº 07 inseriu o contencioso administrativo no Brasil. Mas essa regra foi inoperante 
(―nunca saiu do papel‖). 
 
1 Ponto 1 - Administração Pública como função do Estado. 
Estado, Governo e Administração são termos muitas vezes confundidos, embora expressem 
conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam. 
ESTADO é a nação politicamente organizada detentora de SOBERANIA. O ESTADO DE 
DIREITO é o estado politicamente organizado, que obedece às suas próprias leis. 
Elementos do Estado: 
- POVO (elemento subjetivo); n 
- TERRITÓRIO (elemento objetivo); e 
- GOVERNO SOBERANO - soberania como poder absoluto (segundo a correte clássica 
do direito internacional), indivisível e incontrastável; independência na ordem internacional 
e supremacia na ordem interna. 
1.1 Poderes do Estado 
Não são poderes da ADMINISTRAÇÃO, mas funções do Estado denominadas, sem o 
devido rigor técnico, de: PODER EXECUTIVO, LEGISLATIVO e JUDICIÁRIO. A tripartição 
de Montesquieu é adotada para o equilíbrio entre os Poderes, de modo a evitar a 
supremacia de qualquer deles sobre o outro (Carvalho F., Cap. 1). A nossa Constituição 
estabelece que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário (CF, art. 2º), bem assim veda que haja deliberação 
sobre Emenda à Constituição tendente a abolir a separação dos Poderes (CF, art. 60, §4º, 
III). 
1.1.1 Funções do Estado (típica e atípica) 
São decorrentes dos poderes. FUNÇÃO é o exercício de uma atividade em nome e 
interesse de outrem. FUNÇÃO PÚBLICA é o exercício de atividade em nome e 
interesse do POVO. Entretanto, no Brasil, não há exclusividade no exercício dessas 
funções, não há uma rígida e absoluta divisão dos Poderes, mas sim preponderância na 
realização desta ou daquela função. Assim, embora os Poderes tenham funções 
precípuas (funções típicas), a própria Constituição autoriza que também desempenhem 
funções que normalmente pertenceriam a Poder diverso (funções atípicas). São as 
chamadas ressalvas (ou exceções) ao princípio da separação dos Poderes. 
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FUNÇÃO TÍPICA – é a função principal (preponderante) do poder, o motivo pelo qual o 
poder foi criado. EXEMPLO: legislativo fazer lei e fiscalizar; Executivo administrar; 
judiciário julgar. 
FUNÇÃO ATÍPICA – é a função secundária do poder. EXEMPLO: legislativo fazendo 
licitação; Executivo editando medida provisória; judiciário fazendo licitação. 
1.1.1.1 Características das funções típicas 
Função Legislativa – elaboração de leis (legiferante). É uma função abstrata. É uma 
função geral com repercussão erga omnes. Única função que inova o ordenamento 
jurídico. 
Função Judiciária – consiste na solução de conflitos, aplicando coativamente as leis. É 
uma função concreta (exceto o controle direto de constitucionalidade). É uma função 
indireta, porque depende de provocação. Não inova o ordenamento jurídico. Produz 
imutabilidade jurídica, ou seja, a intangibilidade jurídica ou coisa julgada, isto é, somente a 
decisão judiciária é definitiva. 
Função Executiva ou Administrativa – função administrativa – ―aquela exercida pelo 
Estado ou por seus delegados, subjacente à ordem constitucional e legal, sob regime de 
direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica‖ (Carvalho F.). 
É uma função concreta e direta, que não inova o ordenamento jurídico (MEDIDA 
PROVISÓRIA é uma função atípica). É uma função capaz de ser revista, não produz coisa 
julgada. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA não é uma verdadeira coisa julgada, mas 
sim a mera imutabilidade da decisão dentro da seara administrativa, não impedindo, 
contudo, sua revisão pelo Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, CF). 
Função de Governo – São funções que não podem ser enquadradas em nenhuma das 
acima. EXEMPLO: quando o Estado declara guerra. É a função que regula a atuação 
superior do Estado. EXEMPLOS: estado de defesa ou de estado de sítio, iniciativa de lei, 
sanção e veto do presidente, declaração de guerra, celebração de paz (mas há 
divergências nessa classificação). 
1.1.2 Governo 
É o comando, é a direção do Estado. EX: atos de soberania e autonomia. No âmbito do 
Direito Administrativo, a expressão Governo tem sido utilizada para designar o conjunto 
de Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado. O 
Governo tem a incumbência de zelar pela direção suprema e geral do Estado, 
determinar seus objetivos, estabelecer suas diretrizes, visando à unidade da soberania. 
1.1.3 Administração 
Está relacionada à estrutura para exercício da função pública. Trata-se do aspecto 
estrutural da administração pública. Pode ser dividida em: 
ADMINISTRAÇÃO FORMAL ou ORGÂNICA ou SUBJETIVA – está relacionada à 
máquina administrativa, ou seja, à estrutura - quem realiza a atividade. Conjunto de 
agentes, órgãos e pessoas jurídicas destinadas à execução das atividadesadministrativas 
- todo o aparelhamento de que dispõe o Estado para a consecução das políticas traçadas 
pelo Governo. Designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende 
pessoas jurídicas (entidades), órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer a função 
administrativa. 
ADMINISTRAÇÃO MATERIAL ou OBJETIVA – é a atividade administrativa propriamente 
dita. Corresponde ao conjunto de funções ou atividades administrativas que são públicas, 
consistentes em realizar concreta, direta e imediatamente os fins constitucionalmente 
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atribuídos ao Estado, por isso mesmo denominadas atividades finalísticas da 
Administração Pública (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO). Assim, a função administrativa 
(administração pública em sentido objetivo, material ou funcional) engloba: 
a- a prestação de serviços públicos; 
b- o exercício do poder de polícia; 
c - a intervenção no domínio econômico: pode ocorrer indiretamente, por meio da 
regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada, bem como 
diretamente, através da atuação direta do Estado na atividade econômica, nos termos do 
art. 173 da CF, normalmente por meio de empresas públicas e sociedades de economia 
mista. 
d - a atividade de fomento: incentivo à iniciativa privada de utilidade pública (como, p. ex., 
o incentivo que se dá a entidades como o SESC, SENAI, SEBRAE etc.). Exemplos: I. 
auxílios financeiros ou subvenções, ; II. financiamento sob condições especiais; III. 
favores fiscais que estimulem determinadas atividades estratégicas. 
Vale registrar a lição de HELY LOPES MEIRELLES sobre a diferença 
entre Governo e Administração: 
―Numa visão global, a Administração é, pois, todo o 
aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A 
Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-
somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia 
funcional, segundo a competência do órgão e de seus 
agentes. São os chamados atos administrativos (...). 
―Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade 
política e discricionária; administração é atividade neutra, 
normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é 
conduta independente; administração é conduta hierarquizada. 
O Governo comanda com responsabilidade constitucional e 
política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; 
a Administração executa sem responsabilidade constitucional 
ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela 
execução. A Administração é o instrumental de que dispõe 
o Estado para pôr em prática as opções políticas do 
Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha 
poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas 
atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, 
só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, 
financeiros, ou de conveniência e oportunidade 
administrativas, sem qualquer faculdade de opção política 
sobre a matéria‖. 
A expressão "administração pública" é utilizada para designar o conjunto de entidades e 
órgãos a serviço do Estado, incumbidos da função administrativa (sentido subjetivo) e, 
também, a função do Estado agindo in concreto para a satisfação de seus fins de 
conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e de progresso social, ou seja, a 
própria função administrativa (sentido objetivo). 
Assim, em sentido objetivo ou material, administração pública (ou função 
administrativa) pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado 
desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos 
interesses coletivos. 
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A administração pública, para alguns, é utilizada em sentido amplo, compreendendo a 
função política (GOVERNO), que traça as diretrizes governamentais e a função 
administrativa propriamente dita (sentido estrito) (ADMINISTRAÇÃO), que as executa. É 
interessante lembrar, por fim, que a administração pública é objeto de estudo do 
direito administrativo, enquanto o Governo é objeto de estudo do direito 
constitucional. 
1.2 Princípios constitucionais explícitos e implícitos da Administração Pública. 
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO: Princípios são postulados fundamentais 
que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública (Carvalho F.) Os principais 
são: 
1.2.1 Princípio da supremacia do interesse público 
É o principal princípio do DIREITO ADMINISTRATIVO, sendo o seu alicerce juntamente 
com o princípio da indisponibilidade do interesse público, dos quais decorrem os outros 
princípios. É a sobreposição do interesse público em face do interesse particular, o 
que é pressuposto lógico para o convívio social. Não há previsão expressa para o 
princípio da supremacia do interesse público. SUPREMACIA não significa a sobreposição 
do APARELHO OU DA MÁQUINA ESTATAL OU DO INTERESSE DO ADMINISTRADOR, 
mas sim do INTERESSE PÚBLICO que se sobrepõe ao interesse privado. 
―[...] o interesse do todo, do conjunto social, nada mais é do que a dimensão 
pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivíduo 
enquanto partícipe da Sociedade (entificada juridicamente no Estado [...]‖ 
(CABM, cap. 1, p.51) 
EXEMPLOS: poder de polícia (que restringe e limita a liberdade e os direitos do particular 
em face do interesse público); os atributos da auto-executoriedade e imperatividade 
dos atos administrativos; cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos; intervenção 
na propriedade privada; poder de autotutela, com a revisão e anulação dos atos 
administrativos inconvenientes, inoportunos ou ilegais pela própria Administração Pública 
(Súmula STF 473). 
Entretanto, o PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO vem sendo 
CONTESTADO pela doutrina administrativista e constitucionalista mais moderna. Este 
assunto está na ―ordem do dia‖ em matéria de atualidade no que se refere ao direito 
administrativo e ao direito constitucional. Neste sentido: SARMENTO, Daniel (org.). 
Interesses públicos versus interesses privados. Rio: Lumen Juris, 2005. Abaixo segue 
parte de artigo (―Interesses Públicos vs. Interesses Privados na Perspectiva da Teoria e 
da Filosofia Constitucional‖) desse autor: 
1) a superação da dicotomia rígida entre Direito Público e Direito Privado (o Direito 
Público se privatiza – em razão da decadência do chamado Estado Social (ou 
welfare state) e o Direito Privado se ―publiciza‖: constitucionalização do direito civil; 
eficácia horizontal dos direitos fundamentais; surgimento do terceiro setor). Assim, 
fica cada vez mais difícil distinguir o interesse público do interesse privado. 
2) A CF/88 (afastando o organicismo, o utilitarismo e o individualismo liberal 
clássico) pode ser considerada uma Constituição personalista, pois ―afirma a 
primazia da pessoa humana sobre o Estado e qualquer entidade intermediária. 
Para o personalismo, é absurdo falar em supremacia do interesse público sobre o 
particular, mas também não é correto atribuir-se primazia incondicionada aos 
direitos individuais em detrimento dos interesses da coletividade.‖ (p. 79) 
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3) ―Na verdade, a admissão de cláusulas muito gerais de restrição de direitos 
fundamentais – como a de supremacia do interesse público – implica também em 
violação aos princípios democráticos e da reserva de lei, em matéria de limitação 
de direitos, já que transfere para a Administração a fixação concreta dos limites ao 
exercício de cada direito fundamental. Ademais, dita indeterminação pode 
comprometer a sindicabilidade judicial dos direitos fundamentais, por privar os 
juízes de parâmetros objetivos de controle‖ (p. 96). 
4) ―Diante deste quadro, parece-nos inadequado falar em supremacia do interesse 
público sobre o particular, mesmo em casos em que o último não se qualifique 
como direito fundamental. É preferível, sob todos os aspectos, cogitarem um 
PRINCÍPIO DA TUTELA DO INTERESSE PÚBLICO, para explicitar o fato de que a 
Administração não deve perseguir os interesses privados dos governantes, mas 
sim os pertencentes à sociedade, nos termos em que definidos pela ordem jurídica 
(princípio da juridicidade). Se a idéia de supremacia envolve uma comparação 
entre o interesse público e o particular, com atribuição de preeminência ao primeiro, 
na noção de tutela este elemento está ausente, o que se afigura mais compatível 
com o princípio da proporcionalidade, fechando as portas para possíveis excessos 
(...) Dessa forma, a ação estatal conforme ao Direito não será aquela que promover 
de forma mais ampla o interesse público colimado, mas sim a que corresponder a 
uma ponderação adequada entre os interesses públicos e privados presentes em 
cada hipótese, realizada sob a égide do princípio da proporcionalidade. Com a 
ressalva, contudo, de que quando os direitos fundamentais estiverem ausentes da 
balança, o escrutínio judicial da conduta estatal deve ser mais cauteloso, 
prevalecendo, na dúvida, a decisão já adotada pelo Poder Público.‖ (p. 114 e 115). 
CONTRACRÍTICA de Alice González Borges (Revista Diálogo Jurídico-n.º 15 – 
jan/fev/mar/2007), em artigo sobre o tema (―Supremacia do Interesse Público: 
Desconstrução ou Reconstrução?‖), ao invés da ―desconstrução‖ propugnada pelos 
críticos, sugere uma ―reconstrução‖: 
―Mas agora surge de outra parte uma nova espécie de ataque, até então 
inimaginável. De repente, uma plêiade de jovens e conceituados juristas , - 
animados, força é que se diga, pela mais cristalina e louvável das intenções, - 
ergue-se na defesa da eficácia e efetividade dos direitos fundamentais, em salutar 
movimento em prol da constitucionalização do direito. Para tanto, resolve congregar 
forças para desconstruir (sic) o princípio da supremacia do interesse público, como 
sendo a base de um autoritarismo retrógrado, ultrapassado e reacionário do direito 
administrativo.‖ 
―É preciso não confundir a supremacia do interesse público – alicerce das 
estruturas democráticas, pilar do regime jurídico-administrativo – com as suas 
manipulações e desvirtuamentos em prol do autoritarismo retrógrado e reacionário 
de certas autoridades administrativas‖. 
1.2.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público 
O interesse é do povo, de modo que o administrador não pode dele dispor. Trata-se de 
um múnus público. EX: dever de apuração de prática de infração disciplinar, cuidar do 
patrimônio, arrecadar, contratar com licitação. O STF já se pronunciou pela 
impossibilidade de transação ou renúncia pela Administração, que não esteja configurada 
em lei. 
1.2.3 Princípio da continuidade ou obrigatoriedade da atividade administrativa 
(Celso Antonio) 
É a manutenção ou não interrupção do serviço público. O serviço público não pode parar, 
porque não param os anseios da coletividade. O princípio nem sempre significa atividade 
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ininterrupta, mas tão-só regular, isto é, de acordo com a sua própria natureza ou forma de 
prestação. 
―Existem certas situações específicas que excepcionam o princípio, permitindo a 
paralisação temporária da atividade, como é o caso da necessidade de proceder a 
reparos técnicos ou realizar obras para a expansão e melhoria dos 
serviços‖(CABM). 
CONTINUIDADE está na base da indisponibilidade; a OBRIGATORIEDADE surge 
em decorrência da indisponibilidade. 
CONTINUIDADE PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS – ex: justifica os atos de 
nomeação de suplentes: suplentes de comissões permanentes de licitação. 
 - Direito de greve do servidores públicos: previsto na CF (artigo 37, VII), na forma da 
LEI ESPECÍFICA (até 1998 era lei complementar, agora é lei ordinária). Essa lei ainda 
não existe, a Lei 7783/89 fala sobre o direito de greve para os trabalhadores. Mesmo sem 
existir a lei, pode exercer o direito de greve? Há duas correntes: 
PRIMEIRA CORRENTE: A lei constitucional que trata desse assunto é de EFICÁCIA 
CONTIDA, podendo ser exercido de imediato, mas a lei restringirá o conteúdo no futuro; 
SEGUNDA CORRENTE: essa lei constitucional é de eficácia limitada, ou seja, não pode 
ser exercido o direito de greve antes da promulgação da lei específica. Aqui, vê-se um 
exemplo da SÍNDROME DA INEFETIVIDADE (STF), a CF prevê muitos direitos que não 
são efetivos. Era a corrente adotada pelo STF. 
Hoje, o entendimento do STF, no julgamento dos processos MI 670, MI 708 e MI 712, a 
respeito da eficácia do mandado de injunção e do exercício do direito de greve pelos 
servidores públicos civis, é no sentido de, ―reconhecendo a falta de norma 
regulamentadora do direito de greve no serviço público, remover o obstáculo criado 
por essa omissão e, supletivamente, tornar viável o exercício do direito consagrado 
no artigo 37, VII da Constituição do Brasil‖. O STF, no julgamento ocorrido em 
outubro/2007, propôs a solução para a omissão legislativa com a aplicação da Lei nº 
7.783, de 28/06/89 (lei que regula a greve no setor privado), no que couber. 
Obs: greve de advogados públicos não configura motivo de força maior para provocar a 
suspensão ou devolução de prazos processuais (STJ, REsp 1.280.063). 
 
CONTINUIDADE PARA OS CONTRATADOS - dentre as cláusulas exorbitantes, 
verificam-se nas restrições ao uso da exceção de contrato não cumprido, retomada do 
objetivo e na cláusula de reversão traços do princípio da continuidade, vejam-se: 
EXIGÊNCIA DE 
GARANTIA 
É uma faculdade e pode constituir-se em: 
a) caução em dinheiro ou títulos da dívida pública. 
b) seguro-garantia 
c) fiança bancária 
ALTERAÇÃO 
UNILATERAL 
a) modificação do projeto ou das especificações (65, I, ―a‖) 
b) modificação do valor contratual, por acréscimo ou diminuição 
quantitativa de seu objeto. 
RESCISÂO 
UNILATERAL 
a) inadimplemento. b) desaparecimento do sujeito, insolvência ou 
comprometimento da execução. 
c) interesse público. d) caso fortuito ou força maior. 
FISCALIZAÇÃO Prerrogativa no Poder Público, dando ensejo à rescisão unilateral. 
APLICAÇÃO DE 
PENALIDADE 
a) advertência b) multa c) suspensão temporária e impedimento de 
contratados d) declaração de inidoneidade. 
ANULAÇÃO 
(autotutela) 
Por obediência ao princípio da legalidade, é prerrogativa a anulação 
de seus atos diante de ilegalidade. 
RETOMADA DO 
OBJETO 
Artigo 80 (Lei 8.666/93), princípio da continuidade do serviço 
público. 
10 
RESTRIÇÕES AO 
USO DA 
―EXCEPTIO NON 
ADIMPLENTI 
CONTRACTUS‖ 
Regra: Não há rescisão unilateral pelo particular. 
O art, 78, XV, da Lei 8.666/93 prevê uma exceção, ao estabelecer 
que o atraso, por parte da Administração, superior a 90 dias, dos 
pagamentos devidos em razão de obras, serviços ou fornecimentos, 
ou parcelas destes, já recebidos, salvo em caso de calamidade 
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, permite ao 
contratante particular optar entre a rescisão do contrato ou pela 
suspensão do cumprimento das suas obrigações dele oriundas, até 
que seja normalizada a situação. 
 Ou seja, se a mora da administração for inferior a 90 dias, o 
contratado não poderá suspender a prestação do serviço público. 
No entanto, caso o contratado não conseguir suportar a espera por 
90 dias em virtude de dificuldades econômico-financeiras que 
possam levá-lo à falência, poderá acionar o Judiciário para pleitear a 
rescisão do contrato ou a suspensão das atividades, pois a lei não 
pode exigir que o particular suporte ônus desproporcionais. 
Saliente-se, no entanto, que o particular não pode, pura e 
simplesmente, parar de executar o contrato, ainda que o atraso 
do pagamento pela Administração seja superior a 90 dias, 
sendo imprescindível, portanto, que o contratado manifeste 
administrativamente seu interesse de rescisão do pacto ou opte 
pela suspensão da sua execução até a normalização da 
situação. Caso não obtenha resposta favoráveldo Poder 
Público, deverá requerer a rescisão contratual ou a garantia da 
suspensão da prestação dos serviços na via judicial. Assim, o 
contratado precisa da autorização da administração ou do Judiciário 
para rescindir ou suspender a prestação do serviço (paralisação), 
entendimento este aplicável ainda que a prestação se refira a 
serviços públicos de caráter essencial. 
ÁLEA ORDINÁRIA 
EMPRESARIAL 
Risco que todo empresário corre, como resultado da própria 
flutuação do mercado; sendo previsível, por ele responde o 
particular. 
ÁLEA 
ADMINISTRATIVA 
ALTERAÇÃO UNILATERAL 
Atendimento ao interesse 
público. Administração 
Restabelecida. 
FATO DO PRÍNCIPE Ato de autoridade não 
relacionado diretamente. 
FATO DA ADMINISTRAÇÃO Ato de autoridade que incide 
diretamente sobre o contrato. 
ÁLEA ECONÔMICA 
Circunstâncias externas ao contrato e à vontade das partes, 
imprevisíveis, excepcionais, inevitáveis, que causam desequilíbrio 
muito grande no contrato, dando lugar à aplicação da teoria da 
imprevisão. 
 
REVERSÃO – passagem ao poder concedente dos bens do concessionário aplicados ao 
serviço, uma vez extinta a concessão (art. 35, § 2.º) [CABM] - permite que a 
Administração utilize o patrimônio da contratada para dar prosseguimento ao serviço 
público. Há direito à indenização, desde que descontados os valores de depreciação dos 
bens - o contrato especifica os bens que podem ser revertidos, no seu silencio, são 
revertidos os indispensáveis ao prosseguimento do serviço. 
- Lei 8.987/95 (artigo 6o.): NÃO haverá descontinuidade do serviço no caso de 
interrupção (―corte‖) por falta de pagamento, desde que precedida de prévia 
comunicação. Contudo, há entendimento de que, tratando-se de inadimplência da própria 
Administração com a concessionária do serviço, o corte não pode atingir serviços públicos 
essenciais, tais como escolas, hospitais, repartições etc. [Carvalho F.]. 
 
11 
1.2.4 Princípio da autotutela 
É o princípio que autoriza a administração a rever seus próprios atos (ilegalidade 
= anulação; conveniência e oportunidade = revogação). Súmulas 346 e 473, STF. 
Lei 9784/99: anulação (05 anos) e revogação (não há limite temporal, mas limites 
materiais: direitos adquiridos e outros) de atos administrativos. MARIA SYLVIA afirma 
que é também o dever de cuidado e zelo com os bens que integram o patrimônio 
público. 
AUTOTUTELA x TUTELA: 
Autotutela corresponde ao controle que um órgão ou uma entidade realiza sobre os seus 
próprios atos. É um controle interno e que tem por fundamento a hierarquia e a 
subordinação. 
A tutela, por sua vez, corresponde a um controle exercido por uma entidade sobre outra. 
Seria, neste aspecto, um controle externo. É o controle exercido pelas entidades políticas 
sobre as entidades que compõem a administração pública indireta. É um controle 
finalístico (supervisão ministerial). Não há relação de hierarquia ou subordinação, mas sim 
uma relação de vinculação. 
1.2.5 Princípio da especialidade 
É um princípio que surgiu com a ideia de descentralização. A administração direta (artigo 
37, XIX, CF) depende de lei para criar as pessoas da Administração indireta. A lei também 
definirá a finalidade da pessoa jurídica criada, que não poderá ser modificada por ato 
administrativo, pelo princípio da legalidade. 
1.2.6 Princípio da presunção de legitimidade 
É presunção de legalidade, legitimidade e veracidade. O ato administrativo goza de 
presunção de todos os itens: legalidade (obediência à lei), legitimidade (constituídos em 
conformidade com as normas legais e princípios amplamente considerados) e veracidade 
(presunção de que o ato é verdadeiro). Trata-se de PRESUNÇÃO RELATIVA, na medida 
em que admite prova em contrário. EFEITOS: autoexecutoriedade dos atos e a inversão 
do ônus da prova (Carvalho F.). 
A presunção de legitimidade não afasta o CONTROLE PELO JUDICIÁRIO. Produção de 
efeitos: EX TUNC (anulação = ileg 
alidade) e EX NUNC (revogação = conveniência e oportunidade). 
1.2.7 Princípio da legalidade (artigo 37, caput) 
A CF repetiu várias vezes esse princípio (artigos 5o, 84, 150, e vários outros), que é 
indispensável para a existência de um Estado Democrático de Direito (politicamente 
organizado e que obedece às suas próprias leis). HELY LOPES MEIRELLES faz a 
seguinte distinção: 
LEGALIDADE PARA O AGENTE PÚBLICO ou ADMINISTRADOR PÚBLICO – 
somente pode fazer o que a lei autoriza e determina; é chamado de CRITÉRIO DE 
SUBORDINAÇÃO À LEI. 
LEGALIDADE PARA O PARTICULAR – pode fazer tudo o que a lei NÃO proíbe. É 
o CRITÉRIO DA NÃO-CONTRADIÇÃO À LEI. 
CUIDADO: princípio da legalidade significa dizer que a conduta do administrador 
tem que estar EXPRESSAMENTE prevista em lei? NÃO. O que está expresso em lei é 
legalidade, mas nem sempre a lei estabelece tudo, todos os detalhes. EXEMPLO: atos 
12 
discricionários, nos quais o administrador faz um juízo de conveniência e oportunidade 
(MARIA SYLVIA fala em EQUIDADE e JUSTIÇA, também). Exemplo: poderes implícitos. 
A doutrina faz uma distinção: 
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – está explicitado acima. 
PRINCÍPIO DA RESERVA DE LEI – determinada matéria somente poderá ser 
disciplinada por meio de determinada espécie normativa. EXEMPLO: a matéria X 
depende de lei ordinária, ou seja, sua regulamentação está reservada à edição de 
lei ordinária. 
1.2.8 Princípio da impessoalidade (artigo 37, caput) 
O administrador não poderá buscar interesses pessoais, mas sim o interesse público, ou 
coletivo, devendo agir de forma abstrata e impessoal, ou seja, com AUSÊNCIA DE 
SUBJETIVIDADE. Pode ser verificada a impessoalidade em alguns enfoques: 
i- o ato praticado pelo agente é da pessoa jurídica de direito público e não do 
próprio agente. Proibição de execução de atos públicos para fins de promoção 
pessoal; 
ii- a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar 
pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que 
nortear seu comportamento. EXEMPLO: precatórios, artigo 100, CF. 
Obs: lei que proíbe o nepotismo pode ser de iniciativa parlamentar (não há iniciativa 
privativa do executivo) – Inf 771/STF. 
Obs2: Norma que impede o nepotismo não alcança servidores efetivos – inf 786/STF. 
1.2.9 Princípio da moralidade (artigo 37, caput) 
Está relacionado à ideia de HONESTIDADE, de BOA CONDUTA, de obediência aos 
princípios éticos e normas morais, à correção de atitude, à boa-fé. Não há conceito 
fechado de moralidade. Trata-se, em verdade, de cláusula indeterminada, conceito vago, 
indefinido. A CF/88 inovou ao prescrever a obediência expressa à moralidade, não 
havendo previsão expressa nas constituições pretéritas acerca do tema. 
Os particulares que se relacionam com o ente estatal também devem obediência às 
regras de boa administração, sob pena de praticarem ato de improbidade (art.11 da Lei 
8.492/92). 
 
Moralidade X Probidade, segundo JSCF (2015, p. 1112): 
- 1ªC: sentidos distintos, sendo a probidade subprincípio da moralidade; 
- 2ªC: probidade é conceito mais amplo do que moralidade, porque aquela não abarca 
apenas elementos morais; 
- 3ªC: expressões se equivalem, CF menciona a moralidade como princípio e improbidade 
como lesão ao mesmo princípio. JSCF filia-se a essa corrente. 
 
MORALIDADE COMUM é a conduta adequada às regras da moral. 
Diz respeito à conduta externa do agente. 
MORALIDADE ADMINISTRATIVA é mais rigorosa, está relacionada 
com as condutas de boa administração, ou seja, há que ser um bom 
administrador, isto é, devem ser buscadas as melhores políticas 
administrativas. Diz respeito à conduta interna do agente e 
corresponde ao conjunto de regras tiradas da disciplina interna da 
Administração. 
13 
1.2.10 Princípio da publicidade (artigo 37, caput) 
É imprescindível que os administrados tenham plena e inequívoca ciência dos atose 
demais práticas administravas deflagradas pelo Administrador, isso em decorrência do 
próprio princípio democrático. 
DIÓGENES GASPARINI: a publicidade é garantida por meio de publicação no 
órgão oficial e pela expedição de certidões, quando não for possível a publicação. 
A publicação de atos, contratos e outros instrumentos jurídicos, salvo os 
normativos, pode ser resumida. Atos normativos não podem ser publicados de 
forma resumida. 
1. Ofensa ao direito de certidão é atacada por via de MS. 
2. O Superior Tribunal de Justiça já decidiu que o mandado de 
segurança é o meio hábil para buscar extrair cópia integral de autos de 
processo administrativo. 
3. Conforme Hely, a publicidade não é elemento formativo do ato, mas 
sim requisito ou condição para eficácia e moralidade do ato. 
Jurisprudências atualizadas: 
 
Inf 766/STF: É constitucional lei de iniciativa parlamentar que obriga o Poder Executivo a 
divulgar na imprensa oficial e internet a relação de obras de rodovias, portos e aeroportos. 
Nota: A Corte entendeu que não havia qualquer vício formal ou material na referida lei, 
considerando que (a lei) foi editada em atenção aos princípios da publicidade e da 
transparência, tendo por objetivo viabilizar a fiscalização das contas públicas. 
 
Inf 543/STJ: O Ministério das Relações Exteriores não pode sonegar o nome de quem 
recebe passaporte diplomático. 
Nota: O nome de quem recebe um passaporte diplomático emitido por interesse público 
não pode ficar escondido do público. O interesse público pertence à esfera pública, e o 
que se faz em seu nome está sujeito ao controle social, não podendo o ato discricionário 
de emissão daquele documento ficar restrito ao domínio do círculo do poder. 
1.2.11 Princípio da eficiência (artigo 37, caput) 
Foi introduzido expressamente pela EC/19.Mas o art. 6º da Lei 8.987/95 já fazia 
menção a esse postulado. 
É conhecido como DEVER DE BOA ADMINISTRAÇÃO. Eficiência significa presteza, 
agilidade, ausência de desperdício, não podendo o administrador eficiente desperdiçar 
dinheiro público. 
―Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos 
hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, 
criando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais 
e a competência dos agentes que devem exercê-las.‖ [CARVALHO FILHO]. 
A inclusão da duração razoável do processo no rol de direitos e garantias 
individuais pela EC 45 teve por finalidade consagrar o princípio da eficiência no 
âmbito do processo judicial e administrativo. 
1.2.12 Princípio da finalidade 
Consiste na necessidade de o administrador buscar a finalidade pública, obedecendo à 
vontade maior da LEI. O ato que não atende a esse princípio é INVÁLIDO, nos termos 
da Lei 9784/99 (Lei de Processo Administrativo – LER), artigo 3o, XIII, pois só se cumpre a 
14 
legalidade quando se atende à finalidade do ato. O princípio da finalidade consubstancia 
mandamento direcionado ao Administrador, compelindo-o a concretizar o interesse 
público primário, que não deve ser confundido com o interesse egoístico da própria 
Administração (interesse público secundário). 
Sobre a distinção entre interesse público primário e secundário, vale conferir lição de 
BARCHET: 
―(...) o interesse público primário corresponde ao conjunto de interesses de 
que é titular a própria coletividade, globalmente considerada; (...) tais 
interesses têm por titulares os membros desta coletividade, justamente pelo fato de 
a integrarem. [...] Podemos citar, como exemplos de interesses públicos primários, 
um meio ambiente equilibrado, um eficiente serviço de água, uma adequada 
estrutura de ensino fundamental etc. 
O interesse público secundário, por sua vez, corresponde ao conjunto de 
interesses que a Administração possui na sua condição de pessoa jurídica, a 
exemplo de uma empresa ou de uma associação civil. São, sinteticamente, 
interesses relacionados à formação e manutenção do seu patrimônio e à 
composição de seu quadro de pessoal. A aquisição de um imóvel, a contratação de 
um empregado público, a celebração de um contrato de prestação de serviços de 
vigilância patrimonial, são alguns exemplos de interesses públicos secundários. 
Podemos trabalhar a matéria da seguinte forma: todos os interesses que justificam 
a existência da Administração são interesses públicos primários. São os 
interesses da coletividade, cuja consecução é a razão de existir da Administração. 
Para que a Administração possa atuar na satisfação de tais interesses, ela precisa 
de um certo aparelhamento material e humano, e tal aparelhamento corresponde 
justamente aos interesses públicos secundários. 
1.2.13 Princípio da isonomia 
Também conhecido como princípio da igualdade, é compreendido, a partir de uma visão 
clássica, a partir da fórmula genérica de que os iguais devem ser tratados de forma igual, 
ao passo que os desiguais devem ser tratados desigualmente, na medida de sua 
desigualdade (Aristóteles e Ruy Barbosa – ―oração aos moços‖). 
Contudo, uma interpretação atual do referido axioma, parte da premissa de que o 
enunciado acima afigura-se lacunoso, desprovido de densidade normativa. Segundo 
leciona CABM: 
o princípio da igualdade deve ser aferido concretamente, a partir do critério adotado 
pela Administração Pública para justificar determinado tratamento diferenciado 
como legítimo do ponto de vista constitucional. Se o parâmetro diferenciador se 
harmonizar com a finalidade que a ordem jurídica busca concretizar, o tratamento 
distinto estará de acordo com o princípio da isonomia e, por consequência, com a 
própria ideia de legalidade. Do contrário, haverá ofensa à igualdade. 
1. Segundo o STF, na reserva de vagas para deficientes, NÃO É POSSIVEL o 
arrendondamento do coeficiente para o número inteiro subsequente, deve ater-se aos 
limites da lei (AG. REG. No RE 440.988-DF – info 660). 
2. Ainda segundo o STF, é legítimo o edital de um concurso com apenas 2 vagas que 
NÃO reserva vagas p/ deficiente. Entendeu a Corte Suprema que reservar uma vaga, ou 
seja, cinqüenta por cento das vagas existentes, implicaria majoração indevida dos 
percentuais legalmente estabelecidos (MS 26310/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 
20.09.2007.). 
15 
1.2.14 Princípio do contraditório e da ampla defesa 
O contraditório e a ampla defesa são elementos integrantes do princípio maior do devido 
processo legal e visam a garantir aos acusados e administrados, no âmbito judicial e 
administrativo, a oportunidade de produzirem provas, deduzirem pretensões, e formularem 
manifestações com o objetivo de se oporem a imputações gravosas que lhes são feitas 
ou, ainda, de desconstituir situações desfavoráveis. 
O princípio do contraditório e da ampla defesa compreende, também, o direito à 
informação, pois não é possível ao administrado defender-se sem ter plena ciência do que 
está lhe sendo imputado. 
SÚMULA VINCULANTE Nº 03: ―nos processos perante o Tribunal de Contas da 
União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder 
resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, 
excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de 
aposentadoria, reforma e pensão.‖ 
Desdobramentos do princípio: - a) Toda a defesa deve ser prévia em relação ao 
julgamento final; b) Direito à informação c) o CUSTO corre a cargo do interessado, como 
se posiciona a jurisprudência, mas a administração não pode se negar a fornecer o 
acesso; d) Produção de provas; e) Direito a recurso; mesmo que não exista previsão 
expressa para o caso específico, a regra geral é o cabimento; f) Defesa técnica; é 
dispensável a presença de advogado, mas se o advogado quiser participar, o 
administrador deve viabilizar a defesa, porque o advogado garante maior justiça e 
isonomia entreas partes. 
Atenção: SÚMULA VINCULANTE Nº 5 DO STF: a falta de defesa técnica por 
advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a constituição. OBS: 
essa súmula não se aplica à execução penal, oportunidade em que o processo 
administrativo exigirá a presença de advogado (Inf. 562/STJ) 
1.2.15 Princípio da razoabilidade 
―Razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro dos 
limites aceitáveis‖ (CARVALHO F.) – ―obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista 
racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das 
finalidades que presidiram a outorga da competência exercida‖ (CABM). CARVALHO 
afirma que a razoabilidade trata da congruência lógica entre as situações postas e as 
decisões administrativas. Trata-se de um PRINCÍPIO IMPLÍCITO. 
Ato irrazoável ofende a legalidade em sentido amplo. O Judiciário poderá fazer a análise 
da razoabilidade do ato, inclusive por meio do controle constitucional. Todavia, ao 
Judiciário não cabe invadir o mérito do ato administrativo – a margem de liberdade 
concedida pela lei ao administrador (discricionariedade). 
De acordo com precedente do STF, não é possível a análise, pelo Poder Judiciário, como 
regra, do mérito do ato administrativo. Contudo, é legítimo o exame da regularidade dos 
elementos CAUSA, MOTIVO e FINALIDADE do ato administrativo, nos termos da decisão 
abaixo: 
―Embora não caiba ao Poder Judiciário apreciar o mérito dos atos administrativos, o 
exame de sua discricionariedade é possível para a verificação de sua regularidade 
em relação às causas, aos motivos e à finalidade que os ensejam.‖ (trecho do voto 
do Relator, Min. RICARDO LEWANDOWSKI, no julgamento do RE-AgR 
365368/SC, j. 22/05/2007, 1ª T, DJ 29-06-2007 PP-00049) 
16 
1.2.16 Princípio da proporcionalidade 
Trata-se de princípio implícito na Constituição. Com base na doutrina alemã, para que 
uma conduta seja proporcional, ela deverá ser adequada (meio adequado aos fins), 
necessária/exigível (inexistência de meio menos gravoso para o mesmo fim) e 
proporcional em sentido estrito (as vantagens geradas devem superar as desvantagens). 
Proporcionalidade x Razoabilidade: STF não faz diferenciação. JSCF aponta que a 
razoabilidade tem perfil hermenêutico, voltado para a lógica e interpretação jurídica, 
enquanto que a proporcionalidade tem direcionamento objetivo, material, visando o 
balanceamento de valores. 
1.2.17 Princípio da motivação (CF, artigo 93, IX) 
Todas as decisões administrativas devem ser motivadas, ou seja, devem ser justificadas, 
fundamentadas. Motivação é o ato de explanação ou exteriorização do motivo. A grande 
maioria afirma que a motivação é obrigatória, em todos os casos (STF), apesar da 
existência de corrente que afirma que em alguns casos não é obrigatória a motivação. 
A motivação deve ser prévia ou no máximo concomitante, não se admitindo a 
motivação posterior, ou seja, depois da prática do ato. A motivação pode ser a declaração 
de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. Os atos constituídos sem a 
tempestiva e suficiente motivação são ilegítimos e suscetíveis de invalidação. (Há 
controvérsia) JSCF entende que a motivação não é a regra, sendo prevista em hipóteses 
taxativas do art. 50 da L. 9784. 
O ato de remoção de servidor público por interesse da Administração Pública deve ser 
motivado. Caso não o seja, haverá nulidade. No entanto, é possível que o vício da 
ausência de motivação seja corrigido em momento posterior à edição dos atos 
administrativos impugnados. Assim, se a autoridade removeu o servidor sem motivação, 
mas ela, ao prestar as informações no mandado de segurança, trouxe aos autos os 
motivos que justificaram a remoção, o vício que existia foi corrigido. STJ. 1ª Turma. AgRg 
no RMS 40.427-DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 3/9/2013 (Info 529). 
 
1.3 A reforma do Estado brasileiro. Os quatro setores. Características de cada um. 
DESESTATIZAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO: 
―o Estado, nos últimos tempos, tem demonstrado evidente preocupação em 
adaptar-se à modernidade, ao gerenciamento eficiente de atividades e ao 
fenômeno da globalização econômica, que arrasta atrás de si uma série 
interminável de consequências de ordem política, social, econômica e 
administrativa. [...] O primeiro grande passo para mudar o desempenho do Estado 
como prestador de serviços foi o Programa Nacional de Desestatização, instituído 
pela Lei n.º 8.031, de 12-04-1990. [...] No que diz respeito aos objetivos 
fundamentais do Programa, e entre estes merece relevo o de ―reordenar a posição 
estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades 
indevidamente exploradas pelo setor público‖ (art. 1º, I), mostrando que a busca 
desse objetivo acarretará, por via de consequência, a redução da dívida pública 
líquida (art. 1º, II) e a concentração da Administração Pública em atividades nas 
quais seja fundamental a presença do Estado em vista das prioridades nacionais 
(art. 1º, V).‖ (CARVALHO F.). 
Ainda: ―O Estado, depois de abraçar, por vários anos, a execução de muitas 
atividades empresariais e serviços públicos, com os quais sempre teve gastos 
infindáveis e pouca eficiência quanto aos resultados, resolveu imprimir nova 
17 
estratégia governamental: seu afastamento e a transferência das atividades e 
serviços para sociedades e grupos empresariais.‖ [...] ―Corolário do Programa de 
Desestatização, e particularmente em razão da transferência de atividades a 
empresas da iniciativa privada, têm sido criadas as agencias autárquicas (também 
denominadas agências reguladoras ou agencias governamentais), sob a forma de 
autarquias, cuja função básica reside especificamente em exercer o controle sobre 
tais empresas, visando a mantê-las ajustadas aos postulados fundamentais do 
Programa e aos ditames do interesse público e prevenindo qualquer tipo de 
comportamento empresarial que reflita abuso de poder econômico.‖ 
Os Setores do Estado: No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: 
NÚCLEO ESTRATÉGICO. (PRIMEIRO SETOR) Corresponde ao governo, em sentido 
lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. 
É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos 
Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao 
Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, 
responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. 
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. (SEGUNDO SETOR) É o setor em que são prestados 
serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder 
extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como 
exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência 
social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas 
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle 
do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes 
etc. 
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS. (TERCEIRO SETOR) Corresponde ao setor onde o 
Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e 
privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, 
entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, 
como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, 
na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços 
através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto 
da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as 
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa eos museus. 
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. (QUARTO SETOR) 
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades 
econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado 
como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou 
capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades 
naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se 
necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida. FONTE: ―Plano Diretor de 
Reforma do Aparelho do Estado‖. Disponível no site: 
https://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI5.HTM 
OBS: Essa divisão acima está prevista, como referido pelo atualizador precedente, 
no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, de 1995 – ou seja: do governo 
FHC. Contudo, na doutrina tradicional, a divisão dos chamados ‗Setores‘ é feita da 
seguinte forma, em síntese: “Os teóricos da Reforma do Estado incluem essas 
entidades [referindo-se aos serviços sociais autônomos, às entidades de apoio, às 
organizações sociais e às organizações da sociedade civil de interesse público] no 
que denominam de terceiro setor, assim entendido aquele que é composto por 
18 
entidades da sociedade civil de fins públicos e não lucrativos; esse terceiro setor 
coexiste com o primeiro setor, que é o Estado, e o segundo setor, que é o 
mercado.” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 18ª Ed....). 
Assim, para Di Pietro, tem-se: Primeiro setor: Estado/ Segundo setor: mercado/ 
terceiro setor: entidades da sociedade civil sem fins públicos (organizações sociais, 
entidades de apoio e organizações da sociedade civil de interesse público, p.e) / 
Quarto setor: economia informal (JSCF). 
 
ARTIGO (partes): Élida Graziane Pinto: 
Focando sobre a perspectiva mais ampla da reforma do Estado, o PDRAE 
determina que tal reforma deve ser entendida e conformada a partir do contexto da 
"redefinição" do seu papel. Redefinir o papel do Estado seria, segundo a lógica 
governamental, fazer com que ele abandonasse a responsabilidade direta 
pelo "desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e 
serviços para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse 
desenvolvimento". Em termos mais claros, para o PDRAE, "reformar o Estado 
significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas 
pelo mercado". (1995:17) 
Neste sentido, cabe questionar o limite e as bases que regulamentam tais 
transferências, sabendo que todo o processo de reforma delineado no plano está 
pautado e intimamente marcado pela busca por eficiência, busca que vai ao 
encontro das duas dimensões da reforma: a política e a administrativa. 
Em termos de reforma política, a transferência da atuação estatal para o setor 
privado vai corresponder à necessidade de gerar maior capacidade de governo 
("governança"), a partir da limitação dos custos e do dimensionamento a áreas 
"exclusivamente" estatais, bem como pretende corresponder a um aumento da 
legitimidade para governar ("governabilidade") à medida que há a valorização da 
participação social em várias instâncias do processo de reforma e há também o 
objetivo de melhorar a qualidade dos serviços "tendo o cidadão como beneficiário". 
(1995:21) 
Já em se tratando de reforma administrativa (estrito senso), o principal marco de 
renovação seria a proposta de implementar um novo "paradigma" de organização 
administrativa, a saber, a Administração Pública gerencial, que vem introduzir a 
perspectiva do desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações 
estatais. 
(...) o "modelo" gerencial visualizado pelo PDRAE como alternativa reformadora 
possui, em grande medida, apenas dois pilares "revolucionários": "em suma, 
afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos 
agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos 
procedimentos (meios) para os resultados (fins)". (1995:22, grifos nossos) 
Diante da análise, por outro lado, sobre a necessidade do plano de romper com a 
Administração Pública burocrática, descobre-se que tal tentativa de superação 
não é recente. O embate com o modelo de gestão burocrático, no nível de 
"reforma" do Estado brasileiro, tem sua origem, segundo o próprio PDRAE, no 
Decreto-Lei 200, de 25.2.1967 que já determinava princípios de racionalidade 
administrativa, os quais seriam, em outras palavras, a eficiência mesma, que hoje 
toma ares de jargão técnico-gerencial inusitado. 
O Estado passa, então, a ser entendido, segundo o plano, como uma espécie 
de amálgama das seguintes esferas de atuação: o primeiro setor que seria o 
núcleo estratégico; o segundo que representaria o setor de atividades 
exclusivas do Estado; o terceiro, por sua vez, seria o setor de atuação 
simultânea do Estado e da sociedade civil, setor este que engloba as 
19 
entidades de utilidade pública, as associações civis sem fins lucrativos, as 
organizações não-governamentais e as entidades da Administração Indireta 
que estão envolvidas com as esferas em que o Estado não atua 
privativamente, mas que têm um caráter essencialmente público e, 
finalmente, o quarto e último setor seria o menos característico em termos de 
intervenção "exclusiva e/ou necessária" do Estado, já que trata da produção 
de bens para o mercado. A reforma direcionada no PDRAE perpassa o 
entendimento que se tem sobre justamente o quão necessária e mesmo 
eficiente é a atuação estatal em cada um desses setores.[...] 
4. A lógica da transferência à sociedade organizada de setores e atividades 
significativas: uma questão de eficiência?. 
(...) foram constituídos, no setor de atividades não exclusivas (também chamado de 
terceiro setor) e no setor de produção para o mercado (entendido como quarto 
setor), movimentos específicos de transferência da responsabilidade direta do 
Estado pela prestação de serviços e pela produção de bens para a iniciativa 
privada. 
O movimento ocorrido, em relação à esfera do público não-estatal, se deu no 
sentido de institucionalizar como "Organizações Sociais", no seio do Direito 
Administrativo, os entes da sociedade organizada sem fins lucrativos, atuantes no 
"terceiro setor", o que foi proposto a partir da possibilidade de tais entidades 
receberem esta qualificação jurídica, em conformidade com um processo de 
"publicização" previsto na Lei n.º 9.637/98. 
Noutro sentido, o movimento perpetuado junto ao chamado quarto setor se deu 
através da privatização de empresas estatais, que passaram para o domínio de 
entes do mercado. 
(...) tendo em vista que o papel do Estado, a partir da reforma, seria tão somente o 
de promover e regular o desenvolvimento econômico e social, a lógica 
governamental abria a discussão, junto à sociedade, de que os atores no processo 
de reforma não se restringem aos setores exclusivos do Estado, ou seja, a 
responsabilidade deve passar a ser compartilhada (e note-se que compartilhar 
é diferente de compartimentalizar) com a sociedade e com o mercado. 
Na mesma medida em que o Estado restringe sua atuação direta ao seu aparelho 
(núcleo estratégico + atividades exclusivas), cada vez mais a sociedade civil é 
chamada a fazer "parcerias" com o Estado, tomando para si os outros dois 
setores e tendo como apoio estatal o nível de promoção, regulação e fiscalização 
desses. [...] 
Faz-se necessário esclarecer aqui que a Administração Pública Gerencial trata-
se de um "paradigma" de gestão que apregoa ser capaz de superar (algo 
bastante questionável) o modelo burocrático segundo os moldes da administração 
do setor privado, através da mudança nos mecanismos de controle (dos processos 
aos resultados) e da focalização estrita nos índices de eficiência e desempenho, 
entre outros. 
Neste sentido, a Emenda Constitucional n. 19,de 04.06.98 eleva à condição de 
princípio constitucional a eficiência, que passa a fazer parte do caput do art. 37 
(...), assim como perfaz toda a "Reforma Administrativa" propriamente dita da 
Constituição de 88. 
Ilustra muito bem tal espectro de discussão a inserção no corpo constitucional, em 
nível programático ainda, da avaliação de desempenho dos servidores públicos 
a relativizar o instituto da estabilidade e a inserção do contrato de gestão 
para o estabelecimento de um controle de resultados (o cumprimento das 
metas será aferido ao final do prazo estipulado e não tanto ao longo dos 
processos). (...) 
20 
(...) "A reforma do Estado deve ser concebida em termos de mecanismos 
institucionais pelos quais os governos possam controlar o comportamento 
dos agentes econômicos privados, e os cidadãos possam controlar os 
governos. (...) o Estado neoliberal é, pelo menos, um parâmetro pelo qual se 
pode aferir a qualidade da intervenção estatal: como as alocações do 
mercado não são eficientes, desaparelhar o Estado não é um objetivo 
racional de reforma do Estado". (PRZEWORSKI, 1998: 68, grifos nossos) 
O Poder Público quando presta a atividade administrativa pode fazê-lo de 03 
maneiras diferentes, para a garantia do princípio da eficiência: 
a) FORMA CENTRALIZADA OU ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA: é a prestação 
feita pelo próprio Estado, ou seja, é a ADMINISTRAÇÃO DIRETA; é a atividade prestada 
pelos entes políticos: União, Estados, DF e Municípios. 
b) FORMA DESCENTRALIZADA OU ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA: delega a 
atividade, isto é, a prestação que sai do núcleo e é deslocada para outras entidades, que 
podem receber a atividade: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e 
sociedades de economia mista, ou seja, os ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. Os 
particulares também podem receber a descentralização. Plano de descentralização - 
Decreto-lei 200/67 prevê a possibilidade de descentralização para outros entes políticos 
(cuidado com esse DL, tem algumas disposições que sofreram releitura a partir da CF). 
c) FORMA DESCONCENTRADA OU ADMINISTRAÇÃO DESCONCENTRADA: é 
prestação distribuída dentro do mesmo núcleo central da Administração, com o 
desmembramento em órgãos. EXEMPLO: transferência de uma Secretaria para outra, ou 
de um Ministério para outro. Na CONCENTRAÇÃO (é teórica, na prática, não existe), não 
há divisão interna, cada uma das pessoas jurídicas resultantes da descentralização pode 
optar por trabalhar de forma concentrada (tudo concentrado na pessoa do presidente) ou 
desconcentrada. 
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO 
Distribuição para outras pessoas: 
jurídicas da administração, 
particulares ou entes políticos 
Distribuir dentro da própria 
pessoa jurídica, ou seja, 
desmembra em órgãos, com 
melhora na organização interna. 
Nova pessoa jurídica Mesma pessoa jurídica 
Não há hierarquia. O que existe é 
controle e fiscalização. 
Há hierarquia 
relação de vinculação relação de subordinação 
Segundo JOSÉ DOS SANTOS, ―exemplo claro de desconcentração administrativa ocorreu 
quando o Ministério do Trabalho e da Previdência Social, um órgão único, se subdividiu 
em dois: O Ministério do Trabalho e da Previdência Social. Ou quando o Ministério da 
Educação e Cultura foi desmembrado em Ministério da Educação e Ministério da Cultura.‖ 
(MANUAL, 14ª ed., p. 276). 
A descentralização pressupõe pessoas jurídicas distintas, entre as quais não há 
hierarquia ou subordinação, mas apenas um poder de controle (ou tutela) pelo qual a 
administração central pode influir na pessoa descentralizada. Já a desconcentração, que 
ocorre dentro de uma só pessoa, é uma distribuição de competências, sem perder-se o 
vínculo da hierarquia 
O Decreto-lei n. 200/67, porém, confunde tais conceitos, identificando descentralização 
com desconcentração e mesmo com colaboração entre as esferas federal, estadual e 
municipal. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o critério utilizado pelo Decreto-lei 
21 
n. 200/67 foi o critério orgânico ou subjetivo, ou seja, não leva em consideração a 
atividade desempenhada pela entidade, para enquadrá-la ou não na Administração 
Pública. Considera-se apenas o tipo de entidade (autarquia, fundação, sociedade de 
economia mista e empresa pública). 
DESCENTRALIZAÇÃO pode ser de 2 formas: 
a) DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA: há transferência da titularidade e da 
execução do serviço; somente pode ser feita por meio de LEI, normalmente, por prazo 
indeterminado. A titularidade do serviço público não pode sair das mãos da 
administração, assim, a outorga somente pode ser feita para as pessoas jurídicas da 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA DE DIREITO PÚBLICO: AUTARQUIAS e FUNDAÇÕES 
PÚBLICAS. Note-se que não se pode fazer outorga para outro tipo de pessoa jurídica. 
b) DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO: há transferência somente da 
execução do serviço, a administração mantém a titularidade do serviço. Pode ser feita 
por meio de LEI ou de CONTRATO. Recebem por lei: empresa pública e sociedade 
de economia mista (CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS). A delegação 
por contrato pode-se fazer por: CONCESSÃO ou PERMISSÃO, que é feita para os 
particulares (concessionárias e permissionárias de serviço público) (Lei 8987/95 = 
CONCESSIONÁRIAS COMUNS e Lei 11079/04 = CONCESSIONÁRIAS ESPECIAIS e 
as PPP) (PERMISSIONÁRIAS DA LEI 8987/95). OBS.: pode haver delegação para 
autarquia? Pode, porque quem pode mais, pode menos. 
(MATERIAL DO DES. GURGEL) 
A descentralização possui três modalidades: 
 A) Territorial: uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de 
personalidade jurídica própria de direito público, com capacidade administrativa genérica. 
É o tipo que normalmente ocorre nos Estados Unitários, com seus Departamentos, 
regiões, etc. No Brasil tínhamos como exemplo os territórios. 
 B) Funcional (por serviços): o Poder Público cria uma pessoa jurídica e a ela atribui 
a titularidade e a execução de determinado serviço público. Tal criação apenas pode ser 
feita por lei; 
 C) Por colaboração: é a que se verifica quando, por meio de contrato ou ato 
administrativo unilateral, transfere-se a execução de determinado serviço público a pessoa 
jurídica de direito privado, conservando o poder público a titularidade do serviço. 
Observação extraída do material atualizado para o TRF5/2013: JSCF discorda. Pra ele 
sempre transfere apenas a execução. Pra ele, sempre é delegação, seja ela negocial 
(contrato) ou legal (lei). 
1.4 Organização da Administração 
É a estruturação das entidades e órgãos que irão desempenhar as funções, através de 
agentes públicos. O fundamento legal é o Decreto-Lei 200/67 e a CF/88. 
VISÃO ESTRUTURAL OU ORGÂNICA: 
ADMINISTRAÇÃO 
DIRETA 
ADMINISTRAÇ
ÃO INDIRETA 
COLABORADO
RES 
OUTROS 
1o. SETOR 2o. SETOR 
3o. SETOR- 
Estão ao 
lado da 
administraç
ão 
ENTE Autarquias MERCADO Serviços 
22 
FEDERATIVO 
 
Órgãos 
Cargos 
Funções 
Agentes 
Agências 
reguladoras e 
Conselhos 
profissionais 
(exceto a OAB 
que é um órgão 
sui generis) 
sociais 
autônomos 
Fundações 
Delegatários, 
concessionário
s, 
permissionário
s e 
autorizatários 
Organizaçõe
s Sociais 
Consórcios 
públicos 
(são de direito 
público e 
podem ser de 
direito privado) 
Organizaçõe
s da 
Sociedade 
civil de 
interesse 
público - 
OSCIP 
Empresas 
públicas 
(direito privado) 
Parcerias 
público 
privadas – 
PPP (têm fins 
lucrativos) 
Sociedades de 
economia 
mista 
(direito privado) 
Entidades 
de apoio 
**Art. 6.º, § 1º, da Lei 11.107/05: ―§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica 
de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação 
consorciados.‖ É constituído de uma associação pública (associação 
transfederativa). 
Sendo assim, os consórcios públicos com personalidade jurídica de direitoprivado 
NÃO integram a Administração Publica Indireta. 
 
Informativo nº 759/STF: 
Os serviços sociais autônomos não precisam realizar concurso público, mas não se 
eximem de manter padrões de objetividade e eficiência. 
O TCU exerce controle finalístico sobre os serviços sociais autônomos (sistema S), 
fiscalizando a aplicação dos recursos recebidos. 
Quando o produto das contribuições sociais ingressa nos cofres do Sistema S, perde a 
qualidade de recurso público. 
O Sistema S não possui imunidade tributária recíproca, mas são isentos por força da lei 
2613/55. 
Sistema S não possui privilégio processual de fazenda pública. 
O Sistema S não se sujeita a regras de licitações e contratos. 
 
 
 
VISÃO GERENCIAL: 
23 
1O. SETOR: entes federativos 
2O. SETOR: iniciativa privada com fins 
lucrativos 
3o. SETOR: iniciativa privada SEM fins 
lucrativos 
1O. SETOR: FAZENDA PÚBLICA: seriam somente as pessoas jurídicas de direito público. 
Garantia de prerrogativas: 
a) JUÍZO PRIVATIVO: as empresas públicas federais têm a 
prerrogativa da Justiça Federal 
b) PRAZOS DILATADOS EM JUÍZO: (artigo 188, CPC) - há exceções 
c) DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO: (artigo 475, CPC) - há exceções 
d) PROCESSO ESPECIAL DE EXECUÇÃO: (contra a Fazenda: 
precatórios ou RPV) (da Fazenda: Execução fiscal) 
e) PRESCRIÇÃO QUINQUENAL: (Decreto 20.910/32) 
f) DISPENSA DE CUSTAS EM ANTECIPAÇÃO (preparo e 
emolumentos) - na sucumbência deve pagar 
g) RESTRIÇÕES À ANTECIPAÇÃO DE TUTELA 
h) BENS PÚBLICOS: são impenhoráveis, imprescritíveis e 
relativamente inalienáveis 
i) IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA**: (artigo 150, IV, CF) 
*IMUNIDADE PARA AS EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA 
MISTA: Em regra, não fazem jus à imunidade tributária recíproca, de acordo com o art. 
150 e art. 173, II e § 2º. Todavia, o STF já pacificou o entendimento de que ―a imunidade 
recíproca dos entes políticos é extensiva à empresa pública prestadora de serviço 
público‖ (RE 354.897/RS, Rel. Min. Carlos Velloso), ―no sentido de que as empresas 
públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público de 
prestação obrigatória e exclusiva do Estado são abrangidas pela imunidade 
tributária recíproca prevista no art. 150, VI, a, da Constituição Federal‖ (AC-QO 1851, 
ELLEN GRACIE, STF). A jurisprudência do STF é extensa no tocante a portos, cartórios, 
serviço postal (ECT), serviços de água e esgoto etc. 
**Ainda sobre o tema, o STF decidiu controvérsia a respeito da imunidade tributária recíproca quanto ao 
ISS em favor da EBCT. Entendeu a Suprema Corte que a imunidade não se limita aos serviços 
prestados pelos Correios considerados tipicamente postais, abrangendo também os serviços 
decorrentes de atividades não abrangidas pelo privilégio concedido pela União: Seguem os trechos 
mais relevantes do Informativo: ―ECT: ISS e imunidade tributária recíproca. Os serviços prestados pela 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT estão abrangidos pela imunidade recíproca (CF, 
art. 150, VI, a, e §§ 2º e 3º). (...). Na sessão de 19 16.11.2011, o Min. Ayres Britto registrou, de início, 
que a manutenção do correio aéreo nacional e dos serviços postais e telegráficos pela recorrente 
não poderia sofrer solução de continuidade, de maneira a ser obrigatoriamente sustentada pelo 
Poder Público, ainda que lhe gerasse prejuízo. (...) Assinalou que, na situação dos autos, a extensão do 
regime de imunidade tributária seria natural, haja vista que a recorrente seria longa manus da 
União, em exercício de atividade absolutamente necessária e mais importante do que a própria 
compostura jurídica ou a estrutura jurídico-formal da empresa. O Min. Gilmar Mendes, em reforço ao 
que referido, ressaltou que a base do monopólio da ECT estaria sofrendo esvaziamento, tornando-se 
ultrapassada, diante da evolução tecnológica. Ressurtiu que a recorrente, mesmo quando exercesse 
atividades fora do regime de privilégio, sujeitar-se-ia a condições decorrentes desse status, não 
extensíveis à iniciativa privada, a exemplo da exigência de prévia licitação e da realização de 
concurso público. Concluiu que, enquanto não houvesse a mudança preconizada na ADPF 46/DF 
(DJe de 26.2.2010), a imunidade recíproca aplicar-se-ia em relação ao ISS, sob pena de 
desorganização desse serviço, dado que os municípios o tributariam de modo distinto. Em seguida, 
24 
o Min. Celso de Mello sublinhou que essas outras atividades existiriam para custear o desempenho 
daquela sob reserva constitucional de monopólio. Se assim não fosse, frustrar-se-ia o objetivo do 
legislador de viabilizar a integração nacional e dar exequibilidade à fruição do direito básico de se 
comunicar com outras pessoas, com as instituições e de exercer direitos outros fundados na 
própria Constituição. (...) RE 601392/PR, rel. orig. Min. Joaquim Barbosa, red. p/ o acórdão Min. Gilmar 
Mendes, 28.2.2013. (RE-601392) (Informativo 696, Plenário, Repercussão Geral) 
*** Em razão desse tratamento distinto, visto executar serviços públicos da União em regime de 
exclusividade (monopólio/privilégio), reconheceu-se que ―a ECT tem o direito à execução de seus 
débitos trabalhistas pelo regime de precatórios por se tratar de entidade que presta serviço 
público‖ (RE-220906) 
Administração Indireta 
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA está permeada pela ideia de descentralização 
(quando o poder público destaca um serviço público que lhe é próprio para transferi-lo a 
outra entidade com personalidade jurídica própria). Entretanto, por vezes, o Estado sai do 
seu campo de atuação e invade a esfera privada, atuando em atividade reservada 
essencialmente à iniciativa privada, trata-se de atividade de INTERVENÇÃO, 
compreendendo: 
a) INTERVENÇÃO INDIRETA (regulamentação e fiscalização da atividade econômica de 
natureza privada) e 
b) INTERVENÇÃO DIRETA (atuação direta no domínio econômico, por meio de 
empresas) - pode exercê-la em regime de monopólio ou em regime de competição com a 
iniciativa privada, conforme determine o interesse público ou as razões de segurança. 
Sendo assim, as empresas que exercem atividade econômica (EMPRESA PÚBLICA e 
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA) não poderiam ser consideradas como entidades da 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, uma vez que essa atividade NÃO pertence ao Estado. 
Entretanto, o legislador (DL 200/67) as incluiu nesse rol, fazendo com que se conclua que 
o sentido dado à ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA foi o subjetivo e não o objetivo. 
Desta forma, a ADMINISTRAÇÃO INDIRETA significa o conjunto de pessoas jurídicas, de 
direito público ou privado, para o desempenho de atividades assumidas pelo Estado, 
como serviços públicos ou a título de intervenção do domínio econômico. 
Compõem a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA: 
1) FUNDAÇÕES PÚBLICAS: é um patrimônio, total ou parcialmente público, a que a lei 
atribui personalidade jurídica de direito público ou privado, para consecução de fins 
públicos. São criadas e instituídas pela Administração Pública e destinadas, 
essencialmente, à realização de atividades NÃO lucrativas e de interesse dos 
administrados, sujeitas ao controle positivo do Estado e impossibilitadas de se extinguir 
pela sua própria vontade. Visa a desenvolver atividades que não exijam execução por 
órgãos ou entidades de direito público. 
2) AUTARQUIAS – são pessoas jurídicas de direito público, CRIADAS por lei, e 
submetidas ao regime jurídico de direito público: licitação, concurso público, prerrogativas 
processuais etc. 
3) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA: entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado. A lei autoriza a sua criação. São moldadas sob a forma de SA, para a 
exploração de atividade econômica. Suas ações com direito a voto pertençam, em sua 
maioria, ao Poder Público. Desempenham atividade de NATUREZA ECONÔMICA, a título 
de intervenção no domínio econômico ou como serviço público assumido em regime