Controle do Estado sob as Autarquias

Prévia do material em texto

CONTROLE DO ESTADO BRASILEIRO SOBRE A ATUAÇÃO DAS AUTARQUIAS
Luiz Felipe Teixeira Silva[1: Graduando em Direito na Universidade do Estado de Minas Gerais.]
RESUMO: O objetivo deste artigo é abordar aspectos que compõe o controle que o Estado realiza nas atividades desenvolvidas pelas autarquias, além de fazer um breve analise sobre os principais pontos referentes às autarquias. Para a realização do texto foi analisado diversas doutrinas sobre o direito administrativo, o decreto que regula a atuação desses entes, a Constituição e alguns artigos a cerca do tema. Com a proposta de fazer uma análise sobre a regulamentação do Estado sobre suas atuações e explicar alguns aspectos destes para uma prévia compreensão de suas particularidades e as atividades realizadas. Assim, fica exposto a divisão feita pelo Estado para supervisionar as autarquias de modo que cada poder tem a sua função reguladora. 
Palavras-chaves: Controle do Estado; Autarquias; Executivo; Legislativo; Judiciário. 
ABSTRACT: The objective of this article is to discuss aspects that make up the control that the State performs in the activities developed by the autarchies, as well to make a brief analysis on the main points referring to the autarchies. For the accomplishment of the text was analyzed several doctrines on administrative law, the decree that regulates the performance of these entities, the Constitution and some articles about the theme. With the proposal to make an analysis about the regulation of the State about its actions and explain some aspects of these to a prior understanding of their particularities and the activities carried out. Thus, it is exposed the division made by the State to supervise the autarchies so that each power has its regulatory function.
Keywords: State control; Autarchies; Executive; Legislative; Judiciary.
INTRODUÇÃO
O presente artigo busca analisar a intervenção estatal acerca das autarquias no Brasil. Abordar-se-á as características, conceito, importância na realização das atividades públicas a fim de evidenciar o quão tal ente é imprescindível no papel de realizar as funções estatais e por fim, o controle que o Estado exerce sobre as atividades prestadas por estes entes e como é feita essa intervenção. Desta maneira, o tema é de total importância já que vai buscar elementos que compõe o supervisão estatal sobre as autarquias na Administração Pública.
	 No mundo atual, estimulada pelos progressos já feitos na ciência política sobre os novos desafios da cidadania participativa, nos novos modelos de gestão pública de que o conhecido, a inovação é uma necessidade da Administração Autárquica. Entretanto, essa inovação tende a ser feita com bastante cautela para que o Estado ainda mantenha a sua soberania sobre os seus cidadãos e que estes novos entes da administração atuem respeitando o princípio da supremacia do interesse público. 
	No essencial, estes novos movimentos de reforma e modernização centram a sua atenção na incapacidade do Estado gerir alguns setores inteiros. Entretanto a soberania do Estado deve permanecer diante dos seus órgãos, entes e cidadãos e o novo fenômeno da descentralização deve ser analisado com bastante cautela pelo mesmo, estipulando em seu ordenamento e códigos sistemas completo para a limitação do poder e autonomia das autarquias, tanto de regime especial, apesar dos seus privilégios, como as comuns.
AUTARQUIAS
O termo autarquia é formado por dois elementos justapostos, segundo José Cretella Júnior, autós que significa próprio e arquia, ou seja, comando, governo. Seguindo literalmente a tradução dessa palavra, temo comando próprio, direção própria ou autogoverno. De tal maneira que o termo autarquia originou-se de com o intuito de designar as formas de descentralização territorial que são naturais dos próprios Estados modernos. [2: José Cretella Júnior foi um renomado jurista brasileiro, especializado na disciplina de Direito Administrativo, que lecionou na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Ocupou a cadeira de numero 1 (um) da Academia Paulista de Letras, além de escrever várias obras jurídicas, sobre alguns ramos do Direito.][3: PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014. P. 498]
Autarquia é um conceito que abrange várias áreas, de modo que a ideia principal é referente a uma pessoa administrativa criada pelo Estado, essas agências são dotadas de características próprias, assim como as demais pessoas jurídicas que compõe a administração pública no Brasil.[4: FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. – 31. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2017. P. 488-489]
Essas agências são parte da administração indireta, instituída por lei para realizar papéis que não possuem caráter financeiro, com funções particulares e típicas do estado. O conceito legal de autarquia está exposto no art. 5º, I, do Decreto-Lei n.º 200/67:[5: A administração indireta é o conjunto das entidades que, ligadas a um ministério, prestam serviços públicos ou de interesse público a sociedade.]
Art. 5º, I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
A autarquia sempre é composta de personalidade jurídica de direito público. Outra característica dela é que sua criação se dá por meio de lei específica, sendo também responsável pela sua personalidade jurídica. Além disso, as atividades desenvolvidas por essas entidades são expressas por lei, especificando a área de atuação daquela instituição. Os funcionários das autarquias são igualados aos funcionários públicos somente perante implicações penais e a contratação dos servidores é realizada através de concurso público, conforme expresso pela lei 8.666/93, e não estão sujeitas a falência.
As autarquias, ademais, podem se sujeitar a um regime comum ou especial, a depender das características e privilégios que lhes forem outorgados em sua lei instituidora. O estado quando cria autarquias, visa a atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não poder criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função é administrativa. 
	Com tudo isso dito anteriormente, as autarquias possuem função estritamente administrativa. A sua autonomia se expressa em quatro dimensões, sendo que o primeiro aspecto envolve o patrimônio, ou seja, a autarquia é uma pessoa jurídica dotada de personalidade própria. Logo, é titular de seu patrimônio e, portanto, os bens de sua titularidade não se confundem com aqueles que estão no domínio da pessoa política.
	O segundo ponto está ligado a sua estruturação organizacional. A autarquia tem uma estrutura administrativa distinta da Administração direta de modo que é composta por órgãos e servidores próprios. Contudo, seus órgãos de mais elevada hierarquia são providos por meio de decisões da Administração direta, sendo este o administrador da autoria da Administração direta. Via de regra, cabe a autoridade da Administração direta responsável pela aquela entidade determinar o afastamento do administrador da autarquia, ressalvados os casos em que uma norma jurídica proíba a demissão sem justa causa.
	O terceiro aspecto se relaciona com as competências da autarquia. A autarquia é titular de competências específicas previstas na lei que a disciplina no momento de sua criação. Tais competências eram, na origem, de titularidade da pessoa política, mas passaram a autarquia em função do fenômeno da descentralização do poder. Todavia, a solução adotada pela lei disciplinadora da autarquia importará maior ou menor autonomia.[6: É a circunstância na qual um ente central empresta atribuições a órgãos da administração indireta dotados de personalidade jurídica. Tais atribuições não decorrem da Constituição, mas do poder central queas defere por outorga (lei) ou por delegação (contrato). Classifica-se em: (1) descentralização territorial ou geográfica; e (2) descentralização por serviços, funcional ou técnica; e (3) descentralização por colaboração.]
	A quarta e ultima dimensão da autonomia se refere aos recursos financeiros para a atuação da autarquia. Em alguns casos, a lei instituidora prevê recursos próprios as entidades, vinculados necessariamente os bens pertencentes à autarquia.
CONTROLE ESTATAL
 	Como dito anteriormente, as autarquias são dotadas de personalidade jurídica de direito público e atuam, assim como todas as outras formas de administração indireta, através dos atos administrativos típicos e os atos de direito privado.[7: A administração indireta é composta por alguns entes, entre eles esta as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, sociedade de economia mista, as agências reguladores e, por fim, as agências executivas. ][8: É toda manifestação unilateral da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigação aos administrados ou a si própria.]
 	Os atos de direito privado são regulamentados pelo poder Judiciário e presta esse controle pelas vias comuns aditadas na nossa legislação processual. Desse modo, as atividades exercidas pelas autarquias terão a mesma fiscalização e controle que aquelas praticadas por particulares.
 	Entretanto, os atos administrativos estão sujeito a certos aspectos especiais e para tanto são controlados no Judiciário pelas suas vias especiais, como nos casos de mandado de segurança e/ou por ação popular. Isso tudo porque se algum ato praticado por agente autárquico transgride direito líquido de algum civil é tido como ato de autoridade para fins de controle de legalidade por mandado de segurança (art. 5º, LXIX, CF).[9: Maria Helena Diniz conceitua o direito líquido como “aquele que não precisa ser apurado, em virtude de estar perfeitamente determinado, podendo ser exercido imediatamente, por ser incontestável e por não estar sujeito a quaisquer controvérsias. Para protegê-lo, é cabível mandado de segurança”.]
 	Além disso, é preciso salientar que os elementos autárquicos que resultam de ato valoração sobre a conveniência e a oportunidade da conduta. Estes elementos, assim como os atos administrativos em geral, demonstram o exercício das funções administrativas regulares que são privados dos agentes administrativos, dessa forma, por óbvio, estão excluídos da apreciação judicial.
E ainda, as autarquias sofrem regulamentação por parte do Executivo, denominado de controle finalístico. Esse controle é previsto no Decreto-Lei nº 200/67 e tem por base a relação de vinculação entre a Administração direta e a indireta. Nesse contexto não há uma relação de subordinação ou hierarquização, visto que as pessoas jurídicas competentes a administração indireta são descentralizadas e possuem autonomia.[10: Controle que é exercido por via de regra pelos ministérios vinculados a área de atuação de determinada autarquia.]
Além da atuação do poder Judiciário e Executivo, as autarquias têm sua atuação controlada pelo legislativo que tem suas limitações nessa fiscalização, tudo isso em respeito ao principio da harmonia dos poderes e, portanto somente presta seu exercício nas ocasiões previstas no texto constitucional brasileiro.[11: Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.]
A previsão dessas interferências do poder Legislativo controlando os atos do poder Executivo está no art. 49, X, CF/88 que estabelece a competência do Congresso Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”. 
A interpretação literal do artigo citado a cima pode gerar uma ilusão de que o controle exercido pelo Legislativo seria quase que ilimitado, mas este controle possui uma especificação bem restrita, de modo que não há uma relação hierárquica entre os poderes, a política e deve sempre resguardar o princípio da harmonia entre os poderes e sua independência, portanto as interferências feita pelo Legislativo são mínimas e somente quando estão expressas em lei.
Por fim, tem-se o controle financeiro e orçamentário que é realizado sobre as autarquias que é previsto no art. 70 da CF/88 que prescreve:
 “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos, ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”
Com tudo isso, é possível observar a previsão de um controle interno exercido fundamentalmente pelo próprio Poder competente do recurso público, e ainda um controle externo que é feito pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas da União (TCU).
                As duas formas de controle, interno e externo, possuem objetivos diferentes de modo que, respectivamente, é um controle de legalidade, conveniência e eficiência. Já o outro visa fiscalizar e comprovar a probidade administrativa e a devida utilização de emprego dos bens e dinheiros públicos, sendo um controle político de legalidade contábil e financeira.
CONCLUSÃO
A partir do que fora exposto no artigo percebe-se a importância das autarquias para a administração pública, visto que o Estado brasileiro deve alcançar os anseios e objetivos públicos, para tal a criação desses entes torna-se fundamental para concretizar as atividades típicas do Estado com a sociedade.
Em suma, podemos concluir que a autarquia é um tipo de administração indireta, estando diretamente relacionadas à administração central, não podendo legislar em relação a si. Pelo Decreto Lei 200/67, as autarquias são pessoas jurídicas de direito público com personalidade jurídica própria, criada por lei específica que dispõe de patrimônio próprio e realizam atividades típicas de Estado, porém de maneira descentralizada. Por esse motivo a autarquia é considerada uma pessoa jurídica de administração indireta, ou seja, distribui competências para as pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas que são denominadas de indireta.
Por fim, temos que as atividades realizadas pelas autarquias, embora a sua autonomia, estão sujeitas ao controle do Estado em todos os âmbitos dos poderes, sendo eles, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Com destaque para a regulamentação do Legislativo que é bastante complexa e a sua atuação deliberada pode configurar uma violação a um principio expresso na Constituição Brasileira.
REFERÊNCIAS 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. 
BRASIL. Decreto nº 200/67, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial, Brasília, DF, 25 fev. 1967. 
CANCELLIER DE OLIVO, Luís Carlos. Direito Administrativo. Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), Universidade Federal de Santa Catarina, 2010.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. – 31. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2017.
FILHO, Marçal Justen. Curso de Direito Administrativo. 12ª ed. Rev. Atual. E ampl. Sp. Editora Revista dos Tribunais, 2016.
JURIS WAY SISTEMA EDUCACIONAL. Autarquia. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4022> Acesso em: 26 de Outubro de 2017.NOHARA, Irene. Descentralização. Disponível em: <http://direitoadm.com.br/166-descentralizacao/> Acesso em: 29 de Outubro de 2017.
OLIVEIRA, Laurito Marques de. Controle Administrativo, Controle Legislativo e Controle Judicial – MEF 23726 – BEAP. Acesso em: 11 de setembro de 2017. Laurito. 
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
PORTAL DA EDUCAÇÃO TECNOLOGIA EDUCACIONAL LTDA. Conceito de autarquias: Direito administrativo. Disponível em: <https://www.portaleducacao.com.br/conteudo/artigos/pedagogia/conceito-de-autarquias-direito-administrativo/60643> Acesso em: 27 de Outubro de 2017. 
PORTAL TUDO SOBRE CONCURSOS. ATOS ADMINISTRATIVOS. Disponível em: <http://www.tudosobreconcursos.com/materiais/direito-administrativo/atos-administrativos> Acesso em: 28 de outubro de 2017.