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UCAM – UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES /PROMINAS
PAULO RENATO MENDES DE RESENDE
AS DIVERSAS MODALIDADES DE INTERVENÇÃO ESTATAL COMO INSTRUMENTOS PARA GARANTIR A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
BELO HORIZONTE – MINAS GERAIS
2017
UCAM – UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES / PROMINAS
PAULO RENATO MENDES DE RESENDE
AS DIVERSAS MODALIDADES DE INTERVENÇÃO ESTATAL COMO INSTRUMENTOS PARA GARANTIR A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Artigo científico de conclusão do curso de pós-graduação em direito administrativo
BELO HORIZONTE – MINAS GERAIS
2017
AS DIVERSAS MODALIDADES DE INTERVENÇÃO ESTATAL COMO INSTRUMENTOS PARA GARANTIR A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Paulo Renato Mendes de Resende[1: O autor é bacharel em direito, formado em 1997 pela Faculdade de Direito Milton Campos, em Belo Horizonte, tendo vários anos de prática no exercício da advocacia. Atualmente ocupa o cargo de Oficial de Apoio Judicial no Tribunal de Justiça de Minas Gerais.]
RESUMO
Este trabalho visa apontar a alteração da relação estatal diante das propriedades privadas ao longo dos tempos, desde os Estados absolutistas até os atuais Estados sociais, bem como os mecanismos à disposição do Estado brasileiro hoje em dia para fazer sobrepor o interesse público sobre o particular. Com efeito, o direito de propriedade, considerado absoluto outrora, hoje é mitigado, ou submetido a uma função social, exigindo-se do proprietário uma postura ativa em relação à coletividade. E é essa visão moderna acerca da necessidade de observância de uma função social pelos proprietários, prevista constitucionalmente, inclusive, que embasa as diversas modalidades de intervenção estatal na propriedade, para, quando necessário, fazer prevalecer os interesses públicos da coletividade. Assim, este trabalho mostra as diferenças conceituais, bem como as principais particularidades de cada modalidade de intervenção estatal, quais sejam, limitação administrativa, servidão administrativa, ocupação temporária, requisição administrativa, tombamento e desapropriação.
Palavras-chave: Propriedade. Função social. Intervenção estatal. Interesse público.
Introdução
	Tendo em vista a necessidade de se analisar a propriedade atualmente como um direito relativo, passível de limitações que podem lhe ser impostas em decorrência da sua função social, este trabalho visa enumerar e analisar os institutos jurídicos à disposição do Estado para fazer prevalecer o interesse da coletividade sobre o interesse particular do proprietário.
	De fato, houve mudanças de paradigmas que afetaram o Estado ao longo da história, desde o Estado absolutista até o atual Estado social, modificando-se também, por consequência, a relação estatal com a propriedade privada. 
	Historicamente temos que o Estado liberal burguês, como resultado de uma repulsa aos excessos praticados no Estado absolutista, enalteceu o direito de propriedade, tendo-o como absoluto. Tal caráter, no entanto, não se manteve na passagem para o Estado social, ficando sedimentada a ideia de que a propriedade deve se submeter a uma função social, em prejuízo do seu caráter absoluto e exclusivo em prol do proprietário, antes verificado. Hoje exige-se do proprietário uma postura ativa em relação à coletividade, tornando a propriedade em um poder-dever.
	Assim, diante desse quadro, o absolutismo do direito de propriedade sucumbiu em prol de uma nova concepção, na qual a ordem jurídica coíbe o uso dos bens pelos seus proprietários, nos casos em que o seu exercício atentar contra o bem comum. A própria Constituição Federal brasileira prevê tal restrição de forma expressa, quando, imediatamente após tutelar a propriedade, no inciso XXII, do seu artigo 5º, prevê, no inciso seguinte, que a mesma “atenderá a sua função social”. 
	E valendo-se desta visão moderna acerca da sua função social é que se embasam as diversas modalidades de intervenção estatal na propriedade, objeto deste estudo, como instrumentos do Estado para, moderadamente uns, e radicalmente outros, fazer prevalecer o interesse público da coletividade.
	Assim, objetiva-se neste trabalho apresentar as características principais de cada um dos institutos jurídicos dos quais dispõe o Estado para impor a observância da função social da propriedade (limitação administrativa, servidão administrativa, ocupação temporária, requisição administrativa, tombamento e desapropriação), bem como, por consequência, diferenciar tais institutos.
	Para a realização deste trabalho realizou-se, como metodologia, a pesquisa bibliográfica, conforme indicação ao final, com o estudo e a análise de obras de autores especializados no Direito Administrativo, bem como no Direito Civil, visando sempre a boa explanação e fundamentação dos temas aqui tratados. 
Desenvolvimento
	Visto que a observância da sua função social é hoje uma premissa da propriedade no Brasil, ao Estado é possível intervir na mesma com o fim de garantir a supremacia do interesse coletivo sobre o privado. E como modalidades da intervenção estatal na propriedade privada, a legislação brasileira prevê os institutos a seguir.
	Vale diferenciar as espécies de intervenção entre intervenções restritivas ou brandas, através das quais o Estado impõe restrições e condições à propriedade, sem retirá-la do seu titular (servidão, ocupação temporária, limitação, requisição e tombamento), e intervenções supressivas ou drásticas, através das quais o Estado retira a propriedade do seu proprietário originário, transferindo-a para o seu patrimônio, com o objetivo de atender o interesse público (diversas modalidades de desapropriação).
1 - Limitação administrativa
	A limitação administrativa é “toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social”.[2: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36 ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 664.]
	As limitações administrativas são, pois, determinações gerais, que condicionam o exercício do direito de propriedade em face do bem comum, pelas quais proprietários indeterminados são constituídos em obrigações positivas, negativas ou permissivas, com fundamento na supremacia do interesse público sobre o privado.
	Decorrem de normas gerais e abstratas, que se dirigem a propriedades indeterminadas, com a finalidade de satisfazer interesses coletivos abstratamente considerados, não havendo, portanto, perda do domínio da propriedade.
	São características das limitações administrativas: a) são atos legislativos ou administrativos de caráter geral; b) têm caráter de definitividade; c) o motivo das limitações administrativas é vinculado a interesses públicos abstratos; d) não gera direito à indenização, por se tratar de limitação geral e abstrata.
2 – Servidão administrativa
	Por meio da servidão administrativa, o Estado pode impor um ônus real de uso sobre a propriedade particular, sendo que esta não é retirada de seu titular, ficando este, no entanto, obrigado a consentir que seu imóvel (coisa serviente) seja usado em prol de um serviço público ou de um bem afetado a fim de uma utilidade pública (coisa dominante).
	“A servidão administrativa é o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública”.(grifei) [3: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26 ed. São Paulo: Atlas, 2013. p. 157.]
	A servidão administrativa poderá ser constituída: 1) por lei; 2) através da edição de ato declaratório de utilidade pública de parte de um imóvel para fins de servidão administrativa, caso em que se concretiza mediante acordo; 3) por sentença judicial em ação propostapela Administração Pública ou por meio de seus delegados, quando não houver um acordo ou caso a propriedade seja adquirida por usucapião.
	Quando instituída por lei, em regra, não há direito à indenização, pois atinge todos os proprietários que estejam na mesma situação, salvo se determinada propriedade sofrer um prejuízo maior. Se decorrente de acordo ou sentença judicial, a regra é a indenização, desde que comprovado o dano no caso concreto.
3 – Ocupação temporária
	A ocupação temporária ocorre quando o Estado, de maneira temporária, gratuita ou remunerada, utiliza uma propriedade particular para fins de interesse público. Ou seja, admite-se a indenização em casos de danos.
	O artigo 36 do Decreto-Lei n.º 3.365/41 permite a ocupação temporária, a ser indenizada através de uma ação própria, de terrenos não edificados vizinhos às obras e necessários à sua realização, sendo necessário o preenchimento dos seguintes requisitos: a) a realização de obras públicas; b) necessidade de ocupação de terrenos vizinhos; c) inexistência de edificação no terreno ocupado; d) indenização obrigatória; e) caso exigida, a prestação de caução prévia.
	Esta modalidade não possui caráter de direito real e tem a característica da transitoriedade, tal como a requisição administrativa, diferenciando-se desta, contudo, porque não exige situação de perigo público iminente. Há apenas a exigência do interesse público.
4 – Requisição administrativa
	A requisição administrativa é uma das formas de intervenção do Estado na propriedade privada, tratando-se de um ato administrativo unilateral, autoexecutório e oneroso, consistente na utilização coativa de bens, móveis ou imóveis, ou serviços particulares, para atender necessidade pública inadiável e urgente, em tempos de guerra ou caso de perigo público iminente, com indenização posterior, se houver dano.
	A requisição administrativa tem amparo no artigo 5º, inciso XXV, da Constituição Federal, estando previsto também na Lei Maior, no seu artigo 22, inciso III, que a competência para legislar sobre a matéria é da União.
	Embora em regra recaia sobre bens particulares, é possível que, em casos excepcionais, recaia também sobre bens públicos, aplicando-se, neste caso, de forma analógica, a regra de desapropriação de bens públicos, prevista no artigo 2º, §2º, do Decreto-Lei n.º 3.365/41, podendo a União requisitar bens dos Estados e dos Municípios, e o Estado, de bens municipais.
	As suas principais características são: a) é direito pessoal da Administração Pública; b) tem como pressuposto o perigo público iminente; c) incide sobre bens móveis, imóveis e serviços; d) caracteriza-se pela transitoriedade; e) a indenização é posterior e só ocorrerá se houver dano.
		
5 – Tombamento
	Com fundamento no Decreto-Lei n.º 25/37 e no artigo 216, §1º da Constituição Federal de 1988, o tombamento é uma forma de intervenção do Estado na propriedade que restringe a liberdade do seu titular, com a finalidade específica de conservação da propriedade.
	“É restrição parcial ao direito de propriedade, realizada pelo Estado com a finalidade de conservar objetos móveis e imóveis, considerados de interesse histórico, artístico, arqueológico, etnográfico ou bibliográfico relevante. Restrição parcial do direito de propriedade, localiza-se no início de uma escala de limitações em que a desapropriação ocupa o ponto extremo”.[4: CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 18. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2003.]
	Em outras palavras, “o tombamento consiste no dever de manutenção da identidade de coisa móvel ou imóvel determinada, cuja conservação seja de interesse da coletividade”, ou “é a intervenção estatal restritiva que tem por objetivo proteger o patrimônio cultural brasileiro”.[5: FILHO, Marçal Justen. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 620.][6: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014. p. 532.]
	Como visto, o tombamento não acarreta a perda do domínio sobre o bem, e, ainda que tombado, o proprietário poderá dispor dele, desde que observadas algumas regras legais, tal como o direito de preferência do Estado previsto em lei.O Novo Código de Processo Civil (Lei n.º 13.105/2015), no entanto, no seu artigo 1072, I, revogou o direito de preferência para alienação extrajudicial do bem tombado. Portanto, o direito de preferência atualmente só permanece nas alienações judiciais.
		O tombamento pode ser provisório ou definitivo, sendo definitivo quando, após a conclusão do processo, o Poder Público inscreve o bem tombado no Livro do Tombo respectivo. É essa inscrição que torna definitivo o tombamento, embora o Decreto-Lei n.º 25/37, diferentemente da Lei de Registros Públicos, preveja a exigência da averbação no registro do imóvel tombado. Será provisório enquanto estiver em curso o processo administrativo iniciado através da notificação. [7: Diógenes Gasparini (GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 12. Ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p.752) e José dos Santos Carvalho Filho (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 18. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 762/763) afirmam que o tombamento é instituído por mero ato administrativo, e não através de processo administrativo, como entendido pela maioria dos doutrinadores.]
	O fundamento fático que deu suporte ao tombamento poderá desaparecer, não mais existindo as razões que motivaram a restrição ao bem. Neste caso será possível promover o desfazimento do ato, mediante o cancelamento do ato de inscrição, ou, como preferem alguns doutrinadores, o destombamento. 
	Prevalece o entendimento de que o tombamento do bem não gera direito a indenização, havendo, no entanto, ressalvas, admitindo-a em certos casos.
	“Em princípio, o tombamento não gera direito à indenização. O bem permanece no domínio do anterior proprietário, que dele pode usar e fruir, inclusive retirando os proveitos econômicos compatíveis com o tombamento. No entanto, surgirá direito de indenização quando o tombamento impuser deveres de cunho econômico ou quando impedir a exploração econômica que o bem apresenta potencialmente”.[8: FILHO, Marçal Justen. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 621.]
	Por fim, é importante esclarecer que o tombamento não é a única maneira de proteger o patrimônio cultural brasileiro, pois, este também poderá se dar através da ação popular e do direito de petição (artigo 5º, incisos, LXXIII e XXXIV, da CF, respectivamente), bem como através da ação civil pública (Lei n.º 7.347/1985).
6 – Desapropriação
	A desapropriação difere-se das outras formas de intervenção estatal na propriedade porque nesta espécie a propriedade do bem é retirada do particular, ao passo que nas outras o bem continua sob o domínio do proprietário originário.
	Através do conceito de Rafael Carvalho Rezende Oliveira, vê-se, com clareza, as principais características do instituto da desapropriação. Senão vejamos:
“Desapropriação é a intervenção do Estado na propriedade alheia, transferindo-a, compulsoriamente e de maneira originária, para o seu patrimônio, com fundamento no interesse público e após o devido processo legal, normalmente mediante indenização”.[9: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014. p. 545.]
	Podemos concluir, pois, serem características da desapropriação: a) trata-se, como já vimos, de modalidade de intervenção estatal na propriedade privada; b) se dá através de processo administrativo ou judicial, respeitado sempre o devido processo legal; c) independe da vontade do particular, prevalecendo o interesse público; d) o Poder Público, através da desapropriação, adquire de maneira originária a propriedade do bem, razão pela qual o bem desapropriado não pode ser reinvidicado posteriormente, ficando liberado de eventuais ônus reais; e)é uma forma drástica (supressiva) de intervenção na propriedade privada (e em alguns casos, na pública), pois o Estado retira o bem do proprietário originário; f) normalmente, dependendo da modalidade, é precedida pelo pagamento de indenização.
		São pressupostos da desapropriação a utilidade pública, nesta se incluindo a necessidade pública, e o interesse social, valendo lembrar que as expressões utilidade pública e interesse social espelham conceitos jurídicos indeterminados, eis que carentes da precisão que permitiria a sua fácil identificação.
		O instituto da desapropriação tem como sua fonte primeira o inciso XXIV do artigo 5º da Constituição Federal de 1988, que dispõe que o seu procedimento será definido por lei, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na própria Constituição. E tal dispositivo foi regulamentado pelo Decreto-lei nº 3.365/41, no caso da desapropriação por utilidade pública, e pela Lei n.º 4.132/62, no caso de desapropriação por interesse social.
		Como disposto no artigo 22, II, da CF/88, legislar sobre desapropriação é competência privativa da União Federal. No entanto, o mesmo dispositivo, no seu parágrafo único, prevê que lei complementar pode vir a autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias sujeitas à competência privativa da União, ou seja, a CF/88 prevê uma competência legislativa estadual para legislar sobre a matéria, desde que condicionada à edição da lei complementar referida.
		Já a competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem que se pretende desapropriar, sendo, de acordo com o artigo 2º do Decreto-lei n.º 3.365/41, concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios.
	“Declarar a utilidade pública ou o interesse social é conduta que apenas reflete a manifestação do Estado no sentido do interesse público que determinado bem desperta com vistas à transferência coercitiva a ser processada no futuro. Portanto, não se pode dizer ainda que, com a declaração, já exista a desapropriação. A declaração é apenas uma fase do procedimento”.[10: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 819.]
	No que se refere à competência executória, como o próprio nome diz, é a atribuição para “executar” a desapropriação, ou seja, “para providenciar todas as medidas e exercer todas as atividades que venham a conduzir à efetiva transferência da propriedade”.[11: Idem, p. 820.]
	Essa competência é mais ampla que as demais, sendo intenção do legislador permitir que as entidades da Administração Indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas), cuja delegação é de natureza legal,e os concessionários e permissionários de serviços públicos, cuja atividade resulta de delegação negocial (concessões e permissões de serviços públicos), pudessem diretamente adotar as medidas necessárias à concretização da desapropriação.
	“Sendo assim, além das pessoas federativas, as autarquias, as empresas públicas e demais pessoas da Administração Indireta, bem como as empresas que executem serviços públicos através de concessão ou permissão podem ser autoras em ação de desapropriação, cabendo-lhes em consequência todos os direitos, obrigações, deveres e ônus atribuídos às partes dentro do processo, inclusive o relativo ao pagamento da indenização”.[12: Idem, p. 821.]
	Existem várias modalidades de desapropriação no nosso ordenamento jurídico, podendo-se dividi-las em desapropriações comuns ou ordinárias, já citadas acima (utilidade pública e interesse social), e desapropriações-sanção ou extraordinárias, sendo estas para fins de reforma urbana ou para fins de reforma agrária, e, por último, a desapropriação-confisco.
	A desapropriação urbanística sancionatória está embasada no artigo 182, §4º, da CF/88, que prevê, quando a propriedade urbana não cumpre a sua função social, ou seja, quando não atende às exigências de ordenação da cidade previstas no plano diretor, caberá a desapropriação mediante de indenização posterior através de títulos da dívida pública. Trata-se, pois, de espécie de desapropriação-sanção.
	Apenas os Municípios têm competência material para promovê-la, embora a fixação das diretrizes gerais esteja na competência legislativa da União, que a regulamentou através da Lei n.º 10.257/01 (Estatuto das Cidades).O Poder Público municipal, no entanto, para decretar este tipo de desapropriação, deverá cumprir etapas estabelecidas pelo constituinte, a saber: 1ª) Parcelamento ou edificação compulsórios; 2ª) IPTU progressivo no tempo; 3ª) Desapropriação.
	Já a desapropriação para fins de reforma agrária, prevista no artigo 186 da CF/88, compete exclusivamente à União, tendo o constituinte estabelecido que as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária são isentas de impostos federais, estaduais e municipais.
	Em situações específicas, visando à resolução dos problemas de distribuição de terras e identificando o descumprimento da função social da propriedade rural (desde que esta não seja pequena ou média, e seu proprietário não possua outra, e nem se trate de propriedade produtiva), é autorizado ao Poder Público a realização desta modalidade de desapropriação-sanção, com indenização através de títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até 20 anos.
	Por fim, a desapropriação confiscatória, também chamada de “expropriação”, é de competência material exclusiva da União, e é fundamentada no artigo 243 da CF/88, que, alterado pela EC n.º 81/2014, passou a vigorar com a seguinte redação:
Art. 243 – As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.    
Parágrafo único – Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.   
		Vê-se, pois, tratar-se da modalidade mais radical de desapropriação prevista na nossa legislação, na qual o constituinte suprimiu, inclusive, o direito ao recebimento de indenização. 
Conclusão 
	Como visto, neste trabalho verificou-se que os Estados sociais-liberais, tal como o Brasil, reconhecem e garantem a propriedade privada, condicionando-a, no entanto, ao bem-estar social. E para propiciar esse bem-estar social, o Poder Público pode intervir na propriedade privada, nos limites da respectiva necessidade, e nos limites legais, para impor restrições em prol do interesse coletivo sobre o particular.
	Todos os objetivos traçados inicialmente para este trabalho foram cumpridos, uma vez que foram enumerados e analisados os institutos jurídicos à disposição do Estado para fazer prevalecer o interesse da coletividade sobre o interesse particular do proprietário, tendo sido apresentadas as principais características e distinções dos mesmos.
	A realização deste trabalho para a minha formação acadêmica foi muito importante, uma vez que me foram desmistificados alguns conceitos (ou pré-conceitos!) acerca do tema, principalmente no que se refere à ação superior do Estado na sua relação com o particular, o que muitas vezes aparenta certa prepotência e desnecessidade.
	Viu-se, ao contrário, que os institutos discriminados neste trabalho são os instrumentos à disposição do Poder Público para promover intervenções na propriedade privada para o bem da coletividade, sendo indispensáveis para se possa exigir o respeito à sua função social. Daí a importância desses institutos como ferramentas para a construção de uma sociedade moderna, na qual o interesse comumsobressaia sobre o particular, que deve agir sempre com ética no exercício dos seus poderes dominiais.
REFERÊNCIAS
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 18. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. 
CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 18. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26 ed. São Paulo: Atlas, 2013. 
FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito Civil: Direitos Reais. 12 ed. Salvador: Ed. Juspodivm, 2016.
FILHO, Marçal Justen. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. 
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 12. Ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero, BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito administrativo brasileiro. 40. ed. São Paulo: Malheiros, 2014.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.