Modulo I Aspectos Introdutórios

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Aspectos Introdutórios
Módulo I - Aspectos Introdutórios
Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB
Curso: Introdução ao Orçamento Público - Turma 1
Livro: Aspectos Introdutórios
Impresso por: Sávio Morais
Data: Sábado, 31 Mar 2018, 20:23
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Sumário
Módulo I - Aspectos Introdutórios
Introdução
Unidade 1 - Conceitos básicos
Pág. 2
Pág. 3
Pág. 4
Pág. 5
Pág. 6
Pág. 7
Unidade 2 - Princípios orçamentários
Introdução
Pág. 2
Pág. 3
Pág. 4
Pág. 5
Pág. 6
Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil
Introdução
Pág. 2
Pág. 3
Pág. 4
Pág. 5
Exercício de Fixação - Módulo I
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Módulo I - Aspectos Introdutórios
Ao final deste módulo, você deverá:
identificar a origem dos recursos para a execução de obras e
prestação dos serviços ofertados à sua comunidade; 
descrever a importância dos princípios orçamentários, bem como
identificá-los no texto constitucional; 
reconhecer as razões da discussão sobre o caráter autorizativo
versus impositivo do orçamento no Brasil. 
 
 
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Introdução
 
Assista a um vídeo educacional que ilustra o 
estudo introdutório de Orçamento Público – parte 1
Orçamento Fácil - Vídeo 01 - A série de animação desenvolvida p…
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Unidade 1 - Conceitos básicos
 
 
 
 
Analisando a imagem ao lado, podemos ver uma
cidade com monumentos gigantescos, ruas,
transportes públicos, instalações elétricas etc. O
mesmo acontece pertinho de você, na sua
comunidade, onde diariamente são ofertados
serviços que, de uma forma ou de outra, influenciam
a sua vida.
 
 
 
 
Então, você já parou para pensar de onde vêm os recursos para a execução
das obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade?
 
A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos vêm do orçamento
público que, guardadas as devidas proporções, na sua essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou
certa de que, após a conversa que teremos, você estará apto a definir orçamento público e a identificar
suas principais características.
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Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em
comunidade?
Vejamos: 
 
A vida em cidades – pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade de utilizar os serviços públicos
voltados à educação, saúde, transporte, entre outros. Encontramos obras construídas, ou em construção,
pelo governo, como drenagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado na periferia,
ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto. 
 
A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de benefícios, entre outras ações executadas
pelo governo – federal, estadual, municipal – dependem do orçamento público. 
 
É através dele que os governantes estimam o que vão arrecadar e como devem gastar os recursos obtidos
com os impostos pagos pela sociedade. É por meio dele, ainda, que são decididas as obras prioritárias, as
promessas de campanha a serem cumpridas, e quais as reivindicações sociais da população serão
atendidas, por exemplo.
 
 
 
 
 
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Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de políticos e especialistas no assunto no
sentido de que não há recursos para aumentar o salário mínimo, pagar melhor os professores e médicos,
aumentar o valor das pensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de policiamento nas
escolas e da violência nas cidades em geral? 
 
A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias e portos do País, tão necessários
ao escoamento da produção agrícola, em especial, a voltada para o setor externo.
 
A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas diretamente
pelas tomadas de decisão por parte dos dirigentes, governador ou
prefeito.
 
 
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Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que
têm de efetuar para custear a sua sobrevivência, programam-se para que,
mês a mês, consigam fechar as contas no azul, ou melhor, não encerrem
as contas do mês no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto
para a poupança ou financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma
da casa? Isso é orçamento.
 
No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma disciplina mais ampla denominada
Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a atividade financeira do Estado visando obter e utilizar bens e
serviços para atender às necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administração pública. 
 
Em outras palavras: é a intervenção do Estado para prover o atendimento das necessidades da população.
Para executar essa atividade, o Estado necessita de recursos financeiros, obtidos de várias fontes, dentre
as quais a tributação, que representa uma transferência de recursos da sociedade, pessoas e empresas,
para o Estado. 
 
O objeto das Finanças Públicas é, portanto, o estudo da atividade fiscal, orientada em duas direções:
política tributária, para captação de recursos, e política orçamentária, para a aplicação dos recursos. 
 
Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do orçamento público.
 
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Mas o que significa orçamento? 
 
O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor costuma apresentar mais de um
conceito e escolhe o de sua preferência, de acordo com o objetivo que pretende alcançar com a disciplina. 
 
Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta: 
"Orçamento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de avaliar,
de calcular, em relação à previsão (realização de estimativas) do comportamento
provável das receitas e dos gastos, de qualquer atividade econômica de um ente público
ou privado, num certo período de tempo".
 
O conceito que será adotado neste curso é o seguinte: 
 
Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de trabalho
do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser arrecadados para financiar
as despesas fixadas para a execução do programa de trabalho.
 
"Orçamento público é uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar o dinheiro que já gastou". 
(Barão de Itararé)
 
 
 
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...Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito:
É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro, coincidindo
com o ano civil. Há países que adotam datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo
(prefeito, governador e presidente da República) deve elaborar a proposta de orçamento e enviá-la para
discussão e votação na Câmara Municipal, no caso do município; na Assembleia Legislativa, no caso do
Estado; e no Congresso Nacional, quando se tratar do País.
É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas,o orçamento é um
programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcançados.
Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal: 
 
Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima: 
Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores condições de estudo e convivência
escolar;
Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de leitura e da merendeira;
Valor: R$ 50.000,00.
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Estima os recursos: observe que os recursos são programados para serem arrecadados ao longo do
ano; portanto, é uma expectativa e não uma certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ou previsão,
da receita exige um mínimo de técnica e de conhecimento do comportamento da arrecadação nos anos
anteriores. O acerto na estimativa é importante para garantir a continuidade dos serviços e obras já
iniciados e para que não haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento do
funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.
Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido de que é estabelecido um teto
que não pode ser ultrapassado. Em outra unidade do curso, estudaremos as formas de alteração desse
valor fixado.
É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado tem o orçamento estadual; e na
esfera federal, há o orçamento da União.
O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo a
gastar os recursos arrecadados e demonstra o programa de trabalho de todos
os órgãos e entidades da administração pública.
A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas na lei orçamentária não poderão
ser realizadas. Além disso, a elaboração do orçamento deve seguir determinados princípios, que serão
estudados na unidade seguinte.
 
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Unidade 2 - Princípios orçamentários
 
 
Nesta unidade, além de conhecer a importância dos princípios,
veremos os mais relevantes e como são citados na Constituição
Federal. Ao final da leitura, você poderá descrevê-los e identificá-los
no texto constitucional.
 
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Introdução
Como vimos na primeira unidade, o orçamento é uma lei, e a sua elaboração deve seguir determinados
princípios.
Vejamos, então, o que são esses princípios: 
 
Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito Federal e dos municípios, sempre se
referem ao período de um ano? E, mais, que sempre são publicados? 
 
Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, por normas, que vamos
conhecer agora. 
 
O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um conjunto de normas chamadas
“princípios orçamentários”. Uns estão implícitos nos dispositivos da Constituição Federal, outros derivam
da doutrina que rege a matéria. 
 
Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do orçamento, são produtos da evolução
do processo de elaboração e execução orçamentária ao longo do tempo. 
 
Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:
 
“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se como forma de restringir e de
disciplinar o grau de arbítrio do governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de controle legislativo
sobre a ação desses governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos
cidadãos.
 
Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma função de controle da
atividade financeira do Estado. Para a efetivação desse controle torna-se necessário que, no processo de
elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Assim, os
princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação a serem cumpridas na
elaboração da proposta orçamentária.” 
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Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os mais relevantes: 
 
1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se
a um exercício financeiro. No caso do Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja,
tem início em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. 
 
A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento fica em vigor por um período
limitado. Significa que, para o próximo ano, terão de ser tomadas todas as medidas necessárias para a
elaboração e execução de um novo orçamento. Na prática, podem e devem constar as ações e projetos
em fase de execução ao lado de novos projetos e novas ações. Portanto, atenção! O “novo” significa
novos cálculos para a receita e para a despesa. Assim, é esperado que os valores sejam diferentes dos
do ano anterior. 
 
 
2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento. Nenhum governante pode
elaborar e executar mais de um orçamento para o mesmo período. 
 
Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, uma vez que parece ser tão
clara a existência de um único orçamento. Mas a história recente do orçamento no Brasil registra
época em que conviviam vários orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento
monetário, além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o controle
da despesa. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa história.
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3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira
e orçamentária, isto é, não pode cuidar de assunto que não esteja relacionado com a previsão da
receita e com a fixação da despesa para o ano seguinte.
 
Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de orçamento que recebeu o
apelido, ou a denominação, de orçamento rabilongo. Quer dizer: o orçamento incluía no texto da lei
matérias de interesse dos governantes, mas que não diziam respeito propriamente ao orçamento.
Muitas vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões efetivadas por
decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis.
 
Por que isso ocorria? 
 
Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de aprovação pelo Poder Legislativo,
que melhor oportunidade para dar caráter legal a tais atos e corrigir as situações irregulares?
 
Quer exemplos de rabilongos? 
 
A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a estrutura administrativa da
prefeitura, implantar planos de cargos e salários.
 
 
4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orçamentária.
Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido
para todos os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta.
 
Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila São João? E a
representação que a prefeitura ou o governo do Estado tem em Brasília? Entram no
orçamento?
 
Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos públicos deve
ser incluída no orçamento, com seus respectivos valores e programação, para o período de um ano.
 
Até os fundos?
 
Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União quanto na do Estado e do
município. 
 
 
 
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5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para permitir que qualquer
pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e saiba como são empregados os recursos arrecadados da
sociedade e de outras fontes de receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público.
 
O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União logo que for sancionado
(aprovado) pelo Presidente da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das
grandes cidades também devem ser publicados nos respectivos diários oficiais.
 
E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal próprio ou internet
para dar publicidade à lei?
 
Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela população ou afixar a lei
orçamentária em um quadro de avisos à entrada da prefeitura.
 
O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda. Este princípio é reforçado pelo
que vamos estudar a seguir.
 
6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a linguagem for
incompreensível para a população. Cabe à equipe responsável pelo documento expor números e
palavras de forma clara e exata, de tal forma que não deixe margem à dúvida.
 
7. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre equilibrado, ou seja, o valor total
da despesa fixada deve ser exatamente igual ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.
 
 
 
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E como podemos identificar alguns princípios na Constituição Federal? 
Para auxiliá-lo a compreender bem a legislação que envolve o Orçamento Público, assista ao vídeo
produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado, sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento
e ouça com atenção às explicações do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).
 
Então, veja a seguir:
 
Constituição Federal – 1988
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
III - os orçamentos anuais.
O artigo expressa o princípio da anualidade.
(...)
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público.
Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que engloba três
documentos. O princípio da unidade está implícito no § 5º do art. 165.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
O dispositivo consagra o princípio da exclusividade. 
 
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Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no
que diz respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem,
fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que
fornecem as condições para que os atos financeiros do Estado sejam
conhecidos e avaliados pela sociedade.
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Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil
 
Nesta unidade, vamos estudar o caráter autorizativo do
orçamento e suas controvérsias. Ao final, você poderá
identificar as razões da discussão sobre o caráter autorizativo
versus impositivo do orçamento no Brasil.
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Introdução
 
Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma obra, pagamento de serviços e
de outras despesas que não estejam autorizadas na lei orçamentária, correto?
 Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de controle político do Poder
Legislativo sobre o Poder Executivo?
 
 Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia
legislativa e da câmara de vereadores a competência privativa para autorizar,
em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar
as despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras
que objetivem o bem-estar coletivo.
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Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situação
hipotética. Suponha que, ao examinar o orçamento do seu
município ou Estado, você verifique que constam ações de suma
importância para a comunidade e que eram esperadas com
grande expectativa, como, por exemplo:
 
a - construção da quadra de esportes – projeto incluído no
orçamento pelo próprio prefeito;
 
b – ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída
pelos vereadores no orçamento, atendendo a reivindicação de alunos e professores;
 
c – realização de concurso público para professores do ensino fundamental, solicitação da comunidade
acatada pelo prefeito. 
 
Você observa, também, que os recursos estão previstos no orçamento, conforme manda a lei. 
 
Qual o grau de certeza que você tem de que tais ações serão executadas? 
 
Resposta: nenhuma certeza.
 
 
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Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o prefeito é obrigado a
executá-las? 
Não, o prefeito não é obrigado. 
 
Por quê?
No Brasil, o orçamento é autorizativo, ou melhor, não é impositivo, obrigatório. Na
prática, o prefeito pode executar toda a programação, uma parte dela, ou nada. O
dirigente está "autorizado" a executar o que consta no orçamento, mas não está
"obrigado" a isso.
Esse fato gera acirradas discussões na imprensa e no cenário político federal. Existem propostas em
tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal objetivando tornar o orçamento impositivo,
pelo menos em termos parciais. 
 
É válido destacar alguns pontos da controvérsia: na União, por
exemplo, existem tipos de receitas que são obrigatoriamente
vinculadas a determinados gastos e, por outro lado, existem certas
despesas que têm caráter obrigatório, como o pagamento de
aposentadorias e pensões, pagamento dos juros da dívida pública,
repasse que a União é obrigada a fazer para estados e municípios de
acordo com o mandamento constitucional.
 
Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a existência de grande parte da
despesa que possui caráter obrigatório. Aliás, como se verá adiante, as despesas obrigatórias representam
a maior fatia do orçamento da União. 
 
 
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Então, de que se “queixam” os parlamentares?
 
Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações incluídas por eles no orçamento,
as quais não possuem caráter obrigatório. Ou seja, depende da vontade política do Poder Executivo a
execução ou não de tais ações, uma vez que não são obrigatórias em virtude de lei.
 
Vamos analisar, agora, as “queixas” do PoderExecutivo, que reclama da “rigidez orçamentária” e de que o
orçamento é extremamente “engessado”.
 
O que significa isso?
 
Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma que lhe aprouver, uma vez que a
Constituição Federal, além de outras leis, o obrigam a destinar determinados percentuais da receita para
despesas específicas, como é o caso de educação e saúde.
 
E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo pode executar livremente?
 
São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu poder de escolha, da sua decisão
política. E, entre essas, estão as emendas de parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV.
 
 
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A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado,
refere-se às despesas da União, comparando os valores executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor
proposto para 2009. Os valores não incluem os recursos destinados ao pagamento dos compromissos da
dívida e outros de natureza financeira. 
 
Observe que a maior parte das despesas tem caráter obrigatório e que os percentuais praticamente não se
alteram no tempo.
 
Composição das Despesas da União
 2007 a 2009
 Em R$ milhões
Despesas
2007 2008 2009
Valor % Valor % Valor %
Obrigatórias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8
 
Discricionárias
 
55.400,9
 
10,2
 
82.581
 
13,2
 
99.014,1
 
13,2
Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0
Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA Brasil – COFF/CONORFl 
 
 
 
Observe o gráfico apresentado pelo Ministro do
Planejamento, por ocasião da audiência pública
realizada no Congresso Nacional com o objetivo de
explicar os pontos mais importantes da proposta
orçamentária para 2009. Observe que o gráfico
mostra o total do orçamento e o total das
despesas, incluindo as financeiras e as não
financeiras, denominadas primárias. O gráfico
pode ser encontrado na página do Ministério do
Planejamento. 
 
 
 
 
 
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Diante dos números apresentados sobre o valor das despesas
obrigatórias e discricionárias, observa-se que as razões da
controvérsia a respeito do caráter do orçamento no Brasil fazem parte
do mundo da política, onde a técnica tem pouca contribuição a dar.
Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmação conclusiva sobre o tema
em discussão.
Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discussão sobre o caráter do orçamento no Brasil,
leia o artigo “A falácia do orçamento autorizativo”, de autoria do Consultor de Orçamentos do
Senado Federal João Henrique Pederiva.
 
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Exercício de Fixação - Módulo I
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Introdução ao Orçamento Público.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e
resolva os Exercícios de Fixação, cujo resultado não influenciará na sua nota final, mas servirá
como oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de
ensino faz a correção imediata das suas respostas!
Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.