Capítulo 12 Ajuste Externo e Desequilíbrio Interno 1980 1984

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Capítulo 12 – Ajuste Externo e Desequilíbrio Interno: 1980-1984
Dionísio Dias Carneiro e Eduardo Modiano
(Maria Fernanda Diamante Basques)
O Brasil sofreu um ajuste da oferta doméstica, afetada pelo forte aumento dos preços do petróleo e da elevação das taxas de juros internacionais no final da década de 70. Por isso, foi um processo longo e bastante custoso, iniciado em meados de 1980, quando também notava-se uma escassez de financiamento externo para enfrentar os desequilíbrios das contas externas. A comunidade internacional perdia cada vez mais a confiança nas políticas expansionistas brasileiras adotadas a partir de 1979, com a posse do ministro Delfim Netto, gerando ainda mais dificuldades na contratação de empréstimos externos. Como resultado, o déficit em CC (conta corrente) atingiu U$ 2,8 bilhões e as reservas cambiais caíram drasticamente. Assim, entre o final de 1980 e o ano de 1984, a política macroeconômica foi determinada pela possibilidade de financiamento externo ao país.
Em 1980 cai a margem de manobra da política econômica do governo conseguida no ano anterior. São anunciados cortes nos gastos públicos. Em contraposição, no entanto, é lançado também o III PND, no qual uma das prioridades é a continuidade dos incentivos governamentais à substituição das importações de petróleo através de investimentos e às exportações em geral, além de dar prosseguimento aos programas de alternativas de energia e substituição de importações em insumos básicos.
As tentativas de combate à inflação adotadas em 1979 se viram fracassadas. A confiança na economia, no curto prazo, se perde. O governo dá demonstrações de ortodoxia para acabar com a inflação, controlando a demanda através de política monetária tradicional e queda no crescimento do crédito. No entanto, encontrou a resistência de uma economia indexada. As preocupações com a dimensão da base monetária e o aumento da taxa de juros para impedir a tomada de empréstimos externos privados fez com que o financiamento do setor público atingisse volumosas emissões de títulos. O período caracteriza-se por uma complexa transição no início do governo Figueiredo e termina com explosão de desequilíbrios internos que coincidiu com o fim do governo militar.
A política macroeconômica de 1981-82 direcionava-se para a redução da necessidade de divisas estrangeiras, através do controle da absorção interna. Estimulava-se a queda da demanda de modo que as exportações tornassem mais atraentes e as importações fossem reduzidas — o que, no entanto, depende do grau de recessão. Era preciso reorientar as despesas. Não eram possíveis substanciais desvalorizações reais na taxa de câmbio como estímulo às exportações pois o país ainda valia-se da frustrada experiência de desvalorização de 1979 e enfrentava a limitação da recessão mundial. Assim, a reorientação dependeria dos investimentos do governo e da disponibilidade de financiamento de agências governamentais, como o BNDE.
A política restritiva de outubro de 1980 se deu através de contenção salarial, controle dos gastos do governo, aumento da arrecadação, da taxa de juros, contração da liquidez real e um tratamento especial a ser dado às exportações, energia, agricultura e pequenas empresas. Caem as correções cambial e monetária pré fixadas. As correções passam a ser pelo diferencial entre taxas de inflação interna e externa (cambial) e pelo INPC do IBGE (monetária). É modificada a política salarial, com perda maior para as faixas salariais mais altas.
A política fiscal centrou-se no controle das despesas, através da limitação do crescimento nominal do investimento das estatais em 66%, centralização da administração dos recursos orçamentários e maior controle das diversas contas governamentais. Aumenta a tributação pela correção do imposto de renda em 55% (abaixo do nível da inflação), aumento do IOF para operações de câmbio para importações (de 15 para 25%) e criação de IOF (15%) para importações da Zona Franca de Manaus. Atuando ao contrário, foi restabelecido o incentivo fiscal do crédito-prêmio para exportação de manufaturados. Houve liberação de taxa de juros para empréstimos dos bancos comerciais (a exceção de crédito agrícola e para exportação) e implantação de teto de 50% para expansão nominal de empréstimos ao setor privado e dos meios de pagamento e base monetária. No primeiro trimestre de 1981 os limites são ainda mais restritivos. A agricultura e as pequenas empresas, no entanto, recebem aumento da oferta de crédito rural e para financiamento de capital de giro.
Os efeitos dessas políticas restritivas sobre a inflação foi quase nulo. A rigidez inflacionária de 1981 reforçaria a tese inercialista. Os índices de preços aceleraram até o pico de 120% em meados de 1981, caindo para 100% ao final desse ano. Essa queda foi parcialmente devido ao choque agrícola, decorrente de aumento da safra para produtos de abastecimento internos e queda do preço dos produtos exportáveis.
Em 1981, apesar de uma deterioração nos termos de troca graças a um incremento de 19% no preço do petróleo, verificou-se uma reversão da BC (balança comercial) para um superávit de U$ 1,2 bilhões. As exportações aumentaram, enquanto caiu o coeficiente importador. No entanto, a elevação das taxas de juros internacionais determinou aumento do pagamento de juros da dívida, que atingia 40% da receita com exportações. A captação externa aumenta e, com isso, crescem as dívidas de médio e longo prazos, mas permite um aumento nas reservas de U$ 600 milhões.
Em 1981, verifica-se uma queda de 10% no produto industrial e queda real do PIB brasileiro. Questiona-se a funcionalidade da recessão provocada enquanto o capital estrangeiro torna-se escasso. Foi demonstrado que a recessão fora iniciada no primeiro semestre daquele ano, portanto, não decorrente do aperto monetário de 1979. Talvez tenha sido devido aos limites à concessão de crédito e às mudanças na política salarial, resultantes em queda da demanda por bens duráveis. O governo não recorreu ao FMI para ajuda financeira, argumentando temer às exigências e diminuição da liberdade de se conduzir a política econômica. Porém, a razão pode ter sido a não demonstração de fraqueza pela ditadura militar, o que acarretou em um alto custo ao governo.
O ano de 1982 apresenta uma queda considerável das exportações e importações brasileiras. A primeira foi decorrente da forte recessão mundial, enquanto a segunda foi conseguida graças à substituição de importações de bens intermediários e à queda da demanda por bens de capital, induzida pela recessão. No entanto, sobem os pagamentos de juros da dívida externa, o que leva à independência do déficit em CC da absorção interna. Esse fato, juntamente com o pedido de moratória pelo México em agosto, levam a uma restrição ao crescimento econômico.
Assim, em setembro de 1982, iniciam-se as conversas com o FMI na tentativa de se atrair recursos de agências multilaterais. A tentativa foi fracassada. Nas eleições desse ano, o governo tentava convencer o país de que não valia a pena recorrer ao fundo, afinal o déficit em CC atingia U$ 16,3 bilhões. Porém, a incerteza, as condições internas e o ajustamento frustrado determinaram a derrota governista. O financiamento do balanço de pagamentos para o fim de 1982 e 1983 foi uma operação de emergência acordada com o FMI e credores internacionais, evitando suspensão de pagamento por falta de divisas. O “Programa para o Setor Externo em 1983” era um compromisso formal de austeridade de forma a gerar um superávit de U$ 6 bilhões em 1983 e base para um acordo com o FMI. Em 20 de novembro de 1983, foi anunciada oficialmente a submissão de um programa ao fundo. O maior desafio dos negociadores dos empréstimos foi a submissão das políticas macroeconômicas e comerciais. O ano fechou com um crescimento de apenas 1,1% do PIB, queda da produção agrícola, estagnação do produto industrial. A taxa inflacionária não se alterou.
Em 6 de janeiro de 1983 foi submetida ao FMI a primeira carta de intenções (seriam sete em dois anos).O Brasil, porém, apresentou muitas dificuldades na adaptação às exigências pois era uma economia em desenvolvimento, altamente indexada e tinha no setor público o principal investidor ou financiador. Mesmo assim, as metas eram: déficit em CC até o limite de U$6,9 bilhões, portanto, as exportações deveriam crescer em 12% e as importações cair em U$2,5 bilhões (saldo de U$6 bilhões). A inflação anual deveria atingir 78%, através da contração de gastos públicos. Desvalorização do câmbio real de forma gradual e redução drástica nos gastos das estatais para que as restrições afetassem menos o setor privado.
Os resultados desfavoráveis da BC nos dois primeiros meses de 1983, aliados a dificuldades prática de se implantar o gradualismo na correção cambial determinaram uma maxidesvalorização de 30% em março. Uma segunda carta de intenções é levada ao fundo, contento um novo pacote de medidas, como estímulo às exportações e facilidades para substituição de importações. Houve desindexação salarial parcial como forma de evitar a neutralização da maxidesvalorização, porém não totalmente aprovada pelo congresso — resultou em perda de 15% no poder de compra dos salários.
Quase todas as metas traçadas para 83, relacionadas com as contas externas, foram alcançadas. Esse resultado deve-se a um conjunto de fatores: recessão interna; queda do salário real; desvalorização cambial; queda dos preços do petróleo e da taxa de juros internacional, alem da recuperação dos EUA. A BC, assim como o saldo em CC, superou as expectativas, mas os pagamentos de juros atrasaram. A entrada de capitais prevista não se materializou. Contribuiu para o excepcional desempenho comercial a entrada em operação dos projetos iniciados após 1975, reduzindo definitivamente o coeficiente importado. A queda das importações contaram também com a baixa produção doméstica e o efeito renda. As negociações com o FMI, no entanto, permaneciam complexas no tocante a metas internas (controle da inflação), principalmente após os choques desfavoráveis da maxidesvalorização e elevação dos preços agrícolas — venda de produtos não disponíveis e agravados pelo impacto da maxidesvalorização sobre os insumos importados e transporte, além do controle das importações, modificações no crédito rural e quebra de safras. A expansão das culturas de exportação determinaram o crescimento de 1,7% da agricultura.
A inflação projetada para o ano foi desacreditada. A indexação do serviço da dívida tornava impossível uma redução das necessidades nominais de financiamento do setor público. O FMI suspende desembolso de recursos pelo fracasso brasileiro em reduzir os déficits nominais. Iniciaram-se negociações com o fundo na tentativa de adaptação das medidas ao caso brasileiro, prejudicado pois a variável fiscal utilizada era extremamente sensível à inflação. A quarta carta ao fundo inclui novo critério de desempenho fiscal, retirando as parcelas referentes às correções do estoque da dívida das necessidades nominais de financiamento do setor público — o déficit cai de 6,2% do PIB em 1982 para 3% em 1983. As finanças públicas sofrem cortes significativos e a taxa de investimento cai dos 20% vigentes até 1982 para 14,3% do PIB em 1983.
As incertezas quanto aos frutos das negociações com o FMI, aliadas ao nível negativo das reservas cambiais, instauram um aumento da demanda por ativos cotados em dólar. Um severo controle do câmbio e os títulos indexados à variação cambial impediram uma fuga maciça de capitais. No auge da especulação, em meados de 1983, as diferenças entre o dólar oficial e paralelo chegava a 100%. A queda desse diferencial ocorre logo em seguida com a melhoria gradual da BC, menor rigor das regras do fundo e perdas significativas das carteiras em dólar dos intermediários financeiros domésticos. No primeiro trimestre de 1984, com a confiança na política cambial e o fim da especulação, o governo socorre o sistema financeiro fragilizado pelos ataques à moeda.
O ano de 1983 representou a maior recessão enfrentada pelo setor industrial. O produção industrial caiu 5,2% e atingiu todas as categorias de uso. A queda mais acentuada foi a de bens de capital (queda acumulada de 55% entre 81 e 83), acompanhando a queda na taxa de investimento. O melhor desempenho dos bens intermediários relativamente à recessão de 1981 deveu-se à expansão de suas exportações. O emprego industrial contraiu 7,5% e os setores mais atingidos foram aqueles considerados dinâmicos como material elétrico e comunicações, mecânica e química. Houve uma recuperação moderada ao final do ano graças ao aumento vigoroso da demanda por exportações. Acompanhando a industria, o PIB cai 2,8% em termos reais e a renda per capita a preços constantes declina 11% entre o pico de 1980 e 1983. Os segmentos mais conservadores da sociedade pediam o sucateamento do complexo industrial. O grande impulso da demanda por exportações determina uma recuperação industrial vigorosa no primeiro semestre de 1984.
Em 1984, pela primeira vez desde 1979, a restrição externa mostrou sinais de relaxamento, principalmente graças à recuperação dos EUA, elevando as exportações brasileiras em 40% no primeiro semestre. A exportação de manufaturados responderam bem ao reaquecimento do comércio internacional, que também estimulou a demanda geral. A atividade industrial apresentou recuperação. A economia brasileira não cumpriu diversos critérios de desempenho em decorrência da interrupção da entrada de recursos externos por vários meses, por interrupção do acordo com o fundo, e demora em se obter financiamento externo adicional para 1983. Assim, foi possível um espaço para negociação de metas domésticas mais flexíveis através da quinta carta de intenções (que vigorou pelo prazo recorde de seis meses). Porém, essa carta incorporava uma expectativa de inflação equivalente à metade daquela verificada no ano de 1983, sendo necessária a solicitação de uma sexta carta, para alteração desses tetos.
Segundo o IBGE, a produção industrial cresceu 7% em 1984. A indústria de transformação cresceu 6,1%, enquanto a extrativa mineral, 27,3%. Esse alto desempenho da indústria extrativa mineral decorreu, basicamente, da expansão da produção nacional de petróleo. Essa, aliada à queda nos preços internacionais do produto, permitiu uma redução nas despesas de importações da ordem de U$4 bilhões no período. A indústria de transformação teve o seu crescimento proporcionado pela elevação das vendas externas e ao setor agrícola. O incremento da demanda ocorreu graças à recomposição da renda rural, devido à expansão da agricultura de exportação e a preços relativos mais favoráveis. A renda rural se propagou para a renda urbana, também impulsionada pelos reajustes salariais acima das taxas prescritas. O consumo foi, ainda, impulsionado pela exacerbação das expectativas inflacionárias em função da própria demanda de recomposição salarial; do boom do mercado financeiro; da política monetária frouxa; dos reajustes das tarifas públicas. O alto consumo ajudou na disseminação da recuperação dos setores industriais — quase todos os setores exibiram taxas positivas de crescimento em 1984.
Apesar da recuperação econômica, a categoria de bens de consumo duráveis ainda apresentou queda no ano (7,5%), enquanto os bens de consumo não duráveis observaram um pequeno crescimento, decorrente da recomposição salarial. Já os bens de capital, representaram a maior alta (14,8%), após três anos de quedas, devido à demanda agrícola e de produtos para exportação. O PIB, impulsionado pela retomada industrial, cresceu 5,7% em termos reais, interrompendo o processo de encolhimento da renda per capita observado desde 1981 — com contribuição da recuperação das lavouras. Porém, o processo inflacionário não se alterou. A insensibilidade das taxas de inflação ao aumento da oferta agrícola era apenas mais um sintoma da alta indexação da economia.
A inflação em 1984 acumulou 223,8%, refletindo razoável estabilidade em relação ao ano anterior. Os índices de preços alternativos, altamente divergentesem 1983, apresentaram uma convergência em relação ao índice oficial. O caráter inercial do processo inflacionário e a relativa invariância ao nível de atividade eram reforçados pela estabilidade das inflações mensais. Observaram o aparecimento de sugestões de políticas econômicas visando estabilização. A tese da “Moeda Indexada” de Arida e Resende (1985) pretendia atingir a desindexação através da indexação plena da economia com a circulação paralela de uma moeda com paridade fixa com a ORTN. Já a tese do “Choque Heterodoxo” propunha a eliminação imediata e total de todas as formas de indexação e congelamento temporário de preços, salários e taxa de câmbio — posteriormente incorporou novo padrão monetário. Em ambos os casos, pressupunham resolvidos os conflitos distributivos através do controle da inflação e requeriam aceitação pacífica de um padrão distributivo pré-determinado. Vale notar que essas propostas surgem juntamente com a defesa do ‘pacto social’ por Tancredo Neves, candidato da oposição à presidência da república.
No último trimestre de 1984, a inflação apresentou uma aceleração devido às expectativas negativas quanto às safras agrícolas, efeitos sobre custos dos reajustes salariais e a recuperação das margens de lucro, favorecida pelo aumento da demanda. Assim, o governo viu-se forçado a adiar reajustes de alguns preços-chaves da economia, provocando uma inflação artificialmente baixa nos dois primeiros meses de 1985. Em março, primeiro mês da Nova República, a taxa foi por demais sobrecarregada.
No BP, o aumento das exportações e nova queda das importações geraram um superávit de U$13,1 bilhões em 1984, superando, pela primeira vez, em U$3 bilhões a conta líquida de juros acordada com o FMI. O saldo em CC estava praticamente equilibrado e as reservas foram incrementadas. O crescimento da dívida externa líquida foi bem mais moderados que nos anos anteriores. Esse bom resultado comprovou algumas teses acerca do ajustamento externo: (i) importância do comportamento da demanda por exportações para um ajustamento não recessivo; (ii) os custos envolvidos na reversão do endividamento externo explosivo em condições normais de comércio internacional: encolhimento da capacidade produtiva e transferência ao exterior de 4% do PIB; (iii) estratégia de longo prazo determinou o crescimento substancial do PIB em 1984, com queda do coeficiente de importação e aumento do de exportação. O país parecia crescer, apesar da crise da dívida. As novas perspectivas de crescimento da economia brasileira modificaram o padrão de negociações com o FMI. A sétima carta de intenções buscava uma estratégia de acordo para o reescalonamento das amortizações, como o México.
A partir de 1985 tornam-se mais difíceis os acordos com o FMI. O apoio interno era questionável pois não eram demandados recursos externos para financiamento do BP. Mas os credores consideravam fundamental o monitoramento do fundo para reescalonamento da dívida. O ponto vulnerável desse impasse era, evidentemente, a taxa inflacionária de 250% ao ano. A estabilização esbarrava na necessidade de manter os projetos de investimentos de longo prazo. Os conflitos distributivos de renda eram continuamente agravados e a transferência de perdas ao governo levou as finanças públicas a um estado tal de desordem que atingiu até as empresas estatais de forma profunda.
Ajustamento externo da economia foi bem sucedido no sentido de geração de vultuosos superávits comerciais e reequilíbrio da CC. Porém, fora muito limitado. O plano trienal do FMI promoveu um ajustamento recessivo, sem consideração ao papel da recessão internacional na redução das exportações e sem atenção dirigida ao papel da indexação na economia. Os desequilíbrios internos e a inflação foram tratados com tolerância ou complacência passiva. Todas essas condições aumentaram ainda mais o custo do processo de ajustamento e as políticas econômicas adotadas contribuíram para aumentar os conflitos internos e agravar os efeitos inflacionários.
Índice Cronológico
Presidente: João Baptista Figueiredo
Ministro da Fazenda: Ernane Galvêas Ministro do Planejamento: Antônio Delfim Netto
* 1980 - políticas restritivas. Lançamento do III PND. Política macroeconômica ditadas pela disponibilidade de financiamento externo. Déficit comercial de U$2.8 bilhões.
* 1981 - primeira queda real do PIB brasileiro no pós-guerra. Política macro orientada para redução das necessidades de divisas estrangeiras. Inflação de 120% no meio do ano e 100% no final. Superávit de U$1.2 bilhões. Pagamento de juros da dívida comprometeu 40% da receita com exportações. Queda de 10% no produto industrial.
* 1982 - frustração do ajuste externo e início dos acordos com o FMI. Recessão mundial. Novas restrições com a moratória do México. Falta de progresso nas condições internas. Derrota do governo nas eleições gerais. Lançado o “Programa para o Setor Externo em 1983”.
* 1983 - sucesso do ajuste externo. Desequilíbrios internos. Negociações difíceis com o FMI. Dificuldades de adaptação ao receituário do FMI — era uma economia em desenvolvimento altamente indexada e com forte participação do governo no setor produtivo. 20/11/83 – anúncio oficial de submissão de programas ao FMI. Estagnação da economia e da taxa de inflação. Recessão interna, desvalorização cambial, queda do salário real, queda dos preços do petróleo e das taxas de juros internacionais, recuperação da economia norte americana levaram ao cumprimento de quase todas as metas externas. Superávit comercial de U$ 6,5 bilhões, déficit em CC de U$ 6,2 bilhões, mas atrasos de pagamentos de juros por falta de capitais no país. Entrada em operação de vários projetos iniciados em 1975 e queda permanente do coeficiente importador. Déficit público cai para 3% do PIB. Tentativas de especulação contra o cruzeiro. Melhora gradual da BC.
* 1984 - relaxamento da restrição externa. Recuperação da economia através da atividade industrial. Tentativa de definição de metas menos restritivas com o FMI. Recomposição das rendas rural e urbana. Superávit comercial acumulado em U$ 13,1 bilhões. Saldo em CC equilibrado. Reservas incrementadas. Sugestões de política monetária: teses da “Moeda Indexada” e “Choque Heterodoxo”. Tancredo Neves e o discurso sobre ‘pacto social’.
Política Monetária: 1981: elevação das taxas de juros internas e contração da liquidez real. Abolição da pré-fixação da correção monetária. Correção pelo INPC. Liberação das taxas de juros dos empréstimos dos bancos. Limitação da expansão dos meios de pagamento e da base monetária em 50%. 1982: compromisso formal de austeridade para o ano seguinte. Submissão de políticas ao crivo do FMI. 1984: política monetária frouxa.
Política Fiscal: 1981: controle dos gastos do governo. Aumento da arrecadação. Limitação do investimento das estatais, centralização da administração dos recursos orçamentários, controle maior dos saldos das contas do governo. Elevação da carga tributária: IR, IOF e IOF para a Zona Franca de Manaus. Restabelecido o incentivo fiscal do crédito-prêmio. Submissão de políticas ao crivo do FMI. 1983: taxa de inflação pré-determinada, com cortes nos gastos do governo e redução drástica nos gastos das estatais. Impossibilidade de redução das necessidades nominais de empréstimos do setor público pela alta indexação. 1984: Reajustes de tarifas públicas. Não cumprimento de metas das necessidades nominais de financiamento do setor público.
Política Cambial/Comercial: 1981: abolição da pré-fixação da correção cambial. Correção pelo diferencial inflacionário. Queda do coeficiente de importação. Submissão de políticas ao crivo do FMI. 1983: Teto de U$ 6,9 bilhões para o déficit em CC, requerendo superávit comercial de U$ 6 bilhões, aumento de 12% nas exportações e corte de U$ 2,5 bilhões. Desvalorizações graduais, 1% acima da inflação. 21/02/83 – maxidesvalorização de 30%. Correção cambial até o final do ano não poderia ultrapassar a inflação. Severo controle do câmbio para impedir prosseguimento da especulação.
PolíticaCreditícia: 1981: manutenção das taxas de juros para o crédito à agricultura e linhas especiais de crédito para exportações. Restrição do crédito ao consumidor. 1983: novos programas de crédito na carta ao FMI, na tentativa de se estimular exportações e facilitar substituição de importações.
Políticas diversas: 1981: contenção salarial, com perda maior para as faixas mais altas. Tratamento especial às atividades de exportação, energia, agricultura e pequenas empresas. 1983: desindexação parcial dos salários. 1984: reajustes salariais acima das taxas prescritas. Controles de preços.