Princípio da Legalidade

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Legislação Fiscal e Tributária
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A interpretação é o instrumento por meio do qual busca-se o entendimento e a compreensão do sentido alcançado por um texto normativo. De acordo com Luciano Amaro: 
Interpretar a norma jurídica consiste em identificar o seu sentido e alcance. Chama-se hermenêutica à ciência da interpretação. A interpretação (ou exegese) é necessária para que se possa aplicar a lei à situações concretas que nela se subsumam.
Interpretação e Integração da Lei Tributária:
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O conceito de integração resume-se no preenchimento de uma lacuna da lei; constitui-se, portanto, uma forma de orientar àqueles incumbidos de aplicar a lei de como proceder diante de um texto lacunoso. A integração opera quando não há mais como interpretar a palavra da lei, ou seja, ela irá atuar além do sentido possivelmente concedido à lei.
Interpretação e Integração da Lei Tributária:
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O artigo 108 do Código Tributário Nacional dispõe acerca da integração da legislação tributária e elenca quatro métodos de integração das leis tributárias, com a seguinte redação:
Art. 108. Na ausência de disposição expressa, a autoridade competente para aplicar a legislação tributária utilizará sucessivamente, na ordem indicada:
I - a analogia;
II - os princípios gerais de direito tributário;
III - os princípios gerais de direito público;
IV - a eqüidade.
Interpretação e Integração da Lei Tributária:
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Os princípios orientam na interpretação das normas jurídicas, são vetores que norteiam sua aplicação e âmbito de abrangência. Princípio é o alicerce, o pilar que fundamenta as demais normas jurídicas positivas que compõem o sistema.
Princípios do Direito Tributário:
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"Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada." Curso de Direito Administrativo, 12a edição, Malheiros, 2000, p. 748.
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O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE veda expressamente à União Federal, aos Estados Membros – aqui inserido o Distrito Federal – e aos Municípios exigir ou aumentar tributos (e contribuições) sem lei que o estabeleça. É a garantia legal ofertada pela Carta Magna aos cidadãos deste País. A lei é à base deste princípio.
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O art. 5°, II da Constituição Federal traz o princípio da legalidade de forma a contemplar o Estado Democrático de Direito, ao dispor que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei”. 
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O princípio da legalidade quando dirigido ao particular deve ser entendido dentro da autonomia da vontade, onde está a afirmar que o particular pode fazer tudo que não for proibido por lei; e sob o prisma da Administração Pública, onde está a estabelecer que esta só pode fazer o que a lei permitir.
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O Poder Constituinte Originário reforçou o princípio ao repeti-lo no capítulo das limitações ao poder de tributar. O art. 150, I da Carta Magna estabelece vedação aos entes políticos, titulares da competência tributária, consistente em “exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.
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Então as duas principais fontes formais do Princípio da Legalidade são os artigo 5º, II, da CF e o Art. 150, I, da CF.
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Neste contexto o artigo 97 do Código Tributário Nacional estabelece as matérias sujeitas à reserva legal, quais sejam: 
a instituição de tributo ou a sua extinção; 
a majoração de tributos ou a sua redução;
a definição do fato gerador da obrigação tributária principal e do seu sujeito passivo;
a fixação de alíquota e da base de cálculo;
a cominação de penalidades e as hipóteses de extinção, exclusão, suspensão do crédito tributário ou de dispensa ou redução de penalidades.
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Aqui fala-se em reserva legal pois se está dizendo que aquela matéria disposta no art. 97 se submete à regulação da lei.
>>> Ver art. 97
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:
        I - a instituição de tributos, ou a sua extinção;
        II - a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;
        III - a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do § 3º do artigo 52, e do seu sujeito passivo;
        IV - a fixação de alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;
        V - a cominação de penalidades para as ações ou omissões contrárias a seus dispositivos, ou para outras infrações nela definidas;
        VI - as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.
        § 1º Equipara-se à majoração do tributo a modificação da sua base de cálculo, que importe em torná-lo mais oneroso.
        § 2º Não constitui majoração de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo.
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Como regra: lei – ordinária
Exige-se lei complementar:
a) imposto sobre grandes fortunas (art. 153, VII, CF);
b) competência residual da União (154, I, CF)
c) empréstimos compulsórios (148, CF)
d) normas gerais em matéria de legislação tributaria, e regular limitações constitucionais ao poder de tributar, etc. (Art. 146, CF).
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* >>>> LER OS DOIS ARTIGOS: Quanto à espécie de tributo denominado IMPOSTO, a CF exige que seu fato gerador, base de calculo e contribuintes sejam definidos por LEI COMPLEMENTAR (art. 146,III, a). Impõe -se ainda lei complementar para a instituição da CONTRIBUIÇÃO PARA A SEGURIDADE SOCIAL prevista no art. 195, par. 4 da CF.
** Pode-se afirmar que a CF arrolou expressamente um mínimo essencial de tópicos a serem tratos na lei complementar de normas gerais, ficando a eleição das demais matérias, também gerais, a critério do legislador, sempre respeitado o principio federativo (a lei complementar sobre normas gerais não pode restringir a autonomia dos Estados, DF e Municípios, nem limitar sua competência tributaria fora das limitações já previstas na CF). Ex: SUMULA 69 DO STF:A Constituição Estadual não pode estabelecer limite para o aumento de tributos municipais .
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AS CONTRIBUIÇÕES E A LEI COMPLEMENTAR:
MARCELO ALEXANDRINO & VICENTE PAULO lembram que o STF já resolveu pela existência de cinco espécies de tributos em nosso ordenamento jurídico. Assim, a lei complementar sobre normas gerais tributárias será aplicável a todas estas espécies, sem exceção.
Entretanto, no rol exemplificativo de matérias que devem ser tratadas pela lei complementar, a CF refere-se (art. 146, III, “a”) a definição de fatos geradores, bases de cálculos e contribuintes dos impostos nela discriminados.
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Com base na literalidade deste dispositivo, o STF já decidiu que relativamente às contribuições parafiscais e especiais, previstas genericamente no art. 149 da CF/88, não se aplica a exigência de lei complementar, para sua instituição, sendo possível a definição dos seus fatos geradores, bases de calculo e contribuintes por lei ordinária. Somente em relação à contribuição de seguridade social prevista no §4º do art. 195, CF, é que, devido a exigência da técnica da competência residual da União,
se faz necessária a instituição mediante lei complementar.
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REGRA MATRIZ DAS CONTRIBUIÇÕES:
MARCELO ALEXANDRINO & VICENTE PAULO ensinam que o art. 149 da CF traz a regra matriz, ou seja, a autorização constitucional genérica para a instituição de qualquer contribuição, inclusive as contribuições para a seguridade social, que abrangem as previstas no art. 195, as contribuições para o PIS e PASEP, mencionadas no art. 239, e a CPMF, conforme arts. 74 e 75 do ADCT (não abrange, evidentemente, as contribuições de melhoria).
 
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já pacificou serem, a partir da CF 88, as contribuições sociais espécie de tributos.
 
A natureza jurídica especifica das contribuições parafiscais e especiais, ou seja, a característica que permite distingui-las como espécie tributaria diversa das demais, é determinada pelo fato de estar o produto de sua arrecadação vinculado a determinados fins específicos, como o custeio da seguridade social, o exercício das atividades de fiscalização, pelo respectivos conselhos, de profissões regulamentadas, a fiscalização dos mercados de capitais ou ainda determinadas intervenções no domínio econômico, de que é exemplo o Adicional de Tarifa Portuária- ATP, o qual, como firmou o STF, “possui a natureza jurídica de contribuição de intervenção no domínio econômico (CF, art. 149).
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Não é o fato gerador ou a base de calculo que confere a natureza jurídica especifica dessa espécie de tributo. Tanto podem as contribuições ter por fato gerador atividades estatais especificas (como o exercício do poder de polícia), como fatos econômicos relativos ao contribuinte, desvinculados de qualquer atuação do Estado (como o faturamento das empresas, fato gerador da COFINS). Da mesma forma o STF já pacificou a possibilidade de possuírem as contribuições base de calculo idêntica a de impostos.
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Estão as contribuições submetidas a todas as limitações constitucionais ao poder de tributar, ressalvados, evidentemente, os casos de limitações aplicáveis restritamente a determinada espécie tributaria, como é exemplo a imunidade de impostos prevista no art. 150, VI.
A Constituição prevê um caso de imunidade relativa às contribuições de seguridade social: para as entidades beneficentes de assistência social que atendam as exigências estabelecidas em lei (art. 195, §7º). Entendemos que a lei devera ser lei complementar, por forca do inciso II do art. 146, uma vez que se trata de limitação constitucional ao poder de tributar.
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DIFERENÇA ENTRE LEI E LEGISLAÇÃO SEGUNDO O CTN:
 
De acordo com a terminologia adotada pelo CTN, lei e legislação tributaria não se confundem.
No CTN , a palavra lei é utilizada em seu sentido restrito, significando regra jurídica de caráter geral e abstrato, emanada do Poder ao qual a Constituição atribuiu competência legislativa (emanada do Poder Legislativo), com observância das regras constitucionais pertinentes a elaboração das leis.
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Só é lei, portanto, no sentido em que a palavra e empregada no CTN, a norma jurídica elaborada pelo Poder competente para legislar, os termos da CF, observado o processo nesta estabelecido.
Já a palavra legislação, como utilizada no CTN, significa lei em sentido amplo, abrangendo , alem das leis em sentido restrito, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a ele pertinentes.é o que dispõe o art. 96 do CTN. 
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Mas isto não significa dizer que também as próprias disposições constitucionais, dos atos e das leis complementares, dos decretos-leis, convênios interestaduais e outros atos jurídicos normativos pertinentes a matéria não se compreendem no conceito de legislação tributaria. O disposto no art. 96 do CTN não tem o sentido de restringir o conceito de legislação tributaria, mas demonstrar sua amplitude em comparação com o conceito de lei tributaria.
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Art. 96. A expressão "legislação tributária" compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes.
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Como regra só mediante lei são possíveis a criação e a majoração de tributos. Não mediante decreto, ou portaria, ou instrução normativa, ou qualquer ato normativo que não seja lei em sentido próprio ou restrito. Essa regra admite exceções no que se refere a majoração de certos tributos, que pode ocorrer, dentro de limites fixados em lei, por ato do Poder Executivo. Tais exceções são somente as previstas na CF.
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Só quanto ao aumento e jamais com respeito à exigência. Isto significa que o Poder Executivo Federal, atendidas as condições estabelecidas em lei, pode alterar as alíquotas de determinados impostos (II – Art. 21, IE – Art. 26, IPI – Art. 47, IOF – Art. 65). Isto é, não precisa de autorização do Congresso Nacional.
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Além dessas quatro situações o Autor Ricardo Alexandre menciona:
1 – A atualização do valor monetário da base de cálculo do tributo (Art. 97, §2º); e
2 – A fixação do prazo para recolhimento (Jurisprudência do STF RE 172.394/SP e RE 195.218/MG – entende que pode ser por decreto).
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A Emenda Constitucional 33/2001 trouxe mais duas exceções - combustíveis:
1 – Reduzir e restabelecer as alíquotas da CIDE-combustíveis (Art. 177, §4º, I, b, da CF); e
2 – Definir as alíquotas do ICMS-monofásico incidente sobre combustíveis definidos em Lei Complementar (CF, art. 155, §4º, IV).
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>>> VER EXCEÇÕES
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Exemplos 1:
Tendo por base de cálculo o valor venal do imóvel, o IPTU é calculado tomando por referência tabelas que estipulam o valor do metro quadrado de área construída do imóvel nas diversas zonas do município. Os valores estipulados são corroídos pelo fenômeno inflacionário e quando o município, utilizando-se de índices uniformes, resolve atualizá-los, pode fazê-lo por meio de Decreto do Prefeito, pois não se está a aumentar a base de cálculo, mas apenas a se impedir que ela seja artificiosamente diminuída.
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(...) “No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, têm-se entendido que a liberdade para que os Municípios estipulem o índice de correção monetária para o IPTU é relativa, tendo por limite o “índice oficial de correção monetária”. Nesta linha, a Súmula STJ nº 160: Súmula STJ nº 160: “É defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária.”
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Exemplos – Questão:
Em determinado município, foi promulgada lei definindo os elementos para a cobrança válida do IPTU, que tinha como referência a área construída do imóvel. A lei continha anexo com os valores do imposto. Dois anos depois da entrada em vigor, a secretaria municipal de finanças remeteu exposição de motivos ao prefeito, sugerindo a edição de decreto que atualizasse os valores do imposto, devido à desvalorização da moeda. Concordando com a exposição de motivos, o prefeito baixou decreto atualizando monetariamente os valores do IPTU. Nessas circunstâncias, apesar do princípio da legalidade, o decreto é juridicamente válido?
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O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS :
MARCELO ALEXANDRINO E VICENTE PAULO ensinam que embora muitos doutrinadores hajam defendido que as medidas provisórias não seriam instrumento valido
para instituir ou majorar tributos, esta não foi a orientação trilhada pelo STF, que firmou posição no sentido de que a medida provisória, tendo força de lei, é instrumento idôneo para instituir e modificar tributos e contribuições sociais.
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Quanto aos pressupostos de relevância e urgência, o STF tem reiteradamente decidido que, em principio, a apreciação destes requisitos tem caráter subjetivo e político, ficando por conta do Presidente da Republica – conforme seu juízo discricionário de oportunidade, conveniência e de valor – e do Congresso Nacional, que teriam melhores condições que o Judiciário para uma conclusão a respeito.
Apenas excepcionalmente, se a falta de uma ou outra, relevância ou urgência, objetivamente evidenciar-se no controle judicial, ficara caracterizado o excesso de poder de legislar e o Poder Judiciário devera decidir pela ilegitimidade constitucional da medida provisória.
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A NOVA MEDIDA PRÓVISORIA E A POSSIBILIDADE DE INSTITUIR TRIBUTOS: atualmente a emenda constitucional n. 32, que regulamentou a medida provisória, expressamente previu a possibilidade da medida provisória instituir tributos, acabando com uma tortuosa e quase interminável discussão doutrinaria, acolhendo o posicionamento do STF.
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Art. 62, CF - Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
(...)
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.
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Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
I - importação de produtos estrangeiros;
II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
(...)
IV - produtos industrializados;
V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
Art. 154. A União poderá instituir:
(...)
II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
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A necessidade de conversão em lei no exercício da edição da medida provisória aplica-se exclusivamente aos impostos!
Para as demais espécies tributárias, a regra da anterioridade deve ser observada, tomando como referência a data da publicação da MP e não de sua conversão em lei.
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Art. 62, CF - Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
(...)
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.
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Exemplo – Questão 1:
A medida provisória que majore contribuição para o financiamento da Previdência Social somente poderá surtir efeitos no exercício seguinte se convertida em lei até o último dia do exercício precedente?
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Exemplo – Questão 2:
Majoração do imposto sobre operação de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários, feita por meio de medida provisória, por força de disposição constitucional, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se a medida provisória houver sido convertida em lei até o último dia do exercício financeiro seguinte em que foi editada?
Princípios do Direito Tributário: 
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Outra análise:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
(...)
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:
Logo?!
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A CF reserva à lei complementar a estipulação de normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre a definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados no seu texto, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes (CF, art. 146, III, a). Como consequência, não é possível a utilização de MP para disciplinar quaisquer dessas matérias; e
Pelo mesmo motivo, os tributos cuja criação é atribuída à lei complementar não podem ser instituídos via medida provisória.
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LEGALIDADE E DELEGAÇÃO LEGISLATIVA:
MARCELO ALEXANDRINO & VICENTE PAULO ensinam que o STF já estabeleceu a impossibilidade de, nas matérias submetidas a reserva de lei, ocorrer outorga pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo da prerrogativa de sobre elas dispor normativamente. Significa dizer que não é admissível, em nosso ordenamento jurídico, a figura do decreto ou regulamento delegado, ainda que a delegação se dê por meio de lei.
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O STF já decidiu que o Poder Executivo não pode, fundando-se em mera permissão legislativa constante de lei comum, valer-se do regulamento delegado ou autorizado como sucedâneo da lei delegada para o efeito de disciplinar, normativamente, temas sujeitos a reserva constitucional de lei.
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MATÉRIAS SUBMETIDAS À RESERVA LEGAL: 
MARCELO ALEXANDRINO E VICENTE PAULO ensinam que o STF pacificamente considera objeto de reserva legal todas as matérias enumeradas no art. 97 do CTN, o que decorre da estruturação de nosso ordenamento jurídico.
A lista constante desse dispositivo costuma se repontada por parte da doutrina, e pelo STF, como um rol taxativo (numerus clausus), ou seja, outras matérias pertinentes ao Direito Tributário ali não expressas poderiam ser disciplinadas por ato infralegal, como os decretos.
Princípios do Direito Tributário: 
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Dissemos acima, que é comum entender-se possível a disciplina de outras matérias, concernentes ao Direito Tributário, não incluídas na lista do art. 97 do CTN, mediante edição de atos de hierarquia inferior a da lei. A atualização monetária (por exemplo) da base de cálculo (correção monetária) do tributo é expressamente excluída do campo da reserva legal pelo §2º do art. 97 do CTN, exclusão corroborada pelo STF.
Princípios do Direito Tributário: 
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Ainda com relação a correção monetária, é oportuno registrar que o STF já declarou que:
A 2ª Turma decidiu, por unanimidade, que os Estados podem adotar índices locais para a correção monetária de seus tributos, uma vez que tal matéria não se insere na competência privativa da União (CF, art. 22, VI), e sim a competência corrente do art. 24, I, da Constituição. RE 143.871-SP, rel. Min. Marco Aurélio, sessão de 01.09.95, ausentes os Min. Francisco Rezek e Carlos Velloso.
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Da mesma forma, as obrigações tributarias acessórias, que são obrigações instrumentais não pecuniárias instituídas no interesse da arrecadação e fiscalização dos tributos, sempre que visem exclusivamente a assegurar o cumprimento da lei, podem ser instituídas por normas infralegais integrantes da denominada legislação tributaria.
É preciso notar, todavia, que a estipulação de penalidade pelo descumprimento de qualquer obrigação tributaria – principal ou acessória
- sempre dependera de lei.
Princípios do Direito Tributário: 
1 – Princípio da Legalidade:
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É de relembrar, ainda, o STF já firmou posição de que o prazo de vencimento dos tributos é passível de instituição por norma infralegal (decreto), visto que o art. 97 do CTN relaciona taxativamente as matérias submetidas a reserva legal, dentre as quais não se inclui a fixação do prazo de recolhimento de impostos.
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AS NORMAS COMPLEMENTARES:
A exemplo dos decretos, as normas complementares integram o conceito de legislação tributária e não podem extrapolar os limites da lei que explicitam.
HUGO DE BRITO MACHADO ensina que as normas complementares são formalmente atos administrativos, mas materialmente são leis. Assim se pode dizer que são leis em sentido amplo e estão compreendidas na legislação tributária, conforme, alias, o art. 96 do CTN determina expressamente.
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IMPORTANTÍSSIMO: Não podemos confundir de maneira alguma norma complementar que genericamente falando serve para elucidar o alcance de uma lei ou tratado com lei complementar, prevista na CF e que deve respeitar a maioria absoluta., o art. 96 do CTN determina expressamente.
Princípios do Direito Tributário: 
1 – Princípio da Legalidade:
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Observar o art. 103 do CTN em que observa a data de entrada em vigor das Normas Complementares – não obedecendo aos 45 dias da LICC.
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