CONTABILIDADE PÚBLICA PARTE 2

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3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração Pública é todo aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Segundo o ilustre professor Hely Lopes Meirelles, consiste no seguinte: “Na Administração Pública não há liberdade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”.
3.1 - ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA
Pode-se afirmar que a Organização Político-administrativa Brasileira é a de um Estado Federal e caracteriza-se pela união indissolúvel dos Estados-membros, dos Municípios e do Distrito Federal. 
3.2 - ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para exercer ou colocar à disposição da coletividade o conjunto de atividades e de bens, visando abranger e proporcionar o maior grau possível de bem-estar social ou “da prosperidade pública”, o Estado, aqui entendido como organização do poder político da comunidade nacional, distribui-se em três funções essenciais: função normativa ou legislativa; função administrativa ou executiva e função judicial. Aliás, essas funções originam-se dos chamados Poderes do Estado.
3.3 - ESTRUTURAÇÃO
O campo de atuação da Administração Pública, conforme delineado pela organização da execução dos serviços, compreende os órgãos da Administração Direta e os da Administração Indireta.
A legislação federal sobre o assunto, ou seja, o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, alterado pelo Decreto-lei nº 900, de 29 de setembro de 1969, que dispõe sobre a Organização da Administração Federal, diz que a ela compreende a administração direta e a administração indireta.
3.4 - ADMINISTRAÇÃO DIRETA
A administração direta é a constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, no âmbito federal, e do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado, no âmbito estadual, e, na administração municipal, deve seguir estrutura semelhante.
Conforme se observa, administração direta ou centralizada é aquela que se encontra integrada e ligada, na estrutura organizacional, diretamente ao chefe do Poder Executivo.
3.5 - ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
A administração indireta é aquela atividade administrativa, caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele autorizada.
Na administração indireta, portanto, o desempenho da atividade pública é exercido de forma descentralizada, por outras pessoas jurídicas de direito público ou privado, que, no caso, proporcionarão ao Estado a satisfação de seus fins administrativos.
A legislação existente que dispõe sobre a administração indireta (Decreto-lei federal nº 200/67, alterado pelo Decreto-lei nº 900/69), contempla uma série de entidades, quer de direito público (autarquias) quer de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações), através das quais o Estado pode descentralizar os serviços públicos ou de interesse público.
3.6 - ENTIDADES QUE COMPÕEM A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
O Estado pode utilizar-se de instituições com personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, dependendo dos serviços que pretende transferir, quer por força de contingência ou de conveniência administrativa.
3.6.1 - AUTARQUIAS
Conceito
É o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade de direito público, com patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, ou seja, atribuições estatais específicas.
À autarquia geralmente, são indicados serviços que requeiram maior especialização e, conseqüentemente, organização adequada, autonomia de gestão e pessoal técnico especializado.
Exemplos de Autarquias:
Autarquias Profissionais
Conselho Federal de Contabilidade
Conselho Federal de Medicina
Conselho Federal de Administração
Autarquias Especiais
Banco Central do Brasil
Comissão de Valores Mobiliários
INSS
 3.6.2 - ENTIDADES PARAESTATAIS
Entidades paraestatais são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei, com patrimônio público ou misto, para a realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado. 
Ressalta-se que, do ponto de vista de enquadramento no entendimento de administração indireta ou descentralizada, existem algumas formas de constituição de entidades paraestatais, como tais configuradas, quais sejam:
Empresas Públicas
Fundações
Sociedades de Economia Mista
3.6.2.1 - EMPRESAS PÚBLICAS
Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivamente governamental, criação autorizada por lei, para exploração de atividade econômica ou industrial, que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa.
Exemplos de Empresas Públicas:
Casa da Moeda do Brasil
Caixa econômica Federal
Imprensa Oficial
3.6.2.2 - FUNDAÇÕES
Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criação autorizada por lei, escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, com objetivos de interesse coletivo, geralmente de educação, ensino, pesquisa, assistência social, com personificação de bens públicos, sob amparo e controle permanente do Estado.
Exemplos de Fundações:
Funai
Fundação Osvaldo Cruz
Fundação Padre Anchieta
3.6.2.3 - SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criação autorizada por lei para a exploração de atividade econômica ou serviço, com participação do poder público e de particulares no seu capital e na sua administração.
Exemplos de Sociedades de Economia Mista:
Petrobrás S.A.
Banco do Brasil S.A. 
4. ORÇAMENTO PÚBLICO
4.1 - Conceito
É o instrumento de que dispõe o Poder Público, em qualquer de suas esferas, para expressar, em determinado período de tempo, o seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como os dispêndios a serem efetuados.
	É a materialização da ação planejada do Estado na manutenção de suas atividades e na execução de seus projetos.
		As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuições, como o da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social - COFINS, que é calculado sobre o faturamento mensal das empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços e de serviços de qualquer natureza, e bem assim do desconto na folha que o assalariado paga para financiar sua aposentadoria. Os gastos do governo podem também ser financiados por operações de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da dívida pública.
		As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos também vai aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.
		
4.1.1 - Tipos de Orçamento
	Corresponde à característica que determina a maneira pela qual o orçamento é elaborado, segundo o regime político vigente, variando de acordo com a forma de Governo. O Brasil já vivenciou três tipos de orçamento, que são:
Legislativo
É o tipo utilizado em países parlamentaristas, no qual a elaboração, a votação e a aprovação do orçamento são de competência do poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua execução;
Executivo
É o tipo em países onde impera o poder absoluto, no qual a elaboração, a aprovação, a execução e o controle do orçamento são da competência do Poder Executivo;Misto
Este tipo é utilizado nos países cujas funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamento, sendo sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. Sua elaboração e execução é competência do Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo sua votação e seu controle. Este é o tipo utilizado atualmente no Brasil, previsto na Constituição de 1988. 
4.1.2 - Orçamento Tradicional
	O Orçamento Tradicional possuía como aspecto principal o fato de não enfatizar o planejamento da ação governamental, pois, em sua elaboração, não havia uma preocupação com o atendimento das necessidades da coletividade, uma vez que não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir. Constituía-se, dessa forma, em mero instrumento contábil, no qual se arrolavam as receitas e despesas, visando dotar os órgãos com recursos suficientes para os gastos administrativos, tendo por base o orçamento do exercício anterior, sem nenhuma preocupação com o planejamento dos objetivos e metas a atingir.
As características principais do Orçamento Tradicional são:
As decisões orçamentárias são tomadas, tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais;
Na elaboração do orçamento, são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais;
Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como dos resultados;
O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento.
4.1.3 - Orçamento-Programa
	O planejamento, a programação e o orçamento como um sistema integrado de gerência têm por objetivo avaliar os custos para a consecução das metas traçadas em comparação com os benefícios a serem esperados dos mesmos, e assim tornar possível o uso inteligente de recursos pelo setor público.
	O Orçamento-Programa deve, pois, ser entendido como uma etapa do planejamento e compreende os seguintes aspectos:
Instrumento de ação administrativa para execução dos planos de longo, médio e curto prazos;
Previsão das receitas e fixação das despesas com o objetivo de atender às necessidades coletivas no Programa de Ação do Governo;
Instrumento de aferição e controle da autoridade e da responsabilidade dos órgãos e agentes da administração orçamentária e financeira, permitindo, outrossim, avaliar a execução dos programas de trabalho do Governo.
As características principais do Orçamento-Programa são:
O orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização;
As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis;
Na elaboração do orçamento, são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício;
O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais. 
4.2 - Ciclo Orçamentário
		
	O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público.
		Preliminarmente é conveniente ressaltar que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Este, na realidade, é o período durante o qual se executa o orçamento, correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº 4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário é um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento, passando pela execução e encerramento com o controle.
		Identificam-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo orçamentário:
Elaboração
Discussão e Aprovação
Execução
Avaliação
Elaboração da proposta orçamentária: a elaboração do orçamento, em conformidade com o disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização.
Estudo/Discussão e Aprovação da Lei do Orçamento: esta fase compete ao Poder Legislativo e basea-se na necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcança-las.
Execução orçamentária e financeira: a execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos, diretrizes e metas determinadas para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros.
Avaliação ou Controle: refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução, além de referir-se à eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e o grau de racionalidade na utilização dos recursos correspondentes.
A Constituição Federal de 1988 no artigo 165 estabeleceu como instrumentos do processo de planejamento (processo racional para definir objetivos e determinar os meios para alcançá-los) as seguintes leis:
PLANO PLURIANUAL (PPA) - Instrumento constitucional utilizado para o planejamento estratégico, estabelecendo, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública para:
a) Despesas de capital e outras despesas delas decorrentes;
b) Programas de duração continuada.
DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) - Compreende as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, tendo como objetivos fundamentais:
a) Orientar a elaboração da lei orçamentária anual, bem como sua execução;
b) Dispor sobre as alterações na legislação tributária;
c) Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
ORÇAMENTO ANUAL (LOA) – Define as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. Estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação que compreende:
O ORÇAMENTO FISCAL - Demonstra a ação governamental dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, excluídos:
os investimentos das empresas;
os órgãos, fundos e entidades vinculados ao sistema de seguridade social.
b) O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS - Aquelas em que a administração pública detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto. Detalha as fontes de recursos e a programação de seus investimentos, discriminando as receitas e despesas operacionais a fim de evidenciar o déficit ou superávit resultante.
c) O ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL - Compreende as ações integradas dos poderes públicos e destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social.
No Brasil, a Lei do Plano Plurianual, a Lei das Diretrizes Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual são de iniciativa do Poder Executivo, que deverá fazer o encaminhamento das propostas em prazo determinado na Constituição ou em Lei Complementar.
4.3 - Princípios Orçamentários
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
		
A Lei 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o):
		“A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:
ANUALIDADE 	-	O orçamento deveser elaborado e autorizado para execução em um período determinado de tempo, geralmente um ano.
UNIDADE 	-	O orçamento deve ser uno: a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal referente aos poderes públicos, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações, e ainda o orçamento de investimentos das empresas e o orçamento da seguridade social.
UNIVERSALIDADE	- O orçamento deve compreender as receitas e os gastos necessários para a manutenção dos serviços públicos pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Este Princípio é também denominado princípio do orçamento bruto.
EQUILÍBRIO	-	Receita Prevista = Despesa Fixada, observando-se:
		a) equilíbrio: Receitas Próprias X Despesas Ordinárias;
		b) operações de crédito limitadas às despesas de capital.
EXCLUSIVIDADE	-	A lei orçamentária não poderá conter dispositivo estranho à fixação das despesas e previsão das receitas.
		Exceções:
		a) autorização para abertura de créditos suplementares;
		b) contratação de operações de crédito;
		c) autorização p/ destinação do superávit ou cobertura do déficit.
ESPECIFICAÇÃO 	-	São vedadas as autorizações globais, tanto para arrecadar tributos como para aplicar os recursos financeiros.
		O plano de cobrança dos tributos e o programa de custeios e investimentos deverão ser expostos pormenorizadamente.
PUBLICIDADE 	-	 O orçamento deve ser objeto de publicidade:
		 em sua preparação;
		 em sua discussão legislativa;
		 em sua execução; e
		 em seu controle subseqüente.
CLAREZA 	-	O orçamento deve ser claro e compreensível para qualquer indivíduo, sem, no entanto, descuidar das exigências da técnica orçamentária, especialmente em matéria de classificação das receitas e despesas.
UNIFORMIDADE	- Consistência:
		O orçamento deve conservar estrutura uniforme através dos distintos exercícios, permitindo uma comparação ao longo do tempo.
NÃO-AFETAÇÃO DA RECEITA	- Todos os recursos devem ser recolhidos a uma caixa única do Tesouro, sem discriminação quanto à sua destinação.
			A Constituição de 1988 só consagrou este princípio para as receitas provenientes de impostos, vedando a sua vinculação a determinado órgão, fundo ou despesa.
LEGALIDADE DA TRIBUTAÇÃO - Limitações que o Estado possui quanto ao seu poder de tributar. São vedados:
	a)	exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
	b)	instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente;
	c)	cobrar tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado; 
	d)	cobrar tributos no mesmo exercício em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou: 
		Exceções:
			imposto sobre a importação de produtos estrangeiros;
			imposto sobre a exportação de produtos nacionais ou nacionalizados;
			imposto sobre Produtos Industrializados;
			do imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativos a títulos e valores mobiliários;
			extraordinários, na eminência ou no caso de guerra externa. 
	e)	utilizar tributo com efeito de confisco; 
	f)	estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais: 
		Exceção: 
				 Cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.
 
		PRECEDÊNCIA - A autorização prévia das despesas constitui um ato obrigatório para o Poder Legislativo.