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Participação da Sociedade Civil no Brasil

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Texto: 
Sociedade civil e participação no Brasil 
democrático (2010)
(Leonardo Avritzer)
� Até os anos 1980, o Brasil foi um país com baixa 
propensão participativa
� Formas verticais de organização da sociabilidade 
política
� Concentração do poder na propriedade da terra
� Proliferação do clientelismo no interior do sistema 
político na maior parte do séc. XX
� Porto Alegre (FRACAB): anticlientelismo e relativa 
autonomia frente ao Estado
� Meados dos anos 1970: “sociedade civil 
autônoma e democrática”
� Crescimento exponencial das associações civis, em 
especial das associações comunitárias
� Reavaliação da ideia de direitos
� Defesa da ideia da autonomia organizacional
� Defesa de formas públicas de apresentação de 
demandas e de negociação com o Estado
Redefinição da maneira de fazer política, com aumento 
significativo do número de associações comunitárias e 
de sua forma de relação com o Estado
� Constituinte: formas híbridas de participação
� Saúde
� Assistência social
� Meio ambiente
� Criança e adolescente
� Mais conselheiros do que vereadores no Brasil
� Objetivo do artigo: abordar de maneira articulada 
o surgimento de uma sociedade civil democrática 
mais forte e mais ativa no Brasil, no final dos anos 
1970, e a proliferação de formas de participação no 
País.
� Texto dividido em duas seções:
� 1ª) Principais especificidades da sociedade civil 
brasileira, apontando para seu caráter popular e 
voltado para a intervenção nas políticas públicas
� 2ª) Funcionamento das instituições participativas no 
Brasil, em especial, os conselhos de políticas e os 
orçamentos participativos
A participação da sociedade civil nas políticas públicas 
amplia a presença desta e melhora a qualidade da 
representação no País
� Crescimento das formas de organização da 
sociedade civil no Brasil foi um dos elementos 
mais importantes da democratização do País
� Principais tipos de associações que cresceram 
fortemente, nos anos 1980, foram as 
comunitárias e as profissionais
� Maior presença do associativismo e das formas de 
organização da sociedade civil na cena política 
(processo constituinte – 1986-1987)
� Constituição de 1988 abriu espaço, por meio de 
legislação específica, para práticas participativas 
nas áreas de políticas públicas, em particular na 
saúde, na assistência social, nas políticas urbanas e 
no meio ambiente
� O próprio processo constituinte tornou-se a origem 
de um conjunto de instituições participativas que 
foram normatizadas nos anos 1990, como 
conselhos tutelares e de política ou as formas de 
participação em nível local
� Começo dos anos 1990: proliferação de 
organizações não-governamentais (ONGs)
� “ONGs incluem uma variedade ampla de 
grupos e instituições que são inteiramente ou 
largamente independentes do governo, e 
caracterizadas por serem mais humanitárias ou 
cooperativas do que por serem comerciais e 
objetivas” (definição do Banco Mundial)
� Destaque desta conceituação:
� NÃO constituir parte do governo, mesmo apresentando 
caráter cooperativo
� Caso brasileiro:
� Forte reivindicação de autonomia da sociedade civil por 
parte de atores sociais
� Trajetória de luta contra o autoritarismo
� Pauta de reivindicações bastante precisa, centrada na 
autonomia dos sujeitos
� Participação ativa nas diversas áreas temáticas das 
políticas públicas
� Entidades filiadas à ABONG:
� Participação popular
� Educação
� Direitos humanos
� Gênero
� Outras associações da sociedade civil organizada:
� Saúde
� Questões urbanas
� Assistência social
� Questões da terra
� Sociedade civil brasileira
� Grande crescimento de associações civis locais, em 
especial nas grandes cidades
� Grande crescimento de ONGs, em especial no Sudeste e 
no Nordeste
� Características dessas associações são distintas, 
bem como de suas formas de participação nas 
políticas públicas
� Associações civis são associações de base (como 
associações comunitárias e sindicatos)
� ONGs tendem a ser associações de interesses mais gerais, 
com objetivo de formulação de políticas públicas em 
algumas áreas
� Conselhos de políticas e orçamentos 
participativos instituições participativas que, 
de fato, influenciaram as políticas públicas no 
Brasil
� Legislações federais que estabeleceram a 
participação em conselhos nos diferentes níveis 
administrativos:
� LOS – Lei Orgânica da Saúde
� LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
� Estatuto da Criança e do Adolescente
� Estatuto da Cidade
� Conselhos são instituições híbridas nas quais 
há participação de atores do Executivo e de 
atores da sociedade civil relacionados com a 
área temática na qual o conselho atua
� Formato institucional a partir de legislação 
local
� Princípio da paridade
� Conselhos de Saúde e de Assistência Social
� Tendência democratizadora
� Levantamento de um conjunto de queixas e demandas 
sobre o funcionamento de postos de saúde
� Organização mais eficiente das políticas públicas na 
área da assistência social
� Única entre as instituições discutidas neste 
artigo que a criação não é decorrência direta da 
Constituição de 1988
� Orçamento participativo (OP) é uma forma de 
balancear a articulação entre representação e 
participação ampla da população, por meio da 
cessão da soberania por aqueles que a detêm 
enquanto resultado de um processo eleitoral
� Principais experiências:
� Porto Alegre 
� Belo Horizonte 
� São Paulo
� Recife
� Até 1997: cunho fundamentalmente partidário
� Maior parte dos municípios era do PT
� 53 experiências:
� 62% PT
� 72% campo da esquerda (PSB, PDT e PCdoB)
� A partir de 1997: tendência à expansão do OP e à pluralização no 
universo partidário
� 2000-2004: 
� 170 experiências
� 47% PT
� 57% campo da esquerda
� Entre 2000 e 2004, há um crescimento do 
número de experiências no espectro político 
centrista, ou seja, partidos como PMDB e PSDB
� Concentração regional nos estados de RS, SP e 
MG
� Baixa presença nos estados das regiões N e NE
� As experiências de OP têm se ampliado no 
Brasil, tanto no número quanto na influência 
política
� Originalmente partindo de um repertório 
político limitado a partidos de esquerda, em 
especial o PT, essas experiências hoje atingem o 
espectro do centro e da esquerda e envolvem 
um número significativo de partidos políticos
� Qual é o impacto dessas formas de participação 
no sistema político como um todo?
� De fato, ocorreu, no Brasil pós-1988, a 
combinação entre representação e participação 
almejada pelo legislador constitucional?
1ª) Gestões participativas exitosas contribuem 
para a continuidade das experiências 
administrativas
2ª) Existem limites políticos claros às experiências 
de participação no Brasil hoje (regional)
3ª) Pluralização dos formatos participativos no 
Brasil hoje (conselhos, OP, audiências públicas...)
� Governo Lula adotou orientação genericamente 
participativa desde o início de seu 1º mandato
� Propensão a incrementar políticas participativas 
traduziu-se em diversos tipos de políticas:
� Consultas com entidades da sociedade civil para a 
elaboração do Plano Plurianual (PPA)
� Reforço dos conselhos de políticas nas áreas em que já 
existiam e criação de conselhos em áreas sem tradição de 
participação
� Realização de um conjunto de conferências que ajudaram 
a estabelecer prioridades dos diferentes ministérios
� LOS, LOAS, ECA e CONAMA formaram, até o começo 
do governo Lula, o cerne dos conselhos nacionais
� Estes são os conselhos organizadores de políticas 
sociais que contam com a participação da sociedade 
civil organizada
� Surgiram por meio da ação de movimento da sociedade civil 
durante a constituinte ou depoisdela
� Implicaram a estruturação da participação nos três níveis da 
federação
� Conselho Nacional se articula com políticas participativas 
estaduais e municipais
� Em geral, controlam algum instrumento de financiamento de 
políticas públicas
� Até 2006, foram realizadas 36 conferências 
nacionais, durante o governo Lula
� 9 em 2003
� 8 em 2004
� 9 em 2005
� 8 em 2006
� Diversos papéis relevantes, como a criação de 
uma agenda da sociedade civil em áreas 
importantes de políticas públicas
� As diferentes agendas da sociedade civil, no 
Brasil, até o governo Lula, eram agendas 
basicamente locais
� As conferências nacionais iniciaram o projeto 
de criação de uma agenda nacional da 
sociedade civil, em áreas como meio ambiente, 
saúde e segurança pública
� Elementos homogêneos:
� Quase todas foram convocadas por iniciativa do Poder 
Executivo
� Todas têm uma periodicidade que pode variar de anual 
para a cada quatro anos, mas sendo o mais comum a 
realização em biênios
� Elementos de diferenciação:
� Tradição de participação da sociedade civil em uma área 
específica
� Preparação das conferências em unidades da federação
� Caráter deliberativo ou consultivo
� Existência e número de resoluções
� Nas conferências realizadas por setores da 
sociedade civil com tradição de organização 
setorial, houve uma participação regionalizada 
e inclusiva dos 26 estados
� Já as conferências de setores sem tradição 
participativa anterior não tiveram, em geral, 
fases estaduais
� As conferências implicaram o relacionamento do 
governo federal com uma sociedade civil mais 
consolidada setorialmente
� Associações com longa tradição em áreas 
importantes das políticas sociais consolidaram, 
nessas conferências, uma agenda nacional para os 
respectivos setores
� A questão que se coloca hoje é como organizar e 
integrar essas demandas ou como priorizar e 
implementar essas agendas
� Diversas são as áreas cujas políticas 
participativas dizem respeito às decisões das 
outras áreas
� Passo principal a ser dado: integração das 
políticas participativas, no nível federal

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