Aula 05 ADM I

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PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Ao estudarmos os princípios do Direito Administrativo, terminamos por verificar que o regime jurídico administrativo é caracterizado por prerrogativas e sujeições impostas à Administração Pública. Lembrem-se! Em razão da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público.
As prerrogativas são privilégios concedidos à Administração para oferecer-lhe meios, a fim de assegurar o exercício de suas atividades, enquanto as sujeições representam limites opostos à atuação administrativa em benefício dos direitos dos cidadãos.
Outrossim, dentre as prerrogativas da Administração Pública, encontram-se os poderes administrativos, tendo como características:
Caráter instrumental » os poderes da administração pública são os instrumentos pelos quais a mesma busca atingir seu fim, qual seja, a proteção e promoção do interesse público;
Poder-dever » estes poderes não possuem a conotação de poder-faculdade, e sim poder-dever, já que o administrador tem o dever de utilizá-los, não podendo dispor de seu exercício » princípio da indisponibilidade do interesse público. Como conseqüência desta característica, podemos afirmar que “os poderes da Administração são irrenunciáveis” 
Limites definidos em lei » como toda atividade administrativa, os poderes têm seu exercício condicionado ao disposto em lei.
Pois bem, como a utilização do poder deve guardar conformidade com o que a lei dispuser, se o exercício destes ultrapassar os limites da mesma e afastar-se do interesse público, ocorrerá abuso de poder.
 O abuso de poder se divide em:
Excesso de poder » acontece toda vez que o administrador atua além dos limites de sua competência estabelecida em lei;
Ex: suponha que determinado agente não tenha competência para interditar estabelecimentos comercias, mas mesmo assim o faz.
Desvio de poder » ocorre quando o agente atua nos limites da competência legalmente definida, mas visando finalidade diversa a do interesse público.
Ex: determinada autoridade administrativa diante de suposta “ineficiência” de servidor “X” decide removê-lo ex ofício com o objetivo de puni-lo. Ocorre que, mesmo que fique comprovada a ineficiência e falta de produtividade do servidor, a remoção não é uma espécie de penalidade, mas, sim, um meio que dispõe a administração para suprir a carência de servidores em determinadas localidades. Desse modo, como a remoção foi utilizada com finalidade diversa (punição) daquela para qual foi criada (suprir carência de pessoal), deverá ser anulada pela própria Administração ou pelo Judiciário. 
Vejam que o excesso de poder é mais fácil de ser constatado, já que basta cotejar a autoridade que praticou a conduta e a lei que atribui à competência. Já o desvio de poder revela-se mais difícil de ser comprovado. Por isso, diz a literatura que o desvio de poder é passível de prova por meio de traços ou sintomas presentes no ato inquinado do vício.
A lei 4717/65 permite o ajuizamento de ação popular para sanar o desvio de finalidade, conforme o art. 2º, parágrafo único, alínea “e”.
Ressalte-se ainda que o abuso de poder, em qualquer de suas modalidades (excesso ou desvio) pode ser sanado por meio do mandado de segurança ou outros remédios constitucionais pertinentes.
Abuso de poder por omissão
A omissão dos administradores também pode caracterizar o abuso de poder. Entretanto, faz-se necessário distinguir a omissão genérica da omissão específica.
No primeiro caso, não há como configurar abuso de poder, porque a omissão está relacionada ao momento mais oportuno para a implementação das políticas públicas, que dependem de recursos financeiros quase sempre escassos (doutrina moderna fala em “reserva do possível”) e não possuem prazo determinado.
Por outro lado, na omissão específica, a Administração tem o dever de agir diante de um caso concreto, podendo a lei prever, ou não, prazo para a prática do ato, que não havendo, deverá ser razoável. Aqui, o que não se admite e configura abuso de poder é a ausência de manifestação de vontade da Administração quando ela está obrigada a agir.
Julgado interessante:
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 902.821
(...) Trata-se de Agravo de Instrumento contra decisão que inadmitiu Recurso Especial interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado: "AÇÃO POSSESSÓRIA. EMBARGO E DEMOLIÇÃO. OBRAS IRREGULARES. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. AUSÊNCIA. PODER DE POLÍCIA. LEGALIDADE. 1 - Ao impedir o prosseguimento e proceder à demolição de construções irregulares, desprovidas do necessário alvará de construção, exerce a Administração seu poder-dever de polícia administrativa, caso em que não é possível os interditos possessórios para evitar sua ação. 2 - Nessa hipótese, não há abuso ou excesso de poder. Trata-se, na verdade, de cumprir o que determina a lei, de forma a evitar que interesses particulares sobreponham-se ao público. 3 - Apelação não provida." (fl. 17).
No apelo, fundado no art. 105, III, alíneas a e c, do permissivo constitucional, alega-se, além da divergência jurisprudencial, violação do art. 1.299, do Novo Código Civil. A interposição foi realizada sob a seguinte fundamentação: a) "O direito de construir não é uma concessão pública, pois o mesmo presume um direito que recai sobre um objeto que se encontra tutelado no Código Civil, mais especificamente no artigo 1.299. (...) muito embora os agravantes não possuam alvará de construção, não pode o poder público usar do poder de polícia para promover a derrubada de seus imóveis.
(...) No mérito, não merece acolhida a irresignação dos agravantes. Quanto à alegada ofensa ao art. 1.299, do Código Civil, o aresto recorrido consignou que: "Constatadas diversas irregularidades nas construções erigidas pelos apelantes e havendo expressa previsão legal, correta a atuação da Administração que, imbuída de seu poder de polícia, impede a realização de obras em desacordo com as normas regulamentares.
A Lei Distrital no 1.172/96 dispõe que “Art. 1° - Ficam instituídos os seguintes procedimentos para obtenção do Alvará de Construção e da Carta de Habite-se de edificações no Distrito Federal. § 1 ° - O Alvará de Construção é o documento que autoriza a execução da obra no âmbito do Distrito Federal. § 2° - A Carta de Habite-se é o documento que atesta a conclusão da obra no âmbito do Distrito Federal. Art. 2° - As obras no Distrito Federal só poderão ser iniciadas após a obtenção do Alvará de Construção”. Ademais, no art. 4º, estabelece que “o alvará de construção será requerido à Administração Regional da circunscrição na qual a obra será realizada”.
Não havendo a necessária autorização, lícita a atuação da Administração no sentido de impedir o prosseguimento das obras e até mesmo demolir as construções irregulares realizadas. Nesse caso, não há abuso ou excesso de poder. Trata-se, na verdade, de cumprir o que determina a lei, evitando que interesses particulares se sobreponham ao público.
Ao impedir o prosseguimento das obras e proceder à demolição das construções irregulares, a Administração exerce seu poder-dever de polícia administrativa, evitando, com sua atuação, violação de normas de postura e à lei, com prejuízo ao interesse público.
Os meios coativos empregados pela Administração encontram expressa previsão na Lei Distrital no 1.172/96, conforme se extrai dos seguintes dispositivos: “Art. 23 - Os responsáveis por infrações a esta Lei serão punidos, isolada ou cumulativamente, sem prejuízo das sanções civis e penais cabíveis, com as seguintes penalidades: I - advertência; II - autuação de infração; III -multa; IV - embargo parcial ou total da obra; V - interdição parcial ou total da obra; VI - demolição parcial ou total da obra; VII - apreensão de materiais e equipamentos. (...) Art. 29 - A demolição total ou parcial será efetivada quando se tratar de construção em desacordo com a legislação e que não possa ser enquadrada nesta, ou ainda por decisão judicial”.
Verificadasas diversas irregularidades nas construções erigidas pelos apelantes e havendo expressa previsão legal, correta a atuação da Administração que, imbuída de seu poder de polícia, impede a realização de obras em desacordo com as normas regulamentares." 
Portanto, constata-se que o acórdão objurgado está fundamentado em legislação local no que concerne à regulamentação das edificações e aos meios coativos utilizados pela Administração. 
Diante do exposto, nego provimento ao Agravo de Instrumento.
Brasília (DF), 29 de agosto de 2007.
MINISTRO HERMAN BENJAMIN
DEVERES DOS ADMINISTRADORES PÚBLICOS
O direito positivo não confere apenas poderes aos administradores públicos. Ao contrário, estabelece certos deveres que devem ser por eles cumpridos para evitar que sejam responsabilizados.
Probidade
O administrador público deve gerenciar os bens e interesses coletivos com ética, honestidade e moralidade. Não deve cometer favorecimentos, desvios de conduta, tampouco nepotismo, cabendo-lhe optar sempre pelo que melhor servir ao interesse público.
(Lei 8.429/92; Lei 4.717/65; Art. 85, V da CF/88).
Prestação de Contas
Como é encargo dos administradores públicos a gestão de bens e interesses da coletividade, decorre daí o natural dever, a eles cometido, de prestar contas de sua atividade (dever de transparência).
(Art. 70 e ss. da CF/88; Art. 84, XXIV da CF/88; LC 101/00).
Eficiência
O dever de eficiência dos administradores públicos reside na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade administrativa. Pessoal qualificado, técnica, especialização, economia, celeridade, desempenho, resultado, todos esses fatores que qualificam a própria atividade pública e traduzem maior eficiência.
(Princípio da eficiência - art. 37, caput, CF/88).
OBS* - O art. 6º do DL 200/67 aponta as melhores atividades para que o administrador público alcance a eficiência.
PODERES ADMINISTRATIVOS
Quanto à margem de liberdade:
I – vinculado;
II – discricionário.
Quanto às espécies:
I – Hierárquico;
II – Disciplinar;
III – Normativo ou Regulamentar;
IV – De Polícia.
PODER VINCULADO OU REGRADO
Poder vinculado ou regrado deve ser entendido como aquele que estabelece um único comportamento possível a ser tomado pelo administrador diante do caso concreto, sem nenhuma liberdade, para um juízo de conveniência e oportunidade. Não há margem de escolha na atuação!
Exs: lançamento de crédito tributário pelo agente fazendário; licença para construir; concessão de aposentadoria.
PODER DISCRICIONÁRIO
No poder discricionário, o administrador também está subordinado à lei, diferenciando-se do vinculado, por que o agente tem liberdade para atuar de acordo com um juízo de conveniência e oportunidade, de tal forma que, duas ou mais alternativas, o administrador poderá optar por uma delas, escolhendo a que, em seu entendimento, preserve melhor o interesse público.
Nas palavras de Carvalho Filho, poder discricionário é “a prerrogativa concedida aos agentes administrativos de eleger, entre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para o interesse público”. Tal poder encontra-se enraizado em dois elementos dos atos administrativos » motivo e o objeto » e consubstancia o que doutrinariamente se denomina mérito administrativo.
Ex: administrador pode alienar bem imóvel adquirido por meio de decisão judicial através de concorrência ou leilão.
Também existe discricionariedade quando a lei utiliza conceitos jurídicos vagos (ou indeterminados) o que dá margem ao administrador fazer juízo de valor.
Ex: a administração pode dissolver passeata se houver “tumulto”. O que é tumulto? O mesmo raciocínio vale para “boa-fé”; “decoro”; “bons costumes”? 
Importante não confundir margem de liberdade com arbitrariedade. Ex: para determinada infração a lei prevê suspensão de 30 a 60 dias e o agente suspende por 90 – este ato é arbitrário, ilegal e não discricionário.
Atenção! O judiciário pode analisar os limites do mérito administrativo, uma vez que são impostos pela lei. De fato, a análise dos limites do mérito não é mérito, mas sim legalidade. Por exemplo, quando se trata de conceitos jurídicos vagos. Há uma zona de incerteza na qual o administrador decide dentro do interesse público. Ocorre que a interpretação destes conceitos deve ser feita dentro dos limites da razoabilidade (proibição de excessos).
OBS* - Parte da doutrina, com base no escólio de Hely Lopes Meirelles, afirma que três requisitos dos atos administrativos são sempre vinculados, quais sejam: competência, finalidade e forma.