Aula 03 Trib I

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CRÉDITO PÚBLICO
Consiste num dos meios de que o Estado se utiliza para obtenção de recursos a fim de cobrir despesas de sua responsabilidade.
Embora existam autores que tratam o crédito público sob um sentido duplo – tanto relacionado com as operações em que o Estado empresta pecúnia, como aquelas em que toma emprestado – o nosso estudo ficará restrito a essa segunda acepção, ou seja, entendendo o Crédito Público como aquele ato pelo qual o Estado obtém recursos de que careça, assumindo a obrigação de restituí-los posteriormente com os devidos acréscimos. Enfim, trataremos do que se convencionou chamar de Empréstimo Público. 
Citando a lição do mestre Luiz Emygdio: “As teorias modernas consideram o crédito público uma verdadeira receita e não uma mera antecipação de receita. Assim, não o admitem somente para atender a situações excepcionais (concepção clássica), mas também como um processo normal de captação de recursos”.
CLASSIFICAÇÃO DOS EMPRÉSTIMOS
Empréstimo Voluntário
É aquele obtido sem qualquer coação. O Estado recorre ao mercado financeiro com a promessa de reembolso do capital e pagamento de juros. A doutrina diz que esse é o empréstimo propriamente dito.
Empréstimo Compulsório ou Forçado
É aquele no qual as pessoas são obrigadas a recolher valores ao Estado sob a promessa de reembolso. No Brasil, esse empréstimo compulsório, conforme estudaremos, tem natureza tributária (Art. 148 da CF/88).
Empréstimo Interno - É aquele que o Estado obtém no âmbito do seu espaço territorial. É regido por normas de Direito Público Internas.
Empréstimo Externo - É aquele contraído junto a instituições estrangeiras podendo estas ser públicas ou privadas. É regido pelas normas de Direito Público Internacional. 
DÍVIDA PÚBLICA
 A dívida pública é uma conseqüência natural dos empréstimos. Consubstancia-se no conjunto de compromissos, de curto ou longo prazo, assumidos pelo Estado com terceiros, nacionais ou estrangeiros. Compreende os juros, correção e a amortização do capital devido pelo Estado.
Acerca de dívida pública, duas definições merecem atenção, quais sejam:
Dívida Pública Flutuante – é a aquela relativa a obrigações de curto prazo, as quais deverão ser cumpridas dentro do exercício financeiro.
Dívida Pública Fundada ou Consolidada (art. 29 da LRF) – compreende as obrigações assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses.
Atenção! A LRF estabelece uma série de regras restritivas e controladoras no sentido de se evitar o endividamento público (arts. 29 a 37).
ORÇAMENTO PÚBLICO
CONCEPÇÃO CLÁSSICA DE ORÇAMENTO – PEÇA ESTRITAMENTE TÉCNICO-CONTÁBIL - Contemplava apenas a previsão de receitas e a fixação de despesas para determinado período, de modo que não havia a preocupação com planejamento governamental nem com as efetivas necessidades da população. 
CONCEPÇÃO MODERNA - ORÇAMENTO-PROGRAMA - Consiste num instrumento de planejamento da ação governamental e de desenvolvimento econômico-social. 
Nesse sentido, podemos afirmar que a ação planejada pelo Estado para a manutenção de suas atividades e execução de seus projetos materializam-se através do “orçamento público”, que é o instrumento de que dispõe o poder público para expressar, em determinado período de tempo, o seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como, os dispêndios a serem efetuados. 
Para Dejalma Campos orçamento público pode ser conceituado como “ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período, e em pormenor as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política governamental do país, assim como a arrecadação das receitas já previstas em lei”.
Lei 4.320/64: Art 2° - A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
Para alguns autores, dada a natureza meramente autorizativa do orçamento, a natureza jurídica do orçamento seria de ato administrativo.
Outra parte da doutrina entende que orçamento é lei formal por estar disciplinada na CF/88.
Para Ricardo Lobo Torres, o orçamento é lei, em sentido formal, e ato administrativo, em sentido material.
As Leis Orçamentárias, previstas na CF, artigo 165, I, II, III (PPA, LDO, LOA), são LEIS ORDINÁRIAS, aprovadas por maioria simples, e temporárias (com vigências limitadas).
Cuidado! Não fazer confusão com o artigo 165, §9°, da CF que fala de Lei Complementar para dispor, dentre outras coisas, sobre os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA a ser aprovada por maioria absoluta, não possuindo - Lei Complementar - evidentemente, vigência limitada.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEGALIDADE (arts. 5º, II; 37;165 da CF/88)
Primeiro, os orçamentos devem ser aprovados por leis em sentido formal. Segundo, a execução de despesas está condicionada à prévia autorização nas leis orçamentárias, de forma que, somente se pode efetuar despesa se prevista no orçamento.
Cabe aqui, lembrar do princípio da “indisponibilidade das receitas públicas”, de sorte que a ninguém é dado o direito de utilizá-las livremente.
Ademais, outra conseqüência do princípio da legalidade é a de que a aplicação dos recursos orçamentários deverá obedecer, além das leis orçamentárias, todas as outras normas jurídicas que regulam a gestão governamental, tal como, a Lei de Licitações.
Exceção: Abertura de Créditos Extraordinários que, dada a situação emergencial e excepcional, dispensa autorização legislativa (art. 167, §3º da CF/88).
UNIDADE
Segundo o professor Luiz Emygdio “na concepção tradicional do Princípio da Unidade significava que todas as despesas e receitas deviam estar reunidas em um só documento, permitindo sua apreciação em conjunto. No entanto a Constituição de 1988 deu uma concepção mais moderna ao referido princípio, ao dispor, no §5º do art. 165, que a lei orçamentária compreende: a) o orçamento fiscal; b) o orçamento de investimento; c) o orçamento da seguridade social. Assim, não se pode mais dizer que o princípio da unidade implica na existência de um documento único, mas sim que os diversos orçamentos sejam harmônicos entre si”.
UNIVERSALIDADE
O orçamento deve conter TODAS AS RECEITAS e TODAS AS DESPESAS (valores brutos) da Administração Pública. Pode-se dizer que este princípio foi positivado na CF/88, art. 165, §5°, quando o legislador estatuiu a abrangência da Lei Orçamentária: OF, OI, OSS.
ANUALIDADE
Consignado no art. 2º da Lei 4.320/64 o princípio da anualidade está relacionado com a necessidade de um novo orçamento a cada período de doze meses, lembrando que, este período coincide com o ano civil, ou seja, vai de 1° de janeiro a 31 de dezembro (artigo 34 da Lei 4.320/64). A LDO e a LOA a princípio têm vigência limitada a um exercício financeiro.
ANTERIORIDADE ou PRECEDÊNCIA
A aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício financeiro a que se refere (Vide art. 35 do ADCT, CF/88).
Exceção: Os créditos adicionais que são autorizados e abertos durante a execução do orçamento. 
EXCLUSIVIDADE
Previsto no art. 165, §8º, CF/88, determina que no orçamento não poderá conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Isso quer dizer que a lei orçamentária não poderá tratar de assuntos que não digam respeito a receitas e despesas públicas. Por exemplo, o orçamento não poderá criar tributos ou fixar a remuneração de servidores.
ESPECIFICAÇÃO ou ESPECIALIZAÇÃO ou DISCRIMINAÇÃO
Previsto no art. 5º da Lei Nº 4.320/64, estatui que o orçamento deve discriminar tudo, vedando-se autorizações globais. No artigo 15, da referida lei está estabelecido que a discriminação das despesas far-se-á, no mínimo por elementos, entendendo-se por “elementos”, o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços,obras, etc.
NÃO-AFETAÇÃO DA RECEITA
O princípio da não-afetação ou da não-vinculação da receita significa que o legislador não poderá vincular receitas públicas a determinadas despesas, órgãos, ou fundos. No Brasil, este princípio está previsto apenas em relação às receitas advindas de impostos.
Estabelece a CF/88, art. 167, IV e §4º, que é vedada: a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo, ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino, para a realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos artigos 198, §2°e 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8°, bem como o disposto no §4° deste mesmo artigo.
PROIBIÇÃO DO ESTORNO DE VERBAS
É vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa, dos recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações ou fundos (Vide artigo 167, VI e VIII, CF/88).
PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ou PUBLICIDADE
Princípio básico que deve nortear a Administração num regime democrático é a publicidade de seus atos. Consiste num direito do cidadão tomar conhecimento da forma como serão aplicados os recursos públicos.
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
É um princípio que perpassa os demais princípios estando presente implicitamente em diversos artigos da Constituição, da Lei 4.320/64 e da LRF, de modo que o equilíbrio orçamentário deve consistir um fim em si mesmo.
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
PLANO PLURIANUAL – PPA / CF/88 – arts. 165, I, §§ 1º, 4º, 7º e 167, §1º.
Instrumento de planejamento de longo prazo – orienta a elaboração da LDO, da LOA e dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Conteúdo Principal: fixa, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas do Governo. 
Vigência - 04 anos. A partir do segundo ano do mandato do Chefe do Executivo até o final do primeiro exercício do mandato subseqüente.
Todo investimento, cuja execução ultrapasse mais de um ano, deverá estar previsto no PPA, sob pena de crime de responsabilidade (Art. 167, §1º da CF/88)
Lei de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Poder Executivo (vide artigos 84, XXIII, 165 e 166, §3º da CF/88).
LEI DE DIRETRIZES ORCAMENTÁRIAS – LDO / CF/88 – arts. 165, II, §2º e 169, §1º, II.
Instrumento de planejamento de curto prazo. Deverá ser elaborada em harmonia com o PPA e orientará a elaboração da LOA.
Estabelecerá as metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital, para o exercício subseqüente.
Lei de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Poder Executivo.
Cuida lembrar que a LRF trouxe uma série de inovações em relação a LDO tendo a transformado num importante instrumento de planejamento com vistas a uma administração orçamentária equilibrada, transparente e responsável (vide arts. 4°, 48 e 49 da LRF).
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA / CF/88 – arts. 165, III, §§ 5º, 6º e 8º.
A LOA deverá estar compatível com o PPA e com a LDO.
A respectiva lei compreende 03 (três) suborçamentos (art. 165, §5°, CF/88):
· Orçamento Fiscal (OF) de toda a Administração Pública Direta, Direta e Indireta (todos os Poderes, Ministério Público, Tribunal de Contas, Órgãos, Autarquias, Fundações Públicas) englobando a despesa e a receita de toda a Administração Pública para um exercício financeiro;
· Orçamento de Investimentos (OI) das empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e sociedades de economia mista);
· Orçamento da Seguridade Social (OSS) – saúde, previdência e assistência social – que abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LC 101/2000.
Art. 1º - Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição (arts. 163 a 169).
§ 1º, - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 
ESSÊNCIA DA LRF (finalidades)
· Responsabilidade na Gestão Fiscal;
· Planejamento;
· Observância das leis orçamentárias;
· Equilíbrio entre Receitas e Despesas;
· Transparência;
· Limites de gasto com pessoal;
· Limites de endividamento público;
· Mecanismo de prevenção, controle e responsabilização.
Os artigos introdutórios (art. 1º, §§ 1°, 2º e 3º e art. 2°), de cara, apontam as finalidades da lei, os entes submetidos a seus comandos, bem como, trazem “definições” de expressões utilizadas nos demais artigos da LRF.
O Capítulo II, denominado “Do Planejamento” (arts. 3° ao 10°), cuida das leis orçamentárias, seus demonstrativos obrigatórios, prazos e dispositivos práticos, traz determinações específicas para a Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 4º) e para a Lei Orçamentária Anual (art. 5º). O art. 8º determina que o ente estabeleça uma programação financeira, observado o Orçamento. O art. 9º trata das medidas de limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (prevenção).
O art. 11, que inicia o capítulo dedicado à Receita Pública, enuncia que “constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação”.
A renúncia de receita, decorrente da concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, como mandamento do art.14, será acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, além de constar nas leis orçamentárias e ser acompanhada de medida compensatória.
Quanto à Despesa Pública, o art. 15 considera não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atenda suas disposições (arts. 16 e 17).
A LRF fixa ainda limites de despesa com pessoal e serviços de terceiros, com a repartição de recursos para pagamento entre os Poderes e Órgãos integrantes de cada esfera da Federação. Destaque para o art. 19, que discrimina os limites (porcentagens) de despesa total com pessoal a serem observados pela União, Estados, Municípios. 
A LRF regula ainda, o deslocamento das verbas públicas, criando exigências às transferências voluntárias (art. 25) – que são a entrega de recursos ou capital a outro ente federativo, por cooperação, auxílio ou assistência financeira – e à destinação de recursos públicos para o setor privado (arts. 26 a 28).
O art. 29 da LRF, que inicia o Capítulo VII, destinado à Dívida e ao Endividamento, traz as definições de dívida pública consolidada e mobiliária, operação de crédito, concessão de garantia e refinanciamento da dívida.
Prosseguindo... o Capítulo IX, arts. 48 a 59, cuida da transparência e escrituração das contas públicas, detalhando os demonstrativos orçamentários, a prestação de contas e a fiscalização da gestão do Erário. Por fim, os arts. 60 a 75 (Capítulo X) trazem as disposições finais e transitórias... destaque para o art. 73 que diz que as infrações ao dispositivos da LRF devem ser punidos segundo oCódigo Penal, Dec. Lei 201/67 e a lei 8.429/92.
FISCALIZAÇÃO E CONTROLE INTERNO E EXTERNO DOS ORÇAMENTOS.
O controle da execução dos orçamentos consiste num conjunto de atos pelos quais verifica-se o cumprimento dos dispositivos consignados na Lei do Orçamento, na Lei de Responsabilidade Fiscal e na Constituição.
A Lei 4.320/64 prevê que o controle da execução orçamentária e financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal será exercido pelos Poderes Executivo e Legislativo por meio de controles interno e externo, respectivamente.
Por outro lado, a Constituição Federal de 1988 prevê em seu art. 70 que: “a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”
No que se refere ainda ao controle da execução orçamentária, vale a pena registrar que o Art. 78 da Lei 4.320/64 determina que haverá prestação e tomada de contas anual. O referido artigo impõe que a tomada de contas pode ser exigida a qualquer tempo.
Prestação de Contas – a iniciativa é de quem está submetido ao controle – É o ato pelo qual a pessoa responsável pelos valores, patrimônio ou dinheiros públicos toma a iniciativa de apresentar fatos ocorridos na sua gestão. Pode ser anual ou extraordinária.
Tomada de Contas – a iniciativa é do órgão que realiza o controle – é o ato pelo qual o órgão responsável verifica os atos de gestão do patrimônio público, examinado os procedimentos e a contabilidade do órgão. Pode ser anual ou extraordinária.
Sob aspecto “da responsabilidade pelo controle” temos:
Interno – dentro de cada poder. É o exercido pela própria administração.
Externo – na União, pelo Congresso Nacional; nos Estados, pela Assembléia Legislativa, no DF, pela Câmara Legislativa; nos Municípios, pelas Câmaras de Vereadores, todas as casas, auxiliadas pelos Tribunais de Contas.
· Lembrar que o Tribunal de Contas é um órgão constitucional dotado de autonomia administrativa e financeira, sem qualquer relação de subordinação com os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. 
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