O ESTRANGEIRO E A AQUISIÇÃO DE IMÓVEIS RURAIS REVISTA JURIDICA DO MD N 1

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MINISTÉRIO DA DEFESA
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REVISTA JURÍDICA DO MINISTÉRIO DA DEFESA
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Ano 1 – Nº 1 – Novembro – 2004
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Revista Jurídica do Ministério da Defesa. Brasília : Ministério da
Defesa, Consultoria Jurídica. ano 1, nº 1, nov. 2004.
Periodicidade: quadrimestral.
1. Direito – Periódicos – Brasil 2. Defesa – Legislação,
jurisprudência e doutrina I Brasil. Ministério da Defesa Jurídica.
CDU 340 (81) (05)
 Revista Jurídica do Ministério da Defesa - nº 1 - nov. 2004 93
Artigos
O ESTRANGEIRO E A AQUISIÇÃO DE
 IMÓVEIS RURAIS NO DIREITO
NACIONAL E COMPARADO
Eber Zoehler Santa Helena
Advogado
Consultor da Câmara dos Deputados
INTRODUÇÃO
A questão do acesso à propriedade
fundiária pelo não-nacional, residente ou não, é
tema recidivo na pauta política e legislativa em
praticamente todas as nações. O envolvente
processo de interpenetração das economias e
sociedades, outrora ditas nacionais, alcunhado
de globalização ou transnacionalização, traz à
lume a oportunidade e a conveniência de
restringir-se ou não a aquisição de bens e direitos
reais autóctones por estrangeiros. A resposta
varia conforme as condicionantes históricas e
sócio-econômicas vivenciadas pelas nações, com
fluxos e influxos de permissão e restrição em um
movimento ciclotímico próprio da sociedade
humana. Estas rápidas considerações visam dar
um panorama da evolução das disposições
presentes no ordenamento pátrio e no direito
comparado, com enfoque nos imóveis rurais.
2. ESCORÇO HISTÓRICO
Advendiço, advenidiço, adventício,
adventiço, alheio, alienígena, estranho, exótico,
forâneo, forasteiro, franduleiro, gringo, hóspede,
meteco, palmeirim, paroara, peregrino, romeiro,
vindico, ou estrangeiro. Termos não faltam para
denominar aquele estranho a nossa intimidade.
 O espírito gregário, protetivo dos
interesses dos mais próximos diz algo da
essência humana. O Ato Complementar nº 45,
de 1969, art. 3º, ao condicionar a aquisição de
terras por estrangeiros justificou-a em razão da
necessidade de defesa da integridade do território
nacional, a segurança do Estado e a justa
distribuição da propriedade.
Como nos assegura Lisita (2002:113) até
os cultos gregos diferenciavam os autóctones dos
metecos1 . Mesmo no período helênico clássico
do século IV, os estrangeiros, embora pudessem
exercer cargo público, não podiam se tornar
proprietários.
Já o direito romano distinguia os nossos
dos outros, como assinala Sebastião Cruz
(1984:44), o ius romanus do período arcaico era
um direito fechado, privativo dos cives ou quirites
(romanos natos ou naturalizados), que só
regulamentava as relações entre eles. Os non-
cives, os estrangeiros residentes em território
romano, primitivamente chamados hostes, depois
peregrina, submetiam-se ao ius gentium. Devido
aos prejuízos causados aos próprios cives, esta
situação teve de modificar-se. As novas
necessidades comerciais e o desenvolvimento da
vida social e civil, quando Roma iniciou sua
expansão mediterrânea, exigiram do ius
romanum a regulamentação das relações entre
cives e peregrini e entre os próprios peregrini.
Para atender a essas exigências, em 242 a.C.,
criou-se o cargo de praetor peregrinos. Com ele,
inicia-se a formação do ius gentium, a par do ius
civile. Assim, o direito romano, no princípio, tanto
público como privado, valia só para os cidadãos
romanos, os estrangeiros não tinham a
capacidade jurídica de gozo no concernente aos
direitos e obrigações do ius civile.
Como avalia Rocha (2000:46), Portugal,
nação formada por um cadinho de povos, em
geral, foi receptiva ao estrangeiro, mais voltada
à questão religiosa, cristão ou pagão, do que
propriamente nacional ou forâneo. Quanto a sua
política colonial no Brasil, oscilou entre o estímulo
à colonização estrangeira e a proteção aos
interesses monopolísticos do estado português,
muitas vezes restritivo à circulação patrimonial.
Ao longo de nosso período imperial, a
necessidade premente de ocupação do território
e da preservação das fronteiras originaram
políticas de estímulo ao ingresso de estrangeiros
pela imigração e colonização com europeus, em
regra. A Lei nº 601, de 1850, regulamentada pelo
Decreto nº 1.318, de 1854, primeva norma legal
a tratar da aquisição de imóveis em nosso
______________________________
1 gr. métoikos,ou ‘estrangeiro domiciliado em um país, imigrante’,
de metá ‘idéia de mudança’ + oîkos,ou ‘casa, residência’; ver met(a)-
e 1-óico
94 Revista Jurídica do Ministério da Defesa - nº 1 - nov. 2004
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ordenamento, ao contrário de restringir, estimulou
tal aquisição, como dispunha seu art. 17:
Os estrangeiros que comprarem terras, e
nelas se estabelecerem, ou virem à sua custa
exercer qualquer indústria no País, serão
naturalizados, querendo, depois de dois anos
de residência pela forma por que o foram os da
Colônia de São Leopoldo, e ficarão isentos do
serviço militar, menos do da Guarda nacional
dentro do Município.
Já o art. 85 do Decreto regulamentador
previa a possibilidade da concessão de subsídios
aos empresários que pretendessem povoar terras
devolutas compreendidas na zona de dez léguas
dos limites do Império com países estrangeiros.
A primeira restrição legal à aquisição por
estrangeiro de terras brasileiras se deu pelo
Decreto do Governo Provisório n. 19.924, de
1931, que dispôs: “Nenhuma concessão de terras
devolutas se fará a sindicatos, empresa ou
sociedade estrangeira ou a estrangeiro não
domiciliado na localidade, sem a autorização do
Governo Federal.” Deve-se atentar que pelo art.
64 da Constituição Federal de 1891 as terras
devolutas eram dos estados, ficando a União
somente com aquelas indispensáveis à defesa
das fronteiras, fortificações, construções militares
e estradas de ferro federais. Assim, identifica-se
invasão de competência federal nas concessões
estaduais a estrangeiros.
Mesmo que o art. 122 da Constituição de
1937 assegurasse aos brasileiros e estrangeiros
residentes no País o direito à liberdade, à
segurança individual e à propriedade, o seu art.
148, dava exclusividade aos brasileiros na
obtenção do usucapião pro labore. O Estado Novo
foi pródigo em normas restritivas aos
estrangeiros. O primeiro Governo Vargas editou
vários decretos-lei dando tratamento diferenciado
ao nacional em detrimento do não-nacional, como
bem delineia Rocha (2000:36).
O Decreto-lei n. 406, de 1938, em seu art.
39, não só vedou a constituição de colônias com
estrangeiros de uma só nacionalidade, no máximo
25% de mesma nacionalidade,como exigiu um
mínimo de 30% nacionais.
O Decreto nº 1.164, de 1939, fixou o
conceito de faixa de fronteira em 150 Km a partir
da fronteira com países estrangeiros, art. 1º, nas
quais qualquer concessão de terra ou via de
comunicação somente se faria após prévia
audiência do Conselho de Segurança Nacional e
vedando nos primeiros 30 Km a distribuição de
lotes a estrangeiros, somente a brasileiros natos,
casados com brasileiras natas, art. 4º. Ademais,
determinava o Decreto várias outras
condicionantes aos núcleos populacionais fixados
na faixa de fronteira, como a proibição do ensino
de língua estrangeira a menores de 14 anos.
O Decreto-lei nº 1.202, de 1939, vedou
expressamente a venda, cessão, arrendamento
ou aforamento de terras ou qualquer imóvel
público estadual ou municipal a estrangeiro sem
a licença do Presidente da República, art. 35, par.
único, “c”.
O Decreto-lei nº 1.968, de 1940, reitera
várias das disposições já em vigor quanto às
restrições a estrangeiros na faixa de fronteira,
determinando expressamente que os notários
exijam na lavratura das escrituras o certificado
de permissão expedido pela Comissão Especial
para a Faixa de Fronteira, art. 4º, além de repetir
a preferência aos brasileiros natos na distribuição
de lotes da União.
Por último, destaca-se o Decreto-lei nº
6.430, de 1944, art. 1º, que permitia o acesso
por estrangeiro de até dois mil hectares, desde
que não excedido 1/3 da área do município.
As normas editadas sob o regime
constitucional de 1946 em regra mantiveram a
regulamentação anterior em termos do controle
da disponibilidade de terras por estrangeiros na
faixa de fronteira pelo Conselho de Segurança
Nacional, a exemplo da Lei nº 2.597, de 1955.
Este arcabouço legal foi aperfeiçoado pela
edição da Lei nº 5.709, de 1971, hoje em vigor,
alterada. Tendo sido a faixa de fronteira
posteriormente delimitada pela Lei nº 6.634, de
1979, regulamentada pelo Decreto nº 85.064, de
1980, que em regra manteve os critérios
normativos anteriores.
3. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
A exemplo de suas anteriores, art. 141 em
1946 ou art. 150 em 1967, a Lex Legum cidadã
de 1988 em seu art. 5º proclama a igualdade
perante a lei de nativos e forasteiros residentes,
garantindo-se o direito à propriedade2 .
Dispõe o art. 190 da Constituição Federal
que: “A lei regulará e limitará a aquisição ou o
arrendamento de propriedade rural por pessoa
______________________________
2 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:...
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física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os
casos que dependerão de autorização do
Congresso Nacional”. É competência privativa da
União, art. 22, I, legislar direito civil e agrário.
Assim, foi editada a Lei 8.629, de 25 de fevereiro
de 1.993, que regulamentou o dispositivo
constitucional, prevendo em seu art. 23 a
continuidade do disciplinamento da matéria pela
Lei n. 5.709, de 19713 .
Assim, deu-se, por disposição legal
expressa, a recepção no ordenamento
constitucional de 1988 da Lei nº 5.709, de 1971,
que, como visto, já regulava a aquisição de
imóveis rurais por estrangeiros sob o regime
constitucional de 1967, regulamentada pelo
Decreto n. 74.965, de 1974. De novo, e por força
constitucional, só a extensão das condicionantes
já existente para a aquisição também ao
arrendamento da propriedade rural por
estrangeiros e a previsão de situações sujeitas à
autorização do Congresso Nacional para a
aquisição de imóveis rurais. Ressalte-se não
terem sido incluídas restrições à parceira agrícola,
prevista no Estatuto da Terra, Lei n. 4.504, de
1964.
4. IMÓVEL RURAL E URBANO
Neste ensejo cabe ressaltar inexistir em
nosso ordenamento restrições à aquisição por
estrangeiro de imóveis urbanos, tanto por pessoa
física como jurídica. Assim fica a questão, como
definir-se imóvel rural? São encontrados no
ordenamento dois critérios para se diferenciar um
imóvel rural de um imóvel urbano, sua localização
ou sua destinação ou forma de utilização.
O critério da localização é fixado no
Código Tributário Nacional, Lei 5.712, de 1966,
que em seu art. 29 trata do imposto sobre a
propriedade territorial rural4 . O CTN, ainda
utilizando o critério de localização, descreve
imóvel urbano no art. 325 .
Portanto, para fins tributários, imóvel
urbano é o localizado em zona urbana,
urbanizável ou de expansão urbana, assim
definidas em lei, no caso lei municipal, e os
demais imóveis localizados na área restante do
município seriam rurais.
Já o segundo critério, quanto à destinação
ou forma de utilização, nos é informado pelo
Estatuto da Terra em seu art. 4º, I6 . De acordo
com o texto legal, imóveis rurais seriam os
destinados à exploração da terra nas atividades
rurais, independentemente da sua localização.
Nossa Paramount Law, nos arts. 184 a
191, utiliza como critério para definir imóvel rural
também a sua destinação e exige que o mesmo
cumpra a sua função social, sob pena de
desapropriação. A função social é cumprida
quando a propriedade rural atende a requisitos
de aproveitamento, utilização e exploração
adequadas, preservação do meio ambiente e
observância das leis trabalhistas.
A rigidez da legislação federal no tocante
ao cadastramento obrigatório do imóvel rural junto
ao INCRA, o CCIR – Certificado de Cadastro de
Imóvel Rural, reafirmado pela recente Lei nº
10.267, de 2001, paralelo a melhoras nos
cadastros municipais, vem reduzindo as
dubiedades existentes quanto à classificação em
rural ou urbano.
5. ESTRANGEIRO
Outro elemento relevante para nossa
abordagem diz respeito ao conceito de
estrangeiro para fins de aquisição da propriedade
rural no Brasil. Primeiramente há de se ressaltar
______________________________
3 Art. 23, § 2º Compete ao Congresso Nacional autorizar tanto a
aquisição ou o arrendamento além dos limites de área e percentual
fixados na Lei nº 5.709, de 7 de outubro de 1971, como a aquisição
ou arrendamento, por pessoa jurídica estrangeira, de área superior
a 100 (cem) módulos de exploração indefinida.
4 Art. 29. O imposto, de competência da União, sobre a propriedade
territorial rural tem como fato gerador a propriedade, o domicílio
útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, e
localização fora da zona urbana do Município.
5 Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a
propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza
ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona
urbana do Município.
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana
a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da
existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois)
dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
______________________________
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de
3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis,
ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados
pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou
ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos
termos do parágrafo anterior.
6 Art. 4º Para os efeitos desta Lei, definem-se:
I - “Imóvel Rural”, o prédio rústico, de área contínua qualquer que
seja a sua localização quese destina à exploração extrativa agrícola,
pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de
valorização, quer através de iniciativa privada;
7 Art. 1º - O estrangeiro residente no País e a pessoa jurídica
estrangeira autorizada a funcionar no Brasil só poderão adquirir
imóvel rural na forma prevista nesta Lei.
96 Revista Jurídica do Ministério da Defesa - nº 1 - nov. 2004
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o fato de tratar a legislação de estrangeiro
residente no País e de pessoa jurídica autorizada
a nele funcionar, nos termos do art. 1º da Lei
5.709, de 19717 .
O Ato Complementar n. 45, de 1969, art.
2º, considerava residente aquele que possuísse
permanência definitiva, já a Lei 5.709 não definiu
residência. O regime das empresas estrangeiras
foi regulado nos arts. 1.134 a 1.141 do Código
Civil de 2003.
Ao estrangeiro não residente só é dado
adquirir imóvel rural no Brasil oriundo de
transmissão causa mortis, note-se por sucessão
legítima e não pela testamentária8 . Não existem
restrições para a aquisição de terras rurais, no
caso de sucessão legítima, exceto se as terras
se localizarem na hipótese anterior, em área de
segurança nacional, hipótese em que deverá ser
ouvido o Conselho mencionado. Nesse sentido
posiciona-se Paulo Cavalcante Cysneiros
(1985:80) aplicando-se as restrições ao herdeiro
não incluído na vocação sucessória legal, mas
contemplado com sucessão testamentária ou
legado, caso em que se aplica a legislação de
controle”.
Inexiste possibilidade de estrangeiro não
residente, fora da hipótese sucessória já
mencionada, vir a adquirir imóvel rural no Brasil,
tendo sido revogado pela Lei nº 6.815, de 1980,
o art. 2º, da Lei 5.709, que concedia a faculdade
ao estrangeiro que pretendesse imigrar para o
Brasil de firmar compromisso de compra e venda
com finalidade de adquirir imóvel rural.
Observe-se inexistir diferenciação no
tratamento dado ao brasileiro nato quanto ao
naturalizado, já que ambos possuem os mesmos
direitos no tocante à aquisição de imóveis rurais.
O português é estrangeiro perante a
legislação que rege a aquisição de imóveis rurais
por estrangeiro, ainda quando casado com
brasileira e que tenha filhos brasileiros, e se
subordina às restrições da lei quanto a aquisição
de terras rurais.
O português, para ter os mesmos direitos
que os brasileiros e livremente, adquirir imóveis
rurais, qualquer que seja a sua área, deve
requerer e obter a declaração da cidadania
brasileira, concedida pelo Ministério da Justiça.
Só assim o português tem direitos iguais aos dos
brasileiros, sendo considerado como
naturalizado, sem perda da nacionalidade
portuguesa, conforme “Convenção sobre
Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros
e Portugueses”, promulgada pelo Decreto nº.
70.391, de 1972, e regulamentada pelo Decreto
nº. 70.436, de 1972.
A aquisição de imóvel rural por cônjuge
brasileiro, casado sob o regime de comunhão de
bens, com estrangeiro, qualquer que seja a sua
nacionalidade, dependerá de autorização do
INCRA. Observe-se que ao estrangeiro, casado
com brasileiro e sob regime de comunhão de bens
ou que tenha filho brasileiro não se aplica a regra
do limite legal da soma das áreas de estrangeiros
por municípios, art. 12, § 2º, III, da Lei n. 5.709,
mas deve se observar que a aquisição pode
ultrapassar, no todo, de 1/4 da superfície do
município em que se acham.
6. LIMITES
A aquisição de imóveis rurais por
estrangeiros é autorizada pelo INCRA,
observados os seguintes limites fixados pela Lei
5.709:
1. até 3 módulos rurais a aquisição é livre, e
independe de autorização do INCRA.
2. de 3 módulos a 50 módulos deverá ser a
aquisição autorizada pelo INCRA.
3. acima de 50 módulos é proibida a
aquisição por estrangeiros.
A definição de “módulo” foi criada e
disciplinada pelo Estatuto da Terra em seu art.
4º, II e III e 5º9 . O limite para aquisição de módulos
foi alterado pela Lei nº 8.629, de 1993, que em
seu art. 23, § 2º, aumenta de 50, limite
anteriormente estabelecido pela Lei nº 5.709, art.
12, § 3º, para 100 módulos10 .
______________________________
8 Art. 1º ... § 2º - As restrições estabelecidas nesta Lei não se
aplicam aos casos de sucessão legítima, ressalvado o disposto no
art. 7º.
______________________________
9 Art. 4º Para os efeitos Advogado e Consultor da Câmara dos
Deputados. desta Lei, definem-se: ...
II - “Propriedade Familiar”, o imóvel rural que, direta e pessoalmente
explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força
de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e
econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de
exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros;
III - “Módulo Rural”, a área fixada nos termos do inciso anterior;
Art. 5° A dimensão da área dos módulos de propriedade rural será
fixada para cada zona de características econômicas e ecológicas
homogêneas, distintamente, por tipos de exploração rural que nela
possam ocorrer.
Parágrafo único. No caso de exploração mista, o módulo será fixado
pela média ponderada das partes do imóvel destinadas a cada um
dos tipos de exploração considerados
10 Art. 23, § 2º Compete ao Congresso Nacional autorizar tanto a
aquisição ou o arrendamento além dos limites de área e percentual
fixados na Lei nº 5.709, de 7 de outubro de 1971, como a aquisição
ou arrendamento, por pessoa jurídica estrangeira, de área superior
a 100 (cem) módulos de exploração indefinida.
 Revista Jurídica do Ministério da Defesa - nº 1 - nov. 2004 97
Artigos
O estrangeiro só pode adquirir um único
imóvel rural, para a aquisição do segundo,
qualquer que seja seu tamanho, é exigida
autorização do INCRA.
Além do limite por propriedade a Lei 5.709,
art. 12, fixou limites por município para a soma
das áreas rurais pertencentes a pessoas
estrangeiras, físicas ou jurídicas, não podendo
ultrapassar a um quarto da superfície do
município, dos quais no máximo 40% de mesma
nacionalidade, resultando que estrangeiros de
mesma cidadania não podem possuir mais do que
10 % da área rural de um município. Excluem-se
dessas restrições, as aquisições inferiores a 3
módulos, as que foram objeto de promessa de
compra e venda registradas e cadastradas no
INCRA antes de 10 de março de 1.969, ou quando
o adquirente tiver filho brasileiro ou for casado
com pessoa brasileira sob o regime de comunhão
de bens.
Uma dúvida surge nos Registros
Imobiliários quando da aquisição por estrangeiro
de parte de propriedade coletiva, em forma de
co-propriedade ou de frações ideais ou cotas
partes de imóvel rural em condomínio.
Entende-se que os limites acima
mencionados também são aplicáveis quando o
estrangeiro adquire o imóvel em condomínio ou
co-propriedade, sendo a fração ou quota-parte
ideal a base para cálculo dos limites.
A posse de imóvel rural por estrangeiro
não é proibida pela Lei n.º 5.709 sendo que o
usucapião sujeita-se às mesmas condicionantes
da aquisição derivada por estrangeiros11 . Não
havendo qualquer proibição ao estrangeiro
podem esses, como efetivamente o são, ser
beneficiários da reforma agrária. Confirmando
esse fato, o I Censo de Reforma Agrária no País,
em janeiro de 1997, realizado em todas as
unidades da Federação, sob a coordenação do
Incra e da Universidade de Brasília (UnB),
verificou que 0,2% dos assentados é de
nacionalidade estrangeira.
Sendo localizado o imóvel em área
considerada de segurança nacional, sua
aquisição depende do Conselho de Defesa
Nacional, previsto no art. 91 da Constituição, em
substituição ao Conselho de Segurança Nacional.
Hoje, a audiência cabe à Secretaria de Assuntos
Estratégicos, órgão da Presidência da República.
A aquisição de imóvel rural por pessoa
jurídica estrangeira depende sempre de
autorização, ora do Ministério do
Desenvolvimento Agrário, por intermédio do
INCRA, quando o imóvel tenha área até 100
módulos,ou por intermédio do Congresso
Nacional, quando o imóvel tenha área superior a
100 módulos, nos termos do art. 23 da lei 8.629,de
1993.
As pessoas jurídicas estrangeiras só
poderão adquirir imóveis rurais quando conste
dos seus estatutos objetivos vinculados à
implantação de projetos agrícolas, pecuários,
industriais, ou de colonização, mesmo assim, com
autorização do Incra e do Ministério da Agricultura,
ou da Industria e Comércio, se o projeto tiver
caráter industrial, conforme art. 5º da Lei 5.709.
7. TRANSMISSÃO E REGISTRO DO IMÓVEL
Na aquisição de imóvel rural por pessoa
estrangeira, física ou jurídica, é obrigatória a
escritura pública, da qual deverá constar, ex vi
legis do art. 9º da Lei 5.709: I - O documento de
identidade do adquirente; II - Prova de residência
no território nacional; e III - A autorização do
INCRA. Se pessoa jurídica estrangeira, os
documentos referentes à sua constituição e
licença para funcionar no Brasil.
No tocante ao registro predial, a Lei 5.709,
art. 10, exige duplo registro, pois além daquele
previsto na Lei 6.015, de 1973, há o registro em
cadastro especial feito no Livro Auxiliar - de
Registro de Aquisição de Terras Rurais por
Estrangeiros. Ademais, as Serventias Prediais
devem remeter trimestralmente à Corregedoria
da Justiça e ao INCRA, órgão do Min. do
Desenvolvimento Agrário, a relação das
aquisições de áreas rurais por pessoas
estrangeiras. Se imóvel situado em área de
segurança nacional, a relação das aquisições
deve ser remetida também à Secretaria de
Assuntos Estratégicos, órgão da Presidência da
República, que representa o Conselho de Defesa
Nacional.
8. RESTRIÇÕES À PROPRIEDADE
ESTRANGEIRA NO DIREITO COMPARADO
Fica a pergunta: nossas restrições aos
______________________________
11 Art. 4º Nas áreas indispensáveis à segurança nacional suscetíveis
de prescrição aquisitiva, o usucapião por estrangeiro residente no
país não dispensa a observância do disposto no artigo 7º da Lei nº
5.709, de 7 de outubro de1971, por força da determinação constante
do § 34 do artigo 153 da Constituição Federal.
Parágrafo único. Na hipótese deste artigo, o assentimento prévio
da Secretária-Geral do Conselho de Segurança Nacional se inclui
entre os pressupostos necessários à aquisição por usucapião
especial.
98 Revista Jurídica do Ministério da Defesa - nº 1 - nov. 2004
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estrangeiros são excepcionalidade ou regra no
direito comparado em um mundo cada vez mais
semelhante? A liberdade de aquisição de bens
de raiz, imóveis urbanos ou rurais, por
estrangeiros não é regra no direito comparado,
pelo contrário, a legislação alienígena, por vezes
apresenta-se mais rigorosa do que a nossa. É o
que a doutrina forânea denomina de combater o
“Selling off of the home country”, ou seja,
liquidando a terra natal.
Em interessante e abrangente estudo
realizado para a Organização de Agricultura e
Alimentos da Organização das Nações Unidas –
FAO, por Hodgson, Cullinan e Campbell,
publicado em dezembro de 1999, denominado
Land ownership and Foreigners: A comparative
Analysis of regulatory Approaches to the
acquisition And use of land by foreigners, é
mencionada a relevância do tema estrangeiro e
aquisição da terra, fundado na relação intrínseca:
estado – território.
Inexistem tratados ou acordos
internacionais que regulem o tema da propriedade
estrangeira da terra, Hodgson et all (1999:8),
sendo freqüente a matéria ser tratada em
instrumentos bilaterais ou multilaterais no âmbito
de acordos relativos a investimentos. O Tratado
de Roma, que originalmente estabeleceu a
Comunidade Européia, tratou tangencialmente do
assunto vedando discriminação com fundamento
em nacionalidade, restando á legislações
nacionais restringir o acesso á terra aos não
comunitários.
Vários Estados, como Alemanha, França,
Reino Unido, Portugal, Países Baixos, Bélgica ou
Luxemburgo, não possuem qualquer restrição
legal quanto à aquisição por estrangeiros de
propriedade rural. Já outros países, como
Argentina, Chile, Colômbia, Paraguai, Uruguai ou
Venezuela, aparentemente não restringem o
acesso de estrangeiros à terra .
As legislações nacionais variam bastante
em termos do que é considerado “estrangeiro”,
inclusive chegando o Estado de New Jersey a
conceituar “estrangeiro amigo12 ”.
A Constituição Mexicana somente permite
a aquisição de terras por mexicanos natos ou
naturalizados, todavia em seu art. 27 prevê
processo de naturalização informal desde que o
estrangeiro proprietário considere-se nacional
perante o Ministro dos Assuntos Exteriores e se
comprometa a não invocar a proteção de seu
governo, segundo Hodgson et all (1999:15).
Todavia, é vedado aos estrangeiros adquirirem
propriedades nas faixas de fronteira, igual a nossa
de 100 km, e até 50 km da linha costeira.
Em geral as legislações permitem o
estrangeiro de ser proprietário sem restrições
quando for transmissão mortis causa, limitando
as aquisições por alienação onerosa ou não.
Em muitas legislações tem-se o
denominado teste de residência, permitindo que
somente os estrangeiros residentes possam ter
acesso à propriedade fundiária. Nós adotamos
essa política, a exemplo do Japão, Irlanda ou das
Províncias de Manitoba ou Saskatschewan no
Canadá.
Na libertária legislação da Suíça, como
destaca Meroni (1992:39), desde 1961 decreto
federal exige autorização cantonal para aquisição
de imóveis rurais ou urbanos por não residentes.
A Lex Friedrich (Laren), vigente desde 1985, que
hoje regula a aquisição ou oneração de bens e
direitos reais na Suíça, inclusive arrendamento
ou participação em empresas de investimento
imobiliário. A justificação para legislação assaz
restritiva fundamenta-se no controle da
especulação imobiliária vivenciada nos anos
sessenta e setenta.
Restrições de ordem social e econômica
são fixados na Laren, a exemplo do art. 10 que
limita a aquisição para residência urbana a 1000
m2 por família e a 100 m2 por pessoa ou que o
imóvel adquirido para uso comercial será
explorado diretamente pelo comprador
estrangeiro, art. 10, § 1º. É permitido aos cantões
legislarem supletivamente às normas federais,
como restingir a aquisição de residências de lazer
a unidades condominiais. As quotas cantonais de
autorização são fixadas pelo Conselho Federal,
Poder Executivo, a cada dois anos, a exemplo
do biênio 1989/90, quando foram de 1600
distribuídos pelos cantões.
No Canadá, conforme Hodgson et all
(1999:35), as províncias possuem competência
legislativa plena para regularem o acesso de
estrangeiros a propriedade fundiária, já nos
Estado Unidos dá-se competência concorrente
entre os estados e a União, fazendo surgir um
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12 “Alien friends shall have the same rights, powers, duties, liabilities
and restrictions in respect of real estate situate within this State as
native born citizens. Any alien who shall be domiciled and resident
in the United States and licensed or permitted by the government
of the United States to remain in and engage in business transactions
in the United States, and who shall not be arrested or interned or
his property taken by the United States shall be considered an alien
friend within the meaning of the act” - NJ Stat. Ann. § 46:3-18 (West
Supp. 1986), Mason, supra note 37, at 468. FAO (1999:53)
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plexo de normas que vão desde a ausência de
limites, como no Estado de New York, até a
vedação à compra de terras agrícolas em Iowa.
Na vizinha Itália, como nos afirma Mauro
Rubino (1992:55), o mesmo não ocorre,
inexistindo normas nacionais que restrinjam o
acesso de estrangeiros a bens e direitos reais. O
Código Civil italiano na seção 16 das Disposições
Preliminares assegura direitos civis iguais a
nacionais e estrangeiros, desde que haja
reciprocidade legal, a exemplo de Taiwan, que
reconheceo direito à propriedade por estrangeiro
desde que fundada em direito recíproco.
Na Grécia, nos assegura Philotheidis
(1992:83), as restrições à aquisição por
estrangeiros de propriedades se limitam às áreas
de fronteira, sendo permitida a locação ou
arrendamento por no máximo três anos, não se
aplicando a cidadãos da Comunidade Européia.
Hodgson et all (1999:23) enumeram
diferentes razões e técnicas quanto à adoção de
políticas de restrição ao acesso pelo estrangeiro
a bens de raiz:
1. Proteção à segurança nacional com a
imposição de limites em termos de situação do
imóvel, faixa de fronteira, áreas de segurança
com bases militares, a exemplo do Peru e Estados
Unidos;
2. Prevenir a dominação da infra-estrutura
econômica por potência estrangeira, comum em
países dependentes sob a ótica econômica ;
3. Prevenir ou restringir a especulação
estrangeira dos fatores de produção primários,
minerais e terra, caso da Suíça e Hungria;
4. Preservar o tecido social da nação,
protegendo formas tradicionais de produção e
convívio social, facilitando o acesso à moradia
para o locais, ou evitando o proprietário
absenteísta distante da comunidade a exemplo
de países na Polinésia ou Turquia;
5. Controlar a imigração, como fizeram
vários estados da costa oeste do Estado Unidos
para reduzir o fluxo de imigrantes;
6. Controlar o fluxo de investimentos
diretos estrangeiros, a exemplo da Austrália ou
da província canadense de Alberta que
restringiram a compra de terras urbanas por
estrangeiros;
7. Direcionar os investimentos
estrangeiros para projetos específicos, como na
Tailândia e em Malta;
8. Assegurar o controle da produção
alimentar, a exemplo do Marrocos e de vários
estados norte-americanos, a exemplo do Missouri
e Iowa, e províncias canadenses que só permitem
a compra de terras agricultáveis por nacionais,
com o agravante de no Missouri ser o estrangeiro
obrigado a aliená-la após dois anos de ausência,
já no Michigan reverte a propriedade para o
estado em cinco anos ou em oito anos no
Kentucky; ou
9. Outros fatores não expressamente
declarados como nacionalismo, racismo ou
xenofobia.
Restrições a investimentos estrangeiros
em imóveis e empresas tem sido veiculado como
um fator de estagnação nas atividades
econômicas, já o acesso do capital estrangeiro á
aquisição da infra-estrutura econômica de um
país tem sido diagnosticado como pressuposto
dinamizador e acelerador das transformações
sócio-econômicas das nações, a exemplo dos
países do leste europeu.
Não obstante essas assertivas terem
indubitavelmente seu fundamento fático, não
pode ser olvidado que realidades particulares de
cada estado justifiquem a criação de barreiras
permanentes ou conjunturais ao ingresso
desordenado do capital externo, por vezes
meramente especulativo, como no exemplo
suíço, ou como o absenteísmo dos landlords
ingleses paralisou a economia irlandesa no século
XIX.
O grau de acessibilidade e sua
flexibilidade variam muito nos sistemas legais
modernos, variando desde a vedação completa,
pouco comum a exemplo da China, Vietnam ou
Ethiopia, até a inexistência de regras ao acesso
do estrangeiro às propriedades nacionais,
também rara.
Questões sobre qual nível normativo deve
tratar das restrições, se constitucional, legal ou
administrativo; se devem tais normas serem
perenes ou temporárias; ou qual ente deve ser
competente para editar tais limites, se nacional
ou subnacional; são respostas de difícil
generalização, dependentes de fatores
estruturais e conjunturais próprios de cada
estado.
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O estudo realizado pela FAO identificou a
tendência das legislações nacionais reduzirem as
exigências e restrições às aquisições por
estrangeiros de imóveis e a uma crescente
padronização no tratamento dado a esses
investimentos.
9. CONCLUSÕES
Do estudo de nosso ordenamento e do
direito comparado, focado no grau de liberdade
de aquisição de imóveis por estrangeiros, verifica-
se que a sociedade globalizada do século XXI
vem suprimindo barreiras culturais, comerciais e
políticas, todavia, ainda persistem razões
plenamente justificáveis para as nações
protegerem os interesses de seus cidadãos,
preservando a higidez de seu tecido sócio-
econômico.
Permanecem os bens de raiz como
símbolos do patrimônio nacional e da estabilidade
social, enquanto vinculados à soberania estatal.
Como visto, essa percepção da realidade
transcende os diferentes níveis de
desenvolvimento sócio-econômico ou cultural
vivenciados pelas nações respondendo as
necessidades próprias de cada sociedade, não
sendo nossa legislação essencialmente distinta
do contexto internacional.