Da organização vertical para a organização horizonta aspectos da transição empresarial, tendo um sistema.pdf1

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UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA 
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS 
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA 
 
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL 
MODALIDADE A DISTÂNCIA 
 
 
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO 
 
 
 
OS DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DE UMA GESTÃO DEMOCRÁTICA 
E PARTICIPATIVA: “Um” olhar sobre a experiência de João Pessoa – 
Paraíba 
 
 
Hugo Leonardo dos Santos Macena 
Pós-graduando lato sensu em Gestão Pública Municipal - UFPB 
 
Luiz Antônio Coêlho da Silva 
Professor Convidado da UAB Virtual do Curso de Especialização em 
Gestão Pública Municipal - UFPB 
 
 
 
RESUMO 
 
A história política do Brasil é marcada por períodos de centralização política que deixaram 
marcas na cultura política brasileira, já que a população geralmente esteve à margem na 
relação gestão pública-sociedade. No entanto, é nesse cenário cultural que surgem os 
Orçamentos Participativos (OP) como uma iniciativa genuinamente brasileira que está 
presente em centenas de municípios brasileiros e do exterior. Trata-se uma prática inovadora 
na cultura política brasileira de democracia participativa, que visa a construção de um espaço 
de empoderamento da sociedade na construção do planejamento do orçamento público. A 
implementação desse instrumento requer transformação da visão tradicional da gestão pública 
por parte do gestor. O presente artigo reflete sobre os desafios do processo de implementação 
de uma gestão democrática e participativa, em destaque para a experiência do OP. Nesse 
sentido, nos dedicamos à análise da experiência do Orçamento Democrático implementado 
em João Pessoa/PB, na tentativa de apontar alguns elementos que sirvam para o 
aprimoramento da metodologia do instrumento estudado, bem como de subsídio para a 
implementação de novas experiências. O artigo é um estudo de caso qualitativo e explicativo. 
Foram coletados dados junto a documentos oficiais e por meio de questionário aberto aplicado 
ao gestor da experiência. Como resultados identificaram-se além de avanços, desafios 
relacionados ao processo metodológico que limitam a evolução do instrumento. Concluiu-se 
assim, que o orçamento democrático é uma peça fundamental para a concretização da 
democracia e da voz do povo, principalmente dos cidadãos do município do estudo, e por 
isso, merece estudos futuros. 
 
Palavras-chave: Orçamento Participativo, Democracia, Gestão Pública. 
2 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
 
O final da década de 1970, especialmente no Brasil, é marcado pelo reafloramento 
dos debates a respeito das práticas democráticas implementadas na gestão pública. As 
expressões populares, sufocadas pela ditadura militar, ganham um novo fôlego, influenciando 
os emergentes movimentos sociais que contribuíram, por sua vez, com o fim do regime 
autoritário em meados da década de 1980 (SÁNCHEZ, 2002). 
No entanto, a supressão das práticas democráticas durante a ditadura deixou sequelas 
negativas no exercício da política brasileira até os dias atuais. Entre os entraves está o 
distanciamento entre a administração pública e a sociedade em geral. Cabe ressaltar ainda, 
que na história política do país, a sociedade brasileira nunca se apropriou de fato e de direito 
da gestão da “coisa” pública, de forma que a república brasileira sempre apresentou sérias 
limitações, devido às tradições colonialistas, escravocrata, coronelista, populistas e 
oligárquicas. O reflexo disso é uma compreensão equivocada, por parte da sociedade, do 
conceito de democracia, e principalmente, de gestão pública que notamos hoje em dia. 
Porém, a crise da ditadura militar proporcionou um ambiente de forte tendência de 
transformação das posturas do Estado, graças ao envolvimento de parcela significativa da 
sociedade civil na busca pela democratização do Estado. Entretanto, na crise da ditadura se 
evidencia outra crise, conhecida na academia como a crise da democracia representativa. 
(SEGUNDO & ROSA, 2008; GONÇALVES, 2011). É nesse período que a esquerda 
intelectual começa a evidenciar o fato de que não só bastava o processo de redemocratização 
brasileira, mas era necessário repensar que tipo de democracia deveria ser construído no país, 
já que a democracia representativa apresentava sérios sinais de desgastes, uma vez que não 
conseguia resolver as questões sociais vivenciadas pelos brasileiros. 
Essa preocupação de intelectuais e políticos da constituinte contribuiu para a criação 
de dispositivos que estabelecessem a prática do controle social por meio da participação 
popular. Assim, a Constituição de 1988, traz consigo inúmeros canais de participação social 
como, por exemplo: a instituição de audiências públicas, iniciativa popular, plebiscito, 
referendo, conselhos gestores e de fundos, com regras paritárias, no âmbito do Executivo, do 
local ao federal (BRASIL, 1988). 
Nesse ínterim, o Orçamento Participativo (OP), mesmo não estando em pauta na 
Constituinte de 1988 é considerado também como uma alternativa para a crise da democracia 
representativa. Objeto de vários estudos pela academia é uma das práticas promissoras 
3 
 
bastante difundidas entre a década de 1990 e a atualidade, sendo implantados em vários 
municípios brasileiros, e até mesmo em estados da federação. 
A partir de 2011, com a posse dos governadores eleitos em 2010, identificou-se um 
reinício do processo de implementação de experiências em orçamentos participativos em 
recortes territoriais estaduais
1
. No 48º Fórum Nacional de Secretários Estaduais do 
Planejamento em Palmas/TO, realizados nos dias 05, 06 e 07 de outubro de 2011, foram 
apresentadas três experiências dessa natureza nos Estados da Paraíba, Rio Grande do Sul e do 
Distrito Federal. 
A importância deste instrumento no processo de modificação da cultura política na 
gestão pública é tão forte que, de acordo com Allegretti (2011, p. 18) “são milhares de cidades 
[inclusive de vários países] que vem transformando suas práticas democráticas em direção a 
uma estrutura mais participativa”. 
A essência de todo o mecanismo do orçamento participativo é a democratização do 
orçamento público desde a sua construção até a sua implementação. Trata-se do envolvimento 
da sociedade civil no processo de planejamento dos gastos públicos, processo este, que há 
muito tempo era visto como construção exclusiva dos gestores públicos e de técnicos. 
Uns dos principais efeitos colaterais da centralização da construção do orçamento 
público é a má distribuição dos investimentos públicos na cidade, privilegiando determinadas 
áreas em detrimento de outras, fomentando desigualdades espaciais tão fortes que se refletem 
na exclusão social de parcela significativa da sociedade em muitas cidades brasileiras. 
Com base nessas considerações, pode-se admitir que se por um lado os constantes 
períodos autoritários no país deixaram marcas, aparentemente indeléveis, na organização 
política brasileira, em especial na máquina administrativa pública, por outro lado, identificam-
se iniciativas inovadoras que visam transformar as relações da gestão pública e da sociedade 
civil. No entanto, essa realidade provoca indagações, as quais são necessárias refletir: o que é 
indispensável para que a gestão pública implemente práticas de planejamento democrático e 
participativo em um município? E que espécies de desafios e resultados são encontrados no 
processo de implementação de um Orçamento Participativo? 
Com a finalidade de dar conta desta provocação, dedicamos a analisar a experiência 
de orçamento participativo da cidade de João Pessoa/PB, doravante denominado Orçamento 
 
1
 Outras experiências existentes como a do estado do Espírito Santoe Rio Grande do Sul, mostraram-se como 
uma experiência efêmera e inconsistente, refletindo na descontinuidade das experiências. 
4 
 
Democrático. Trata-se de uma experiência relativamente recente que há 06 (seis) anos vem 
cultivando espaços de diálogos junto à sociedade pessoense. 
Nessa perspectiva, as informações estão organizadas da seguinte maneira: na 
primeira parte buscar-se-á compreender o significado de uma gestão democrática e 
participativa; na segunda parte conhecer-se-á a experiência do Orçamento Democrático da 
Cidade de João Pessoa-PB, sua metodologia e práticas oportunizadas pela experiência, e por 
fim, será evidenciado os desafios para a implementação do Orçamento Participativo para a 
gestão pública municipal. 
 
 
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 
 
2.1. Gestão Democrática e Participativa: alguns significados 
 
 O estudo em torno do Orçamento Participativo é possível ser feito por vários ângulos 
do conhecimento, seja sob uma óptica do planejamento urbano, da gestão pública, do ângulo 
autonomista social, e também pela óptica da ciência política. Seja a leitura feita sob qualquer 
ângulo é quase unanimidade entre os pesquisadores Dias (2002), Sánchez (2002) e Silva 
(2011), o reconhecimento do caráter inovador que o Orçamento Participativo representa para 
a realidade política brasileira. 
 No entanto, primeiramente, para compreender o instrumento do Orçamento 
Participativo e sua relevância para a cultura política do país é necessário passear, mesmo que 
brevemente, pelo conceito e tipos de democracia. 
 Michelangelo Bovero (2002), um importante filósofo político da atualidade, 
contribui com um conceito de democracia não muito diferente de outras definições que 
rotineiramente encontramos nos artigos e livros especializados; assim, a palavra democracia é 
formada por dois termos gregos, demos (povo, cidadão) e krátos (poder político). 
Na concepção de Joseph Schumpeter (1976 apud RICUPERO, 2007) democracia 
não passaria de um arranjo institucional para se chegar a decisões políticas – legislativas e 
administrativas. Nesse sentido, trata-se de um regime político, que remonta a sua origem na 
antiga Atenas, que existiu por cerca de 510 A.C. a 322 A.C. (SOUZA, 2006). 
5 
 
Entre as suas peculiaridades, a democracia ateniense nos provoca com algumas 
características como, por exemplo: a possibilidade da participação de todos os cidadãos
2
 no 
processo decisório, inexistência de políticos profissionais e da alienação de decisões, a 
participação não era compulsória, porém voluntária. Nesse sentido, a democracia surge na 
história da humanidade com um adjetivo: direta. 
 A experiência política de democracia direta desaparece da história junto com a 
organização sociopolítica de Atenas, sendo reinventada dois mil anos depois pelos norte-
americanos (RICUPERO, 2007). Trata-se de uma democracia com características liberais e 
elementos diferentes da democracia da Antiguidade Clássica. Com a nova roupagem há um 
alargamento da participação ao inserir mulheres, jovens e em alguns casos estrangeiros no 
processo decisório. No entanto, a democracia moderna não é mais uma democracia direta, 
agora a participação nas decisões políticas se dá por meio de representantes, o que nas 
palavras de Souza (2006, p. 324) é compreendido por “processo de alienação do poder 
decisório em favor de outrem”. 
 O processo de seleção dos representes do povo acontece por meio da escolha 
eleitoral. As atividades políticas como bem ressaltam Souza (2006), passam a ser encaradas 
como matéria de especialistas ou de “políticos profissionais”, cabendo aos cidadãos apenas o 
voto, ou seja, a escolha, existindo um nítido distanciamento entre os cidadãos e o que foi 
decidido pelos governantes. Para ilustrar este fato, a Cientista Social Marcia Ribeiro Dias 
(2002, p. 67) destaca: 
 
(...) os governantes não se confundem com os governados. O papel dos cidadãos 
resume-se a indicar seus representantes, que irão formar a elite política responsável 
pelas decisões governamentais. As funções de governantes e governados 
encontram-se separadas, assim como o status de cada um na dinâmica política. A 
única forma de controle dos governados sobre seus representantes está na 
periodicidade eleitoral, responsável pela manutenção ou renovação das elites 
políticas governamentais. 
 
 
Acontece que a democracia representativa vem recebendo intensas críticas de 
intelectuais e cidadãos, devido a uma série de distorções e problemas, que variam desde 
corrupções, concentração de poder nas mãos de poucos, personalismo, patrimonialismo, 
clientelismo, compromisso com os interesses particulares, até delegação de responsabilidade, 
que acabam prejudicando, a já então complexa, gestão pública. 
 
2
 Na cidade de Atenas da antiguidade, os títulos de cidadãos eram destinados aos homens adultos livres 
residentes e autóctones. Souza (2006) resalta que escravos, estrangeiros, jovens e mulheres não gozavam de 
cidadania e, portanto, eram excluídos da participação das decisões. 
6 
 
Esse fato foi fruto do estudo de Leonardo Avritzer e Boaventura Sousa Santos que 
analisaram, de acordo com Allegretti (2011, p. 18), o ciclo vicioso ao qual está presa a 
democracia moderna e acrescenta: “a desconfiança suscitada pelo comportamento das 
instâncias representativas provoca um desinteresse pela participação ativa, considerada 
„inócua‟ e incapaz de transformar a gestão pública”. 
 As limitações da democracia moderna estão relacionadas ao fato de que os 
interesses da coletividade não obtêm espaço nas decisões políticas dos gestores públicos. 
Nesse sentido, a deficiência nas soluções dos problemas sociais vem representando o desgaste 
do modelo de gestão representativa, em contra partida a busca de modelos de gestão que 
respondam às demandas populares se torna inevitável. Dias (2002) define que a iniciativa da 
gestão participativa é uma estratégia de tornar a esfera pública permeável às reivindicações 
dos movimentos urbanos, incorporando-a ao processo decisório. Dessa maneira, passa a 
existir uma agregação entre o modelo de governo representativo e a participação direta do 
povo, característica essencial da democracia, no processo governativo. 
 Nesse sentido, qual a melhor forma de governo? Nesta discussão é importante ressaltar 
a compreensão do Bovero (2002, p. 40) ao estabelecer uma crítica entre democracia direta e 
representativa conclui: 
 
tanto a democracia direta quanto a democracia representativa são democracias, uma 
vez que o direito de participação política é igualmente distribuído a todos os 
membros da coletividade, sem exclusão de nascimento, de gênero, de classe ou de 
patrimônio. A oposição entre democracia direta e representativa concerne distinta 
estrutura do processo decisório político. Dito de modo mais simples, democracia 
direta é aquela na qual os cidadãos votam para determinar eles mesmos o conteúdo 
das decisões coletivas, como na democracia antiga da ágora; democracia 
representativa é aquela na qual os cidadãos votam para determinar quem deverá 
tomar as decisões coletivas, ou seja, para eleger os representantes. O instituto 
fundamental comum a todos os regimes democráticos contemporâneos é a eleição 
de representantes por sufrágio universal. 
 
 
 Independente dos debates a respeito da democracia direta e a representativa, o fato é 
que nos estados modernos não há experiências de democracia puramente direta. Souza (2006, 
p. 325) salienta a tendência, na atualidade, de corrigir as deficiências da democracia 
representativa por meio de “injeções de dose de democracia direta” e aponta o orçamento 
participativocomo a “dose” genuinamente brasileira. 
 O Brasil vivenciou um período muito rico durante a abertura política do país e com a 
promulgação da Constituição de 1988. Com a intensa participação dos movimentos sociais 
foi possível inserir nesta Constituição diversos instrumentos visando constituir, mesmo com 
7 
 
iniciativas esporádicas e pontuais, um modelo de democracia representativa com traços da 
democracia direta
3
. 
 No que tange ao orçamento participativo, é importante destacar que não é um 
instrumento obrigatório no modo de tomada das decisões, no entanto, apresenta-se como 
importante espaço de aproximação entre a população e a gestão pública no processo de 
decisão sobre os gastos públicos. Trata-se de uma prática de controle e participação social que 
visa influenciar diretamente as decisões dos investimentos públicos, buscando prioridades 
sociais. 
 O curioso é que o Brasil possui uma vasta experiência no processo de centralização 
política, produzindo relações sociais autoritárias, clientelistas e personalistas, e apesar da 
pouca experiência brasileira com as práticas democráticas, percebe-se uma evolução no final 
do século XX, nas palavras de Salles (2010), para se transformar em um dos países com maior 
número de práticas participativas. 
 As primeiras experiências, que serviram de modelo para a criação de outras 
metodologias de Orçamento Participativo, foram realizadas na cidade de Porto Alegre (RS), 
no final da década de 1980. O modelo foi executado em etapas no decorrer do ano e prioriza a 
participação de massas populares em formato de assembleia e audiências (SÁNCHEZ, 2002). 
 Uma característica importante sobre o Orçamento Participativo é que a criação deste 
espaço, frequentemente, está relacionada a iniciativa do poder executivo. Curioso, porque 
discutir com a sociedade os interesses coletivos, nitidamente na história deste país, não foi 
uma prioridade das gestões públicas, mas fruto da pressão popular. 
 Outra característica é que a grande maioria das experiências de Orçamento 
Participativo, já criadas no Brasil, tem no âmbito municipal o seu principal recorte territorial 
de ação, sendo poucas às experiências implantadas com sucesso em âmbito estadual. O que se 
percebe é que pode existir uma relação direta entre a Participação de Massa/Custo de 
realização/tempo de execução das etapas. 
Vários autores, entre eles Gohn (2001), compreendem o importante papel que exerce 
o âmbito local na efetivação das relações de participação popular. Os municípios são cenários 
privilegiados do exercício do poder local, sendo esta a possível explicação para o sucesso dos 
orçamentos participativos em esfera municipal. 
 
3
 Entre os instrumentos presentes na Constituição Federal de 1988, voltados a oportunizar a participação popular 
está o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular e os conselhos gestores de recursos. 
8 
 
Nessa discussão, Pedon (2002), explícita que a cidade aparece como produto 
diferencialmente apropriado pelos cidadãos, considerando-a como palco privilegiado de lutas 
de classes e de movimentos sociais de todo tipo, que reivindicam melhores condições de vida. 
Havendo assim, a junção dos interesses do Estado, do capital e dos moradores como forma de 
resistência contra a segregação e pelo direito à cidade. 
As pesquisas de Avritzer e Navarro (2001 apud SÁNCHEZ, 2002, p. 29) apresentam 
que o processo de participação está baseado em três princípios: 
 
esses princípios são: (1) participação aberta a todos os cidadãos sem nenhum status 
especial atribuído a qualquer organização, inclusive as comunitárias; (2) combinação 
da democracia direta e representativa, cuja dinâmica institucional concede aos 
próprios participantes a definição das regras internas; e (3) alocação dos recursos 
para investimentos baseada na combinação de critérios gerais e técnicos, ou seja, 
compatibilidade entre as decisões e regras estabelecidas pela ação governamental, 
respeitando também os limites financeiros. 
 
 Em geral, os Orçamentos Participativos, em sua metodologia, estão relacionados ao 
processo decisório de aplicação do dinheiro público, fruto da arrecadação. Esse processo se 
dá na construção do instrumento de planejamento que é o Orçamento Público, peça essencial 
na execução política e administrativa das gestões, seja em qual for a esfera. 
Este instrumento é um plano de ação que relaciona as receitas e despesas de um 
município, por exemplo, nas metas de implementação de ações nas áreas da saúde, educação, 
infraestrutura, cultura, manutenção da máquina administrativa, etc. Paludo (2011, p. 133) 
contribui ao afirmar que o orçamento público “expressa o esforço do governo para atender à 
programação requerida pela sociedade, que é financiada com as contribuições de todos os 
cidadãos, via pagamento de tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos”. 
De acordo com Rego (2009) o Orçamento Público, em sua forma tradicional, 
representa um conjunto de decisões tomadas por uma minoria detentora do poder, de modo 
autoritário, sem levar em consideração a opinião da população. Nessa perspectiva, os 
Orçamentos Participativos consistem em uma abertura do aparelho de Estado à possibilidade 
de a população participar, diretamente, das decisões a respeito dos objetivos dos 
investimentos, contribuindo significativamente no planejar do Plano Plurianual (PPA), da Lei 
Orçamentária Anual (LOA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que são as peças 
componentes do Orçamento Público. 
O Orçamento Participativo, por não ser um instrumento obrigatório 
constitucionalmente, como vimos anteriormente, tem como condição sine qua non de sua 
implementação a vontade política do gestor público, de modo que a ausência do compromisso 
9 
 
político pode inviabilizar por completo a implementação do instrumento, acarretando 
consequências extremante negativas ao instrumento. 
Outro fator de extrema importância, e o mais complexo, é o processo de 
transformação da administração pública tradicional, como uma série de vícios, identificados 
anteriormente, em uma gestão pública participativa. Isso requer a ruptura das posturas 
culturalmente construídas, com prejuízo, se não for feito, de inviabilizar o processo de 
implementação do instrumento. O Quadro 1 sintetiza a diferença entre a administração 
pública tradicional em seu modelo centralizador e a administração pública participativa. 
 
Quadro 1: Caracterização dos modelos de Administração Publica 
Tradicional e participativa 
 
Administração Pública Tradicional Administração Pública participativa 
Como se dá o processo decisório? 
 Tecnocrática. 
 Discurso de Participação. 
 Centralização. 
 Técnicos + sociedade. 
 Pratica da Participação. 
 Descentralização. 
Como são decididas as prioridades de governo? 
 Centralizada pela burocracia. 
 Baseada nas prerrogativas do Poder 
Executivo. 
 Descentralizada com a participação da 
sociedade. 
 Inversão das prioridades. 
Qual a melhor forma de resolver os conflitos? 
 Barganhas e conchavos. 
 Predomínio dos interesses privados. 
 Negociação aberta e convergência de 
interesses setoriais e sociais. 
 Predomínio dos interesses coletivos. 
Como é feita utilização do dinheiro público? 
 Falta de transparência. 
 Patrimonialismo. 
 Ausência de critérios. 
 Transparência. 
 Otimização. 
 Definição de critérios 
Qual a base de sustentação democrática do governo? 
 Cidadania se resume ao voto. 
 Relações privadas e clientelismo. 
 Manutenção do status quo. 
 Burocracia. 
 A cidadania é construída e o voto é um 
elemento da cidadania. 
 Redes sóciase participação direta. 
 Políticas estruturadoras. 
 Transformação econômica, política e cultural. 
 
Fonte: Adaptado da Cartilha Conquistando a Democracia Direta – Orçamento Participativo de Olinda [20--]. 
 
 
Quando a experiência é bem elaborada, contribui em muito para a mudança da 
cultura política dos envolvidos, sejam os servidores públicos, seja a sociedade civil. Isso 
porque impactam diretamente na rotina do processo decisório culturalmente construído. O 
processo de empoderamento contribui significativamente para a efetivação da prática de 
controle social. 
10 
 
2.2 Orçamento Democrático: metodologia e práticas 
 
 O orçamento participativo contribui para desfazer alguns paradigmas construídos no 
país no decorrer da sua história política; a mudança da cultura política e da compreensão do 
papel do cidadão enquanto sujeito de direitos e deveres, por meio do empoderamento, são o 
que há de mais notável na potencialidade do instrumento. Feito essas considerações, a 
discussão agora se foca na experiência do Orçamento Democrático. 
No ano de 2005, na cidade de João Pessoa/PB, toma posse no poder executivo 
municipal o prefeito Ricardo Coutinho, do Partido Socialista Brasileiro (PSB), eleito com 
uma expressiva quantidade de votos, apoiado pelos principais movimentos sociais da cidade e 
com o projeto político, entre outros, a democratização a elaboração do orçamento público, 
estabelecer o controle social e o empoderamento da sociedade, através dos princípios de 
democracia participativa. Para responder a esse projeto foi criada a Secretaria de 
Transparência Pública e nela inserida a Coordenadoria do Orçamento Democrático (OD)
4
. 
O Orçamento Democrático, apesar do nome diferenciado das outras experiências 
participativas, trás consigo a essência metodológica dos Orçamentos Participativos, onde o 
cidadão participa na construção do orçamento público, orientando as suas aplicações e 
fiscalizando-as; em contrapartida o governo assume o compromisso de realizar as 
intervenções na cidade com base nas prioridades estabelecidas coletivamente, através do 
instrumento. 
Na época, o então Prefeito Ricardo Coutinho na necessidade de explicar a essência 
da transformação a ser construída pelo OD argumentou: 
 
o Orçamento Democrático é o exercício da cidadania que a Prefeitura de João 
Pessoa inicia junto aos habitantes, alterando substancialmente conceitos anteriores 
de gestão, onde prefeitos, de forma solitária e imperial, decidam sobre a vida das 
pessoas (Cartilha do OD, 2005). 
 
 
Ricardo Coutinho destacou ainda, como conquista a ser alcançada, o rompimento das 
tradicionais práticas de clientelismo e patrimonialismo, onde os interesses privados de poucos 
se sobrepõem aos interesses coletivos. 
A fim de potencializar o processo de participação a cidade foi dividida em 14 
(catorze) regiões. Cada região conta com um ou mais articuladores regionais responsável, 
principalmente, pelo processo de mobilização da população de cada região. Trata-se de atores 
 
4
 No ano de 2011, a Coordenadoria ganhou status de Secretaria Executiva, no entanto vinculada ainda à 
Secretaria de Transparência Pública. 
11 
 
políticos estratégicos do governo, com experiências em movimentos sociais, e geralmente, 
referência política na região. A importância deste atores se dá pelo contato permanente junto a 
população residente na região em que atuam, de forma que eles funcionam como uma espécie 
de elo e apaziguador dos conflitos existentes entre a gestão e a sociedade, evitando desgaste 
para a administração. 
O Ciclo do Orçamento Democrático
5
 é um processo anual com etapas sucessivas e 
complementares a fim de alcançar os objetivos do instrumento. As etapas são flexíveis e a sua 
realização depende de alguns fatores determinantes, como: ano de processo eleitoral e 
capacidade operacional da secretaria. Contudo, em geral é composto pelas seguintes etapas: 
Audiências Regionais, na qual o prefeito participa e apresenta a prestação de contas das ações 
realizadas no ano anterior e a população tem a oportunidade de apontar as demandas e 
prioridades para a produção da LOA do ano seguinte. Trata-se de um dos grandes momentos 
do Orçamento Democrático, pois a população é convidada a participar das Audiências 
Regionais, e apontar três prioridades e sugerir uma demanda que esteja relacionada a uma das 
três prioridades selecionadas
6
. A escolha das prioridades da região é feita pela contagem de 
todas as opiniões dos participantes; e é por meio delas que as secretarias municipais buscarão 
subsídios para realizar o seu planejamento. 
A segunda etapa são as Assembléias Populares Regionais que têm por objetivo 
realizar o processo eleitoral de escolha dos representantes da sociedade civil, os conselheiros 
regionais, que têm como finalidade realizar a fiscalização e acompanhamento, 
prioritariamente, do que foi demandado pela população. A etapa seguinte é a Assembléia 
Geral dos Delegados
7
 que é o momento de reunir todos os conselheiros regionais para realizar 
o processo de escolha dos conselheiros municipais. A quarta etapa é o Planejamento 
Democrático que seria o processo de consolidação da proposta de LOA, discussão realizada 
entre as secretarias municipais e representantes da região. A quinta é a Audiência Setorial 
com objetivo de apresentar à população as ações presentes na LOA e que dialogam com as 
demandas do OD. Por fim, acontece a Avaliação e Planejamento do Ciclo com a equipe, 
delegados e conselheiros (JOÃO PESSOA, 2011). 
 
 
 
5
 As etapas do Ciclo do Orçamento Democrático apresentadas neste trabalho referem-se as que foram realizadas 
no ano de 2011. 
6
 A escolha das prioridades e das demandas é feita em formulário específico e entregue a população que participa 
das Audiências Regionais, na qual a prefeitura aponta as principais áreas de intervenção municipal. 
7
 O termo Delegado foi substituído pelo termo Conselheiro a pedido dos Conselheiros Municipais e aprovado em 
Assembléia Geral com todos, até então, delegados da cidade no ano de 2011. 
12 
 
Figura 1 - Assembléia Popular Regional 
 
 
Fonte: < http://www.joaopessoa.pb.gov.br/assembleia-
do-od-elege-12-delegados-para-1%c2%aa-regiao-em-
manaira/ > Acesso em: 23 nov. 2011. 
 
 
 Na estrutura, há outro importante espaço que é o dos Conselhos do Orçamento 
Democrático. Trata-se de dois tipos de acordo com o Regimento Geral do Orçamento 
Democrático de João Pessoa
8
: o Conselho Regional que é composto por representante 
exclusivamente da sociedade civil e eleito nas Assembléias Populares em suas regiões e a 
quantidade é proporcional a participação do evento. O outro espaço é o Conselho Municipal 
que de acordo com a Lei 11.903/2010 é composto por 14 (catorze) membros da sociedade 
civil, 03 (três) representantes do poder executivo e 01 (um) do poder legislativo. 
 Assim, a experiência do Orçamento Democrático está inserida num contexto 
histórico para a cultura política do país, na medida em que faz parte de um conjunto de 
centenas de municípios que vem inovando as práticas da gestão pública municipal. 
 
 
3 - PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS 
 
 
As experiências de Orçamento Participativo representam para a cultura política do 
país um caráter inovador, assim o objetivo deste trabalho foi construir um conjunto de 
reflexões sobre os desafios da gestão democrática e participativa tendo como referência a 
experiência da cidade de João Pessoa, na Paraíba. 
 
8
 O Regimento Geral do Orçamento Democráticofoi atualizado em 2011, mediante uma obrigação exigida pela 
Lei 11.903 de 29 de março de 2010 que institucionaliza o Orçamento Democrático no âmbito do município de 
João Pessoa/PB. No entanto, a alteração da nomenclatura de delegado para conselheiro aconteceu 
posteriormente, para todo efeito deste trabalho foi utilizada a nomenclatura – conselheiro. 
13 
 
 É importante ressaltar, ainda, que este estudo tem uma importância simbólica, o de 
contribuir com o processo de consolidação do instrumento do Orçamento Democrático da 
cidade de João Pessoa e estimular outras iniciativas na implementação do instrumento. O 
pesquisador teve a oportunidade de vivenciar a implantação do instrumento entre 2005 e 2011 
e após aproximadamente seis anos colaborando com as realizações das ações do Orçamento 
Democrático, foi proposta a apresentação de um conjunto de críticas, que só são possíveis em 
função do pesquisador não fazer mais parte do objeto de estudo. 
 Cabe observar a preocupação na elaboração deste estudo, em trazer aspectos 
inovadores sobre o tema estudado. Apesar de serem relativamente poucos os trabalhos 
publicados sobre o Orçamento Democrático, o presente artigo se diferencia dos demais 
trabalhos pelo foco analisado. A proposta não é apenas relatar os fundamentos do Orçamento 
Participativo e como é a estrutura e funcionamento do Orçamento Democrático, como 
podemos perceber nas poucas produções sobre o tema, mas é evidenciar o Orçamento 
Democrático e sua metodologia por um olhar crítico. 
Sendo o objeto de estudo a democracia participativa, trabalham-se os desafios da 
construção de uma gestão democrática e participativa, através de “um” olhar sobre a 
experiência de João Pessoa, no estado da Paraíba. 
O método utilizado para este artigo é o indutivo. Sobre este método Marconi & 
Lakatos (2006, p. 106), diz que “o método indutivo – cuja aproximação dos fenômenos 
caminha geralmente para planos cada vez mais abrangentes, indo das constatações mais 
particulares às leis e teorias (conexão ascendente)”. 
Trata-se de um estudo de caso, por buscar uma análise profunda sobre o objeto de 
estudo (ZANELLA, 2009). Esta investigação é essencialmente qualitativa, pois a preocupação 
principal da pesquisa é conhecer como se manifesta o fenômeno da democracia participativa 
na perspectiva dos desafios que a experiência pessoense enfrenta na atualidade. 
Este trabalho possui, ainda, a característica, de ser explicativo uma vez que o 
trabalho pretende identificar os fatores que determinam os processos inerentes a experiência 
do Orçamento Democrático na cidade de João Pessoa, como por exemplo, a natureza dos 
desafios encontrados nas técnicas de implementação da experiência; os resultados que são 
esperados e aqueles que foram obtidos na experiência implementada. 
Nesse sentido, para alcançar os objetivos deste trabalho os procedimento adotados 
para a coleta de dados foram as seguintes: pesquisa bibliográfica, por meio de artigos e livros 
14 
 
sobre o objeto da pesquisa e portais eletrônicos, a exemplo do Portal da Rede Brasileira de 
Orçamento Participativo
9
 e da experiência do Orçamento Democrático
10
; 
A pesquisa documental foi outra importante técnica utilizada. Assim, buscou-se o 
acesso aos documentos referentes à metodologia de planejamento realizada pelo Orçamento 
Democrático; informações sobre as demandas feitas pela população que foram atendidas; e o 
nível de interação entre os órgãos da prefeitura. E também foi utilizado o instrumento da 
pesquisa de campo, com anotações no diário de campo e com visitas nos espaços organizados 
pela experiência pessoense por se tratar de um estudo de caso. 
Entre as técnicas de coleta de dados existentes e apontadas por Zanella (2010) foi 
utilizada para viabilização deste artigo o questionário comportamental aberto com o propósito 
de conhecer a opinião dos atores envolvidos no processo de gerenciamento da execução das 
atividades do Orçamento Democrático sobre os desafios para a manutenção do instrumento. 
Neste sentido, foi entrevistado o Secretário Executivo do Orçamento Democrático. 
Com relação às técnicas de análise de dados, preferiu-se adotar aquela com a 
abordagem qualitativa, priorizando as análises dos conteúdos, feitos a partir dos temas 
provocados, e a análise de discurso, dialogando sempre com as informações construídas pela 
academia por meio das referências bibliográficas adotadas. 
Fundamenta-se para trabalhar os conceitos democracia, orçamento e participação em 
autores como: Bovero (2002), Dias (2002), Ghon (2001), Souza (2006), Salles (2010), entre 
outros pesquisadores sobre o assunto. 
 
 
4. ANÁLISE DE RESULTADOS 
 
4.1. Desafios e perspectivas do Orçamento Democrático para a gestão pública municipal 
 
 Ao completar, em 2011, seis anos de existência o Orçamento Democrático 
apresenta-se como uma marca forte da gestão do PSB em João Pessoa, enquanto instrumento 
de transformação da cultura política da população da cidade. Essa mudança cultural que 
avança a cada ano, proporciona uma intensa transformação da cidade por meio de uma gestão 
de corresponsabilidade entre poder público e sociedade civil. Foram dezenas de obras e ações 
 
9
 Disponível em: <www.redebrasleiraop.com.br >. 
10
 Disponível em: <www.od.joaopessoa.pb.gov.br>. 
15 
 
realizadas nesses anos de existência. No entanto, algumas barreiras existentes no instrumento 
acabaram por impedir a sua evolução. 
Entre essas barreiras ao OD está a resistência de gestores públicos em compreender o 
processo de participação organizado por este mecanismo democrático; isso nada mais é que o 
processo de resistência de mudança da cultura política. Tal questão é destacada por Allegretti 
(2011) ao apontar que há muita dificuldade em abandonar velhos hábitos da cultura política 
tradicional. Não é difícil encontrar servidores que ignoram o papel fiscalizador e de controle 
exercido pelos conselheiros, negando muitas vezes informações ou não contribuindo para o 
desenvolvimento de suas atividades. 
Nota-se ainda, a dificuldade em efetivar uma rede intersetorial entre os diversos 
órgãos da gestão municipal, representando também um sério problema, pois uma das 
essências para a realização da experiência de orçamento participativo é a promoção de uma 
reengenharia interna na gestão municipal, uma vez que os inputs
11
 passam a chegar à gestão 
de uma forma além de diferenciada, - intensa. Diferenciada, porque é a gestão que está 
provocando os espaços para os inputs, e intensa, porque o volume de demandas (obras e 
serviços) é maior que em um modelo tradicional de gestão pública. 
A intersetorialidade se reveste de importância, pois o OD não é uma secretaria fim, 
ou seja, uma secretaria que executa as demandas coletadas, mas uma secretaria meio que tem 
o papel de fornecer às demais secretarias e órgãos subsídios para que realizem o seu 
planejamento setorial. Quando não há um diálogo entre as secretarias e órgãos que convirja 
nesse sentido há um prejuízo óbvio no produto final do Orçamento Democrático que é a 
demanda presente nas peças orçamentárias. 
Em entrevista com o Secretário do OD, o gestor Carlos Tibério Limeira (2011), ficou 
claro a compreensão da importância da intersetorialidade no sucesso do instrumento, 
argumentando que “a população precisa entender o processo e participar, mas é fundamental 
que a gestão dialogue entre si de maneira permanente para que as ações propostas/decididas 
pelo povo possam ser encaminhadas com a máxima eficiência e responsabilidade”. 
Quando indagado com relação a avaliação, o envolvimento de outros órgãos do 
governo municipal no processo deconstrução e a manutenção do instrumento, ou seja, a 
intersetorialidade nos foi respondido pelo secretário Limeira (2011): 
 
 
11
 Na concepção de Rua (2009, p. 31) inputs são as demandas ou apoios que afetam o sistema político. “As 
demandas emergem quando indivíduos ou grupos, em resposta às condições ambientais, agem para afetar o 
conteúdo da política pública”. 
16 
 
a avaliação é de que estamos vivendo uma boa fase de crescimento. Os demais 
órgãos da gestão passaram por um período de adaptação a essa nova realidade e hoje 
estão cada vez mais afinados com a política da participação popular. Hoje, os órgãos 
planejam suas ações, obras e serviços sempre pautados no compromisso de atender 
as reais demandas do povo, discutidas nas atividades do OD. 
 
 
No entanto, apesar da visão positiva do gestor, muito ainda precisa ser melhorado. 
 Para ilustrar o diálogo ressalta-se o caso da 2ª Região Orçamentária
12
. Assim, o 
Quadro 2 apresenta as prioridades apontadas pela população na Região. 
 
Quadro 2 - Histórico de Prioridades da 2ª Região Orçamentária 
 
Ano Prioridades 
2005 Infraestrutura, Habitação e Equipamentos Sociais 
2006 Equipamentos Sociais, Saúde e Transporte 
2007 Infraestrutura, Equipamentos Sociais e Educação 
2008 Saúde, Educação, Trabalho e Renda 
2009 Saúde, Educação e Infraestrutura 
2010 Saúde, Educação e Infraestrutura 
2011 Infraestrutura, Saúde e Áreas de Lazer 
Fonte: Portal do Orçamento Democrático. Disponível em: < 
http://www.od.joaopessoa.pb.gov.br/ > Acesso em: 23 nov. 2011. 
 
 
Como se observa no Quadro 2, entre as três principais prioridades apontadas pela 2ª 
Região, o que se apresenta com maior número de vezes no decorrer dos sete ciclos 
orçamentários é a saúde, seguido de infraestrutura, e por fim, a educação. 
Apresentam-se no Quadro 3 as ações desenvolvidas na 2ª Região pela gestão 
municipal. 
 
Quadro 3 - Ações desenvolvidas pela Prefeitura de João Pessoa na 2ª Região 
Orçamentária entre 2005 e 2011 
 
Ação Prioridade correspondente Ano 
Reconstrução do Mercado do Peixe Geração de Emprego e Renda 2010 
Construção da Praça José Targino Infraestrutura 2009 
Reurbanização da Praça Vicente Trevas Infraestrutura 2008 
Revitalização da Praça Santo Antonio Infraestrutura 2008 
Execução de Muro de Arrimos e Gabiões Infraestrutura 2007 
 
12
 A região é composta pelos seguintes bairros: Jacarapé, Penha, Quadramares, Seixas, Altiplano, Cabo Branco, 
Tambaú, além de outras comunidades. 
17 
 
Implantação de Estrutura Metálica e Coberta em Quadra 
na Escola Municipal Anita Trigueiro do Vale 
Educação 2009 
Reforma e Ampliação da Escola Municipal Anita 
Trigueiro do Vale 
Educação 2009 
Centro de Referência em Educação Infantil – CREI José 
de Carvalho Costa Filho 
Educação 2007 
Construção do Clube da Pessoa Idosa Saúde 2008 
Fonte: Portal do Orçamento Democrático. Disponível em: < http://www.od.joaopessoa.pb.gov.br/ > Acesso 
em: 23 nov. 2011. 
 
 Numa breve análise, identifica-se que a prioridade saúde, apontada em praticamente 
todos os ciclos desde a criação do OD, não apresentou uma resposta clara por parte das ações 
da gestão municipal. Outro fato que merece ser ressaltado são as características das demandas 
apontadas pela população
13
, pois em relação à saúde, normalmente é solicitada a construção 
de Unidade de Saúde da Família (USF), melhoria do atendimento no Posto Médico, melhoria 
das instalações da USF etc.; na área de infraestrutura é apontado saneamento, calçamento e 
pavimentação, terraplanagem, limpeza e capinação etc.; na educação estão relacionados a 
construção de creches e de escolas. 
Em suma, o que se percebe é o nítido hiato existente entre o que é solicitado e o que 
é realizado na região. Com base nas características das demandas apontadas, podemos deduzir 
que das nove ações realizadas na 2ª Região apresentada no portal do OD, cinco foram 
apontadas realmente pela população. Porém, cabe destacar ainda, a significativa relevância 
social que as outras ações representam tanto para a população da 2ª Região quanto para a 
população da cidade de João Pessoa/PB. 
O que se percebe é que há uma possibilidade grande de que o produto das 
Audiências Regionais, não seja apropriado pelas secretarias para a construção do 
Planejamento Orçamentário. 
Atualmente, não é possível identificar nas peças orçamentárias qual dos programas e 
ações é de fato uma demanda do OD. Para se ter uma idéia da realidade, os conselheiros 
participam do processo de discussão na Câmara Municipal por meio das Audiências Públicas, 
no entanto, nem mesmo os conselheiros conhecem o conteúdo das peças, ou seja, se está 
contido ou não as demandas do OD. Nesse sentido, se admitimos que a intersetorialidade é 
um instrumento fraco, pode-se deduzir que muitas das obras realizadas pela gestão e 
intituladas como OD, em geral, são meras coincidências. 
 
13
 Utilizaram-se como referência as demandas apresentadas pela população da 2ª Região no ano de 2011, 
presente no Relatório Analítico 1ª etapa do Ciclo 2011 disponibilizado pela Secretaria Executiva do Orçamento 
Democrático para a elaboração deste estudo. 
18 
 
 É essencial que haja clareza do percurso que o produto da participação percorre, ou 
seja, os caminhos das demandas. 
 A etapa do Planejamento Democrático visa contornar esse problema. No entanto, 
mostra-se ainda ineficiente, necessitando de aprimoramento para alcançar os objetivos 
traçados com a sua criação, e por fim dar conta dessas limitações. 
Em suma, nota-se um hiato entre o momento da coleta das demandas e o percurso 
que estas realizam até que sejam efetivamente realizadas. Essa falta de clareza produz uma 
série de questionamentos e críticas com relação à dificuldade da gestão em dar conta das 
demandas sociais. 
Outro desafio é evitar o refluxo da participação, ou seja, o esvaziamento das etapas 
do ciclo. Essa preocupação é salutar, porque manter um instrumento como esse é mais difícil 
que até mesmo criá-lo. O refluxo da participação acontece por uma série de motivos, desde as 
características culturais de participação de uma Região
14
, passando por uma má mobilização 
da região em torno das atividades do OD, ano de processo eleitoral, e até mesmo sobre o 
motivo do descrédito do instrumento. 
O descrédito do instrumento acontece quando a gestão não consegue corresponder às 
expectativas sociais geradas com este instrumento. 
No Orçamento Democrático o processo de coleta das prioridades é um das etapas 
mais delicadas entre as realizadas anualmente. Desde a sua criação, realizou-se todo ano o 
processo de coleta de prioridades e demandas, gerando com isso além de expectativas entre os 
envolvidos, um generoso banco de demandas das mais variadas possíveis. Expectativas que, 
naturalmente, não são correspondidas, devido a capacidade limitada da gestão em atender 
todos os anseios da coletividade. Esse fato gera descontentamento, entre os atores evolvidos, 
prejudicando o processo de participação. 
O Quadro 4 apresenta a estimativa de participantes nos ciclos dos anos 2005, 2009, 
2010 e 2011
15
, e consequentemente os refluxos da participação. 
 
 
 
 
 
14
 Em geral, a região com uma população com poder aquisitivo elevado participa muito menos do que uma 
região com menor poder aquisitivo, isso porque os primeiros moram em regiões com excelentes infraestruturas e 
serviços, ao contrário dos segundosque historicamente estiveram a margem do desenvolvimento da cidade. 
15
 Não constam na tabela os anos de 2006 a 2008, em função da indisponibilidade da informação. Os números 
apresentados foram divulgados em apresentações públicas e em relatórios. 
19 
 
Quadro 4 - Levantamento da Participação do Ciclo do OD 
Ano Participantes 
2005 27.000 
2009 14.494 
2010 4.700 
2011 8.000 
 Fonte: Secretaria Executiva do Orçamento Democrático (2011). 
 
Mesmo com todo o processo de capacitação que a Secretaria executiva do 
Orçamento Democrático realiza com a finalidade de debater tanto sobre o a metodologia do 
instrumento quanto a capacidade orçamentária isso parece não surtir efeito, pois a rotatividade 
de participantes é muito grande. Anualmente participam do instrumento centenas de pessoas, 
contudo pontualmente, em determinadas etapas do ciclo, não permitindo tempo suficiente 
para a construção de compreensões junto aos participantes a respeito dos limites e 
possibilidades da gestão pública municipal. 
Outro fator identificado que pode contribuir para a diminuição da participação é a 
metodologia adotada. Como pode-se perceber ao discorrer sobre a metodologia do Orçamento 
Democrático neste trabalho, a experiência é marcada por uma permanente mobilização dos 
atores sociais, há uma rotina intensa de encontros organizada pela Secretaria do Orçamento 
Democrático, que além dos eventos oficiais das etapas do ciclo, há também um conjunto de 
outras atividades denominado extraciclo, como reuniões ordinárias e eventos realizados por 
outros órgãos da gestão em que são convidados. 
Praticamente todos os eventos do Orçamento Democrático, exceto as reuniões dos 
conselheiros regionais, sempre são para um público grande. O assembleísmo, adjetivo 
utilizado como crítica por muitos pesquisadores às diversas experiências metodológicas de 
OP, também pode ser aplicado ao Orçamento Democrático. A existência na metodologia de 
várias assembléias, plenárias e audiências tornam-se um problema, na medida em que em 
geral não são espaços de deliberação, com exceção das audiências, o tempo utilizado para a 
realização desses eventos é praticamente o ano todo, e mal se termina uma etapa e já começa 
a outra, praticamente com as mesmas características. Trata-se de um verdadeiro frenesi 
participativo. Os espaços de discussões acabam perdendo o atrativo aos olhos da população, 
isso se reflete na participação. 
No entanto, vale ressaltar que as causas do fluxo e refluxo da participação na 
experiência de João Pessoa necessitam de um estudo específico. 
20 
 
O orçamento participativo permite ao gestor do instrumento, alcançar outros 
objetivos, menos evidenciados, de fato, mas óbvios. Trata-se de um instrumento que pode ser 
utilizado como estratégia de marketing. O contato com a população em geral permite a 
construção do personalismo. A sociedade civil, também se beneficia do instrumento, 
conselheiros e delegados do OD já concorreram às eleições municipais. A utilização do 
instrumento como trampolim político também é constatado em outras experiências como a de 
Recife/PE
16
. É interessante como um instrumento poderoso de transformação política pode ser 
também utilizado como um poderoso instrumento nas estratégias político partidárias. 
 Traçando um diálogo sobre as perspectivas com relação ao instrumento – Orçamento 
Democrático, cabe ressaltar que a existência há seis anos representa que a prática da 
participação popular na discussão do orçamento público está se consolidando ano a ano. A 
seriedade encontrada nos gestores do instrumento nos leva a deduzir a forte possibilidade de 
adaptações e inovações a fim de tornar o OD mais participativo, alargando o público 
envolvido. A realização de estudos para implementação do OD criança
17
 e do OD digital
18
 
sinaliza essa preocupação. Com relação a essa temática o Secretário Carlos Tibério Limeira 
(2011), ressalta na entrevista: 
 
nos dias atuais, passamos por um processo de consolidação do instrumento e da 
política de participação popular adotada em nossa cidade. É necessária uma 
reinvenção permanente do processo, pensando novas formas de mobilização como 
forma de criar mais atrativos para a população. Não só em relação a mobilização, 
mas a metodologia deve ser revista e readequada permanentemente para que 
possamos agregar setores da cidade que ainda não compreenderam a importância da 
participação nesse processo. E o desafio em relação ao processo de sensibilização da 
gestão municipal também é permanente, visto que o Prefeito governa dentro de um 
arco amplo de alianças políticas e as mudanças de quadros gestores são constantes. 
 
 Portanto, constata-se que a visão do gestor sobre o processo é essencial para a 
sobrevivência do instrumento. Ao apontar a metodologia como essência do instrumento se 
abre uma perspectiva para um contínuo processo de remodelagem do Orçamento Democrático 
para o enfretamento dos desafios. 
 
 
 
 
16
 Vide < http://www.pernambuco.com/diario/2001/03/04/politica5_2.html >. Acesso em: 20 nov. 2011. 
17
 O OD Criança é um projeto de envolver, por meio de metodologia específica, as crianças nas discussões do 
orçamento público. Trata-se de um trabalho educativo que visa prepará-los para a cultura participativa. 
18
 O OD Digital visa utilizar os meios de comunicação, principalmente a internet na perspectiva de alargar os 
caminhos da participação. Corresponde a uma adaptação à realidade pessoense da metodologia adotada em Belo 
Horizonte/MG. 
21 
 
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
 
Neste estudo foi possível perceber a importância das experiências dos Orçamentos 
Participativos para a mudança da cultura política brasileira, e principalmente da cidade de 
João Pessoa/PB. Ao analisar a metodologia do Orçamento Democrático identificamos ao 
mesmo tempo avanços e desafios; constatamos ainda que a implementação do instrumento 
com sucesso só é possível por meio de uma intensa transformação da gestão pública em que 
requer vontade política, intersetorialidade e metodologia clara e flexível. Contudo, essa 
transformação na prefeitura de João Pessoa, em seis anos, ainda não se deu por completo. 
Apesar das limitações, é importante ressaltar, que as ações realizadas pela gestão 
contribuíram significativamente para a melhoria da qualidade de vida, de várias localidades da 
cidade. A inversão de prioridades, preconizada pelos OP é nitidamente percebida pela atenção 
disponibilizada pela prefeitura aos bairros mais carentes da cidade, mesmo avaliando que a 
metodologia atual do instrumento está saturada e incapaz de dar conta dos desafios que o 
instrumento enfrenta. 
Portanto, cabe a sociedade explanar cada vez mais as suas demandas de forma 
consciente, com o uso de instrumentos democráticos, que sirvam como respaldo para a 
melhoria da gestão pública; enfatizando assim, as suas reais necessidades, proporcionando 
ainda, o aumento do bem estar e a qualidade de vida para todos, com educação, habitação, 
saneamento e saúde de qualidade garantidos pelo poder público. 
Como recomendação para enfrentamento dos desafios apontados está a necessidade 
de adoção de medidas de caráter estruturante, uma vez que medidas paliativas não 
transformam práticas nem posturas. Nesse sentido, há necessidade da reflexão profunda dos 
gestores do Orçamento Democrático sobre os avanços alcançados até hoje, os obstáculos a 
serem superados e o modelo de orçamento participativo que se pretende alcançar. Essa 
reflexão é importante e ao mesmo tempo difícil, pois requer uma visão que alcance a raiz do 
problema. 
Existe ainda a necessidade deuma assessoria que contribua com a identificação dos 
desafios e a elaboração de propostas metodológicas para o instrumento. Recomenda-se 
também o estreitamento das relações entre a Secretaria Executiva do Orçamento Democrático 
e a Secretaria de Planejamento, órgão responsável pela coordenação e elaboração das peças 
orçamentárias na perspectiva de identificar os programas e ações que visam atender as 
demandas do OD. É imperiosa também a realização de encontros entre os gestores das 
22 
 
secretarias municipais e o OD a fim de pensar o modelo de intersetorialidade que proporcione 
a solução para a fragilidade do planejamento orçamentário em torno das demandas do OD. 
Por fim, espera-se que as reflexões tecidas ao longo deste artigo e futuros estudos 
contribuam para o crescimento de um instrumento que transformou as práticas políticas entre 
a Gestão Pública e a sociedade, fazendo parte da história da cidade de João Pessoa. 
 
Hugo Leonardo dos Santos Macena 
 
Possui bacharelado em Geografia pela Universidade Federal da Paraíba (2010) e 
Especialização em Gestão Pública Municipal pela UFPB (2011). Trabalhou na 
Coordenadoria do Orçamento Democrático de João Pessoa/PB entre os anos de 2005 e 2011. 
Atualmente trabalha para o Governo do Estado da Paraíba na Subsecretaria do Orçamento 
Democrático Estadual. Contato: hugo.macena@gmail.com. 
 
 
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ZANELLA, Liane Carly Hermes. Metodologia de Estudo e Pesquisa em Administração. 
Departamento de Ciências da Administração/UFSC; [Brasília]: CAPES: UAB, 2009. 
 
 
24 
 
APÊNDICE A 
Questionário Aberto aplicado ao Secretário do 
 Orçamento Democrático em Novembro de 2011 
 
1. Que tipos de resultados se esperam na implementação de instrumento como o Orçamento 
Democrático? 
R.: 
 
2. O Orçamento Democrático de João Pessoa conta com seis anos de existência, nesse 
sentido que elementos você apontaria como avanço na relação entre sociedade e gestão? 
R.: 
 
3. O instrumento enfrenta algum desafio atualmente? Sendo a resposta positiva, que 
espécies de desafios são encontradas no processo de implementação de uma experiência 
como essa? 
R.: 
 
4. Como a secretaria do Orçamento Democrático vem trabalhando para a manutenção do 
instrumento após seis anos de experiência? 
R.: 
 
5. É fato que as experiências de Orçamentos Participativos, quando implantada numa gestão 
pública, requerem uma série de mudanças de comportamento dos funcionários públicos. 
Nesse sentido: 
a. No seu ponto de vista, qual a importância da intersetorialidade para as 
atividades do OD? 
R.: 
 
b. Como você avalia o envolvimento de outros órgãos do governo municipal no 
processo de construção e manutenção do instrumento? 
R. 
 
Licença Creative Commons 
<a rel="license" href="http://creativecommons.org/licenses/..."><img alt="Licença Creative 
Commons" style="border-width: 0" src="http://i.creativecommons.org/l/by-nc..." /></a><br />O 
trabalho <span xmlns:dct="http://purl.org/dc/terms/" href="http://purl.org/dc/dcmitype/Text" 
property="dct:title& quot; rel="dct:type"& gt;OS DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DE UMA 
GESTÃO DEMOCRÁTICA E PARTICIPATIVA: “Um” olhar sobre a experiência de João Pessoa – 
Paraíba</span> de <span xmlns:cc="http://creativecommons.org/ns#" property="cc:attribu 
tionName">Hugo Leonardo dos Santos Macena</span> foi licenciado com uma Licença <a 
rel="license" href="http://creativecommons.org/licenses/...">Creative Commons - Atribuição - 
NãoComercial - SemDerivados 3.0 Não Adaptada</a>.