TD 0566 O Impacto de Três Inovações na Educação Brasileira

Prévia do material em texto

TEXTO PARA DISCUSSÃO Nº 566
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES
INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO
BRASILEIRA*
Ricardo Paes de Barros**
Rosane Mendonça***
Rio de Janeiro, junho de 1998
 
* Gostaríamos de agradecer a toda a nossa equipe no IPEA pelo excelente trabalho de
assistência a este projeto.
** Da Diretoria de Pesquisa do IPEA.
*** Da UFF e bolsista da Anpec/PNPE na Diretoria de Pesquisa do IPEA.
O IPEA é uma fundação pública
vinculada ao Ministério do
Planejamento e Orçamento, cujas
finalidades são: auxiliar o ministro na
elaboração e no acompanhamento da
política econômica e prover atividades
de pesquisa econômica aplicada nas
áreas fiscal, financeira, externa e de
desenvolvimento setorial.
Presidente
Fernando Rezende
Diretoria
Claudio Monteiro Considera
Luís Fernando Tironi
Gustavo Maia Gomes
Mariano de Matos Macedo
Luiz Antonio de Souza Cordeiro
Murilo Lôbo
TEXTO PARA DISCUSSÃO tem o objetivo de divulgar resultados
de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA,
bem como trabalhos considerados de relevância para disseminação
pelo Instituto, para informar profissionais especializados e
colher sugestões.
ISSN 1415-4765
SERVIÇO EDITORIAL
Rio de Janeiro – RJ
Av. Presidente Antônio Carlos, 51 – 14º andar – CEP 20020-010
Telefax: (021) 220-5533
E-mail: editrj@ipea.gov.br
Brasília – DF
SBS Q. 1 Bl. J, Ed. BNDES – 10º andar – CEP 70076-900
Telefax: (061) 315-5314
E-mail: editbsb@ipea.gov.br
© IPEA, 1998
É permitida a reprodução deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte.
Reproduções para fins comerciais são rigorosamente proibidas.
SUMÁRIO
RESUMO
ABSTRACT
1 - INTRODUÇÃO......................................................................................1
2 - AMBIENTE INSTITUCIONAL ...............................................................2
2.1 - Antecedentes .....................................................................................2
2.2 - Três Inovações Fundamentais...........................................................5
2.3 - Simultaneidade das Inovações ..........................................................9
3 - ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE A RELAÇÃO ENTRE INOVAÇÕES
 EM GESTÃO E DESEMPENHO EDUCACIONAL ..............................11
3.1 - Autonomia Financeira ......................................................................11
3.2 - Eleição de Diretor ............................................................................12
3.3 - Colegiado.........................................................................................13
4 - UMA AVALIAÇÃO EMPÍRICA DOS DETERMINANTES DO
 DESEMPENHO EDUCACIONAL........................................................15
4.1 - Preliminares Empíricas ....................................................................15
4.2 - O Impacto das Inovações em Gestão Escolar sobre o Desempenho
Educacional..............................................................................................25
5 - SUMÁRIO E CONCLUSÕES..............................................................43
5.1 - Sumário............................................................................................43
5.2 - Conclusões ......................................................................................46
APÊNDICE...............................................................................................49
BIBLIOGRAFIA ........................................................................................61
RESUMO
O objetivo deste estudo é avaliar o impacto da implantação de três inovações em
gestão escolar — transferência direta de recursos para as escolas, eleição de
diretor e colegiado —, sobre o desempenho educacional. Compara-se o
desempenho dos sistemas estaduais mais e menos inovadores, objetivando o
controle, entre outras diferenças, de como a qualidade do ambiente familiar e a
qualidade do corpo docente podem também ser responsáveis pelas diferenças em
desempenho educacional entre tais sistemas.
O estudo descreve de forma sucinta o processo de difusão de cada uma das três
inovações em forma de gestão ocorrido no Brasil ao longo dos últimos 15 anos, e,
apresenta, ainda, uma discussão teórica sobre por que e como tais inovações
deveriam influenciar o desempenho educacional. Desenvolve, ainda, uma análise
empírica agregada, utilizando informações longitudinais estadualizadas, com o
objetivo de contrastar, tanto o desempenho dos estados (inovadores ou não), como
o desempenho de cada um deles, antes e após a introdução das inovações.
ABSTRACT
One of the reasons for the inefficient Brazilian educational system lies in the form
of school management. The perceived close relationship between forms of school
management and educational performance has been particularly emphasized in
Brazil since the early 1980s with the process of the return to democracy. This
process gained speeds and intensity at different levels in the various state
educational systems and was basically founded on three aspects: direct transfer of
resources to the schools, election of directors and installation of college boards.
The aim of this study is to assess the impact of these new elements on educational
performance. We compare the performance of the more with the less innovative
state systems and attempt to control, among other differences, how the quality of
the family environment and teaching body can also be responsible for the
differences in educational performance between such systems.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
1
1 - INTRODUÇÃO
A baixa escolaridade da população e a lenta expansão do sistema educacional são
características marcantes do processo de desenvolvimento brasileiro que o
diferenciam do processo de desenvolvimento dos países asiáticos e dos países
latino-americanos com nível de renda semelhante. Com efeito, a maioria dos
países que conseguiu crescer a taxas iguais ou maiores do que as do Brasil exibiu,
concomitantemente, taxas de expansão dos seus sistemas educacionais
incomparavelmente maiores.
O processo de desenvolvimento brasileiro, em particular, no auge dos anos 70,
pode ser caracterizado como um processo de desenvolvimento econômico
desigual, porque os investimentos em capital físico e infra-estrutura sempre
tiveram uma clara prioridade sobre os investimentos em capital humano. A
conseqüência de tal estratégia foi um evidente descompasso entre
desenvolvimento econômico e desenvolvimento humano.
Embora ainda permaneça a discussão de como foi possível o Brasil crescer
economicamente de forma tão significativa sem uma simultânea expansão
educacional arrojada, a questão premente é em que medida, hoje, é possível voltar
a crescer sem antes eliminar o enorme atraso educacional existente. Todas as
evidências parecem indicar que o sistema educacional é hoje um dos gargalos do
processo de desenvolvimento do país, necessitando, portanto, ser objeto de uma
profunda reformulação.
Um melhor desempenho educacional pode ser atingido pelo aumento do volume
de recursos destinados à educação, ou do aumento da eficiência com que eles são
utilizados. Quando comparamos os gastos públicos em educação no Brasil (cerca
de 4% do PIB) com os dos demais países da América Latina com níveis de renda
semelhantes, chegamos à conclusão de que o Brasil não gasta pouco. Assim, há
evidências de que o fraco desempenho educacional brasileiro deva estar mais
ligado à ineficiência que propriamente ao volume de recursos utilizados.
Dentre as possíveis razões para a elevada ineficiência do sistema educacional
brasileiro desponta a forma de gestão escolar historicamente utilizada. As eleições
diretas para governador, em 1982, deslanchou no país um processo de difusão de
inovações em gestão escolar. Tal processo atingiu velocidade, intensidade e grau
de sincronismodistintos nos diversos sistemas estaduais de ensino e baseou-se
fundamentalmente na implantação de três inovações: a) a transferência direta de
recursos para as escolas; b) eleição de diretor; e c) de colegiado. O objetivo central
deste trabalho é avaliar o impacto destas inovações sobre o desempenho
educacional.
Para avaliá-lo, este trabalho explora intensivamente a forma dessincronizada como
tais inovações se difundiram. Dois aspectos desse dessincronismo são explorados.
Em primeiro lugar, explora-se o fato de que as inovações foram implantadas em
momentos distintos, em estados distintos. Dada essa característica do processo de
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
2
difusão, torna-se possível avaliar o impacto das inovações ou contrastando, para
um dado ponto no tempo, o desempenho educacional em estados inovadores com
o desempenho em estados com sistemas tradicionais (análise transversal), ou
contrastando, para um dado estado, o desempenho educacional antes e após a
introdução dessas inovações em gestão escolar (análise temporal), ou utilizando os
dois tipos de contraste simultaneamente. Em segundo lugar, o fato de que os
estados inovadores não necessariamente adotaram as três inovações
simultaneamente; possibilitando, assim, identificar o impacto isolado de cada uma
das três inovações.
Esses contrastes são explorados em conjunto utilizando-se técnicas do tipo
pooling cross-section, em que cada unidade de observação consiste em um estado
brasileiro em um ponto no tempo. Todos são explorados por controle das
diferenças na qualidade do ambiente familiar e dos professores, que podem
também ser responsáveis pelas diferenças em desempenho educacional entre
estados e pontos no tempo. Para isso, foi necessário construir uma base
estadualizada de dados longitudinal com informações sobre o processo de difusão
das inovações, medidas de desempenho educacional e medidas da qualidade do
ambiente familiar e da qualidade dos recursos educacionais disponíveis. A base de
informações construída cobre o período 1981/93 e todas as unidades da
Federação, exceto o Distrito Federal e os estados da região Norte e o Estado de
Alagoas. Com informações para 12 pontos no tempo e 18 estados, obtivemos uma
base de dados com cerca de 216 observações.
Como medidas de desempenho educacional utilizamos: a) a taxa de reprovação,
obtida com base no Censo Escolar; b) a proporção de crianças fora da escola e
duas medidas de atraso escolar, obtidas com base na Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (PNAD); e c) indicadores de rendimento escolar, obtidos
com base no Sistema Nacional de Acompanhamento da Educação Básica (Saeb).
O estudo está organizado em quatro seções além da Introdução. Na segunda seção,
descrevemos de forma sucinta o processo de difusão de cada uma das três
inovações em gestão, ocorrido no Brasil ao longo dos últimos 15 anos, enfocando
sua natureza e o momento em que foram implantadas em cada um dos estados
incluídos na análise. Na terceira, apresentamos uma discussão teórica sobre por
que e como inovações em gestão escolar deveriam influenciar o desempenho
educacional. Na quarta, estimamos a relação entre inovações em gestão e
desempenho educacional, utilizando informações longitudinais em nível de
estado. Por fim, apresenta na quinta seção, um sumário e as conclusões.
2 - AMBIENTE INSTITUCIONAL
2.1 - Antecedentes
A responsabilidade pela provisão da educação pública no Brasil está dividida entre
as três esferas de governo: federal, estadual e municipal. No que se refere ao
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
3
ensino fundamental (oito primeiras séries), formalmente a responsabilidade maior
é dos governos municipais. No entanto, na maioria dos estados, as redes de
escolas estaduais de ensino fundamental acabam sendo maiores do que as redes
municipais.1
O sistema de ensino fundamental tem dimensões gigantescas (ver Tabela 1). São
cerca de 160 mil escolas espalhadas por um território de mais de 8,5 milhões km2
servindo a uma clientela de cerca de 25 milhões de crianças, empregando mais de
1 milhão de professores e com um orçamento anual de cerca de US$ 8 bilhões. O
fato de o sistema ser descentralizado por estado, não impede que suas dimensões,
em alguns deles, sejam assustadoras. Em São Paulo (Minas Gerais), por exemplo,
o sistema de ensino consiste em cerca de 8 (17) mil escolas, espalhadas por cerca
de 249 (587) mil km2, servindo a uma clientela de 5,3 (3,1) milhões de alunos,
empregando 225 (145) mil professores, e com um orçamento anual de cerca de
US$ 2 (0,8) bilhões.
Diante de todo esse gigantismo parece evidente que um sistema de gestão
centralizado, autoritário e sujeito à sistemática interferência política, típica do
Brasil autoritário da década de 70, dificilmente seria capaz de gerenciar, com um
mínimo de eficiência, um sistema de tais proporções.
Desde o início do processo de redemocratização no começo dos anos 80, em
particular após a vitória da oposição nas eleições para governador em 1982, o
sistema público de ensino brasileiro vem passando por um profundo processo de
reformulação das suas formas de gestão. Esse processo de reformulação recebeu
um grande impulso com a promulgação de uma nova Constituição Federal em
1988 e com a conseqüente promulgação das constituições estaduais e leis
orgânicas municipais. Todo esse aparato institucional veio dar força de dispositivo
constitucional à gestão democrática do sistema educacional e determinar que nos
10 anos seguintes à sua promulgação, pelo menos metade dos recursos gastos com
educação fosse dedicada à educação fundamental e à erradicação do analfabetismo
[ver Mello (1992)].
No início do processo a demanda por uma gestão mais democrática, participativa e
descentralizada teve quase que um fim em si mesma e foi, fundamentalmente,
uma demanda dos professores e outros técnicos em educação. A partir do final dos
anos 80, a demanda por mudanças no processo de gestão passa a ser vista como
uma condição necessária e fundamental para a melhora da eficiência e da
qualidade do sistema educacional, além de se tornar uma demanda de um espectro
cada vez mais amplo da população.
 
1
 As redes estadual e municipal atendem a cerca de 16 e 9 milhões de estudantes, respectivamente.
A rede estadual tende a ser maior do que a municipal nos estados mais ricos da Federação
localizados no Sul, Centro-Oeste e Sudeste. O Estado do Rio de Janeiro constitui uma exceção,
uma vez que possui um sistema municipal com uma participação relativa elevada e semelhante ao
que se encontrou nos estados pobres do Nordeste.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
4
Tabela 1
Número de Estabelecimentos de Ensino, Alunos e Docentes no Ensino Fundamental
Brasil — 1993
Estados Estabelecimentos Alunos a Docentes a
Estadual Municipal Estadual Municipal Estadual Municipal
Maranhão (MA) 658 11.501 362 813 15 33
Piauí (PI) 975 6.780 256 281 12 13
Ceará (CE) 838 11.405 428 561 15 27
Rio Grande do Norte (RN) 1.079 3.045 253 218 10 10
Paraíba (PB) 1.144 6.072 265 282 12 14
Pernambuco (PE) 1.150 8.270 685 686 22 25
Alagoas (AL) 393 2.954 129 277 6 10
Sergipe (SE) 352 1.533 181 147 7 6
Bahia (BA) 3.490 20.653 1.161 1.111 44 46
Minas Gerais (MG) 6.083 11.242 2.465 723 107 38
Espírito Santo (ES) 3.172 876 434 122 17 5
Rio de Janeiro (RJ) 2.005 3.053 565 889 30 42
São Paulo (SP) 7.517 520 4.852 585 201 23
Santa Catarina (SC) 4.275 3.535 584 208 25 10
Paraná (PR) 2.219 8.772 945 673 41 34
Rio Grande do Sul (RS) 3.165 9.547 895 599 54 38
Mato Grosso do Sul (MS) 368 1.130 247 141 9 6
Mato Grosso (MT) 5423.069 314 143 12 7
Goiás (GO) 1.365 4.222 625 273 22 11
Distrito Federal (DF) 460 -- 307 -- 12 --
Total 41.250 118.179 15.952 8.732 674 398
Fonte: Construída com base nas informações contidas na Sinopse Estatística - Educação Fundamental -
MEC (1993).
Nota: Exclui a região Norte.
 
a
 Em mil pessoas.
Ao longo dos últimos 15 anos, uma série de mudanças e experiências no que diz
respeito à gestão escolar foi realizada no Brasil, nos níveis estadual e municipal. A
implantação dessas inovações não tem seguido, no entanto, nenhuma coordenação
central nem tem sido livre de descontinuidades. Os sistemas estaduais de ensino
têm transformado a forma de gestão escolar de maneiras distintas e com
intensidade e velocidade distintas. Além disso, retrocessos têm sido comuns. É o
caso, por exemplo, do Estado de Minas Gerais, um dos que liderou o processo de
mudanças em 1983 com a implantação do colegiado, e objeto de um severo
retrocesso com sua interrupção entre 1987 e 1991.
Se, por um lado, esse processo descentralizado e dessincronizado de
transformação da gestão escolar no Brasil tem gerado uma grande riqueza de
experiências e inovações; por outro, tem sido extremamente difícil acompanhar e,
portanto, avaliar seu impacto sobre o desempenho educacional. A riqueza destas
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
5
inovações, assim como as dificuldades em avaliá-las, ficam claramente
demonstradas em dois estudos do IPEA sobre tal questão em Xavier, Marra e
Sobrinho (1994 e 1995).
2.2 - Três Inovações Fundamentais
Apesar da diversidade qualitativa das experiências inovadoras em gestão escolar
que tem ocorrido no Brasil, é possível reuni-las em três grandes grupos. No
primeiro, temos as que têm por finalidade estimular a autonomia financeira das
escolas, valendo-se de transferência de recursos. Essas inovações permitem que as
escolas possam decidir sobre a melhor forma de alocar seus recursos,
responsabilizando-se por fazê-lo ao menor custo possível. A autonomia financeira
constitui-se no pilar do processo de descentralização da gestão escolar.
Um segundo grupo é formado pelas transformações na gestão escolar ligadas à
escolha do diretor da escola. Fundamentalmente, visam estabelecer a eleição como
processo de escolha do diretor, constituindo-se no pilar do processo de
democratização da escola.
O terceiro grupo é formado pelas transformações que buscam organizar e
institucionalizar uma gestão participativa onde há não apenas a participação dos
professores e funcionários, mas também dos pais, alunos e demais membros da
comunidade local. Essas inovações visam, basicamente, à implantação de um
colegiado ou conselho escolar, constituindo-se no pilar do processo de
desenvolvimento de um modelo participativo de gestão escolar.
2.2.1 - Autonomia financeira
Tradicionalmente, a autonomia da unidade escolar limitava-se à eleição de suas
prioridades. A escola não recebia recursos monetários e, portanto, não tinha
conhecimento da sua verdadeira restrição orçamentária, na medida em que não
conhecia nem o volume de recursos disponíveis, nem o preço dos insumos. Com a
autonomia financeira, recursos monetários passam a ser transferidos diretamente
para a escola que, conseqüentemente, passa a ter pleno conhecimento sobre a sua
restrição orçamentária e liberdade para alocá-los da forma que julgar mais
conveniente, embora sujeita a certas restrições.
As restrições a que a escola está sujeita são de dois tipos básicos. Em primeiro
lugar, não é permitido utilizar tais recursos com o pagamento de pessoal (salário,
gratificações ou outros incentivos monetários). Em segundo, parte dessas
transferências são vinculadas a projetos específicos que podem ser tanto de
iniciativa da escola, como da Secretaria de Educação. Neste caso, os recursos só
podem ser gastos em atividades e insumos necessários ao desenvolvimento do
projeto específico a que estão vinculados.
Em geral, os recursos são aplicados em três áreas: a) manutenção de prédios e
equipamentos; b) material didático; e c) material de consumo. Em alguns estados
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
6
permite-se utilizar os recursos transferidos para a escola na assistência ao aluno
em cursos de treinamento e aperfeiçoamento e na contratação de serviços de
terceiros.2 O volume de recursos transferidos varia com as disponibilidades de
cada estado. Tem-se, no entanto, como meta atingir o valor de US$ 300 por
aluno/ano.3
Os sistemas estaduais diferem tanto nos critérios utilizados para fazer o rateio
entre as escolas, quanto nos mecanismos utilizados para fazer a transferência e o
sistema de acompanhamento e fiscalização que utilizam. Os critérios utilizados
podem ser o número de alunos da escola, o número de turmas ou o custo por
aluno. Em alguns estados, um certo grau de discriminação positiva é utilizado com
o objetivo de procurar reduzir desigualdades.
Quanto às principais dificuldades dos mecanismos utilizados para fazer a
transferência de recursos para as escolas, a pesquisa do IPEA [Xavier, Marra e
Sobrinho (1994)] revela que são: a) a burocracia para o cumprimento das normas;
b) a inexperiência e a falta de qualificação do pessoal envolvido; e c) a legislação
existente que, paradoxalmente, não permite que a escola seja uma unidade
orçamentária.
A autonomia financeira das escolas é, entre as três inovações investigadas, a mais
antiga e difundida. O primeiro estado a adotá-la foi Sergipe, em 1977, o que é
surpreendente porque se trata de um estado que durante os quase 20 anos
seguintes não introduziu nenhuma das duas outras inovações (eleição de diretor e
colegiado). A Sergipe seguiu-se Santa Catarina, com a implantação da
transferência de recursos para as escolas em 1980.
A implantação dessa inovação teve grande impulso com as eleições diretas para
governador em 1982. Logo após, a transferência de recursos foi implantada em
mais quatro estados: Bahia, Pernambuco, Paraná e Goiás. Em 1987, o Estado de
Mato Grosso aderiu à experiência inovadora. Todos os demais estados, exceto
Paraíba e São Paulo, implantaram a transferência de recursos para as escolas nos
dois primeiros anos da década de 90. A Tabela 2 apresenta o processo de difusão
dessa inovação entre os sistemas estaduais de ensino no Brasil (ver adiante). No
final de 1993 encontrava-se em funcionamento em 16 estados e apenas dois
permaneciam sem adotá-la: Paraíba e São Paulo.
2.2.2 - Eleição de diretor
Tradicionalmente, a seleção do diretor das escolas dava-se por critérios políticos,
por vezes de natureza puramente clientelista. Com o processo de redemocratização
ocorrido nos anos 80, cresce a demanda por um processo mais democrático e
transparente para o preenchimento dos cargos de diretor.
 
2
 Ver Xavier, Marra e Sobrinho (1994, Tabela 1, p.59) para uma descrição detalhada do destino
dos recursos transferidos.
3
 Em Minas Gerais, por exemplo, as transferências estavam em 1993 em torno de US$ 160 a 220
por aluno/ano [ver Xavier, Marra e Sobrinho (1994, p.95)].
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
7
Tabela 2
Processo de Difusão das Transferências de Recursos — 1975/94
Estados 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Maranhão
(MA)
Piauí (PI)
Ceará (CE)
Rio Grande
do Norte (RN
Paraíba (PB)
Pernambuco
(PE)
Sergipe (SE)
Bahia (BA)
Minas Gerais
(MG)
Espírito Santo
(ES)
Rio de Janeiro
(RJ)
São Paulo
(SP)
Santa
Catarina (SC)
Paraná (PR)
Rio Grande
do
Sul (RS)
Mato Grosso
do
Sul (MS
Mato Grosso
(MT)
Goiás (GO)
Fonte: Construída com base nas informações contidas em Xavier, Sobrinho e Marra ( 1994 ).
Ao longo da última década uma série de métodos para a escolha de diretor tem
sido introduzida,variando desde processos de seleção baseados em concursos,
como ocorre em São Paulo, até os de seleção baseados puramente em eleições nas
quais tanto os funcionários da escola, como pais e alunos maiores de 16 anos têm
direito ao voto.
Entre esses dois extremos encontram-se os procedimentos, como o vigente em
Minas Gerais, onde a escolha do diretor ocorre em duas etapas. Na primeira, os
candidatos realizam provas escritas e de títulos com o objetivo de avaliar os
conhecimentos específicos necessários para a gestão escolar. Na segunda, os três
primeiros colocados, desde que aprovados, "elaboram, então, um programa de
trabalho que é discutido com a comunidade numa assembléia geral, convocada
pela escola. Pais, alunos maiores de 16 anos e servidores da escola formam o
colégio eleitoral que decide, por voto secreto, quem será o novo diretor" [SEEMG
(1994, p 25)].
Os sistemas implantados de eleição de diretor diferem fundamentalmente quanto
às exigências ou qualificações a que os candidatos devem satisfazer. O nível de
escolaridade, a experiência na área de administração escolar, bem como o tempo
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
8
de magistério ou de serviço público e inclusão no quadro do magistério são
tipicamente os critérios exigidos. Os sistemas também diferem na duração do
mandato (em geral, entre dois e três anos) e no método de acompanhamento do
desempenho do diretor. Alguns estados, no entanto, como Minas Gerais, não
possuem nenhum sistema centralizado de acompanhamento; a avaliação é
confiada à própria comunidade representada pelo colegiado.
Como as demais inovações educacionais, a eleição de diretor tomou grande
impulso após a eleição de governadores em 1982. Implantou-se a eleição direta
entre 1984 e 1986 em três estados: Paraná (1984), Ceará (1985) e Santa Catarina
(1986). Na segunda metade dos anos 80, o procedimento foi introduzido em mais
três estados: Mato Grosso (1987), Rio de Janeiro (1988) e Rio Grande do Norte
(1989). Finalmente, durante os anos 90, estendeu-se a mais quatro estados:
Paraíba, Espírito Santo, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul. O processo de
eleição de diretor foi interrompido em Santa Catarina e Mato Grosso. A Tabela 3
apresenta o seu processo de difusão entre os estados. No final de 1993 encontrava-
se em funcionamento em oito estados e 10 permaneciam sem adotá-lo: Maranhão,
Piauí, Pernambuco, Sergipe, Bahia, São Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul,
Mato Grosso e Goiás.
Tabela 3
Processo de Difusão das Eleições de Diretor
Estados 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Maranhão
(MA)
Piauí (PI)
Ceará (CE)
Rio Grande
do Norte (RN
Paraíba (PB)
Pernambuco
(PE)
Sergipe (SE)
Bahia (BA)
Minas Gerais
(MG)
Espírito Santo
(ES)
Rio de Janeiro
(RJ)
São Paulo
(SP)
Santa
Catarina (SC)
Paraná (PR)
Rio Grande
do Sul (RS)
Mato Grosso
do Sul (MS
Mato Grosso
(MT)
Goiás (GO)
Fonte: Construída com base nas informações contidas em Xavier, Sobrinho e Marra ( 1994 ).
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
9
2.2.3 - Colegiados ou conselhos escolares
O colegiado escolar é um órgão de natureza consultiva e deliberativa.
Responsabiliza-se pela coordenação e avaliação das atividades pedagógicas,
administrativas e financeiras das unidades escolares. É um instrumento
fundamental utilizado pelos estados para organizar e institucionalizar a
participação de professores, funcionários, pais, alunos e membros da comunidade
na gestão escolar. O colegiado é integrado pelo diretor, que em geral o preside, por
representantes dos professores e outros servidores da escola e de representantes de
pais e alunos. Tais representantes são, na maioria das vezes, eleitos para um
mandato de um a dois anos. Permite-se, em geral, a reeleição.
Em Minas Gerais os colegiados são responsáveis pela aprovação do plano de
desenvolvimento da escola e do seu programa pedagógico. Além disso,
desempenha um papel fundamental na fiscalização da aplicação dos recursos
financeiros transferidos pela Secretaria de Educação para a caixa escolar (em
geral, os membros do colegiado compõem o conselho fiscal da caixa escolar). O
colegiado possui, ainda, a função de supervisionar os investimentos em infra-
estrutura, a movimentação de pessoal e o processo de avaliação do desempenho da
escola. Em Minas Gerais, é eleito todo ano; metade dos seus componentes
representa os funcionários da escola e a outra metade, as famílias pais e alunos.
A implantação do colegiado, como no caso das demais inovações, ganhou impulso
logo após as eleições para governador em 1982. Entre 1983 e 1986, foi implantado
em quatro estados (ver Tabela 4 adiante): Minas Gerais (1983), Goiás (1984), São
Paulo (1985) e Santa Catarina (1986). Na segunda metade da década de 80 sua
difusão foi lenta e acusou retrocessos. Em 1987, foi implementado em Mato
Grosso, mas suspenso em Minas Gerais e em Santa Catarina; em 1989, no Espírito
Santo. Assim, no final dos anos 80, o número de estados com colegiado era
idêntico ao observado no meio da década. O início da década de 90, entretanto,
presenciou uma rápida difusão desta inovação; o colegiado foi implantado em sete
estados entre 1991 e 1992, e reativado em Minas Gerais. No final de 1993
encontrava-se em funcionamento em 12 estados e apenas seis permaneciam sem
adotá-lo: Ceará, Pernambuco, Sergipe, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Santa
Catarina.
2.3 - Simultaneidade das Inovações
Nas subseções anteriores discutimos a natureza e objetivos de cada uma das três
inovações. Entretanto, é fundamental ressaltar que deve existir um elevado grau de
complementaridade entre elas e, portanto, que o seu impacto conjunto deve ser
maior do que o impacto isolado de cada inovação. É provável que a introdução da
transferência direta de recursos tenha um impacto maior sobre o desempenho das
escolas, quando alguma forma de colegiado já estiver sido implantada permitindo
à comunidade um controle institucionalizado dos gastos da escola. De forma
semelhante, a seleção competitiva e democrática do diretor da escola será tão mais
importante para o desempenho da escola quanto mais solidificada estiver a
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
10
Tabela 4
Processo de Difusão de Implantação do Colegiado
Estados 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Maranhão
(MA)
Piauí (PI)
Ceará (CE)
Rio Grande
do Norte (RN
Paraíba (PB)
Pernambuco
(PE)
Sergipe (SE)
Bahia (BA)
Minas Gerais
(MG)
Espírito Santo
(ES)
Rio de Janeiro
(RJ)
São Paulo
(SP)
Santa
Catarina (SC)
Paraná (PR)
Rio Grande
do Sul (RS)
Mato Grosso
do Sul (MS
Mato Grosso
(MT)
Goiás (GO)
Fonte: Construída com base nas informações contidas em Xavier, Sobrinho e Marra ( 1994 ).
participação da comunidade no assessoramento do diretor e no acompanhamento
de suas atividades.
Finalmente, evidencia-se que de muito pouco adiantaria ter-se um processo
democrático e transparente para a seleção de diretor e um colegiado em pleno
funcionamento, se a escola não tivesse autonomia para tomar decisões que
pudessem influenciar o seu desempenho. Assim, a transferência de recursos para
as escolas é uma ferramenta essencial tanto para fazer que a participação da
comunidade e de um bom diretor possa ter impactos significativos sobre o
desempenho educacional, quanto para motivar a participação do colegiado e
estimular o diretor.
Em suma, é evidente o enorme grau de complementaridade entre essas inovações
e, portanto, a importância de serem implantadas de forma simultânea e
coordenada. Nas Tabelas 2, 3 e 4 podemos observar que a implantação das três
inovações ocorreu de forma coordenada em apenas seis estados: Rio Grande do
Norte, Espírito Santo, Minas Gerais, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Em três
deles,Paraná, Santa Catarina e Mato Grosso porém, foram implantadas de forma
bastante dessincronizada e com retrocessos. No Paraná, a transferência de recursos
ocorreu em 1983, enquanto o colegiado apenas oito anos depois. Em Santa
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
11
Catarina, o colegiado e o processo de eleição de diretor foram extintos; em Mato
Grosso, as eleições para diretor. Nos demais 11 estados, pelo menos uma das
inovações, nunca foi experimentada.
3 - ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE A RELAÇÃO ENTRE INOVAÇÕES
 EM GESTÃO E DESEMPENHO EDUCACIONAL
Na seção anterior descrevemos o processo de difusão das inovações em gestão
escolar. Nesta seção passamos a discutir, teoricamente, a relação entre as
inovações e o desempenho educacional.
3.1 - Autonomia Financeira
Com o objetivo de discutir o impacto da autonomia financeira sobre o
desempenho educacional, é fundamental diferenciar dois níveis estilizados de
autonomia. No primeiro — autonomia restrita — a agência central informaria a
cada unidade escolar seu orçamento e quais os preços de uma cesta de insumos,
ficando a cargo da unidade local informar a alocação de recursos desejada, dentre
as factíveis. A agência central seria responsável pela efetivação das compras e pela
distribuição dos bens e serviços para as unidades locais.
Num segundo nível — autonomia plena — a agência central não só informaria à
unidade escolar local qual o seu orçamento, como também transferiria os recursos
para que ela os gerenciasse. Neste caso, além de ter autonomia para eleger suas
prioridades, a escola tem a liberdade e a responsabilidade de efetivar as compras e
manter controle sobre suas despesas.
A autonomia restrita tem sua racionalidade na idéia de que: a) a unidade local tem
acesso a informações importantes ao processo alocativo que não estão disponíveis
para a agência central; b) graças à pressão e supervisão da comunidade, a função
objetivo das escolas é mais semelhante à função objetivo social que à função
objetivo da agência central. Esta, em princípio, estaria mais particularmente
vulnerável à interferência política com fins privados e à corrupção. A autonomia
plena, além de compartilhar vantagens com a autonomia restrita, possui sobre ela
outras prioridades sempre que existam significativas variações locais no preço e
na qualidade dos bens e serviços, além de custos significativos de armazenagem e
transporte impedindo que o processo de compras centralizado não se beneficie
significativamente das economias de escala e especialização que são a sua
racionalidade básica.
Uma potencial desvantagem tanto da autonomia restrita quanto da plena surge
quando a função objetivo da unidade escolar difere significativamente da função
objetivo social. Neste caso, é gerado um problema de incentivos típico do
"problema do agente e do principal". O agente detém a informação relevante para
uma alocação eficiente, mas como a sua função objetivo é diferente da social, uma
transferência completa do poder de decisão para as mãos do agente pode ser
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
12
socialmente indesejável. A participação da comunidade na gestão dos recursos da
escola é uma das formas de garantir que seus objetivos fiquem próximos aos da
unidade escolar. Em suma, na presença de informação simétrica e da participação
da comunidade na gerência dos recursos da escola, a autonomia restrita tenderia a
ser socialmente desejável.
Ademais, a autonomia plena tem a desvantagem de levar diretor e outros
funcionários a desviarem seu tempo das atividades pedagógicas da escola para
cuidarem de compras e contratação de serviços e controle de despesas. Vale
lembrar que com a autonomia plena, perdem-se todos os ganhos de especialização
do trabalho e de escala. Assim, por exemplo, em vez de existir apenas um
pequeno grupo na agência central efetuando pesquisa de preços, existirá um em
cada escola. Portanto, o argumento a favor da autonomia plena tem que se basear
na idéia de que existem fatores que neutralizam essa aparente economia de escala
e de especialização. O fator mais comumente alegado é o de que tanto o
levantamento de preços como a centralização das compras são ineficientes quando
existem importantes variações locais de preços e os custos de transporte e
armazenagem são significativos. Costuma-se argumentar que compras
centralizadas geram uma burocracia na agência central, que embora em princípio
pudesse funcionar eficientemente, na prática costuma ser ineficiente. Além disso,
a centralização das compras sofre sistemática pressão política e é mais susceptível
à corrupção que as compras efetuadas por agentes locais sob supervisão
comunitária.
3.2 - Eleição de Diretor
O mecanismo mais eficiente para a seleção do diretor das escolas vai depender da
função objetivo dos diversos atores envolvidos e das informações que possuem. O
caso mais simples seria aquele em que: a) o desempenho do diretor é observável
ou pode ser inferido a partir do seu desempenho anterior em outras funções; b) um
conjunto de informações sistematizadas sobre o desempenho do atual e do
potencial diretor está disponível; c) a função objetivo do secretário de Educação é
compatível com a maximização do bem-estar social; e d) o secretário age
independentemente da escolha do diretor. Neste caso, se o diretor fosse apontado
diretamente pelo secretário o sistema seria plenamente eficiente.
Se ao menos uma das hipóteses acima fosse violada, um sistema onde os diretores
são apontados diretamente pelo secretário seria ineficiente. No caso brasileiro, o
argumento mais comum para caracterizar essa ineficiência é o fato de que o
secretário, ou não tem os objetivos corretos, ou não tem independência completa
para fazer as escolhas. Em ambos os casos, a escolha de diretor passa a ser
realizada com objetivos dissociados do social, não necessariamente compatíveis
com o funcionamento eficiente do sistema.
No entanto, mesmo um secretário com os objetivos corretos e a independência
necessária pode não ser capaz de escolher adequadamente os diretores das escolas,
porque a informação sobre a respectiva capacidade dos proponentes potenciais aos
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
13
cargos não está disponível de forma sistemática: ou porque as características que
identificam um bom diretor são difíceis de ser obtidas e sistematizadas, ou porque
simplesmente não foram coletadas e organizadas no passado. Neste caso um
sistema de escolha centralizada é inviável.
Quando os objetivos de um sistema centralizado são dúbios ou as informações
necessárias não estão disponíveis, a escolha do diretor com base na eleição por
funcionários da escola e pela comunidade é uma alternativa a ser considerada.
A eleição de diretor pode ser uma solução melhor do que a escolha centralizada
quando: a) a função objetivo do grupo com direito a voto é mais próxima da
função de bem-estar social do que a função objetivo do secretário, uma vez
levadas em consideração as pressões políticas a que está sujeito; e b) a informação
disponível aos eleitores permite-nos avaliar a capacidade dos candidatos a diretor
melhor do que a própria Secretaria.
Quanto à função objetivo a expectativa é de que a própria comunidade determine
qual a função de bem-estar a ser maximizada. Nesse sentido, a participação de
funcionários da escola na eleição pode ser claramente questionada, uma vez que
não há razão para crer que professores e funcionários da escola não tenham
interesses próprios na condução das atividades escolares que estejam em conflito
com os interesses da comunidade.
Do ponto de vista informacional há pouca evidência de que a comunidade tenha a
informação necessária para avaliar a potencial capacidade dos diversos candidatos
a diretor da escola. Em geral, a comunidade não tem a informação necessária ou
possui dificuldadeem processar a informação existente. Nesse caso, a participação
dos funcionários e professores pode ser decisiva, porque não só possuem um
volume muito maior de informação sobre o desempenho dos candidatos (tanto na
função de diretor como em outras funções), mas também têm maior capacidade de
relacionar a experiência anterior dos candidatos com a sua competência para
dirigir a escola.
Em suma, como é típico em "problemas do agente e do principal", os agentes que
detêm melhor informação (Secretaria e professores) não são os que apresentam a
função objetivo mais próxima à ideal (comunidade). Assim, a solução ótima
parece ser um compromisso: nem eleição direta nem uma decisão centralizada,
mas sim uma mescla dos dois. Um notório exemplo, seria o sistema em
funcionamento em Minas Gerais, onde os candidatos estão sujeitos a exames e
testes antes da eleição.
3.3 - Colegiado
Para analisar o papel do colegiado na gestão de um sistema público de ensino, é
importante observar que a racionalidade para a sua existência depende,
sobremaneira, dos grupos que têm direito à representatividade. Como no caso da
eleição de diretor, é importante diferenciar entre a racionalidade para a
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
14
participação de professores e demais funcionários da escola e a racionalidade para
a participação de pais e outros membros da comunidade.
Na medida em que não existe concorrência, nem entre sistemas públicos de
ensino, nem entre unidades escolares de um mesmo sistema (pelo menos no nível
de primeiro grau), passa a inexistir um mecanismo que discipline a função
objetivo dos gestores do sistema de ensino. Nesse sentido o colegiado, quando
integrado por pais e outros membros da comunidade, serve ao propósito de
procurar manter a função objetivo da escola próxima à da comunidade onde se
insere. Tal função estaria sendo exercida quando o colegiado participa da
idealização do plano de desenvolvimento da escola e fiscaliza e acompanha sua
implementação pelo diretor. Em resumo, na medida em que o colegiado possui
funções de planejamento, acompanhamento e fiscalização, pode disciplinar a
função objetivo dos gestores do sistema.
A participação comunitária tem também outras funções. Por um lado, mesmo que
os gestores escolares tivessem a função objetivo correta, seriam incapazes de
desenhar um plano de ação para a escola uma vez que, em geral, faltar-lhes-iam
informações sobre o perfil da demanda, isto é, faltariam informações sobre como a
comunidade valoriza os diversos tipos de serviços que poderiam ser oferecidos
pela escola. Em outras palavras, uma alocação socialmente eficiente dos recursos
educacionais necessita do conhecimento tanto dos custos dos diversos serviços a
serem oferecidos quanto do valor dado a estes serviços pelos seus usuários.
Assim, parte da racionalidade para a participação comunitária no colegiado é
transmitir, a um baixo custo, essas informações sobre a demanda por serviços
educacionais aos gestores do sistema. O colegiado exerce tal função quando serve
como órgão consultivo.
Finalmente, a participação da comunidade no colegiado pode servir para elevar a
qualidade e quantidade de recursos disponíveis para a escola, estimulando o
interesse dos pais pela escola e, portanto, levando-os a dedicar uma fatia maior
dos seus recursos à educação dos filhos, estimulando inclusive doações da
comunidade.
Um dos problemas do colegiado como órgão deliberativo deriva-se do fato de que,
em alguns casos, decisões adequadas dependem, de forma pouco aparente, de
conhecimentos técnicos que demandam anos de experiência e capacitação na área
de ensino. O não-reconhecimento por parte da comunidade da importância desta
experiência e capacitação pode levar à tomada de decisões errôneas. Em outras
palavras, a contribuição da comunidade para a gestão escolar tem limites difusos
que se não forem adequadamente percebidos podem levar a uma gestão
ineficiente.
Quanto à racionalidade para a participação de professores e outros funcionários da
escola no colegiado a situação é mais tradicional, porém menos evidente.
Tradicional porque não difere da importância da participação dos trabalhadores
em qualquer outro processo de produção. Apesar da gigantesca literatura a
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
15
respeito do papel da co-gestão sobre a produtividade do trabalho, continua em
aberto sob que circunstâncias ela seria ou não recomendável. Em princípio, a co-
gestão seria recomendável em situações onde a monitorização do trabalho é
custosa e os trabalhadores detêm informações privadas sobre a condução eficiente
do processo de produção. Nessas situações, a co-gestão seria uma forma útil para
induzir a cooperação do trabalhador. Resta saber, no entanto, em que medida tais
condicionantes estão particularmente presentes no caso da escola.
Evidências casuais indicam que a monitorização dos professores não é
particularmente custosa. Além disso, como nas escolas privadas de primeiro grau
não é comum a participação de professores e funcionários na gestão escolar, pode-
se concluir que a participação de professores no colegiado das escolas públicas
não possui uma racionalidade evidente.
4 - UMA AVALIAÇÃO EMPÍRICA DOS DETERMINANTES DO
DESEMPENHO EDUCACIONAL
4.1 - Preliminares Empíricas
4.1.1 - Fontes de informação
Nesta subseção, introduzimos as fontes de informação utilizadas neste estudo:
Censo Escolar, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) e Sistema
Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb).
• Censo Escolar
 
 
O Censo Escolar é o instrumento básico do Sistema Estatístico da Educação.
Consiste em levantamentos anuais e compreende sete pesquisas: educação pré-
escolar, fundamental (primeiro grau), média (segundo grau), superior, especial,
supletiva e financiamento da educação. Neste estudo utilizamos as informações da
pesquisa sobre educação fundamental para o período 1981/93, no qual os
instrumentos de coleta permaneceram essencialmente inalterados.4
 
 
Todas "estas pesquisas são censitárias e realizadas por aplicação de formulários de
preenchimento obrigatório para todas as instituições, identificadas por um
cadastro atualizado anualmente" [MEC (1975/96, Introdução)]. Os formulários
contemplam informações sobre o estabelecimento, pessoal docente e alunado. A
informação sobre o alunado contempla a matrícula inicial por série e idade no ano
corrente, a matrícula inicial de repetentes por série, o movimento escolar
(afastamentos por transferência e por abandono) e o resultado (aprovados e
reprovados) no ano anterior.
 
 
 
4
 Cumpre, no entanto, ressaltar que em 1994 ocorreu uma série de mudanças importantes nos
formulários do Censo Escolar.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
16
 
Com base nessas informações sobre o alunado, é possível construir uma variedade
de indicadores de desempenho que medem basicamente a cobertura e as taxas de
progressão e retenção no sistema.5 Neste trabalho utilizamos apenas um destes
indicadores: a taxa de reprovação. Além disso, com base nas informações sobre o
pessoal docente, obtivemos um indicador de qualidade dos professores dado pela
proporção de professores com alguma educação superior.
 
• Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)
 
 
A PNAD é uma pesquisa anual que vem sendo regularmente coletada no início do
terceiro trimestre de cada ano desde 1976, com exceção dos anos de 1980 e 1991,
quando não se coletou para evitar sobreposição com o Censo Demográfico, e em
1994 quando a pesquisa foi temporariamente suspensa. A partir de 1992, a PNAD
sofreu uma profunda reformulação. O questionário teve aumento substancial —
cerca de quatro vezes maior — e ocorreu uma série de mudanças conceituais,
cujos impactos aindapermanecem pouco conhecidos.
 
 
Essa pesquisa baseia-se numa amostra probabilística de cerca de 100 mil famílias
(0,5% da população brasileira) e consiste em quesitos sobre características
pessoais (sexo, cor e idade), condições habitacionais (acesso à água, esgoto etc.),
situação educacional e situação de emprego.
 
 
Quanto à situação educacional da população, a PNAD contém quesitos sobre se
cada membro da família com cinco anos ou mais de idade a) sabe ler e escrever;
b) a série e o grau que freqüenta, se matriculado na escola; e c) a última série e
grau que freqüentou, caso já não freqüente mais a escola. Com base nessas
informações é possível identificar se uma criança está freqüentando ou não a
escola e a última série completada. Podemos, então, estimar: a) a proporção de
crianças que não freqüentam a escola (taxa de não-atendimento); b) a defasagem
série-idade média; e c) a proporção de crianças com algum atraso escolar. Estes
foram os indicadores de desempenho educacional, baseados na PNAD, que
utilizamos neste estudo.
 
 
Além disso, utilizamos a PNAD para estimar um conjunto de medidas de
qualidade do ambiente familiar e dos professores. Com relação à qualidade do
ambiente familiar, utilizamos: a) a renda familiar per capita; e b) a escolaridade
média da população adulta (utilizada como um indicador para a escolaridade dos
pais). Com respeito à qualidade dos professores, utilizamos: a) o salário médio
dos professores do ensino fundamental; b) escolaridade média dos professores do
ensino fundamental.
 
 
 
5
 A este respeito, ver MEC (1995, Introdução) para uma descrição de diversos indicadores de
desempenho que podem ser construídos com esta base de dados.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
17
• Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb)
 
 
O Saeb é uma pesquisa periódica sob responsabilidade do Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) que tem por objetivo "servir como
instrumento inovador para a formulação, reformulação e monitorização de
políticas comprometidas com a melhora da educação fundamental" [MEC (1995)].
Três ciclos de avaliação já foram realizados: em 1990, 1993 e 1995. Os resultados
desta última avaliação, contudo, não foram utilizados por não estarem disponíveis
no momento em que este estudo foi realizado.
 
 
Em cada ciclo de avaliação cerca de 3 mil escolas em todo território nacional são
probabilisticamente selecionadas para investigação. A investigação se baseia em
três instrumentos: o questionário do diretor, o do professor e um teste de
rendimento dos alunos.
 
 
Em cada ciclo, 10 medidas de rendimento dos alunos são obtidas de acordo com a
série e a disciplina consideradas. As séries avaliadas são a primeira, a terceira, a
quinta e a sétima. As disciplinas avaliadas são matemática, português e ciências. A
razão pela qual temos apenas 10 medidas deve-se ao fato de que a primeira e a
terceira séries não realizaram a prova de ciências.
 
 
Com o objetivo de tornar comparáveis os testes de rendimento dos dois ciclos do
Saeb "foi realizada uma aplicação piloto numa amostra de 2.049 alunos de sete
unidades federadas, de forma tal que o mesmo aluno respondeu aos testes do 1o e
2o ciclos" [MEC (1995, p.156)]. Este procedimento permitiu calibrar os resultados
do primeiro ciclo tornando-os comparáveis aos do segundo. Todos os resultados
que utilizamos, relativos ao primeiro ciclo, são resultados já calibrados.6
 
 4.1.2 - Os indicadores
 
 
Essa subseção tem três objetivos: definir os indicadores de desempenho
educacional utilizados; tecer alguns comentários gerais sobre o nível, evolução
temporal e disparidades espaciais relativas a estes indicadores; e avaliar o seu grau
de associação à introdução de inovações de gestão.
 
 
Como se viu na subseção anterior, neste trabalho utilizamos cinco indicadores de
desempenho: a) taxa de reprovação; b) proporção de crianças fora da escola; c)
defasagem série-idade média; d) proporção de crianças com algum atraso; e e)
rendimento escolar. Estimativas da evolução dos quatro primeiros indicadores
para o período 1981/93, por estado, são apresentadas nas Tabelas A1 a A4 do
Apêndice. A Tabela A5 apresenta estimativas do rendimento escolar, para os dois
ciclos de avaliação, por estado e disciplina.
 
 
As Tabelas A1 a A4 permitem também contrastar: a) para cada ano disponível, a
média dos indicadores nos estados onde havia a inovação com a média dos
 
 
6
 Ver MEC (1995, p.156) para uma descrição da metodologia utilizada para esta calibragem.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
18
indicadores naqueles onde não havia; e b) para cada estado, a média dos
indicadores nos anos onde não havia a inovação com a média dos indicadores
naqueles onde havia. A Tabela 5 apresenta um sumário das principais evidências.
 
• Taxa de reprovação
 
 
A taxa de reprovação, obtida com base no Censo Escolar, indica a percentagem
dos alunos matriculados na rede estadual no início do ano que foram reprovados
no final do ano letivo. Pode, portanto, ser obtida dividindo-se o número de alunos
reprovados pela matrícula inicial.7
 
 
A Tabela 5 apresenta três fatos básicos: a) a taxa de reprovação média no período
analisado no Brasil é 20,1%; b) a taxa de reprovação no início da década de 90 é
cerca de 4,2 pontos percentuais menor do que a observada no início da década de
80; e c) a diferença entre estados com a maior e a menor taxa de reprovação média
é de 14,2 pontos percentuais.
 
 
Quanto à associação com as inovações em gestão, a Tabela 5 também revela uma
clara tendência de a taxa de reprovação ser mais baixa em estados e em anos onde
pelo menos uma das três inovações havia sido implantada. Tomando todos os anos
e estados em conjunto, esta tabela revela que a taxa de reprovação era, em média,
1,7 ponto percentual menor nos estados e anos onde havia transferência de
recursos; 2,9 pontos percentuais menor nos estados e anos onde havia eleição de
diretor e 4,2 pontos percentuais menor nos estados e anos onde havia o colegiado.
 
 
O diferencial de taxa de reprovação a favor dos estados e anos onde há inovações
é, portanto, da mesma magnitude da queda na taxa de reprovação ao longo da
década de 80, mas bem inferior às disparidades regionais. Além disso, tem-se que
é mais elevado no caso do colegiado que no caso de transferência de recursos;
ocupa posição intermediária, o caso de eleição de diretor.
 
• Proporção de crianças fora da escola
 
 
A proporção de crianças fora da escola, obtida com base na PNAD, foi definida
como a fração da população de sete a 14 anos que não estava freqüentando a
escola no início do terceiro trimestre do ano.
 
 
A Tabela 5 apresenta três fatos básicos: a) a proporção média de crianças fora da
escola no Brasil, no período analisado é 20,3%; b) a proporção de crianças fora da
escola no início da década de 90 é cerca de 10,2 pontos percentuais menor do que
a observada no início da década de 80; e c) a diferença entre os estados com a
maior e a menor proporção média de crianças fora da escola é de 19,4 pontos
percentuais.
 
 
 
7
 É importante frisar que o complemento da taxa de reprovação não é igual à taxa de aprovação,
uma vez que este complemento inclui, além da taxa de aprovação, as taxas de afastamento por
abandono e por transferência.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
19
 TABELA 5
 
Tabela 5
Indicadores de Desempenho Educacional e Experiências Inovadoras em Gestão Escolar
Máximo - Transferência de Eleição de Implantação do
Indicador Mínimo Recursos Diretor ColegiadoMédia (1990/93)
-
(1981/83)
Regional Sim Não Diferença Sim Não Diferença Sim Não Diferenç
a
 (1) (2) (3) (4) (5) (4)-(5) (6) (7) (6)-(7) (8) (9) (8)-(9)
Taxa de Reprovação 20,10 -4,18 14,23 19,27 20,96 -1,69 17,96 20,88 -2,92 17,22 21,43 -4,20
Taxa de Não-Atendimento 20,25 -10,22 19,37 18,11 21,75 -3,64 17,51 20,90 -3,39 15,12 21,76 -6,64
Defasagem Série-Idade Média 1,75 -0,37 1,61 1,68 1,80 -0,13 1,57 1,79 -0,23 1,47 1,83 -0,36
Prop. Crianças com Algum
Atraso Escolar
69,03 -7,94 28,96 67,65 69,99 -2,34 65,42 69,87 -4,46 64,07 70,48 -6,41
Rendimento Escolar Médio 42,78 -- 11,27 42,38 43,16 -0,79 43,62 42,23 1,39 43,96 42,34 1,62
Fonte: Construída com base nas Tabelas A.1 a A.5 do apêndice.
Notas: (2) Diferença entre a média do indicador no período 1990/93 e a média deste no período 1981/83.
 (3) Diferença entre os valores máximos e mínimos médios regionais.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
20
 
Quanto à associação com as inovações em gestão, a Tabela 5 também revela uma
clara tendência de a proporção de crianças fora da escola ser menos elevada em
estados e anos onde pelo menos uma das três inovações havia sido implantada.
Tomando todos os anos e estados em conjunto, revela também que a taxa de não-
atendimento era, em média, 3,6 pontos percentuais menor nos estados e anos onde
havia transferência de recursos; 3,4 pontos percentuais menor nos estados e anos
onde havia eleição de diretor e 6,6 pontos percentuais menor nos estados e anos
onde havia o colegiado.
 
 
Portanto, tem-se que o diferencial na proporção de crianças fora da escola a favor
dos estados e anos onde há inovações é de magnitude similar à metade da redução
na proporção de crianças fora da escola ocorrida ao longo do período analisado,
mas muito inferior às disparidades regionais. Ademais, considera-se que esse
diferencial, como ocorre com a taxa de reprovação, é mais elevado no caso do
colegiado que na transferência de recursos, mas ao contrário do que ocorre com a
taxa de reprovação, a eleição de diretor não assume posição intermediária.
 
• Defasagem série-idade média
 
 
A defasagem série-idade, d, é definida para cada criança como d=i-s-7, onde i
denota a idade da criança e s a última série freqüentada. Assim, uma criança com
sete (14) anos que esteja freqüentando a primeira (oitava) série teria d=0. A
defasagem série-idade média se refere à média correspondente à população de sete
a 14 anos.
 
 
A Tabela 5 apresenta três fatos básicos: a) a defasagem série-idade média no
Brasil no período analisado é 1,75 ano; b) a defasagem série-idade média no início
da década de 90 é cerca de 0,37 ano menor do que a observada no início da década
de 80; e c) a diferença entre as estados com a maior e a menor defasagem série-
idade média é de 1,61 ano.
 
 
Quanto à associação com as inovações em gestão, a Tabela 5 também revela uma
certa tendência de tal indicador ser menor em estados e anos onde pelo menos
uma das três inovações havia sido implantada. Tomando todos os anos e estados
em conjunto, indica que a defasagem série-idade era, em média, 0,1 ano menor
nos estados e anos onde havia transferência de recursos; 0,2 ano menor nos
estados e anos onde havia eleição de diretor e 0,4 ano menor nos estados e anos
onde havia o colegiado.
 
 
Assim, como nos casos anteriores, tem-se que o diferencial em defasagem série-
idade média a favor dos estados e anos onde há inovações é de magnitude similar
ao da queda na defasagem série-idade média ao longo do período analisado, mas
muito inferior às disparidades regionais. Além disso, tem-se que, como no caso da
taxa de reprovação, esse diferencial é mais elevado no caso do colegiado que no
de transferência de recursos, ocupando uma posição intermediária o caso de
eleição de diretor.
 
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
21
• Proporção de crianças com algum atraso
 
 
A proporção de crianças com algum atraso foi definida como a proporção de
crianças de sete a 14 anos com defasagem série-idade positiva (d>0).
 
 
A Tabela 5 apresenta três fatos básicos: a) a proporção de crianças com algum
atraso no Brasil no período analisado é, em média, 69%; b) a proporção de
crianças com algum atraso no início da década de 90 é cerca de 7,9 pontos
percentuais menor do que a observada no início da década de 80; e c) a diferença
entre os estados com a maior e a menor proporção de crianças com algum atraso é
de 29 pontos percentuais.
 
 
Quanto à associação com as inovações em gestão, a Tabela 5 também revela uma
certa tendência de tal indicador ser menor em estados e anos onde pelo menos
uma das três inovações havia sido implantada. Tomando todos os anos e estados
em conjunto, essa tabela revela que a proporção de crianças com algum atraso era,
em média, 2,3 pontos percentuais menor nos estados e anos onde havia
transferência de recursos; 4,5 pontos percentuais menor nos estados e anos onde
havia eleição de diretor e 6,4 pontos percentuais menor nos estados e anos onde
havia o colegiado.
 
 
Assim, como nos casos anteriores, tem-se que o diferencial na proporção de
crianças com algum atraso a favor dos estados e anos onde há inovações é de
magnitude similar à queda na proporção de crianças com algum atraso ao longo do
período analisado, mas bem inferior às disparidades regionais. Ademais, tem-se
que, como no caso da taxa de reprovação e defasagem série-idade média, o
diferencial é mais elevado no caso do colegiado que no caso de transferência de
recursos, assumindo o caso de eleição de diretor, uma posição intermediária.
 
• Rendimento escolar
O rendimento escolar foi definido como a média aritmética simples das 20 notas8
obtidas dos dois ciclos de avaliação que estamos utilizando (matemática - 1a, 3a, 5a
e 7a séries; português - 1a, 3a, 5a e 7a séries; ciências - 5a e 7a séries, para 1990 e
1993).
A Tabela 5 apresenta dois fatos básicos: a) o rendimento escolar no Brasil no
período analisado é, em média, 42,8; e b) a diferença entre os estados com o maior
e o menor rendimento escolar é de 11,3 pontos percentuais.
Quanto à associação com as inovações em gestão, a tabela revela que nos estados
onde havia transferência de recursos, o rendimento escolar médio foi 0,8 ponto
menor; onde a eleição de diretor havia sido implantada, foi cerca de 1,4 ponto
percentual maior e 1,6 maior nos estados e anos onde havia sido implantado o
colegiado.
 
8
 As notas assumem valores de zero a 100.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
22
Em suma, a Tabela 5 fornece indicações de que inovações em gestão escolar
podem ter significativos impactos sobre o desempenho educacional, e a
implantação do colegiado constitui a inovação que apresenta indícios mais fortes e
claros, ou seja, com maiores perspectivas. No entanto, como a qualidade do
ambiente familiar e a qualificação dos professores variam por estado e ao longo do
tempo e, decididamente, influenciam o desempenho educacional, os diferenciais
anteriormente encontrados podem ser espúrios e apenas uma conseqüência do fato
de que os estados com melhor ambiente familiar e professores mais qualificados
são mais propensos a adotar essas inovações. Nesse caso, o desempenho nos
estados mais inovadores seria melhor não em face das inovações, mas sim graças
à melhor qualidade do ambiente familiar e dos professores no estado. Assim, o
passo seguinte no processo de avaliação do impacto das inovações em gestão
escolar sobre desempenho educacional, é calcular esses diferenciais controlando-
se pela qualidade do ambiente familiar e dos professores.
Antes de passarmos a estimar estes diferenciais controlados, vamos, na próxima
subseção, introduzir os controles para ambiente familiar e qualidade dos
professorese examinar em que medida de fato a qualidade do ambiente e dos
professores tende a ser mais elevada em estados e anos onde as inovações haviam
sido implantadas.
4.1.3 - Qualidade do ambiente familiar e dos professores
Nesta subseção introduzimos os controles a serem utilizados para a qualidade do
ambiente familiar e dos professores, e procuramos determinar em que medida
estão, de fato, relacionados à implantação das experiências inovadoras. 
Como visto na Subseção 4.1.2, utilizamos cinco indicadores. Para o controle da
qualidade do ambiente familiar estimamos: a) a renda familiar per capita do
estado; e b) a escolaridade média da população adulta. Para o controle da
qualidade dos professores estimamos: c) o salário médio dos professores do
ensino fundamental; d) a escolaridade média dos professores do ensino
fundamental; e e) a proporção dos professores com alguma educação superior.
As Tabelas A6 a A10 do Apêndice apresentam, por estado, estimativas da
evolução desses indicadores para a década de 80 e início dos anos 90. A Tabela 6
apresenta um sumário das principais evidências.
• Qualidade do ambiente familiar
Ambas as medidas de qualidade do ambiente familiar foram estimadas com base
nas PNADs de 1981 a 1993. A renda familiar per capita do estado é definida
como a razão entre a renda das fontes de todas as famílias do estado e sua
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
23
TABELA 6
Tabela 6
Medidas de Qualidade do Ambiente Familiar e dos Professores e Experiências Inovadoras em Gestão Escolar
Transferência de Eleição de Implantação do
Medidas de Qualidade Recursos Diretor Colegiado
Média Sim Não Diferença Sim Não Diferença Sim Não Diferença
 (1) (2) (3) (2)-(3) (4) (5) (4)-(5) (6) (7) (6)-(7)
Ambiente Familiar
Renda Familiar Per Capita do
Estado
1,6 1,6 1,7 -0,12 1,7 1,6 0,11 1,9 1,5 0,33
(em Múltiplos do Salário
Mínimo de 1990)
Escolaridade Média da População
Adulta
3,9 4,0 3,8 0,15 4,4 3,8 0,58 4,4 3,7 0,70
( 25 Anos ou mais de Idade)
Professores
Salário Médio dos Professores do
Ensino Fundamental
4,7 4,5 4,9 -0,48 4,9 4,7 0,14 5,3 4,6 0,77
(em Múltiplos do Salário
Mínimo de 1990)
Escolaridade Média dos Professores
do Ensino Fundamental
10,9 11,1 10,8 0,24 11,4 10,8 0,53 11,6 10,8 0,82
 Proporção dos Professores com
Alguma Educação Superior
35,5 34,6 36,3 -1,61 42,1 33,6 8,45 38,0 34,6 3,38
Fonte: Construída com base nasTabelas A.6 a A.10 do Apêndice.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
24
população. Ela é utilizada como um indicador do poder aquisitivo das famílias em
cada estado.9
A escolaridade da população adulta é definida como o número médio de séries
completas de estudo da população com 25 anos e mais de idade em cada estado e
será utilizada como um indicador do grau de instrução dos pais em cada estado.
Os resultados apresentados na Tabela 6 revelam que tanto a renda familiar per
capita quanto a escolaridade média da população adulta tendem de fato a ser mais
elevadas nos estados e anos em que as experiências inovadoras haviam sido
implantadas.
A tabela também mostra que o diferencial de renda e de escolaridade a favor dos
estados e anos onde há inovações é mais elevado no caso do colegiado que no de
eleição de diretor e, em particular, que no caso de transferência de recursos. Esse
fato é paralelo ao observado ao longo de toda a subseção anterior, onde o
diferencial de desempenho educacional entre os estados e anos com e sem
colegiado era sempre superior ao correspondente diferencial associado à
existência ou não de transferência de recursos e eleição de diretor. Assim, segue-
se que, pelo menos em parte, a maior associação entre a implantação do colegiado
e o desempenho educacional é o resultado de uma associação também maior entre
a implantação do colegiado e a qualidade do ambiente familiar.
• Qualidade dos professores
 
 
O salário médio dos professores do ensino fundamental e a escolaridade média
dos professores do ensino fundamental foram estimados com base nas PNADs de
1981 a 1993. A proporção dos professores com educação superior foi obtida a
partir do Censo Escolar.
 
 
Os resultados apresentados na Tabela 6 revelam que os três indicadores de
qualidade dos professores tendem a ser mais elevados nos estados e anos em que
pelo menos uma das inovações havia sido implantada, exceto no caso de
transferência de recursos. Além disso, o diferencial de escolaridade e salário a
favor dos estados e anos onde há inovações é mais elevado no caso do colegiado
que no de eleição de diretor.
 
 
 
Esse fato é paralelo ao observado ao longo de toda a subseção anterior, onde o
diferencial de desempenho educacional entre estados e anos com e sem colegiado
era sempre superior ao correspondente diferencial associado à existência ou não
de eleição de diretor e, em particular, de transferência de recursos. Assim, da
mesma forma, segue-se que, pelo menos em parte, a maior associação entre a
implantação do colegiado e o desempenho educacional, é o resultado de uma
 
9
 Diferenças interestaduais em custo de vida e na estrutura etária da população, além da
desigualdade interna na renda limitam, de certa forma, a utilidade desta variável como medida
relativa do poder aquisitivo das famílias em diferentes estados.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
25
associação também maior entre a implantação do colegiado e a qualidade dos
professores.
 
 
Resumidamentea, a Tabela 6 apresenta fortes evidências de que o maior impacto
do colegiado sobre o desempenho educacional, encontrado na subseção anterior,
deve-se, pelo menos em parte, ao fato de que das três inovações investigadas a
implantação do colegiado é a mais proximamente correlacionada tanto com o
nível de salário e de escolaridade dos professores, quanto com o nível de
escolaridade da população e renda per capita dos estados. Determinar exatamente
quanto do diferencial de desempenho educacional obtido na subseção anterior
entre estados e anos com e sem cada uma das três inovações restará após
controlarmos pela qualidade do ambiente familiar e dos professores, será o
objetivo da próxima seção.
 
 4.2 - O Impacto das Inovações em Gestão Escolar Sobre
 o Desempenho Educacional
 
 
Na seção anterior constatamos que o desempenho educacional é bem superior em
estados e anos onde inovações em gestão haviam sido implantadas. Em termos
gerais, o diferencial em desempenho educacional entre estados e anos com e sem
inovações em gestão era da ordem de magnitude da melhora em desempenho
educacional ocorrida ao longo da década de 80.
 
 
Esses diferenciais, embora indicativos de que de fato existe um significativo
impacto das inovações em gestão sobre o desempenho educacional, tendem a
sobreestimá-lo por duas razões. Por um lado, porque ao menos em parte tais
diferenciais captam o fato de estados inovadores serem aqueles onde é maior a
qualidade do ambiente familiar e dos professores, como demonstrado na subseção
anterior. Por outro lado, como existe uma tendência para que as três inovações
sejam implantadas com algum grau de simultaneidade, os diferenciais estimados
tendem a sobreestimar o verdadeiro valor do impacto de uma dada inovação, na
medida em que não isola o impacto das demais inovações implantadas. 
 
 
Com o objetivo de eliminar essas duas fontes de sobreestimação, nesta subseção
investigamos a relação entre desempenho educacional e cada uma das inovações
em gestão escolar controlando pela qualidade do ambiente familiar e dos
professores, e pela implantação das demais inovações. A análise será desenvolvida
em duas etapas. Na primeira, estimamos um conjunto de seis modelos básicos
para a relação entre desempenho educacional e gestão escolar,com controles para
a qualidade do ambiente familiar e dos professores. Na segunda etapa dois tipos
de extensões são investigados. No primeiro, investigamos em que medida os
resultados são robustos à inclusão de uma tendência linear no modelo e em que
medida os resultados se alteram quando a análise é restrita a subperíodos. No
segundo, utilizamos a natureza longitudinal das informações para examinar em
que medida os resultados são robustos ao controle por características não-
observáveis dos estados, que sejam invariantes no tempo, mas influenciem o
desempenho educacional.
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
26
 4.2.1 - Modelos básicos
 
 
O modelo básico a ser estimado é da forma:
 
 
 eit = α+ β1rit +β2dit +β3cit + ηfit + ϕqit + εit
 
 
 onde, e denota o desempenho educacional; r, d e c são indicadores da existência
de transferência de recursos para as escolas, de eleição de diretor e de colegiado,
respectivamente; f denota a qualidade do ambiente familiar; q a qualidade dos
professores e ε a soma das demais variáveis não-observadas que influenciam o
desempenho educacional. Os parâmetros a serem estimados são α, β1, β2, β3, η e
ϕ, onde β1, β2, β3, captam os impactos das inovações em gestão. Os subscritos i e
t denotam o estado e o ano, respectivamente.
 
 Esse modelo representa, na verdade, seis modelos, uma vez que, como já se
discutiu, existem duas opções para o indicador de qualidade do ambiente familiar
e três para o indicador de qualidade dos professores. A Tabela 7 apresenta os seis
modelos utilizados e as variáveis de controle para a qualidade do ambiente
familiar e dos professores utilizadas em cada um. Assim, por exemplo, o Modelo
1 utiliza a escolaridade média da população adulta como indicador da qualidade
do ambiente familiar e a escolaridade média dos professores do ensino
fundamental como indicador da qualidade dos professores.
 
 
 Tabela 7
 Modelos Básicos Utilizados
 Qualidade do Professor
 Qualidade do Ambiente Familiar Escolaridade Média Proporção de Salário Médio
 dos Professores do Professores com dos Professores do
 Ensino Fundamental Educação Superior Ensino
Fundamental
 Escolaridade Média da
População Adulta
 modelo 1 modelo 2 modelo 3
 Renda Familiar per capita modelo 4 modelo 5 modelo 6
 
 
 Esses modelos foram estimados pelo uso como medida de desempenho
educacional, dos quatro indicadores obtidos da PNAD e do Censo Escolar. Com
base nestes quatro indicadores de desempenho educacional (taxa de reprovação,
proporção de crianças fora da escola, defasagem série-idade média e proporção de
crianças com algum atraso escolar) e nos seis modelos, estimaram-se 24
regressões. A Tabela 8 apresenta os coeficientes β1, β2, β3 (e os correspondentes
p-valores) associados aos três indicadores de inovações em gestão escolar em
estudo. Essa tabela apresenta os parâmetros estimados para cada um dos seis
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
27
modelos, assim como a média desses estimadores. Por simplicidade, na análise
dos resultados nos referimos apenas aos parâmetros médios.
 
• Taxa de reprovação
 
 
A Tabela 8 revela que todas as três inovações reduzem a taxa de reprovação. O
impacto de cada uma encontra-se entre 0,8 e 2,9 pontos percentuais. O impacto no
caso do colegiado é maior do que no caso de transferência de recursos. O caso de
eleição de diretor ocupa uma posição intermediária na análise dos resultados.
 
 
O impacto combinado das três inovações é de cinco pontos percentuais. Do ponto
de vista substantivo, esse impacto sobre a taxa de reprovação pode ser considerado
importante uma vez que o declínio desse indicador na década de 80 foi cerca de
quatro pontos percentuais. Tal impacto, no entanto, é ainda pequeno se comparado
ao diferencial entre estados que é de cerca de 14 pontos percentuais.
 
 
 
Tabela 8
 
Coeficientes das Regressões: Modelos Básicos — Inovação em Gestão Escolar
 Modelo Transferência Eleição Implantação Impacto
 
 de Recursos para Diretor do Colegiado Combinado
 
 Taxa de Reprovação
 Variação Temporal: 4,2 Variação Regional: 14,2
 1 -0,6 -1,5 -2,9 -4,9
 52 19 1 
 2 -1,1 -0,7 -2,7 -4,5
 31 54 2 
 3 -0,4 -1,4 -2,9 -4,7
 68 21 1 
 4 -0,6 -1,6 -3,0 -5,2
 52 14 1 
 5 -1,2 -1,0 -2,7 -4,9
 23 42 2 
 6 -0,6 -1,7 -3,1 -5,5
 52 11 0 
 Mínimo -1,2 -1,7 -3,1 -5,5
 Máximo -0,4 -0,7 -2,7 -4,5
 Média -0,8 -1,3 -2,9 -5,0
(continua)
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
28
 Modelo Transferência Eleição Implantação Impacto
 
 de Recursos para Diretor do Colegiado Combinado
 
 Proporção de Crianças fora da Escola
 
 Variação Temporal: 10,2 Variação Regional: 19,4
 1 -2,5 1,2 -2,3 -4,8
 0 3 0 
 2 -2,8 1,3 -2,4 -5,2
 0 5 0 
 3 -2,4 1,4 -2,3 -4,7
 0 2 0 
 4 -2,6 0,0 -2,7 -5,4
 0 95 0 
 5 -4,3 0,3 -4,1 -8,3
 0 74 0 
 6 -3,4 -0,6 -3,3 -7,3
 0 47 0 
 Mínimo -4,3 -0,6 -4,1 -8,3
 Máximo -2,4 1,4 -2,3 -4,7
 Média -3,0 0,6 -2,8 -6,0
 
 Defasagem Série-Idade Média
 
 Variação Temporal: 0,37 Variação Regional: 1,61
 1 -0,05 0,04 -0,03 -0,08
 14 33 51 
 2 -0,09 0,11 -0,04 -0,14
 3 4 40 
 3 -0,09 0,04 -0,03 -0,12
 1 33 48 
 4 -0,08 -0,04 -0,04 -0,16
 3 43 33 
 5 -0,19 0,02 -0,12 -0,31
 0 72 3 
 6 -0,16 -0,09 -0,09 -0,34
 0 14 11 
 Mínimo -0,19 -0,09 -0,12 -0,34
 Máximo -0,05 0,11 -0,03 -0,08
 Média -0,11 0,02 -0,06 -0,19
 
 Proporção de Crianças com Algum Atraso Escolar
 
 Variação Temporal: 7,9 Variação Regional: 29,0
 1 -0,9 0,4 -0,3 -1,3
 21 67 73 
 2 -1,9 2,0 -0,7 -2,6
 3 8 54 
 3 -1,6 0,5 -0,4 -2,0
 5 0 69 
 4 -1,4 -1,0 -0,6 -3,1
 8 30 52 
 5 -3,6 0,5 -2,2 -5,8
 0 67 7 
 6 -2,8 -2,0 -1,5 -6,4
 1 11 20 
 Mínimo -3,6 -2,0 -2,2 -6,4
 Máximo -0,9 2,0 -0,3 -1,3
 Média -2,1 0,1 -1,0 -3,5
 Nota: Os valores em negrito representam os p-valores (x100).
O IMPACTO DE TRÊS INOVAÇÕES INSTITUCIONAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
29
 
Do ponto de vista estatístico, apenas as estimativas para o impacto do colegiado
são significantes.10
 
• Proporção de crianças fora da escola
 
 
A Tabela 8 revela que, ao contrário do caso da taxa de reprovação, quando o
desempenho educacional é medido pela proporção de crianças fora da escola, a
transferência de recursos e o colegiado têm impactos de magnitude semelhantes.
Do ponto de vista quantitativo, julga-se que a transferência de recursos e o
colegiado reduzem cada um a proporção de crianças fora da escola em 3,0 e 2,8
pontos percentuais, respectivamente, enquanto a eleição de diretor apresenta um
impacto perverso.
 
 
O impacto combinado dessas duas inovações é de cerca de seis pontos
percentuais. Do ponto de vista substantivo, tal impacto sobre a proporção de
crianças fora da escola pode ser considerado importante, porque esta diminuiu 10
pontos percentuais na década de 80. Ele, no entanto, é ainda pequeno se
comparado ao diferencial entre estados que é cerca de 19 pontos percentuais.
 
 
Do ponto de vista estatístico, tanto o impacto do colegiado — que no caso da taxa
de reprovação já era significativo — quanto o das transferências de recursos são
estatisticamente significativos.11
 
Vale notar que o impacto de eleição de diretor
além de perverso é estatisticamente significativo em metade dos modelos.
 
• Defasagem série-idade média
 
 
A Tabela 8 revela que tanto a transferência de recursos quanto o colegiado
reduzem a defasagem série-idade média. Do ponto de vista quantitativo tem-se
que o impacto no caso de transferência de