Ferreira_e_Veloso_A_Reforma_da_Educacao

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~ 
ARMANDO CASTELAR PINHEIRO 
e FABIO GIAMBIAGI 
Colaboração 
SERGIO GUIMARÃES FERREIRA e FERNANDO VELOSO 
Rompendo 
o Maràsmo 
A Retomada do 
Desenvolvimento no Brasil 
2~ EDIÇÃO 
(§ 
Ql 
Capítulo 
lO 
A reforma da educação 
Sergio Guimarães Ferreira CIBMEC/RJ e BNDES) 
Fernando Veloso (IBMEC/RJ) 
Estadista é aquele que pensa na próxima geração. 
WINSTON (HURCHILL 
Em termos sociais, duas características distinguem o Brasil no contexto inter-nacional: a elevada desigualdade de renda e a baixa escolaridade média da 
força de trabalho, mesmo em comparação a países em estágio de desenvolvimento 
semelhante ao nosso. Não são traços novos da nossa realidade, tendo estado evi-
dentes tanto no período de forte crescimento que o país viveu entre 1950 e 1980 
como nas décadas de lenta expansão da rendapercapita que se seguiram. De fato, 
uma diferença notável entre o Brasil e outros países que já passaram por períodos 
de alto crescimento, como os Estados Unidos e a Coréia do Sul, esta a partir da 
década de 1950, é que esses investiram pesadamente em educação, por meio de 
políticas educacionais fundamentadas no objetivo de garantir oportunidades iguais 
a todas as crianças e jovens. Como argumentaremos em seguida, nem a desigual-
dade nem o déficit educacional desaparecerão nas próximas décadas sem que se 
adotem políticas orientadas especificamente para melhorar a qualidade e expan-
dir a provisão de educação, principalmente para os mais pobres. 
Este capítulo analisa a política educacional no Brasil e propõe reformas que a 
tornem mais eficiente como alavanca do crescimento econômico e da redução da 
desigualdade de renda (e de oportunidades). O capítulo se divide em cinco se-
ções. A primeira descreve o quadro educacional atual do Brasil, comparando-o 
fi, 
252 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
com o de outros países e examinando a sua evolução nas últimas décadas, com 
ênfase na de 1990. Na Seção 10.2, discutimos o que revelam as pesquisas sobre 0 
efeito da educação no crescimento e distribuição de renda, além de outros bene-
fícios como uma maior participação política e redução da criminalidade. A Seção 
10.3 apresenta uma breve descrição das bem-sucedidas experiências educacionais 
dos Estados Unidos e da Coréia do Sul. A Seção 10.4 faz um diagnóstico da políti-
ca educacional recente no Brasil, descrevendo as principais inovações adotadas na 
década de 1990 e as alterações ocorridas a partir de 2003. Por último, são apresen-
tadas propostas para uma nova política educacional no Brasil. 
10.1. A experiência recente: avanços e defasagens 
em relação a outros países 
1 O. 1 .1. Comparação com outros países 
Um indicador básico do nível educacional do país é a taxa de analfabetismo da 
população com 15 anos ou mais de idade. No Brasil, esta era de 13,6% em 2000, 
um valor elevado não somente em relação aos países desenvolvidos, mas também 
a outras economias emergentes, como Argentina e Chile (3,2% e 4,2%, respectiva-
mente).1 A taxa de analfabetismo no Brasil também é supe rior às de Colômbia e 
México (8,4% e 8,8%, respectivamente) e apenas um pouco menor que a da China 
(14,8%), que tem uma rendapercapita bem mais baixa que a brasileira. Dos países 
que cresceram rapidamente nas últimas décadas, só a Índia ( 42,8%) apresenta 
uma taxa de analfabetismo maior que a do Brasil. 
Embora seja um indicador importante de escolarização básica, a taxa de anal-
fabetismo não descreve de forma precisa o grau de qualificação da população ou da 
força de trabalho. Dois indicadores mais informativos são a escolaridade média da 
população e a composição educacional da população, em termos dos diferentes 
níveis de ensino (sem escolaridade, ensino fundamental, médio e superior). 
A Tabela 10.1 apresenta esses indicadores para o Brasil e outros países emer-
gentes e desenvolvidos. Como vemos, no Brasil, 78,2% da população com 15 anos 
ou mais de idade têm no máximo o ensino fundamental completo, apenas 14,4% 
completaram algum ano do ensino médio, e somente 7,5% cursaram (sem neces-
sariamente completar) o ensino superior. 2 A média de anos de estudo no Brasil é 
de apenas 4,9 anos, um nível baixo quando contrastado não somente ao observado 
em países desenvolvidos, mas também em outros emergentes, como Argentina, 
Coréia do Sul e Chile. 
Há outros contrastes interessantes entre o Brasil e os demais países emergen-
tes incluídos na Tabela 10.1, como a nossa baixa cobertura universitária, que, para 
• 
A reforma da educação 253 
ELSEV!ER 
Tabela 10.1 
Composição educacional e escolaridade média da população 
de 15 anos ou mais de idade em países selecionados, 2000 
Países Escolaridade Sem Ensino Ensino .Ensino 
média (anos) Escolaridade (%) Fundamental (%) Médio(%) Superior (%) 
Brasil 4,9 16,0 62,2 14,4 7,5 
Índia 5,1 43,9 28,2 23,8 4,1 
Portugal 5,9 11,5 49,6 25 ,1 13,8 
Costa Rica 6,1 10,4 56,0 15,7 17,8 
China 6,4 18,0 33,9 45,3 2,8 
Itália 7,2 12,4 34,8 38,7 14,2 
México 7,2 9,7 41,8 37,9 10,6 
Chi le 7,6 7,1 44,3 34,1 14,5 
França 7,9 0,8 46,2 35,7 17,3 
Grécia 8,7 5,1 42,1 39,0 13,8 
Argentina 8,8 3,6 45,2 31 ,1 20,1 
Coréia do Sul 10,8 6,5 1J ,9 55,2 26,3 
Estados Unidos 12,1 0,8 8,2 42,9 48,1 
Fonte: Barro e Lee (2000) 
Obs .: Os níveis de ensino fundamental, médio e superior no Brasi l correspondem respectivamente aos níveis primário, 
secundário e terciário na classificação da Unesco (ISCED76). A categoria "Sem Escolaridade" inclui os analfabetos e alfabetizados 
com menos de um ano de escolaridade formal. A categoria "Ensino Fundamental" corresponde a algum ano cursado no 
ens ino fundamental, mas nenhum ano cursado no ensino médio. A categoria "Ensino Médio" corresponde a algum ano cursado 
no ensino médio, mas nenhum ano cursado no ensino superior. A categoria "Ensino Superior" corresponde a algum ano 
cursado no ensino superior. 
determinadas questões, pode ser um indicador decisivo. Esse parece ter sido o 
caso, por exemplo, da "perda" sofrida pelo Brasil há alguns anos de um investi-
mento da Intel, de cerca d~ US$1,5 bilhão, na área de microeletrônica, que aca-
bou sendo feito na Costa Rica. A tabela mostra que esta tem não apenas um nível 
de escolaridade médio maior que o Brasil (6,1 anos de estudo), mas também uma 
fração bem maior da população com algum ensino superior (17,8%), o que indica 
uma capacidade maior de absorção de novas tecnologias. Mais do que a escolarida-
de média, esta é a principal diferença entre Costa Rica e Brasil. 
China e Índia também representam casos interessantes, por serem dois países 
que têm experimentado taxas elevadas de crescimento nas últimas décadas. A Ta-
bela 10.1 mostra que a China rem uma escolaridade média (6,4 anos de estudo) 
maior que a brasileira, mas que a grande diferença em relação ao Brasil é uma parcela 
muito mais alta da população com algum ensino médio (45,3%). Por outro lado, a 
Índia tem escolaridade média semelhante à do Brasil, mas uma composição educacio-
nal da população bem diferente. Embora na Índia uma proporção muito maior da 
254 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
população não tenha nenhuma escolaridade formal ( 43,9%), a parcela da população 
que tem algum ensino médio é de 23,8%, contra somente 14,4% no Brasil. 
A conclusão de que a escolaridade média no Brasil é baixa para o nosso nível de 
rendapercapita permanece válida mesmo quando consideramos um número maior 
de países. O Gráfico 10.1 mostra a relação, em 2000, entre renda per capita e esco-
laridade média da população com 15 anos ou mais de idade para um conjunto de 
92 países, com a linha reta mostrando o nível de educação previstopara cada país, 
dada a sua renda.3 Como se vê, o Brasil se encontra abaixo da reta, o que revela que 
nossa escolaridade é menor que a esperada para países com a nossa rendapercapita: 
4,9 anos de estudo, contra uma escolaridade prevista de 5,9 anos. 
Claramente, estamos mal na foto; mas será que aparecemos melhor no filme? 
Para termos uma idéia das perspectivas educacionais do Brasil, é conveniente ana-
lisarmos o que vem ocorrendo com o fluxo educacional. Um indicador de fluxo 
que fornece uma medida do investimento em educação é a taxa de matrícula em 
diferentes níveis de ensino. A Tabela 10.2 apresenta indicadores das taxas de 
matrícu la líquida nos níveis correspondentes ao ensino fundamental e médio e a 
taxa de matrícula bruta no ensino superior, no Brasil e em outros países.4 
Gráfico 1 0.1 
Relação entre a escolaridade média e a renda per capita, 2000 
14,0 
12,0 
~ 10,0 
c 
~ 
"' 'O 8,0 . ., 
E 
"' 'O 
"' 'O ·~ 6,0 
o 
:;: 
"' 4,0 
I . 
"t 0,0 
o 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 
renda per capita (US$) 
f) 
A reforma da educação 255 
ELSEVIER 
Tabela 10.2 
Taxa de matrícula líquida e bruta em diferentes níveis de ensino 
Países Taxa de Matrícula líquida (%) Taxa de Matrícula Bruta (%) 
Ensino Fundamental Ensino Médio Ensino Superior 
Bras il 95 31 15 
Estados Unidos 95 90 81 
França 100 95 51 
Japão 100 99 41 
Chile 89 58 32 
Colômbia 85 46 17 
México 100 51 16 
Costa Ri ca 89 40 30 
Coréia do Sul 93 97 68 
Fontes: Para o Brasil, dados de 1998 do lnep/MEC. Pa ra os demais países, dados de 1997 da Unesco (2005), util izando a 
classificação ISCED76. 
Como mostra a Tabela 10.2, o Brasil apresenta uma elevada taxa de matrícula 
líquida no ensino fundamental (95%).5 No entanto, esta é baixa no ensino médio 
(31 %), mesmo quando contrastada à observada em outros países emergentes, como 
México (51%) e Chile (58%). Observe que a Coréia do Sul já praticamente atin-
giu a universalização do ensino médio (97%). Também a taxa de matrícula bruta 
no ensino superior no Brasil (15%) é significativamente menor que nos países 
desenvolvidos, como Estados Unidos (81%) e França (51%), e em outros países 
emergentes, como Chile (32%) e Coréia do Sul (68%). Isso sugere não apenas que 
não estamos em vias de "virar o jogo" na educação, mas também que o sistema 
educacional no Brasil não terii sido eficaz em assegurar o acesso universal ao ensi-
no médio e superior . 
lO .l. 2. Evolução educacion al no Brasil 
Os dados até aqui apresentados mostram que o Brasil apresenta indicadores 
educacionais inferiores mesmo aos de países de renda per capita similar. A questão 
que se coloca então é: o Brasil tem feito progresso nesse terreno? A Tabela 10.3 
mostra a evolução da escolaridade média da população com 15 anos ou mais de 
idade no Brasil entre 1960 e 2000, contrastando-a com aquela observada em al-
guns países selecionados, para colocar o caso brasileiro em perspectiva. Comove-
mos, esse indicador permaneceu relativamente estável no Brasil entre 1960 e 1980, 
256 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
mas a partir de 1980 ele registrou um aumento expressivo, tendo a escolaridade 
média se elevado de 3,1 para 4,9 anos de estudo entre 1980 e 2000. 
A tabela também mostra, no entanto, que países de renda per capita similar à 
brasileira, como Argentina e Chile, também experimentaram significativos aumen-
tos de escolaridade, de forma que a diferença de escolaridade entre o Brasil e 
esses países se elevou ao longo do período. Por exemplo, em 1960, os brasileiros 
tinham um nível de escolaridade um pouco maior que o dos mexicanos, mas, em 
2000, estes tinham 2,3 anos de estudo a mais do que nós. A Índia também teve um 
crescimento expressivo do seu nível educacional. Em 1960, a sua escolaridade 
média era inferior à do Brasil em 1,2 ano de estudo, enquanto, em 2000, ela já era 
um pouco superior à brasileira. Para termos uma idéia de magnitude, uma diferen-
ça de escolaridade média de um ano de estudo é maior que o aumento que o Brasil 
experimentou na década de 1990 (0,9 ano de estudo). 
Em comparação às economias mais pobres da Europa- Grécia e Portugal-, 
a evolução brasileira também foi lenta. Por exemplo, os portugueses tinham um 
ano a menos de estudo que os brasileiros em 1960 e, em 2000, tinham um ano a 
mais. No entanto, a evolução educacional mais extraordinária verificou-se na Coréia 
do Sul. Enquanto em 1960 esta tinha uma escolaridade média superior à do Brasil 
em 1,4 ano de estudo, em 2000 essa diferença havia se elevado para quase seis 
anos. Mesmo que o Brasil mantenha o forte ritmo de expansão educacional da 
década de 1990, levaremos quase sete décadas para atingir a escolaridade média 
atual da Coréia. 
Tabela 10.3 
Evolução da escolaridade média no Brasil e países selecionados, 1960/2000. 
População de 15 anos ou mais de idade 
Ano Brasil Argentina México Índia Coréia do Sul Chile Grécia Portugal I 
1960 2,9 5,3 2,8 1,7 4,3 5,2 4,8 1,9 
1965 3,0 5,5 2,9 1,9 5,4 5,0 5,1 2,4 
1970 3,3 6,2 3,7 2,3 4,9 5,7 5,4 2,6 
1975 3,0 6,3 3,9 2,7 6,6 5,6 5,9 2,8 
1980 3,1 
-
7,0 4,8 3,3 7,9 6.4 7,0 3,8 
1985 3,5 7,1 5,2 3,6 8,7 6,7 7,3 3,9 
1990 4,0 8,1 6,7 4,1 9,9 7,0 8,0 4,9 
1995 4,5 8,5 7,0 4,5 10,6 7,3 8,3 5,5 
2000 4,9 8,8 7,2 5,1 10,8 7,6 8,7 5,9 
Fonte: Barro e Lee (2000). • 
C) 
A reforma da educação 257 
ELSEVIER 
A elevação da escolaridade no Brasil reflete, em grande medida, a significativa 
expansão do ensino fundamental nas décadas de 1970 e 1980, que continuou nos 
anos 90, quando se deu a sua quase universalização. Isso é ilustrado na Tabela 
10.4, que apresenta a evolução das taxas de matrícula no ensino fundamental e 
médio a partir do início da década de 1990. Vemos que a taxa de matrícula líquida 
do ensino fundamental elevou-se de 84% em 1991 para 97% em 2003. Também se 
verificou uma grande expansão do ensino médio a partir do início da década de 
1990, tendo a sua taxa de matrícula líquida se elevado de 18% em 1991 para 43% 
em 2003. Nesse período também houve um grande aumento na matrícula no en-
sino superior, com um crescimento de 7 5% no número de alunos entre 1990 e 
2000, contra uma expansão de apenas 12% entre 1980 e 1990. 
Como vemos, a partir do início da década de 1990 houve uma significativa 
expansão nos diversos níveis de ensino. Entretanto, a distorção série-idade/' a 
ainda elevada evasão escolar na idade de 15 a 18 anos e a baixa qualidade do apren-
dizado permanecem como desafios a serem superados pela política educacional. 
A elevada distorção série-idade é refletida n"a diferença entre as taxas de ma-
trícula bruta e líquida. Por exemplo, em 2003, a taxa de matrícula líquida no ensi-
no fundamental foi de 97%, enquanto a taxa bruta ficou em 131% (Tabela 10.4). 
A diferença entre as duas reflete a existência de alunos fora da faixa etária 
apropriada cursando o ensino fundamental. Da mesma forma, no ensino médio, a 
taxa de matrícula bruta em 2003 foi de 87%, enquanto a taxa líquida foi de somen-
te 43%, evidenciando haver um número expressivo de alunos com mais de 17 anos 
matriculados nesse nível de ensino. 7 
A evasão escolar na faixa de idade de 15 a 17 anos, por sua vez, é evidenciada 
pela redução da freqüência escolar nessa faixa etária. Segundo dados do IBGE, 
Tabela 10.4 
Evolução das taxas de matrícula bruta e líquida 
do ensino fundamental e médio no Brasil, 1991/2003 
r Taxa de Matrícula Bruta (%) Taxa de Matrícula Líquida (%) 
I Ano Ensino Fundamental Ensino Médio Ensino Fundamental Ensino Médio 
1991 106 41 84 18 
1994 110 48 88 21 
1998 128 68 95 31 
2002 133 84 97 40 
2003 131 87 97 43 
Fonte: lnep/MEC . 
258 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
97,2% da população entre 7 e 14 anos freqüentavam a escola em 2003, comparado 
a apenas 82,4% para os jovens entre 15 e 17 anos, sendo essa queda explicada 
pelos alunos que abandonarama escola. 
Em relação à qualidade do ensino, os resultados do Sistema Nacional de Ava-
liação da Educação Básica (Saeb) mostram uma queda no desempenho escolar dos 
alunos matriculados no ensino fundamental e médio da rede pública entre 1995 e 
2001 (Tabela 10.5). Por exemplo, entre 1995 e 2001, as notas em língua portugue-
sa caíram 9% na oitava série do ensino fundamental e 11% na terceira série do 
ensino médio da rede pública. Na prova de matemática, a queda da nota nas duas 
séries da rede pública foi de cerca de 4% e 3%, respectivamente. Por outro lado, na 
rede privada, o desempenho em língua portuguesa dos alunos manteve-se cons-
tante nas duas séries, e houve uma melhora no desempenho em matemática entre 
1995 e 2001.8 
Os resultados do Saeb em 2003 apontam para uma melhora, em relação a 2001 , 
do desempenho de alunos da rede pública matriculados na quarta série primária e 
no terceiro ano do ensino médio, tanto em matemática quanto em língua portu-
guesa, embora ainda ficando abaixo do nível de 1995.9 Na Seção 10.4, retomare-
mos o tema da qualidade, que ganhará importância crescente à medida que se 
complete a universalização do ensino fundamental e se continue a expansão ace-
lerada do ensino médio. 
Tabela 10.5 
Evolução do desempenho escolar na oitava série do ensino fundamental 
e terceira série do ensino médio, Saeb, 1995/2001 
Oitava Série do Ensino Fundamental Terceira Série do Ensino Médio 
língua Portuguesa Matemática língua portuguesa Matemática 
Ano/Rede Pública Privá da Pública Privada Pública Privada Pública Privada 
--
1995 100,0 112,6 100,0 119,1 100,0 108,0 100,0 111,8 
1997 96,9 114,0 98,0 122,3 95,5 111,7 98,9 123,2 
1999 90,5 107,7 97,4 119,5 90,3 107,5 97,7 120,3 
2001 91 ,O 112,2 95,8 122,5 89,0 108,8 96,6 123,5 
Fonte: Saeb/INEP/MEC. 
Obs.: O índice 100 corresponde à nota na rede pública em 1995. Por exemplo, o índice de 91 verificado em 2001 para a nota 
em língua poriuguesa dos alunos da oitava série do ensino fundamental da rede pública significa que ocorreu uma queda de 
9% nessa nota entre 1995 e 2001. 
e 
A reforma da educação 259 
ELSEVJER 
10.2. O que nos informam as pesquisas? 
lO. 2. 1. A importância da educação 
para a desigualdade de renda e de oportunidades 
O Brasil é um dos países mais desiguais do mundo, tendo esse traço da nossa 
realidade se revelado muito persistente no tempo. A desigualdade de renda ele-
vou-se durante a década de 1960, manteve-se estável na de 1970, e voltou a subir 
no período inflacionário da década de 1980, só caindo nos anos 90, quando retornou 
ao nível verificado no início da década de 1970. A educação assume um papel 
central para o entendimento da nossa má distribuição de rendimentos e sua per-
sistência temporal, com diversos estudos mostrando que ela explica entre 30% e 
50% da desigualdade de renda salarial no Brasil. 
A educação afeta a (má) distribuição de renda no Brasil por dois motivos. Um 
é a elevada desigualdade educacional da força de trabalho. O outro é a alta taxa de 
retorno à educação no país (também chamada de. prêmio à escolaridade), ou seja, 
o aumento de salário resultante de um ano adicional de estudo. Estima-se que a 
nossa desigual distribuição educacional explica metade da diferença entre Brasil e 
Estados Unidos em relação ao grau de desigualdade de renda (medido pelo índice 
de Gini). Se o Brasil tivesse não somente a mesma distribuição educacional, mas 
também a mesma estrutura de retornos à educação dos Estados Unidos, essa dife-
rença se reduziria em 2/3. 10 
Mesmo comparada com países em desenvolvimento, a situação no Brasil é 
ruim. Ram 11 apresenta a desigualdade educacional em 20 países, dentre os quais 
vários em desenvolvimento, e mostra que o Brasil tem a terceira pior estatística 
entre eles. O prêmio à escolaridade também é muito elevado no Brasil. Estimati-
vas mais recentes utilizando microdados de pesquisas familiares para 71 países 
colocam o Brasil em nono lugar no ranking dos maiores prêmios à escolaridade. 12 
Em média, um ano a mais de escolaridade no Brasil aumenta o salário em cerca de 
15%. Nos Estados Unidos, essa taxa é de aproximadamente 10%. Não obstante, 
embora ainda muito elevado para padrões internacionais, o prêmio à escolaridade 
no Brasil vem caindo desde 1976 para quase todos os níveis educacionais, exceto 
para o ensino superior, no qual elevou-se de 14,7% para 18,7% em média por ano 
de estudo. Essa elevação resultou da escassez relativa de trabalhadores qualifica-
dos, seja por um aumento pouco significativo da oferta, seja em função de um 
aumento expressivo da demanda, que se intensificou na década de 1990, com a 
abertura da economia. 
Como observamos acima, a desigualdade de renda no Brasil não somente é 
alta, mas também muito persistente no tempo. Uma causa importante disso é a 
260 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
baixa mobilidade educacional verificada no país. Enquanto a chance de um filho 
de pai analfabeto também ser analfabeto é de 32%, essa probabilidade cai para 
0,2% se o pai tiver completado o ensino superior. Por outro lado, alguém cujo pai 
seja analfabeto tem apenas 0,6% de chance de completar o ensino superior, contra 
uma probabilidade de 60% caso o pai tenha ensino superior completo. 13 Esses são 
níveis baixos de mobilidade educacional, em relação não somente à verificada em 
países desenvolvidos, como também nos países em desenvolvimento para os quais 
existem dados disponíveis. Por exemplo, a mobilidade no Brasil é bem menor que 
nos Estados Unidos e Alemanha, mas também é mais baixa que a de México, Peru 
e Malásia, entre outras economias emergentes. 
Embora a mobilidade educacional no Brasil seja baixa, ela tem aumentado 
entre gerações, como resultado da tendência à universalização do ensino funda-
mental, que elevou as oportunidades educacionais para uma parcela substancial 
da população. Contudo, filhos de pais com maior escolaridade permanecem com 
probabilidade muito maior de chegarem ao ensino superior do que aqueles cujos 
pais têm menos instrução. 
10.2.2. Educação e crescimento econômico 
O nível educacional da população pode afetar o crescimento econômico de 
diversas formas. A mais imediata é aumentando a qualificação dos trabalhadores 
e, com isso, elevando a sua produtividade. Adicionalmente, a elevação da escola-
ridade de um trabalhador pode afetar positivamente a produtividade dos seus 
colegas, o que amplia seu efeito sobre o crescimento econômico. Além disso, a 
educação facilita a absorção de novas tecnologias e, conseqüentemente, o cres-
cimento econômico. 
Diversos estudos documentam um impacto significativo do nível educacional 
da população sobre o crescimento econômico. Particularmente, eles mostram que 
o ensino secundário (correspondente ao nosso ensino médio) tem um impacto 
significativo no crescimento, enquanto o efeito do ensino primário (correspon-
dente ao nosso fundamental) em geral não é significativo. Essa evidência é consis-
tente com o papel da educação em nível médio como insumo de grande relevância 
para a absorção de novas tecnologias. 
Embora a educação tenha um efeito importante sobre o crescimento, uma 
lição da evidência internacional é que ela não é uma panacéia. Por exemplo, al-
guns países da África, como Senegal e Gana, tiveram, nas últimas décadas, taxas 
elevadas de crescimento da escolaridade da força de trabalho e queda da renda per 
capita. Por outro lado, os Tigres Asiáticos (Hong Kong, Coréia do Sul, Cingapura e 
~ 
A reforma da educação 261 
El.SEVIER 
Taiwan) fizeram uma enorme expansão educacional e tiveram um excepcional 
crescimento da renda per capita no mesmo período. 
Alguns estudos indicam que os países onde a educação teve um impacto maior 
no crescimento foram aqueles que criaram os incentivos corretos para que as qua-
lificações dos trabalhadores fossem empregadas de forma socialmente eficiente.Por exemplo, em economias caracterizadas por grande intervenção governamen-
tal, pode ser mais lucrativo as pessoas utilizarem suas qualificações para obter 
favores do governo do que empregá-las no processo produtivo. Além disso, para 
que a educação tenha um impacto expressivo no crescimento, é importante que a 
expansão educacional seja acompanhada por progressos na qualidade do ensino. 
O que diz a evidência a respeito da relação entre educação e crescimento no 
Brasil? Poucos estudos analisaram empiricamente essa relação para o Brasil. Um 
estudo do Banco Mundial fez uma decomposição de crescimento do PIB com o 
objetivo de quantificar a importância do capital físico, capital humano, trabalho e 
produtividade total dos fatores para o crescimento do produto agregado. 14 Os re-
sultados desse estudo indicam uma grande imrortância do capital humano para o 
crescimento do PIB no Brasil. 
Embora o PIB seja um indicador macroeconômico importante, o produto per 
capita ou por trabalhador fornece uma medida mais precisa do nível de bem-estar 
da população. Em face disso, Gomes et a/. 15 procuraram quantificar a importância 
do capital físico, do capital humano e da produtividade total dos fatores para o 
crescimento do produto por trabalhador no Brasil entre 1950 e 2000. Seus resulta-
dos mostram que o capital humano explica cerca de 32% do crescimento do pro-
duto por trabalhador entre 1950 e 2000. Os autores também verificam que a im-
portância da educação para o crescimento no Brasil tem se elevado nas últimas 
duas décadas, especialmente na de 1990, quando explicou 55% do crescimento do 
produto por trabalhador. Esse fato é consistente com o grande aumento da escola-
ridade média da população no Brasil a partir dos anos 80, conforme documentado 
na primeira seção. 
10.2.3. Outros efeitos da educação 
Independentemente de seus efeitos econômicos mais diretos , a educação tem 
diversas outras implicações relevantes. Por exemplo, um indivíduo com maiores-
colaridade exerce com maior plenitude a sua cidadania. Existem estudos que mos-
tram a forte correlação entre participação política e nível de escolaridade. Um 
maior nível educacional também contribui para a redução da criminalidade. Lochner 
e Moretti 16 mostram que, nos Estados Unidos, a conclusão do ensino médio reduz 
significativamente a probabilidade de se cometer crimes contra as pessoas e o 
262 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
patrimônio. Essas evidências confirmam resultados observados na literatura de 
crescimento econômico, os quais mostram que, além da escolaridade média da 
população, a sua composição educacional tem grande importância. Em particular, 
o nível de ensino médio tem efeitos particularmente importantes em diversas 
variáveis, como criminalidade e crescimento econômico. 
10.3. Política educacional: a experiência dos Estados Unidos 
e da Coréia do Sul 
Como vimos anteriormente, apesar dos progressos registrados nas últimas dé-
cadas, especialmente a partir do início da década de 1990, a força de trabalho no 
Brasil ainda tem um nível educacional baixo em comparação aos países desenvol-
vidos e mesmo a outros emergentes. Há muito a aprender com esses países e, por 
isso, antes de discutirmos a política educacional brasileira, vamos descrever bre-
vemente as bem-sucedidas experiências educacionais dos Estados Unidos e da 
Coréia do Sul. 
10.3.1. O caso dos Estados Unidos 
No início do século XX, a fração de jovens matriculados em escolas de nível 
secundário (correspondente ao nosso ensino médio) nos Estados Unidos e países eu-
ropeus como Reino Unido, França e Alemanha estava entre 20 e 25%. 17 Nas três déca-
das seguintes, entre 191 O e 1940, a taxa de matrícula líquida no ensino médio nos 
Estados Unidos saltou para 71%, e a proporção de jovens com ensino médio comple-
to teve crescimento explosivo, aumentando de 9% para 51%. Como resultado, no 
final da década de 1930, os Estados Unidos estavam três ou quatro décadas à frente 
do Reino Unido e da França na educação de nível secundário. Por volta de 1970, 
vários países tinham conseguido alcançar os Estados Unidos em termos de taxas de 
matrícula no ensino médio, mas até o final do século passado poucos tinham conse-
guido fazer o mesmo em relação às taxas de matrícula no ensino superior. 
A meta inicial do sistema educacional americano foi oferecer acesso universal 
a todos os jovens, de modo a igualar as oportunidades. Uma das principais caracte-
rísticas do sistema educacional americano nesse período, em particular no ensino 
médio, foi o seu caráter aberto, extremamente tolerante com estudantes com pior 
dese_mpenho. Seu grande grau de descentralização também foi importante. Nos 
Estados Unidos, esta se estende ao nível do distrito, que tem autonomia financei-
ra para tomar decisões. Na medida em que os distritos dependem de seus próprios 
recursos para se financiarem, eles são induzidos, por um efeito de competição, a 
se adequarem às demandas por ensino de suas localidades. 
~ 
A reforma da educação 26' 
ELSEVTER 
Uma preocupação recente nos Estados Unidos é que algumas virtudes do sis 
tema tenham se convertido em fraquezas ao longo do tempo. Por exemplo, a gran 
de tolerância do sistema em relação a alunos com mau desempenho escolar pod 
tê-los induzido a não se esforçarem para melhorar sua performance. O esquema de 
financiamento descentralizado também gera uma substancial heterogeneidade n· 
qualidade da educação pública entre distritos pobres e ricos. 
Entre as medidas implementadas recentemente com o objetivo de elevar a qua 
!idade educacional e o acesso às oportunidades, destacam-se experiências de vale 
educação (vottchers) echarter-schools, que discutiremos em mais detalhe adiante. 
idéia básica é fazer com que escolas públicas enfrentem maior competição po 
parte de escolas privadas. Os Estados Unidos também expandiram recentement 
programas voltados para a pré-escola. Mais uma vez, o princípio básico é garanti 
oportunidades iguais a todas as crianças e jovens, combinado com iniciativas locai 
e competição, de forma a induzir a melhoria da qualidade do ensino. 
10.3.2. O caso da Coréia do Sul 
Nas últimas décadas, a Coréia do Sul foi uma das economias que mais cresce\ 
no mundo. Entre 1960 e 2000, a sua rendaperrapita aumentou, na média, em cerc 
de 6% ao ano. Enquanto isso, a escolaridade média da população com 15 anos 01 
mais de idade elevou-se de 4,3 para 10,8 anos de estudo (Tabela 10.3). A grand 
expansão educacional da Coréia teve um efeito direto sobre o crescimento, inclusi 
ve porque facilitou uma absorção maior de tecnologia dos países desenvolvidos. 
As principais características do sistema educacional coreano entre 1950 
2000 foram: 18 (i) expansão acelerada; (ii) caráter igualitário; e (iii) "seqüencia 
mento conservador", ou seja, a grande ampliação do ensino médio só foi feit 
quando as taxas de matrícula do ensino fundamental já eram elevadas, e a d 
ensino superior quando o ensino médio já tinha sido praticamente universalizad 
Embora o ritmo de expansão tenha sido mais acelerado no caso coreano, as dua 
últimas características são semelhantes às verificadas nos Estados Unidos. Um 
diferença importante é que o sistema educacional coreano é bem rriais centrali 
zado que o americano. 
O período entre 1950 e 1970 foi caracterizado por uma ênfase na educação d 
nível fundamental na Coréia. Houve uma grande expansão quantitativa, freqüen 
temente à custa de uma queda na qualidade e insatisfação da população com 1 
sistema educacional. A partir de meados da década de 1960, começou a verificar 
se uma preocupação maior com a qualidade do ensino fundamental e iniciou-se 
expansão do ensino médio, embora o grande salto neste nível de ensino tenha s• 
verificado a partir de 1975. Por volta de 1990, o ensino médio tinha sido pratica 
264 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
mente universalizado, e iniciou-seentão um redirecionamento da política educa-
cional no sentido de expandir o ensino superior em larga escala. 
Em resumo, a experiência educacional coreana distingue-se pelo extraordiná-
rio ritmo de expansão dos diversos níveis de ensino. Outro aspecto crucial, com-
partilhado com o sistema americano, é o princípio de oferecer oportunidades iguais 
a todos. Cada nível de ensino expandiu-se somente após o anterior ter sido prati-
camente universalizado. Além disso, a política educacional só passou a preocupar-
se com a qualidade do ensino depois que o ace§SO universal tinha sido atingido. 
10.4. A política educacional recente no Brasil 
Como vimos nas seções anteriores, a década de 1990 no Brasil marca um ponto 
de inflexão na evolução dos indicadores de escolarização e matrícula nos três ní-
veis de ensino (fundamental , médio e superior). Esse resultado se deveu em par-
te às políticas implementadas pelo Ministério da Educação no período 1995-2002. 
Nesta seção, fazemos um breve resumo das principais políticas educacionais 
implementadas nesse período e das iniciativas mais importantes a partir de 2003 
na área educacional. 
Uma das principais inovações do governo FHC na política educacional foi a 
criação do Fundef (Fundo Nacional para o Desenvolvimento do Ensino Funda-
mental e Valorização do Magistério), implementado a partir de janeiro de 1998. 
Este teve como principal resultado o aumento das despesas com educação nas 
regiões mais carentes, com efeitos perceptíveis na expansão quanti tativa do ensi-
no fundamental nessas regiões e evidências preliminares de aumento da qualida-
de da provisão de educação. 
A Constituição federal de 1988 aumentou substancialmente a destinação de 
recursos para governos subnacionais (estados e municípios) , através do aumento 
das transferências constitucionais dos fundos de participação e do aumento subs-
tancial das receitas estaduais. Contudo, a redefinição de competências tributárias 
não implicou uma efetiva repartição de responsabilidades na provisão de bens 
públicos. Esse foi o caso típico da educação, em que a mera obrigatoriedade de se 
gastar um mínimo de 25% da receita corrente (para estados e municípios) não era 
suficiente para garantir que tais recursos fossem efetivamente gastos em melhoria 
das escolas, salários de docentes etc. 
O Fundef destinou 15% da arrecadação dos estados e municípios para a forma-
ção de um fundo fiscal, no âmbito de cada estado, cujos recursos seriam distribuí-
dos entre o estado e seus municípios de acordo com o número de alunos matricu-
lados na rede local (estado ou município) de ensino fundamental. Isso criou um 
incentivo para que os prefeitos incorporassem mais alunos à escola e, com isso, 
(i) 
A reforma da educação 265 
ELSEVlER 
aumentassem os recursos municipais, seja abrindo novas vagas (ontle havia baixas 
taxas de freqüência escolar, como no Nordeste e no Norte), seja municipalizando 
escolas (caso geral dos esta dos do Sul e do Sudeste). Com isso, o Fundef induziu 
uma profunda municipalização da oferta de vagas no ensino fundamental. 
O Fundef também estabeleceu um valor mínimo nacional de despesa por aluno 
a ser observado para cada estado e, nos casos em que o estado não atingisse o valor 
mínimo, aportes da União para garantir esse nível mínimo. Como conseqüência, 
estados como Maranhão e Piauí, que não tinham receitas para atingir tais níveis de 
despesa, receberam aumento líquido de transferências constitucionais. Assim, o 
Fundef reduziu as disparidades na despesa educacional entre as regiões, o que be-
neficiou principalmente as regiões mais pobres. Existe evidência preliminar de que, 
ao dirigir mais recursos para escolas em regiões carentes, houve uma melhora na 
qualidade do ensino nessas regiões, medida por notas dos alunos no Saeb. 19 
A emenda constitucional que criou o Fundef também determinou que 60% 
dos recursos do fundo deveriam ser gastos com pagamento de salários de professo-
res. Isso gerou um importante impacto sobre a·renda dos docentes do ensino fun-
damental, o que, por sua vez, permitiu atrair docentes com maior nível de qualifi-
cação. Seguindo o programado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), 
de 1996, a proporção de professores leigos dando aula no primeiro ciclo do ensino 
fundamental caiu de 24% para 6%, entre 1995 e 2002. 
Enquanto o Fundef atuou no lado da oferta da educação, uma iniciativa impor-
tao te no lado da demanda foi a criação, em 2001, do Bolsa Escola Federal. O pro-
grama paga R$15 por criança entre 6 e 15 anos (com limite para três crianças 
registradas por família), para famílias com renda mensalpercapita de até R$100.20 
A condicionalidade do programa é a manutenção pela mãe (recipiente preferen-
cial) de todas as crianças na escola (com pelo menos 85% de freqüência anual). 
Esse programa introduziu uma importante inovação em termos de política de 
bem-estar no Brasil, ao focalizar as transferências de renda nas famílias pobres que 
tinham crianças e jovens em idade escolar.21 Tais famílias têm elevada probabilida-
de de estarem subinvestindo na educação de seus filhos, daí o grande potencial de 
eficácia do programa.ZZ No entanto, segundo Cardoso e Souza,23 o efeito de pro-
gramas de transferência de renda com condicionalidade, incluindo o Bolsa Escola, 
na taxa de freqüência escolar, foi relativamente modesto, embora positivo. Uma 
razão para esse impacto pouco significativo pode ser o fato de que, quando o Bolsa 
Escola federal foi implementado, o ensino fundamental já estava praticamente 
universalizado. É possível que seu impacto fosse maior se jovens entre 16 e 18 
anos tivessem sido incluídos no programa, como discutiremos adiante. 
Um pré-requisito importante para iniciativas de melhoria da qualidade é a in-
trodução de mecanismos de avaliação do ensino. Diversos processos de avaliação 
266 Rompendo o mar asmo ELSEVIER 
foram criados no período 1995-2002, como o Enem (Exame Nacional do Ensino 
Médio) 2• e a avaliação do ensino superior no âmbito da graduação por meio do Exa-
me Nacional de Cursos, que ficou conhecido como "Provão". Além disso, a avaliação 
do já mencionado Saeb (Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Básico) foi aper-
feiçoada, permitindo a comparabilidade dos resultados ao longo do tempo.25 
O "Provão", criado em 1995 e implementado em 1996, tinha como principal 
característica o fato de ser um exame anual e universal, ou seja, todos os alunos 
que estivessem concluindo a graduação era~ obrigados a fazê-lo. Esse último as-
pecto era particularmente importante, já que criava a possibilidade de que o seu 
resultado viesse a ser solicitado no futuro em processos de seleção acadêmicos ou 
no mercado de trabalho. Isso, por sua vez, criava um incentivo para que os alunos 
se esforçassem em obter um bom resultado no exame. Existem evidências de que 
o "Provão" teve um efeito importante na demanda por instituições de ensino su-
perior. Por exemplo, a relação candidato/vagas de cursos privados com conceitos A 
e B (melhores conceitos) aumentou 41% entre 1997 e 2002, enquanto a mesma 
relação para cursos avaliados com conceitos O e E (piores conceitos) reduziu-se 
em 18% no mesmo período. 
Embora essas e outras iniciativas na área educacional durante o governo FHC 
tenham sido importantes, vários desafios se colocavam no início do governo Lula, 
em 2003. Sob o ponto de vista quantitativo, embora a expansão do ensino médio 
na década de 1990 tenha sido muito significativa, como vimos anteriormente, as 
taxas de matrícula líquida nesse nível de ensino ainda são baixas no Brasil, mesmo 
em comparação com países de renda per capita semelhante. Após a quase 
universalização do ensino fundamental, o passo seguinte, seguindo a bem-sucedi-
da experiência educacional de países como Coréia e Estados Unidos, deveria ser a 
universalização do ensino médio. 
Em relação ao ensino fundamental, embora os indicadores quantitativos te-
nham melhorado consideravelmente, os indicadores de qualidade são pífios, tor-
nando imperiosa a adoção de medidas imediatas no sentido de melhorar a qualida-
de do ensino. Como vimos anteriormente, as notas dos alunos da rede pública no 
Saeb caíram sistematicamente até 2001, tanto em matemática quanto em língua 
portuguesa, melhorando ligeiramente em 2003. Embora isso possa refletir em par-
te a grande expansão do ensino fundamental e médio, com a conseqüente incor-
poração de estudantes provenientes de ambientes socioeconômicos mais desfavo-
ráveis, o fato é que o nível de qualidade do ensino público é muito baixo. Por 
exemplo, em 2001,95% dos alunos cursando a quarta série do ensino fundamental 
tinham nível de leitura considerado inadequado para aquele nível de ensino. Es-
ses percentuais caem para 91 % para os alunos da oitava série do ensino fundamen-
tal e sobem novamente para 95% na terceira série do ensino médio.26 O que dizer 
~ 
A reforma da educação 267 
ELSEVIER 
sobre os conhecimentos de matemática? Nesse caso, 93%, 97% e 94% dos alunos, 
respectivamente, são classificados como tendo nível de conhecimento interme-
diário, crítico ou muito crítico. 
A partir de 2000, o Brasil começou a participar do projeto Pisa (Programmefor 
International Student Assessment), que avalia o conhecimento de matemática, leitura 
e ciências de alunos de 15 anos de idadeY A performance dos estudantes brasileiros 
tem sido muito fraca, principalmente em ciências e matemática, resultado que é 
agravado pela incidência de distorção idade-série (o critério para seleção de alu-
nos é a idade, e não a série) . A prova de 2003 foi aplicada em 41 países a 250 mil 
alunos, sendo cerca de 5,5 mil alunos brasileiros (selecionados de forma a respei-
tar a representatividade de cada região do país). Nesse ano, o Brasil ficou em 
último lugar em matemática, e penúltimo em ciências (acima apenas da Tunísia). 
O Brasil também ficou entre os últimos colocados em leitura, tendo superado 
apenas México, Tunísia e Indonésia. 
Com esse estado das coisas na área educacional, o governo Lula assumiu uma 
proposta inicial de eliminar o analfabetismo de adultos e substituir o Provão por 
uma nova forma de avaliação do ensino superior. Essa última, aprovada posterior-
mente pelo Congresso e implementada sob o nome de Enade (Exame Nacional 
de Desempenho dos Estudantes), em 2004, mudou a periodicidade do exame de 
ensino superior, que deixou de ser anual, passando a ser feito a cada três anos. 
Além disso, foi eliminado o caráter universal do exame que, desde 2004, passou a 
ser realizado por amostragem. 
Outra medida adotada pelo governo Lula foi a fusão, em 2004, do Bolsa Escola 
com outros programas de suplementação de renda, criando o programa Bolsa Fa-
mília. Este oferece dois tipos de benefícios. O benefício básico de R$50 é con-
cedido às famílias com renda mensal per capita de até R$50. O benefício variável, 
com valor mínimo de R$15 e máximo de R$45, é concedido a famílias com crianças 
e jovens entre O e 15 anos e renda mensal per capita de até R$100. Entre as 
condicionalidades do programa, incluem-se o acompanhamento da saúde e do esta-
do nutricional das famílias e a exigência de freqüência à escola das crianças em idade 
escolar (as crianças devem estar matriculadas na rede do ensino fundamental). 
Com a substituição do ministro Cristovam Buarque por Tarso Genro no início 
de 2004, o foco da política educacional passou a concentrar-se no ensino superior, 
através de duas iniciativas principais: o Programa Universidade para Todos (Pro Uni) 
e a proposta de reforma universitária. 
O Programa Universidade para Todos (Pro Uni) foi criado em 2004 com o obje-
tivo de ampliar o acesso de alunos carentes ao ensino superior. Esse programa 
prevê a concessão de bolsas- isto é, a isenção (integral ou parcial) das mensali-
dades cobradas por instituições particulares de ensino superior- para alunos 
268 Rompendo o marasmo ELSEYIER 
com renda familiar mensal de até três salários-mínimos, recebendo essas institui-
ções, como contrapartida, a isenção de determinados impostos federais. Essas bol-
sas são distribuídas pelo MECa estudantes que tenham obtido uma nota mínima 
(definida pelo MEC) no Enem e satisfaçam os critérios de renda. Outra condição 
do programa é que os estudantes tenham cursado o ensino médio na rede pública 
ou tenham cursado o ensino médio em escolas particulares com bolsa integral. 
Em 2004, o governo também apresentou uma proposta de reforma universitária 
que, dentre outros objetivos, pretende instituir uma reserva de 50% das vagas nas 
universidades federais para estudantes que tenham cursado o ensino médio na rede 
pública. Além disso, foram previstas subcotas para negros, pardos e índios, equiva-
lentes ao percentual representado por esses grupos na população de cada estado. Ao 
contrário do Pro Uni, a proposta de reforma universitária ainda não foi implementada. 
Em setembro de 2005, o anteprojeto de reforma da educação superior encontrava-
se em sua terceira versão e ainda não tinha sido encaminhado ao Congresso. 
Em relação ao ensino básico, o governo enviou ao Congresso, em junho de 
2005, uma proposta de emenda constitucional criando o Fundo de Manutenção e 
Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), cujo objetivo é ampliar o Fundef 
para a educação infantil e o ensino médio. A proposta do Fundeb prevê alguns 
mecanismos semelhantes ao Fundef. Por exemplo, a União complementará os re-
cursos caso o valor anual por aluno em cada estado não alcance o valor mínimo 
definido nacionalmente. Além disso, 60% dos recursos deverão ser destinados ao 
pagamento dos salários dos professores. 
Embora essas propostas tenham sido implementadas recentemente ou não 
tenham ainda entrado em vigor, algumas observações podem ser feitas. O ponto 
principal é que, apesar dos objetivos meritórios de várias dessas iniciativas, como 
uma inclusão social maior, em geral elas pecam em dois aspectos importantes: 
foco inadequado e desconsideração de aspectos de incentivos e eficiência. 
Como discutimos anteriormente, os principais desafios atuais do sistema edu-
cacional brasileiro são a expansão quantitativa do ensino médio e a melhoria da 
qualidade da educação básica. Embora iniciativas voltadas para a expansão do en-
sino superior sejam desejáveis, elas não deveriam ser o foco principal das ações do 
governo. No entanto, como já discutimos, as principais propostas educacionais do 
governo Lula foram voltadas para o ensino universitário. 
Em relação aos aspectos de eficiência, algumas considerações podem ser fei-
tas. Primeiro, a substituição do Provão pelo Enade teve um impacto negativo em 
alguns dos aspectos mais importantes dessa avaliação. Em particular, a substitui-
ção do caráter universal do exame por um processo de amostragem foi bastante 
questionável. Como, de agora em diante, nem todos os alunos farão o exame, a 
nota deste deixará de ser um critério válido de seleção em processos acadêmicos 
e 
A reforma da educação 269 
ELSEVIER 
ou no mercado de trabalho. Isso, por sua vez, reduz em grande parte o incentivo 
para que os alunos se esforcem no sentido de obter bom desempenho na prova. 
Segundo, embora o objetivo de proporcionar um maior acesso de estudantes 
carentes ao ensino superior seja meritório, as iniciativas propostas nesse sentido 
pelo governo Lula têm sido controversas. Em particular, a criação de cotas para 
alunos da rede pública e subcotas raciais em universidades federais está sujeita a 
diversos questionamentos. Uma discussão extensa sobre cotas vai além do escopo 
deste capítulo, mas é importante ressaltar que, mesmo nos Estados Unidos, onde 
ações afirmativas têm sido implementadas por mais de três décadas, não existem 
evidências empíricas conclusivas a respeito dos resultados dessas políticas. 
Sobo ponto de vista da teoria econômica, os resultados de políticas de ação 
afirmativa em geral, e cotas em particular, não são claros, dependendo do contexto 
específico no qual essas políticas são implementadas. A razão é que políticas de 
cotas têm efeitos contraditórios sobre os incentivos. Por um lado, o estabeleci-
mento de uma reserva de vaga no ensino superior pode incentivar o investimento 
em educação por parte de famílias cujos filhos não tinham acesso à universidade. 
Por outro lado, a garantia de uma vaga na universidade pode reduzir investimentos 
educacionais, já que reduz o esforço necessário para ingressar no ensino superior. 
Uma lição da literatura é que, quanto maior a reserva de vagas, maior a probabili-
dade de os efeitos negativos das cotas prevalecerem. Ou seja, políticas agressivas 
de reserva de vagas tendem a ser perversas sob o ponto de vista da eficiência, já 
que a garantia da vaga induz um menor esforço por parte dos estudantes beneficia-
dos, no sentido de obterem uma melhor qualificação. 
Por esses motivos, a criação de uma reserva de 50% das vagas nas universidades 
federais para alunos da rede pública (com subcotas raciais) pode ter um efeito per-
verso sobre os incentivos dos beneficiados, com conseqüências negativas sobre a 
eficiência do sistema educacional. Para que uma reserva de vagas possa ter efeitos 
econômicos benéficos, é desejável que ela tenha uma escala mais modesta. Por isso, 
mesmo que se opte por implementar uma reserva de vagas no ensino superior, seria 
mais prudente fazê-lo em menor escala, diante do caráter controverso do tema e da 
incerteza a respeito dos riscos envolvidos. No entanto, como veremos adiante, exis-
tem formas mais eficientes de promover eqüidade no sistema educacional, sem que 
seja sacrificado o critério meritocrático como forma de acesso ao ensino superior. 
Antes de passarmos à discussão das recomendações de novas linhas de políti-
cas educacionais no Brasil, é importante analisarmos brevemente a estrutura do 
gasto público brasileiro em educação nos diversos níveis de ensino. Tradicional-
mente, o governo atua do lado da oferta, provendo educação diretamente através 
das escolas públicas. Como mostra a Tabela 10.6, o gasto em educação no Brasil 
não é pequeno, correspondendo a 4,2% do PIB, o mesmo, como fração do PIB, que 
JiJ 
270 Rompendo o marasmo ELSEVlER 
a Coréia do Sul e mais do que o Japão (3,6% do PIB). Por outro lado, o Brasil gasta 
menos que outros países emergentes, como Argentina ( 4,8%) e México (5,2%). 
Um indicador de gasto público em educação mais relevante que o gasto agre-
gado é o percentual médio de subsídio implícito no gasto público com educação. 
Como mostra a Tabela 10.6, um brasileiro que ganhe exatamente a rendapercapita 
do país e que tenha um filho ou filha cursando o ensino fundamental na rede 
pública recebe uma suplementação de 11,2% de sua renda na forma de serviços 
educacionais. Se o mesmo indivíduo for coreano ou norte-americano, esse 
percentual sobe para 16,4% e 21, 7%, respectivamente, e, se for japonês, o subsídio 
equivale a 22,2% da renda per capita. Quando analisamos o ensino médio, o quadro se 
repete. Um brasileiro recebe, em média, cerca de 11% de sua renda na forma de 
serviços educacionais transferidos pelo governo através do sistema público. Se for 
coreano, japonês ou norte-americano, ele recebe entre 22% e 25% da rendapercapita 
como subsídio ao investimento em capital humano de cada um de seus filhos. 
Essa diferença é inteiramente revertida no ensino superior. Um brasileiro que 
ganhe a renda per capita do país e que tenha um filho ou filha cursando o ensino 
universitário recebe cerca de 51% de sua renda em transferências do governo, com-
parado com 26% nos Estados Unidos, 17,1% no Japão e 5% na Coréia do Sul. No 
Uruguai e na Argentina, o subsídio ao ensino superior também é bem menor que no 
Brasil, correspondendo a cerca de 23% e 16% da rendapercapita, respectivamente. 
Esse quadro mostra a clara inversão de prioridades no padrão do gasto público 
educacional brasileiro. Vimos que o país tem um ensino fundamental público de 
Tabela 10.6 
Gasto público educacional por aluno, %da renda per capita, países selecionados, 2001 
Países Ensino Ensino Ensino 
Fundamental Médio Superior 
Brasil li ,2 11,1 50.7 
Estados Unidos 21,7 25,0 26,0 
Argentina 14,0 16,8 16,2 
Uruguai 11 ,O 10,9 23,1 
Colômbia 16,6 18.7 38,8 
México 13,8 18,4 35,0 
Costa Rica 16,2 22,9 50,6 
África do Sul 14,3 17,7 53,2 
Coréia do Sul 16,4 23.7 5,0 
Japão 22,2 21,6 17,1 
Fontes: Banco Mundial (http://devdata.worldbank.org/edstats) e Unesco (2005), utilizando ISCED76. 
Obs.: Dados da Costa Rica e da Coréia do Sul são de 2002. 
Gasto 
Total-% PIB 
4,2 
5.7 
4,8 
3,2 
4,5 
5,2 
5,1 
5,4 
4,2 
3,6 
e 
ELSEVIER A reforma da educação 271 
qualidade baixa, e uma proporção ainda pequena da força de trabalho com ensino 
médio completo. No entanto, o foco do gasto educacional do governo tem sido no 
sentido de subsidiar o ensino superior. A conseqüência disso é óbvia: os jovens 
provenientes de famílias mais pobres terão de esperar até a faculdade para usu-
fruírem a maior parte dos benefícios do gasto público educacional, o que ocorrerá 
somente se forem aceitos em uma universidade pública gratuita- uma quase im-
possibilidade diante da baixa qualidade da escola pública que freqüentam. 
Em função disso, a política educacional brasileira atua no sentido de perpe-
tuar a desigualdade social, contribuindo de forma decisiva para a elevada desi -
gualdade e a baixa mobilidade discutidas anteriormente. Tanto por questões de 
eqüidade como de eficiência, a política educacional precisa passar por uma mu-
dança do foco, concentrando esforços na melhoria da qualidade do ensino básico e 
no aumento da oferta de vagas de ensino médio (principalmente em face da 
universalização do ensino fundamental), podendo financiar pelo menos parte des-
sas iniciativas reduzindo os subsídios ao ensino universitário. 
10.5. Propostas para uma nova política educacional 
Conforme discutimos na seção anterior, apesar dos consideráveis avanços ex-
perimentados nos indicadores educacionais brasileiros a partir da década de 1990, 
vários desafios importantes se colocam. A seguir, discutimos recomendações de 
linhas de política educacional e apresentamos propostas específicas para sua 
implementação. 
A) UNIVERSALIZAÇÃO DO ENSINO MÉDIO 
A universalização do ensino médio deveria ser um objetivo importante de po-
lítica educacional para o Brasil. Como vimos ao longo do capítulo, esse nível de 
ensino está associado a um_a elevação da taxa de crescimento econômico e gera 
benefícios indiretos, como a redução da desigualdade e possivelmente da 
criminalidade. Além disso, como vimos, os modelos educacionais bem-sucedidos 
dos Estados Unidos e da Coréia do Sul foram caracterizados por uma abordagem 
seqüencial, em que uma grande expansão do ensino médio verificou-se em segui-
da à universalização do ensino fundamental. A seguir, apresentamos algumas pro-
postas no sentido de atingir o objetivo de universalização do ensino médio. 
• Inclusão no Bolsa Família de jovens entre 16 e 18 anos, com benefícios 
crescentes em função da idade 
Do lado da demanda pelo ensino médio, como vimos, o programa Bolsa Escola, 
agora incorporado ao Bolsa Família, inclui somente crianças entre 6 e 15 anos. 
272 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
Com isso, o programa deixa de fora aqueles jovens cujo incentivo para estudar é 
menor, na faixa etária de 16 a 18 anos. Esses jovens têm incentivos crescentes para 
deixar a escola, como evidenciado pela queda da freqüência escolar nessa faixa 
etária. Essa elevada taxa de evasão é explicada, pelo lado da oferta, por insuficiên-
cia de vagas e, pelo lado da demanda, por um alto custo de oportunidade de estu-
dar, na medida em que as chances de emprego tornam-semais freqüentes (e me-
lhor remuneradas) nesse estágio da vida, com o aumento da capacidade (física) 
laboral, principalmente para homens, o que ajuda a explicar por que entre estes a 
evasão nessa faixa etária é maior do que entre as mulheres. 
O Bolsa Família, tal como desenhado hoje, introduz uma tributação implícita 
sobre o investimento em educação a partir dos 16 anos, já que o retorno de estudar, 
vis-à-vis o de trabalhar, cai substancialmente a partir dessa idade. O Progresa, pro-
grama mexicano de suplementação de renda, criado em 1997 (hoje chamado de 
Oportinidades), reconhece este fato e não só inclui jovens de 16 a 17 anos, como 
estabelece uma suplementação que é função crescente da idade.28 Uma justificativa 
adicional para a extensão do Bolsa Família para jovens entre 16 e 18 anos29 provém 
do evidente problema social representado atualmente por um elevado contingente 
de jovens sem escolaridade suficiente para as exigências do mercado de trabalho, 
inclusive com impactos perversos sobre a violência e a criminalidade. 
É nesse contexto que o redesenho do Bolsa Família é necessário, dirigindo-se 
recursos para a faixa etária de 16 a 18 anos e tornando o valor da bolsa uma função 
crescente da idade. O sucesso do Progresa mexicano na expansão da freqüência 
escolar nessa faixa etária pode fornecer valiosas lições nesse sentido. 
• Criação do Fundo Nacional para o Desenvolvimento do Ensino Básico 
(Fundeb) 
Como mencionamos anteriormente, o governo Lula enviou ao Congresso, em 
junho de 2005, uma proposta de emenda constitucional criando o Fundeb. Dado 
que a discussão da proposta no Congresso ainda se encontra em seus estágios 
iniciais, é importante enfatizarmos sua relevância e possíveis limitações. 
A universalização do ensino fundamental no Brasil criará enormes pressões 
sobre o ensino médio e, conseqüentemente, sobre as finanças estaduais ao longo 
dos próximos anos. Políticas de aceleração escolar (com a formação de turmas es-
peciais para alunos com elevada defasagem série-idade) e programas de promoção 
automática têm gerado um aumento substancial da demanda por vagas no ensino 
médio. Contribuindo para agravar a insuficiência de vagas, as mudanças curriculares 
nesse nível de ensino, promovidas pela LDB, tornando-o complementar à forma-
ção técnica (SistemaS e escolas técnicas), atraíram um grande contingente de 
f> 
A reforma da educação 27~ 
pessoas fora da idade para cursos noturnos (o que explica parte do aumento d~ 
matrícula bruta observado previamente). 
As pressões já existentes, aliadas ao objetivo de universalização, exigirão a cria· 
ção de um novo mecanismo de financiamento para o ensino médio. Uma possibi· 
!idade importante é a criação de um fundo nos moldes do Fundef, voltado para c 
ensino básico, incorporando a pré-escola, o ensino fundamental e o ensino médio: 
o Fundeb. 30 
Uma característica importante do Fundef foi que ele consistiu em um meca-
nismo desenhado de forma a permitir uma repartição mais eficiente de recursos 
entre estados e municípios, dado que os dois entes têm a obrigação constitucional 
de prover o ensino fundamental. No caso do ensino médio, esse mecanismo de 
repartição não seria operacional, uma vez que a provisão do ensino médio é de 
responsabilidade exclusiva dos estados. Isso implica que a criação de um fundo 
voltado para o ensino médio possivelmente exigirá um aumento das transferên-
cias federais para complementar um gasto mínimo por aluno, o que pode ser via-
bilizado com a redução das despesas da União tom o ensino universitário, como 
veremos adiante. 
B) MELHORIA DA QUALIDADE DO ENSINO BÁSICO 
Nas seções anteriores, mostramos que os casos bem-sucedidos de política edu-
cacional primeiro universalizaram o acesso aos diversos níveis de ensino, para de-
pois se preocuparem com a qualidade da educação. Diante da universalização do 
ensino fundamental, agora é hora de nos preocuparmos seriamente com a qualida-
de nesse nível, e no ensino básico em geral. A seguir, apresentamos algumas pro-
postas nesse sentido. 
• Avaliação de professores e escolas 
Estudos mostram que, nos Estados Unidos, políticas de qualidade educacio-
nal baseadas em melhorias de insumos (input-based policies) , como aumento de sa-
lários de professores e melhoria de instalações físicas da escola, têm efeito limita-
do na qualidade educacional. A evidência nos remete a uma característica funda-
mental das políticas educacionais implementadas no Brasil a partir da segunda 
metade da década de 1990. Esta consistiu na criação de uma cultura de avaliação e 
preocupação com os incentivos dos gestores educacionais, incluindo desde repre-
sentantes de instituições de ensino a membros da classe política. 
Seria importante que as políticas educacionais continuassem a avançar nessa 
direção. Medidas nesse sentido incluiriam, por exemplo, a implementação de uma 
avaliação de professores e escolas do ensino básico, e não somente de alunos, como 
é feito atualmente através do Saeb. Além disso, é de grande importância que a 
274 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
avaliação seja utilizada para condicionar o repasse de recursos a professores e esco-
las públicas. Do lado do professor, poderia instituir-se uma remuneração salarial con-
dicionada à sua performance, a ser medida em diversas dimensões, como horas 
lecionadas, pontualidade, desempenho em sala de aula e rendimento escolar dos 
alunos, por exemplo. Do lado do diretor da escola, deve-se premiar as escolas com 
melhores resultados (maiores progressos na qualidade) com mais recursos públicos. 
• Aumento da competição 
Uma das formas mais eficazes de avaliação é a que é feita pelo mercado. A 
competição por alunos entre escolas é uma forma importante de criar os incenti-
vos para que as escolas e professores procurem melhorar continuamente a quali-
dade de ensino. Com o objetivo de aumentar a competição e elevar a qualidade 
das escolas públicas, algumas medidas inovadoras, como vouchers e charter-schools, 
têm sido utilizadas nos Estados Unidos e outros países, como Chile e Colômbia. 
No sistema de vouchers, são oferecidas bolsas de estudo aos alunos carentes da 
rede pública, para que estes se transfiram, se assim desejarem, para escolas priva-
das de sua escolhaY No sistema dedtarter-schools, o governo local abre concorrên-
cia pelos recursos públicos destinados ao ensino, permitindo que escolas privadas 
sem fins lucrativos se candidatem aos recursos em iguais condições com as escolas 
públicas, com a condição de que forneçam o serviço gratuitamente. 
A permissão para que escolas privadas dispu tem recursos fiscais com as escolas 
públicas, seja através de vouchers educacionais, seja na forma decharter-schools, po-
deria criar incentivos para que estas melhorassem a qualidade do ensino. A LDB 
de 1996 já confere às escolas públicas liberdade para reagir à concorrência direta. 
Além disso, a idéia de dirigir recursos públicos a provedores privados já é larga-
mente utilizada no setor de saúde do Brasil, como é o caso das transferências do 
SUS, e tem sido aplicada para a educação com bons resultados nos Estados Unidos 
e na Colômbia. 
Contudo, a decisão de implementar programas dessa natureza deve ser feita 
em nível municipal ou estadual (para o caso do ensino médio), e o desenho do 
programa deve ser o que melhor se adeqüe às características locais. A gestão des-
centralizada enseja eficiência, com a eliminação de experiências fracassadas e a 
replicação de programas bem-sucedidos, tal como ocorreu com a evolução do Bol-
sa Escola que, antes de ser adotado em nível federal, foi experimentado localmen-
te em diversos municípios. 
• Universalização da pré-escola 
A qualidade do ensino depende não somente de aspectos relacionados à oferta 
do ensino, como os discutidos até aqui, mas também dos relacionados à demanda 
o 
A reforma da educação 27 
ELSEYIER(nível de capacidade dos alunos). Vários estudos mostram que a situação socio 
econômica da família é um determinante muito importante do desempenho esco 
lar das crianças. Também existem evidências de que programas de pré-escola vol 
tados para alunos carentes nos Estados Unidos, como Head Start e Perry Preschoc 
Program, têm efeitos benéficos sobre o seu desempenho no ensino fundamental, 
médio. Em particular, os alunos que participam desses programas tendem a te 
melhores notas em testes de desempenho escolar não somente na pré-escola, ma 
também em níveis mais avançados de ensino. Uma possível explicação para ess' 
resultado é que uma criança que inicie o ensino fundamental tendo cursado um 
pré-escola de boa qualidade tem uma capacidade maior de aprendizado que outr 
que não teve essa oportunidade. 
Nesse sentido, a universalização da pré-escola no Brasil seria uma forma im 
portante de compensar as crianças carentes pela ausência de uma situaçã' 
socioeconômica favorável e, em conseqüência, melhorar a qualidade do ensin' 
básico no Brasil. Ela ajudaria a implementar um princípio fundamental das expe 
riências educacionais bem-sucedidas dos Estados Unidos e Coréia do Sul: o d' 
garantir oportunidades iguais a todas as crianças e jovens e aumentar a mobilidad' 
educacional, que, como discutimos anteriormente, é baixa no Brasil, mesmo en 
comparação a países de nível de rendapercapita semelhante. Ou seja, ela aumen 
taria as chances de que uma criança nascida em uma família pobre tivesse um bon 
desempenho escolar. 
c) AUMENTO DA EFICIÊNCIA E DA EQÜIDADE NO ENSINO SUPERIOR 
Conforme argumentamos ao longo deste capítulo, acreditamos que o foco d 
política educacional deveria concentrar-se na universalização do ensino médio' 
na elevação da qualidade do ensino básico. No entanto, diante da enorme expan 
são do ensino superior verificada na última década, algumas medidas já poderian 
ser implementadas no s~ntido de aumentar o acesso à universidade e elevar su 
eficiência, como detalhamos abaixo. 
• Cobrança de mensalidade na universidade pública 
Na seção anterior, mostramos que a despesa pública com o ensino universitá 
rio no Brasil é demasiadamente elevada, comparada com o que se gasta com 
ensino básico. Essa escolha social é perversa do ponto de vista da eqüidade, faze 
do com que o gasto público em educação no Brasil seja socialmente regressiv 
Nesse sentido, a introdução do ensino público universitário pago seria uma medi 
da importante por dois motivos. Primeiro, isso permitiria reduzir a regressividad 
agregada do sistema de ensino superior. Dado que os recursos alocados pelo gover 
no ao ensino superior são destinados desproporcionalmente a segmento 
276 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
socioeconômicos que poderiam custear seus próprios estudos, a cobrança de men-
salidade nas universidades públicas e o redirecionamento de recursos para o ensi-
no básico poderiam contribuir de maneira importante para tornar o gasto público 
mais eqüitativo. Em segundo lugar, a cobrança de mensalidade na universidade 
pública criaria incentivos para a sua melhoria, já que aumentaria a competição 
com as universidades privadas. Na medida em que suas receitas estivessem mais 
atreladas à sua capacidade de atrair alunos, as u~iversidades públicas teriam um 
incentivo para utilizar seus recursos de forma mais eficiente. Nesse sentido, a 
cobrança de mensalidade deve ser acompanhada da concessão de autonomia às 
universidades públicas, dando-lhes condições para uma alocação de recursos hu-
manos e físicos mais eficiente, que lhes permita reagir à concorrência. 
Nos Estados Unidos, onde quase metade da população com 15 anos ou mais 
de idade tem ensino superior, a universidade pública em geral é paga. Portanto, a 
cobrança de mensalidade na universidade pública não necessariamente restringe 
o acesso ao ensino superior, desde que acompanhada por um programa federal de 
crédito educativo e um sistema de bolsas de estudo para alunos carentes, como 
discutimos a seguir. 
• Expansão do Programa Federal de Crédito Educativo e implementação de 
um programa público de bolsas de estudo para alunos carentes 
Tanto por questões de eqüidade como de eficiência, um objetivo importante 
da política educacional deveria ser elevar o acesso de famílias de baixa renda ao 
ensino superior. Uma das possíveis explicações para a baixa mobilidade educacio-
nal no Brasil é que, como famílias pobres não podem custear uma educação me-
lhor para seus filhos, estes acabam tendo perspectivas muito limitadas de ascen-
são social. Uma maneira de lidar com esse problema e elevar as chances de jovens 
de famílias carentes realizarem seu potencial através da educação é o crédito 
educativo. Nesse sentido, a expansão do sistema de crédito educacional subsidiado 
do governo federal para o ensino universitário (Fies) seria uma medida importante. 
O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) é um pro-
grama do Ministério da Educação que financia o pagamento das mensalidades em 
universidades particulares para alunos que não tenham recursos para custeá-las 
integralmente. O programa tem uma taxa de juros fixa de 9% ao ano e, desde 
setembro de 2005, passou a financiar 50% da mensalidade. Um aluno que tenha 
financiado toda a sua graduação através do Fies tem, a partir da sua formatura, sete 
anos para pagar as prestações. Em seu formato atual, o Fies é voltado para os alu-
nos das universidades particulares. Nossa proposta é expandir o programa para os 
alunos da rede privada e estendê-lo para as universidades públicas, que, segundo 
nossa proposta a~erior, passariam a cobrar mensalidade. 
A reforma da educação 277 
ELSEVIER 
Uma das vantagens de um sistema de crédito educativo em relação à reserva de 
vagas no ensino superior é que o primeiro não distorce os incentivos, já que somente 
os melhores alunos são selecionados. O que o crédito educativo faz é impedir que 
um candidato que tenha sido aprovado em um processo seletivo de uma universida-
de deixe de cursá-la por questões financeiras. Nesse sentido, ele tem efeitos bené-
ficos tanto sobre a eficiência como sobre a eqüidade do ensino superior. 
Mesmo com a existência de um programa de crédito educativo, o acesso a uma 
taxa de juros subsidiada não garante, por si só, que alunos carentes tenham condi-
ções de pagar o empréstimo após a graduação. Por essa razão, é necessária a 
implementação de um programa público de bolsas de estudo para alunos caren-
tes, condicionando a bolsa à performance acadêmica. Nos Estados Unidos, o Pel/ 
Grant, programa federal de bolsas focado na faixa da população de baixa renda, é 
um pilar importante da universalização do ensino universitário, e um programa 
semelhante poderia ser instituído no Brasil. Seriam elegíveis para tais bolsas 
alunos aprovados em exames de qualificação para universidades públicas ou pri-
vadas, desde que preenchessem critérios de rent:la e que mantivessem performance 
acadêmica adequadaY 
O tripé crédito educativo/bolsas para alunos carentes/cobrança de mensalida-
de nas universidades públicas é definitivamente uma estratégia mais bem facada 
nos pobres e mais eficiente que o atual modelo, que oferece gratuidade para alu-
nos que podem pagar a universidade e pretende compensar a falta de acesso de 
alunos carentes ao ensino superior através de um sistema de cotas, conforme pro-
posto na reforma universitária. 
Concluindo, algumas das propostas aqui defendidas têm fortes implicações 
redistributivas, reduzindo os benefícios de alguns grupos específicos. Embora 
beneficiando a grande maioria da população, tais ganhos são de longo prazo e me-
nos perceptíveis em curto prazo que as perdas de alguns segmentos da sociedade. 
A resistência política destes últimos, freqüentemente carregada de forte conteú-
do ideológico, será, portanto, proporcional ao efeito redistributivo das mudançassugeridas. No entanto, os ganhos potenciais, sob a forma de um maior crescimen-
to econômico e uma sociedade menos desigual, justificam amplamente os possí-
veis custos iniciais decorrentes de algumas dessas políticas. Em outras palavras, a 
implementação das propostas sugeridas exigirá uma postura de estadista, na acepção 
do termo definida por Churchill na epígrafe deste capítulo. 
NoTAS 
1. Os dados de analfabetismo para o Brasil citados no texto foram obtidos do Censo Demográfico do 
Brasil (2000) e aqueles referentes a outros países foram extraídos de Unesco (2005). 
2. Os níveis de ensino fundamental, médio e superior no Brasil correspondem respectivamente aos 
níveis primário, secundário e terciário na classificação da Unesco (ISCED76). Recentemente, a Unesco 
278 Rompendo o marasmo ELSEVIER 
alterou a definição de ensino primário no Brasil de oito para quatro anos e de ensino secundário de 
três para sete anos (ISCED97). Os dados da Unesco utilizados neste capítulo referem-se à classifica-
ção do ISCED76. Optamos por utilizar essa class ificação já que, ao contrário do ISCED97, ela 
corresponde à classificação de níveis de ensino definida pelo MEC (fundamental, médio e superior). 
Além disso, o ISCED76 continua a ser urilizado como referência para a construção de variáveis edu-
cacionais em diversas bases de dados internacionais, como Barro e Lee (2000). 
3. Os dados de escolaridade foram obridos de Barro e Lee (2000) . Os dados de renda per capita foram 
obridos da Penn-World Table, ve rsão 6.1 (hnp://pwr.econ.upenn.edu). Os dados de rendaper capita 
da Penn-World Table são calculados segundo a paridade de poder de compra, que corrige os efeiros 
de diferenças no cusro de vida entre as economias. 
4. A raxa de matrícula brura é a razão entre a matrícula roral, independentemente da idade, e a popula-
ção do grupo erário que corresponde oficialmente ao nível de ensino em quesrão. A raxa de matrícula 
líquida inclui no roral das matrículas somente os estudantes que fazem parte do grupo erário que 
corresponde oficialmenre a determinado nível de ensino. Por exem plo, a taxa de matrícula líquida no 
ensino médio é a fração dos jovens entre 15 e 17 anos que se encontra matriculada nesse nível de 
ensino. 
5. Conforme discutiremos ad iante, a raxa de matrícula líquida no ensino fundamental elevou-se um 
pouco em anos recentes, chegando a 97% em 2003. Na Tabela 10.2, utilizamos dados de 1998 para o 
Brasi l para efe ito de comparação com outros países. 
6. Em um sisrema educacional seriado, exisre uma adequação reórica entre a série e a idade do aluno. 
Por exemplo, considera-se a idade de 7 anos como a idade adequada para ingresso no ensino funda-
mental e 14 anos a idade para ingresso na oitava série do ensino fundamental. Assim, a taxa de 
disrorção série-idade dos alunos matriculados no ensino fundamental é o quociente enrre os alunos 
que compleram 16 anos ou mais enquanro estejam cursando o ensino fundamental e a marrícula roral 
do ensino fundamental. Nore que um aluno que renha 15 anos e esreja cursando a oirava série será 
considerado com a idade adequada para a série, desde que renha entrado na oirava série com 14 anos. 
7. Segundo o Inep/MEC, a taxa de disrorção série-idade do ensino fundamental era de 44% em 1999 e 
33,9% em 2003. Para o ensino médio, a taxa era de 54,8% em 1999 e 49,3% em 2003. 
8. Devemos ressalvar que, ao menos parcialmente, a queda das notas do Saeb parece estar relacionada à 
grande expansão do ensino fundamenral e médio e à conseqüente incorporação de crianças e jovens 
que estavam fora da escola, como ve remos adiante. 
9. Os resultados do Saeb em 2003 não foram incluídos na Tabela 10.5 porque os dados disponíveis no 
momenro não permirem a desagregação em rermos da rede pública e privada. 
10. Ver Bourguignon era/. (2003). 
11. Ver Ram (1990). 
12. Ver Psacharopoulos e Patrinos (2002). 
13. As informações sobre mobilidade educacional no Brasil são baseadas em Ferreira e Veloso (2003). 
14. Ver Banco Mundial (2002). A produtividade total dos farores (PTF) é uma medida geral da produri-
vidade dos farores de produção (capiral, rrabalho e educação). Ela é uma medida do grau de eficiên-
cia agregada da economia. Dentre os determinanres do crescimento da PTF, incluem-se desde uma 
elevação do progresso recnológico aré aumenros de eficiência decorrenres de reformas 
microeconômicas, como uma redução do grau de informalidade da economia, por exemplo. 
15. Ver Gomes era!. (2003). 
16. Ver Lochner e Moreni (2004). 
17. As informações sobre a política educacional nos Esrados Unidos são baseadas em Goldin (2001). 
18. Ver Banco Mundial (2002) para uma discussão mais deralhada da experiência coreana. 
19. Ver Menezes-Filho e Pazello (2004). 
20. Quando foi implemenrado, o Bolsa Escola incluía some me famílias com renda mensal per capira de 
aré R$90,00. A partir de 2004, quando o Bolsa Escola foi incorporado ao Bolsa Família, o programa 
passou a incluir famílias com renda mensal per capita de aré R$100. 
21. Outro programa criado com orientação similar foi o Per i (Programa de Erradicação do Trabalho Infan-
ril), cujo objerivo era a erradicação do trabalho infanti l de alra periculosidade no meio rural, através 
f) 
A reforma da educação 27! 
ELSEV!ER 
da doação de bolsas às famílias com filhos entre 7 e 14 anos, colocando a condicionalidade de fre-
qüência esco lar como condição para participação no programa. 
22. A transferência em dinheiro (através do uso de um cartão magnético) , e não em espécie (como nc 
caso de Bangladesh, onde a rransferência é feira através da entrega de alimentos em troca de fre· 
qüência escolar), é outra caracrerística desejável e que enseja a eficiência, na medida em que~ 
alocação dos recursos é atribuída à unidade familiar (preferencialmente à mãe). 
23. Ver Cardoso e Souza (2003). 
24. O Enem foi criado em 1998 com o objerivo de avaliar o desempenho dos alunos da 3' sé rie do ensine 
médio ou que já tenham se formado e queiram ingressar no ensino superior. Atualmenre, muitas 
insrituições de ensino superior urilizam o resulrado do exame para selecionar candidaros. 
25. O Saeb foi criado em 1988. A primeira avaliação foi realizada em 1990, somente para a rede pública do 
ensino fundamental, abrangendo a 1 ", 3", 5" e 7" séries do ensino fundamental em três áreas: língua 
portuguesa, matemárica e ciências. Em 1993, as avaliações riveram as mesmas características e segui-
ram os mesmos procedimentos. A partir de 1995, além de o exame rornar-se bienal, diversas mudan-
ças foram feiras. As provas passaram a ser aplicadas à 4"e à 8' séries do ensino fundamenral e à 3' série 
do ensino médio, em maremárica e língua portuguesa. Também houve a inclusão das escolas particu-
lares, o que aumenrou subs rancialmeme a abrangência do exame. Além disso, foram feiras modifica-
ções no processo de amosrragem, o que passou a permitir a comparabilidade dos resulrados ao longo 
do tempo. 
26. Estes percentuais correspondem aos níveis intermediário, crírico ou muito crírico da classificação do 
Saeb. Pela classificação do Saeb, o nível intermediária. corresponde a um grau de conhecimenro 
menor que o adequado para a série. A mesma classificação é adorada para ma remá rica . 
27. A amosrra de países inclui predominantememe países desenvolvidos, mas rambém México, Tunísia, 
Indonésia e Tailândia, enrre ourros de rendapercapita sim ilar à do Brasil. 
28. O Progresa mexicano aumentou a freqüência escolar em cerca de dois pomos percentuais para o 
grupo etário abaixo de 14 anos e em cinco pomos percentuais para o grupo entre 15 e 17 anos, 
principalmente porque o subs ídio é crescente na idade dos jovens. Ver Schulrz (2001). 
29. Embora o Progresso inclua some me jovens com menos de 18 anos, a elevada disrorção série-idade no 
ensino médio do Brasil implica que uma parcela significativa dos jovens brasileiros com