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Abordagens metodológicas em políticas públicas

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Abordagens metodológicas em políticas públicas· 
Ana Luiza Viana** 
Sumário: I. Introdução; 2. As fases das políticas e os· modelos explicativos; 3. Os 
modelos analíticos. 
Palavras-chave: políticas públicas; construção da agenda; formulação de políticas; 
implementação de políticas; avaliação de políticas. 
o artigo resenha estudos clássicos e recentes sobre políticas públicas, priorizando o 
entendimento de quatro fases ou etapas da política: construção da agenda; fonnulDção 
de políticas; implementação de políticas; e avaliação de políticas. 
Methodologic approach's in public policy 
This article analyses recents and classical studies of public policy. Four etapes of public 
policy received special attention: agenda building; policy formulation; policy imple-
mentation; and policy evaluation. 
1. Introduçlo 
Este artigo pretende resenhar uma série de estudos metodológicos sobre poli-
cy making, confrontando contribuiçQes atuais com as que já se tornaram clássi-
cas, como as de Eugene Bardach e Richard Elmore, elaboradas ainda na década 
de 70. Esses estudos enquadram-se na recente e intensa produção de cientistas 
políticos, principalmente de origem anglo-saxão sobre os caminhos da ação esta-
tal- o Estado em ação -, isto é, o modo de operar do Estado, que se traduz no 
ato de ''fazer'' políticas públicas. 
Essa produção - intensificada a partir dos anos 70 - busca principalmente 
analisar o modo de funcionamento da máquina estatal, tendo como ponto de 
partida a identificação das características das agências públicas ''fazedoras de po-
lítica"; dos atores participantes desse processo de "fazer" políticas; dos mecanis-
mos, critérios e estilos decisórios utilizados pelas instituições responsáveis por 
"fazer" políticas; das inter-relações entre essas variáyeis (agências e atores);.e 
das variáveis externas que influenciam esse processo. Cabe, no entanto, assinalar 
que é preocupação desse campo teórico - explicitada às vezes por alguns auto-
res - obter, com base nesses estudos empíricos sobre políticas públicas (isto é, 
sobre o que o governo faz), um maior conhecimento a respeito das características 
* Artigo recebido em maio e aceito em novo 1995. Parte deste artigo foi originalmente publicada 
em Cadernos de Pesquisa Nepp, 5 (Unicamp-Nepp, 1989). À presente versão, revista, acrescentou-
se a resenha correspondente à fase de avaliação de políticas. 
** Doutora em economia pelo Instituto de Economia da Unicamp e professora adjunta do Instituto 
de Medicina Social da Uelj. 
RAP RIO DE JANEIRO 30 (2): 543. MAR.lABR. 1996 
mais gerais dos sistemas políticos e das relações que se estabelecem entre políti-
cas públicas e política, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro. 
Assim, os estudos aqui apresentados têm como objetivo construir modelos 
explicativos para as diferentes fases ou etapas das políticas públicas, isto é, para 
o processo de decisão inerente à formação e ao desenvolvimento de políticas, 
com ênfase especial nas fases de formulação e implementação, procurando apre-
ender a dinâmica que articula as várias fases do ciclo de vida de uma política. Es-
ses modelos pretendem, por sua vez, identificar as diferentes variáveis que influ-
enciam as várias etapas do percurso das políticas, assinalando as condições ne-
cessárias para que os princípios, os objetivos e as metas de uma ação pública se 
tomem realidade. Na verdade, trata-se de um esforço para explicar a difícil inte-
ração de intenções, construídas na fase de formulação de políticas, e ações, pre-
sentes na fase de implementação -, isto é, o processo contínuo de reflexão para 
dentro e ação para fora, tão comum na rotina pública. De outra parte, tais mode-
los ensejam a discussão sobre a difícil e complexa relação entre o meio social, 
político e econômico e o governo (ou melhor, a ação governamental), em todas 
as fases das políticas públicas - em síntese, sobre a relação que se estabelece 
entre atores governamentais e entre atores governamentais e não-governamentais 
no processo de "fazer" política. 
Foram escolhidos autores que analisaram as condições de formação e desen-
volvimento de cada uma das fases das políticas públicas - construção da agen-
da, formulação de políticas, implementação de políticas e avaliação de políti-
cas -, elaborando, em alguns casos, modelos de causalidade (isto é, de inter-re-
lacionamento) entre as variáveis que interferem nesse processo: o meio social e 
político, os atores participantes, as agências implementadoras e as políticas (suas 
metas e seus objetivos).2 De certa forma, os estudos examinam mais detidamente 
as duas fases intermediárias - formulação e implementação -, procurando, em 
alguns casos, superar certa tendência anterior de vê-las tão-somente como tradu-
ção das atividades de decidir e executar. Tal visão terminou por encerrar o estudo 
da fase de implementação nas teias da teoria da administração, só introduzindo 
elementos da análise política para o estudo da fase de formulação. Assim, esses 
estudos viam uma dicotomia permanente entre decidir e executar, que separava 
as ações políticas (de decisão) daquelas propriamente administrativas nas ativi-
dades do setor público. Na presente resenha, apresentam-se algumas análises re-
presentativas dessa visão, assim como as que se preocuparam em superar a idéia 
I Laswell foi pioneiro na identificação e no estudo dessas fases, que chamou originalmente de 
intelligence; recommending; prescribing; invoking; applying; appraising; e terminating (Laswell, 
1962). 
2 Cabe ressaltar que há autores que criticam esse tipo de estudo. Lindblom, por exemplo, afirma: "a 
predominantly step-by-step analysis of policy making might obscure universal issues and pheno-
mena in searching for these aspects of policy making unique to each step. We do, however, look 
into certain special problems of setting the agenda, as well as those of implementation" (Lindblom, 
1980:3). 
6 RAP '1J96 
tradicional de que o campo da implementação, ou melhor, da fase de implemen-
tação, envolveria tão-somente instrumentos típicos da teoria administrativa, e a 
de formulação de políticas, da teoria política. 
Nessa perspectiva, trata-se de superar também a idéia recorrente de que o su-
jeito da ação governamental são os atores governamentais, e os cidadãos, apenas 
objeto desse tipo específico de ação. Por isso, um dos autores aqui resenhados 
utiliza a expressão ação social para designar o ato de "fazer" políticas públicas, 
em que se estabelece sempre uma relação entre atores governamentais e os de 
fora, não de forma dicotômica, mas num processo contínuo e até mesmo inde-
pendente da fase da política. 
Para a fase de avaliação de políticas são resumidas as contribuições de Ro-
lando Franco e Ernesto Cohen, em seu estudo recente sobre avaliação de projetos 
sociais. Além disso, este artigo apresenta uma síntese dos quatro modelos mais 
comuns para análise da ação pública, que podem ser utilizados independente-
mente das fases da política: os modelos burocrático, de recursos humanos, polí-
tico e simbólico. A escolha de um ou outro dependerá, entretanto, das caracterís-
ticas internas da política (recursos envolvidos, níveis de conflito, caráter objetivo 
ou subjetivo da política, intensidade de capital ou recursos humanos necessários 
à efetividade da política etc.), conforme exemplificado por Ana Maria Medina 
(1987). 
A seguir, iniciamos a descrição dos modelos, de acordo com as fases consti-
tutivas das políticas públicas. 
2. As fases das políticas e os modelos explicativos 
Construção da agenda 
Entre os autores que discutiram a fase da agenda. apresentaremos John 
Kingdon, Richard Hofferbert e Roger Cobb, e Charles Elder. 
O ponto de partida de John W. Kingdon (1984) é a separação das fases das 
políticas em: elaboração da agenda; especificação de alternativas; escolha de 
uma alternativa (pelopresidente, Legislativo ou autoridade competente); e im-
plementação da decisão. 
Segundo o autor, a primeira indagação a ser feita é por que alguns problemas 
e assuntos são colocados na agenda e outros não; por que certas alternativas são 
escolhidas e outras não. Dessa forma, a agenda é definida como o espaço de 
constituição da lista de problemas ou assuntos que chamam a atenção do governo 
e dos cidadãos. 
Kingdon diferencia três tipos de agenda: sistêmica ou não-governamental, 
governamental e de decisão. A primeira contém a lista de assuntos que são, há 
anos, preocupação do país, sem contudo merecer atenção do governo; a segunda 
inclui os problemas que merecem atenção do governo; a última, a lista dos pro-
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtncAs PÚBLICAS 7 
blemas a serem decididos. O autor também afirma que um assunto pode sair da 
agenda sistêmica para a governamental quando há eventos dramáticos ou crises, 
influência de um quadro de indicadores ou acumulação de informações e expe-
riências. A atenção governamental, portanto, estaria em função desses três acon-
tecimentos. 
Os fatores que influenciam a construção da agenda governamental são dois: 
os participantes ativos e os processos pelos quais algumas alternativas e alguns 
itens se tomam proeminentes. Os participantes ativos podem ser classificados 
como atores governamentais e atores não-governamentais. O primeiro grupo se-
ria composto pelo alto staf! da administração (presidente, staf! do Executivo e 
políticos nomeados para cargos públicos); pelo funcionalismo de carreira; e, fi-
nalmente, pelos parlamentares e funcionários do Congresso. O alto staf! da admi-
nistração seria vital para a construção da agenda, mas menos vital para a especi-
ficação de alternativas e menos ainda para a fase de implementação. Seus recur-
sos para ação seriam as suas prerrogativas legais. Os funcionários de carreira 
seriam vitais para a especificação de alternativas e mais ainda para a fase de im-
plementação, não influenciando a construção da agenda. Seus recursos seriam o 
longo tirocínio, a experiência acumulada e os padrões de relacionamento que es-
tabelecem com o Congresso e com os grupos de pressão. O último grupo de ato-
res governamentais estaria dividido em parlamentares e staf! do Congresso. Os 
parlamentares podem ter influência decisiva na agenda, sendo seus recursos a au-
toridade legal, o acesso natural à publicidade e a longa experiência na atividade 
política. 
O grupo dos atores não-governamentais abrangeria: grupos de pressão ou in-
teresse; acadêmicos, pesquisadores e consultores; mídia; participantes das cam-
panhas eleitorais; partidos políticos e opinião pública. Os grupos de pressão, se-
gundo Kingdon, agiriam mais no sentido de bloquear do que de promover assun-
tos; os acadêmicos cuidariam mais da especificação de alternativas do que da 
construção da agenda, tendo sempre uma atuação de mais longo prazo; a mídia 
exerceria sobretudo influências regionais e de forma mais localizada; e os parti-
dos e a opinião pública teriam uma grande influência na formação da agenda. 
Os dois grupos (governamentais e não-governamentais) podem ainda ser 
subdivididos em atores visíveis e atores invisíveis, sendo que os primeiros influ-
enciam a formação da agenda e os segundos, a especificação de alternativas. São 
atores visíveis o presidente, os parlamentares, a mídia, os partidos e os integran-
tes das campanhas eleitorais; são atores invisíveis os acadêmicos, tanto pesquisa-
dores quanto consultores, e os funcionários do Executivo e do Congresso. 
A segunda variável que influencia a escolha de um determinado assunto -
sua inclusão e especificação - na agenda é o processo. Segundo Kingdon, são as 
características dos órgãos, das instituições e dos aparelhos vinculados à produção 
de políticas públicas que podem responder melhor pelos tipos de processo e, por-
tanto, pelo modo de selecionar os problemas. Ele utiliza, então, a teoria das orga-
nizações (compreensiva, racional e incrementalismo) e um modelo em particular 
8 RAP2196 
(o de James March e Johan Olson (1972), em que os autores definem um tipo es-
pecífico de organização, denominada "anarquia organizada"),3 para entender as 
instituições do Executivo. São características desse tipo de instituição: preferên-
cias problemáticas, tecnologias não claramente especificadas e participação flui-
da, sendo o resultado final de suas atividades função de um mix de garbage (flu-
xos entre problemas e soluções, a partir de um número limitado de participantes 
com recursos específicos). As instituições do Executivo teriam um processo pró-
prio de escolha de assuntos, em função de uma rotina (particular) visando o reco-
nhecimento de problemas e a formação e redefinição de políticas, sendo essa ro-
tina influenciada sempre pela ação da política institucional (eleições para o Exe-
cutivo e o Legislativo, conjuntura política etc.). 
O reconhecimento de problemas se daria em função de indicadores, eventos, 
crises, símbolos e processo de feedback do trabalho burocrático e da elaboração 
do orçamento. Eventos ou crises podem suscitar a emergência de problemas ou 
assuntos, mas não são suficientes para forçar a entrada de um assunto na agenda. 
Assim, ocorreria um processo anterior de formação de idéias, que o autor deno-
mina de policy primaveral soup, quando inúmeras idéias são formuladas (e con-
frontadas entre si) pelas policy communities, sendo que só algumas sobrevivem 
ao processo natural de seleção e satisfazem aos critérios estabelecidos pelos gru-
pos de especialistas. A sobrevivência de uma idéia ou um assunto dependeria, 
então, de sua factibilidade técnica; de sua aceitação pelos grupos de especialistas 
e pelo público; e da força de consenso que mobilizam. 
Outro aspecto importante, que influencia a inclusão de um assunto na agen-
da, é o grau de fragmentação das comunidades de políticas (policy communities), 
pois isso influencia o grau de fragmentação da política, que por sua vez influen-
cia a estabilidade da agenda. 
A influência da política institucional na rotina do Executivo e, portanto, na 
formação da agenda tem a ver com o national mood; as forças organizadas (gru-
pos de pressão, ação da mobilização política e comportamento das elites políti-
cas); e as mudanças administrativas que ocorrem a partir das eleições para o Exe-
cutivo e o Legislativo. O national mood e as eleições têm maior poder de provo-
car alterações na agenda do que a ação dos grupos de pressão. Kingdon também 
sublinha que, quando há mudanças no Executivo, no Legislativo ou no national 
mood, abrem-se policy windows, isto é, o processo que inaugura alterações na 
agenda governamental ou de decisão. 
3 Os autores assim definem o conceito de "anarquia organizada": "is a collection of choices loolcing 
for problems, issues anil feelings loolcing for decision situations in which they can be aired, solu-
tions loolcingfor issues to which they might be the answer, anil decision makers lookingfor work". 
O processo decisório nesse tipo de instituição assim ocorreria: "a garbage can into which various 
kinds of problems and solutions are dumped by participants as they are generated. The mix of gar-
bage in a single can depends on the mix of cans available, on the labels attached to the alternative 
cans, on what garbage is currently being produced, anil the speed with which garbage is collected 
anil removedfrom the scene." 
ABORDAGENS METOOOLÓGICAS EM POLtncAS PÚBLICAS 9 
Em resumo, para Kingdon, nos meandros da political stream confonna-se a 
agenda governamental, e nos da policy stream, a especificação de alternativas 
(fonnulação de políticas). O quadro 1 resume a tnteração entre tipos de proces-
sos, a ação governamental correspondente (em tennos de fase da política) e os 
atores que interferem nesse processo. 
Quadro 1 
Resumo das relações entre diferentesprocessos, 
ação governamental e atores participantes 
Processo Ação governamental Atores 
Reconhecimento de problemas Pré-agenda (Indicadores e eventos) 
Políticas Formulação Invisíveis 
Política Agenda Visíveis 
Por último, cabe destacar o conceito de policy entrepreneurs, introduzido por 
Kingdon: são pessoas que investem seus recursos a favor de detenninadas políti-
cas, atuando em qualquer fase da política, com poder de provocar-lhes altera-
ções, podendo ser burocratas, acadêmicos, jornalistas ou políticos. 
Quadro 2 
Resumo do modelo de Kingdon 
I. Fases da política 
• Agenda 
• Alternati vas 
• Escolha 
• Implementação 
2. Tipos de agenda 
• Sistêmica 
• Governamental 
• Decisória ou política 
3. Agenda e alternativas dependem de: 
• Participantes ativos 
• Processo pelo qual alguns assuntos sobressaem 
4. Processo depende de: 
• Reconhecimento de problemas 
• Proposição de políticas 
• Política 
5. Reconhecimento, proposição e política dependem de: 
• Reconhecimento: indicadores, eventos, crises 
• Proposição: comunidades de políticas 
• Política: national mood. forças organizadas e eleições 
10 RAP2196 
Vejamos agora a proposta de Richard Hofferbert (1974). O autor inicia seu 
estudo com a seguinte pergunta: por que alguns itens ou assuntos são seleciona-
dos para deliberação governamental e outros não? Duas respostas podem ser 
aventadas. tendo por base ou a teoria elitista ou a teoria pluralista, pois as agen-
das governamentais e as decisões são constituídas a partir do meio social e políti-
co no qual a política é formulada. 
Hofferbert, baseando-se em Herbert Simon (1966), identifica três aspectos 
em todos os processos de decisão: normas que governam a permanência e as mu-
danças da atenção pública; princípios que governam a ação política; e condições 
que determinam que ações serão escolhidas. Ele sublinha um aspecto importante, 
já explorado por Eulau e Eyestone (1968): muitas vezes o desenvolvimento de 
determinadas políticas explica-se mais pelas preferências, predileções, orienta-
ções e expectativas dos "fazedores" de política do que - exclusivamente - pelo 
processo político. 
Para o autor, os condicionantes do processo de formação de políticas são os 
meios sócio-econômico e político - que fornecem os limites de forma e magni-
tude - e o incrementalismo ou, para citar Sharkansky (1970), as rotinas e os pa-
drões de ação. Hofferbert acrescenta um aspecto importante: enquanto determi-
nadas políticas são influenciadas mais pelo meio, outras o são mais pelas rotinas 
e padrões de atuação implícitas nas instituições. Pode-se considerar também que 
o meio sócio-econômico corresponde às externalidades da decisão (ou melhor, 
externalidades da agenda). 
Outro problema de extrema importância levantado por Hofferbert refere-se 
às tipologias criadas para a classificação de políticas (como as de Lowi e Salis-
bury, e as de Eulau e Eyestone).4 Para ele, essas tipologias são mais apropriadas 
para os estudos de avaliação de políticas do que de processo decisório. Dessa for-
ma, para auxiliar o estudo do processo decisório. fornecendo-lhe instrumentos, é 
preciso classificar essas tipologias de outra forma, segundo tipos e estruturas co-
muns de determinação. 
Por último. cabe assinalar as contribuições de Cobb e Elder (1971). O ponto 
d~ partida dos autores é a constatação de que os cidadãos não querem saber do go-
verno e muito menos verem-se como sujeitos da ação governamental, donde a ne-
cessidade de reconciliar a teoria da democracia (e da participação) com a realida-
de atual. Nesse sentido, justifica-se a teoria elitista da democracia ou o elitismo 
democrático. Citando os estudos clássicos de Lester Milbrath (1965), os autores 
4 A classificação de Lowi e Salisbury baseia-se nas clientelas e no alvo das políticas, daí deri-
vando-se as políticas regulativas, distributivas, redistributivas e constituintes. A importância dessa 
classificação, como bem assinalou Gloria Regonini (1989), consiste em que a cada categoria de 
política corresponde uma diversidade de arena de poder, -uma diversidade de rede de atores, uma 
diversidade de estrutura de processo de decisão e uma diversidade de cenário institucional, com 
graus de autonomia das políticas, o que pode ser resumido na afirmação "policy determines poli-
ties". A classificação de Eulau e Eyestone segue o mesmo critério de Lowi e Salisbury e as divide 
em adaptativas e de controle. 
A,BORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtncAs PÚBLICAS lI 
reforçam a necessidade de repensar o conceito de democracia, na medida em que 
esta, hoje, é sinônimo de pluralismo social, de consenso das elites sobre o papel da 
competição democrática e de eleições que pennitam aos cidadãos participar da se-
leção de public officials - e não de participação, como nonnalmente se pensa. É 
essa mesma realidade que impõe, atualmente, o estudo de sistemas políticos de li-
mitada participação, em que se focalizam, prioritariamente, as condições de esta-
bilidade, a caracterização das elites e o processo de decisão política. 
Cobb e Elder afinnam que é preciso repensar a teoria do processo decisório, 
sublinhando as contribuições de Schattschneider (1960), Dabl (1956) e Gamson 
(1968), para quem a participação (dos cidadãos) é bastante limitada na arena 
onde se decide que políticas serão implementadas e, portanto, onde os conflitos 
são negociados. Nesse sentido, Schattschneider já ressaltava que 90% da popula-
ção não participam dos grupos de pressão, o que pode sugerir até mesmo um sis-
tema estável sem representação. 
A conclusão, como sugeriu Schattschneider, é que há temas e assuntos que 
emergem dentro da política e outros, fora. Mas Cobb e Elder concordam com 
Walker (1966) em que a agenda governamental pouco muda, sendo sempre os 
mesmos temas que estão em cena. 
Segundo os autores, há que se pensar também na não-decisão, isto é, na 
possibilidade de que as demandas sejam sufocadas antes de alcançar a arena de 
decisão. Retomando as afinnações desenvolvidas por Walker, eles assinalam que 
um assunto ou tema, para atingir o status de agenda, precisa ser alvo de atenções, 
e que esse processo está relacionado com a mobilização de tendências e as influ-
ências e reações das comunidades de políticas, referendadas por um consenso ge-
rai das elites. Também lembram que o processo decisório envolve sempre duas 
questões: onde surge a demanda e quem participa. 
A agenda é classificada em dois tipos: sistêmica e institucional. A primeira 
contém assuntos de ordem mais geral e abstrata do que a segunda, sendo que o sis-
tema político tende a aumentar ou diminuir os espaços entre as duas agendas, mas 
sempre mantendo-as separadas por limites considerados toleráveis pela sociedade. 
Sabe-se também que é muito difícil incorporar novos temas e que a distância entre 
as duas agendas marca o espaço do conflito no interior do sistema político. 
A construção da agenda é um processo que envolve os chamados "guar-
diões" da agenda - os officials governamentais -, o Congresso e os partidos 
políticos. Por outro lado, há outro processo que se traduz no acesso das comuni-
dades de política aos officials governamentais, e isso depende das identidades 
dos "guardiões" com as comunidades, dos recursos que as comunidades possu-
em, de sua localização na estrutura social e dos tipos diferentes de comunidades. 
Alguns grupos e comunidades têm mais acesso do que outros, e a comunidade 
dos médicos é um exemplo. 
Finalmente, os autores concluem que estudar a construção da agenda é 
importante porque revela a natureza da relação entre o meio social e o processo 
governamental, pennitindo até mesmo pensar na possibilidade de a agenda pro-
12 RAP2I% 
duzir estabilidade estrutural, do mesmo modo que o voto confere estabilidade 
conjuntural. 
Formulação de po[(ticas 
Para a fase de elaboração de alternativase escolha de uma delas - que, para 
simplificar, podemos chamar de fase de formulação de políticas - foram sele-
cionados os seguintes autores: Robert Hoppe, Henk Van de Graaf e Asje Van 
Dijk; Lewis Schneider; James Anderson; e Richard Hofferbert. 
Hoppe, Van de Graaf e Van Dijk (1985) classificam as fases das políticas em 
construção da agenda; elaboração do projeto; adoção do projeto; implementação; 
avaliação; e reajuste. Para eles, o processo de formação de políticas pode ser visto 
como um diálogo entre intenções e ações, isto é, um processo contínuo de reflexão 
para dentro e ação para fora. Eles ressaltam que as fases de elaboração do projeto 
(ou formulação) e implementação constituem os dois momentos importantes na 
formação das políticas, sendo fruto de diferentes processos e com diferentes fun-
ções sociais. As duas fases, portanto, são distintas, sendo que a de implementação 
caracteriza-se por mostrar resultados, que servem de ensinamentos para os formu-
ladores. Nesse sentido, a clássica dicotomia entre administração e política pode ser 
vista, hoje, segundo essa separação entre as fases da formulação e da im-
plementação, pois aquela ocorre em um espaço político de trocas e indetermina-
ções, conflitos e poder, enquanto esta se define em um espaço administrativo, con-
cebido como um processo racionalizado de procedimentos e rotinas. 
A fase da formulação pode ser ainda desmembrada em três subfases: primeira, 
quando uma massa de dados transforma-se em informações relevantes; segunda, 
quando valores, ideais, princípios e ideologias se combinam com informações fac-
tuais para produzir conhecimento sobre ação orientada; e última, quando o conhe-
cimento empírico e normativo é transformado em ações públicas, aqui e agora. 
Os autores identificam, nos diferentes níveis de conhecimento e significado de 
formuladores e implementadores, os problemas cruciais da relação entre formulação 
e implementação. Também consideram que é nesse processo que surge a pergunta-
chave do porquê do sucesso de uma política: o que os formuladores "deixaram" para 
os implementadores? Para os autores, é dessa perspectiva que faz sentido a afirma-
ção de que é necessária uma perfeita interação entre formuladores, implementadores 
e público-alvo (das políticas) para o sucesso de determinada política. 
Segundo os autores, os diferentes modelos criados com base nos estudos 
empíricos, que retratam os aspectos críticos pertinentes a cada fase das políticas, 
como os modelos de Sabatier e Mazmanian (1983), Windhoff-Heritier (1980) e 
Mayntz (1983), e mesmo os estudos comparativos, como os de Sabatier e Maz-
manian, de Mayntz e de Peters e Waterman (1982), na medida em que são ex 
post, acabam por não oferecer elementos para que os formuladores aperfeiçoem a 
tarefa de elaborar projetos, desconsiderando, aliás, que são esses os atores que 
têm um papel fundamental no processo. 
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtncAs PÚBLICAS 13 
Outro aspecto refere-se à separação entre a visão da implementação como 
controle e monitoramento (ou medição) e a realidade cotidiana, que sempre envol-
ve barganha, adaptação etc. Assim, teria razão Bardach (1977) ao definir o proble-
ma da implementação como o do "dilema" que se estabelece quando é preciso di-
rigir e controlar uma vasta profusão de programas de numerosas e disparatadas or-
ganizações e atores, tendo que atingir objetivos e, ao mesmo tempo, reduzir custos 
e demoras. Desse modo, as atividades de controle e aprendizado não seriam ex-
cludentes ao longo da fase de implementação, devendo estar combinadas. 
A implementação, para os autores, compreende as seguintes subfases: defini-
ção do problema quanto aos seus aspectos normativos e causais; decomposição 
do problema em suas partes constitutivas; demonstração de que é possível tratar 
partes do problema e identificação de soluções alternativas; estimativas brutas; e 
definição das estratégias de implementação. 
Os autores concluem reafirmando que os problemas da relação formulação-
implementação estão na desconexão entre os níveis de conhecimento de formula-
dores e implementadores e público-alvo. Nesse sentido, afirmam que os estudos, 
até o momento, foram bem-sucedidos na identificação dos aspectos externos que 
influenciam as políticas, sem contudo avançar nos aspectos internos referentes à 
ação governamental. Por isso, ressaltam as contribuições de Richard Elmore 
(e seu modelo de forward e backward), que aproximou o estudo dessas duas fa-
ses da política com base em um novo campo analítico. 
-
-
14 
Quadro 3 
Modelo de Hoppe, Van de Graaf e Van Dijk 
Política 
Problemas/insumos 
Formulação 
l 
Adoção 
. ~ -------.: 
Área de 
__ -.. Estrutura de 
implementação 
---.. da política 
Política 
Resultados 
RAP2196 
Lewis Schneider (1971) propõe um modelo bastante simples para a etapa de 
formulação. Esta pressupõe percepção da necessidade; elaboração de um plano 
preliminar; equacionamento do problema do financiamento; plano detalhado; 
aprovação institucional; implementação e feedback. Quando não houver finan-
ciamento automático (fundos específicos etc.), há que se pensar em outra etapa 
visando o projeto de financiamento e sua aprovação institucional, antes da elabo-
ração do plano detalhado. 
James Anderson (1975) inicia elaborando o "estado das artes" no terreno das 
políticas públicas e identifica as seguintes fases no processo de formação de polí-
ticas: demandas políticas; decisões políticas; articulação política; produto da po-
lítica; e resultados da política. Ele assinala que são três as teorias sobre processo 
decisório (decision making ou policy making): teoria racional; teoria incremen-
tai; e a teoria de mixed-scanning, de Etzioni (1968). 
Em relação ao comportamento dos "fazedores" de política, podem-se distin-
guir os seguintes valores: políticos, de organização, pessoais, governamentais e 
ideológicos. Anderson também sublinha que as teorias políticas - em particular, 
a teoria de sistemas de Easton; a teoria dos grupos; a teoria das elites de Dye; a 
teoria do processo funcional de Laswell - podem contribuir para o estudo do 
processo decisório. Para ele, as variáveis a serem estudadas e que influenciam os 
"fazedores" de política são a cultura política - para o que se pode recorrer aos 
estudos e às contribuições de AlmondlVerba (culturas políticas, paroquiais, de 
sujeito e participativas) - e as condições sócio-econômicas. 
Os "fazedores" oficiais de política são legisladores, executores, administra-
dores e juízes. Podem ser subdivididos em dois grupos: primários, que possuem 
direito constitucional para ação; e suplementares, compreendendo as burocracias 
das agências administrativas nacionais. Assim, os "fazedores" oficiais seriam o 
Executivo e o Legislativo, e as agências administrativas e as cortes do Poder Ju-
diciário. Os participantes não-oficiais ou "fazedores" não-oficiais seriam os gru-
pos de interesse, os partidos políticos (correspondendo a interesses agregados) e 
simples indivíduos (a que se referia Lindblom em sua recomendação de que os 
indivíduos têm o direito de ser ouvidos e os oficialls, a obrigação de ouvir). 
Anderson também sublinha que há três níveis de política: a micropolítica 
(análise do processo decisório no interior de uma dada organização), o subsiste-
ma e a macropolítica (relações da política com as dinâmicas econômica e social). 
Quanto ao processo de formação de políticas, o autor diz que se deve respon-
der a três questões: 
• como os assuntos chamam a atenção dos "fazedores"? 
• como são formulados? 
• como uma determinada proposição é escolhida entre outras alternativas? 
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM poL!ncAs PÚBLICAS 15 
A agenda governamental é então definida como o espaço em que se consti-
tuem os problemas, assuntos ou demandas que os "fazedores" escolhem ou são 
compelidosa escolher. Anderson cita os dois tipos de agenda já identificados por 
Cobb e Elder - a sistêmica, como a agenda de discussão, e a institucional, de 
caráter mais específico e concreto do que a primeira - e ressalta que há sempre 
o conflito entre velhos e novos problemas. Sublinha, também, o conceito de ter 
status de agenda, isto é, o assunto ou a demanda que tem a possibilidade de ser 
agendado. 
O autor reafirma a importância do conceito de non-decision making, de Ba-
chrach e Baratz (1970), ou seja, a possibilidade de problemas, assuntos e deman-
das serem descartados antes de chegarem à arena de decisão. E menciona, mais 
uma vez, o conceito de Schattschneider, para quem "organization is mobilization 
of bias", e sublinha sua aplicabilidade à teoria do processo decisório. 
Em resumo, para Anderson, o problema central do processo decisório é reco-
nhecer quem está envolvido, sendo esse processo a culminância de uma varieda-
de de decisões, algumas de rotina e outras não. A decisão governamental, portan-
to, leva em consideração os critérios que os partidos, as normas e a opinião públi-
ca estabelecem; os tipos de decisão (barganha, persuasão e comando); a ação da 
maioria congressual; o ato de decisão do presidente (presidencial decision-
making); e o incrementalismo. 
A implementação, para o autor, é antes um problema de quem implementa, 
sendo definida em um complexo sistema de agências administrativas. Ele ressal-
ta as semelhanças existentes entre formulação e processo político, de um lado, e 
implementação e administração, de outro. Observa, no entanto, que a implemen-
tação leva em consideração o Congresso, as cortes do Judiciário, os grupos de 
pressão e a comunidade. 
Quanto à fase de avaliação, o autor assinala que há vários tipos de estudos a 
respeito: avaliação de impacto (mede a efetividade da política); avaliação da es-
tratégia de implementação (qual foi mais produtiva); monitoramento (mede a efi-
ciência gerencial e operacional). 
A conclusão é que, nos sistemas pluralistas modernos, "fazer" política é ge-
ralmente um processo político muito complexo, podendo a análise de processo 
decisório trazer muitas contribuições para o estudo da natureza e da operacionali-
dade dos sistemas políticos. 
Os demais autores citados no início desse item já foram tratados na parte 
referente à construção da agenda. 
Implementação de políticas 
Neste item são resumidas as contribuições para o estudo da fase de 
implementação dos seguintes autores: Donald S. Van Meter e Carl E. Van Horn; 
Markku Kiviniemi; Richard Elmore; Eugene Bardach; e Merilee Grindle. 
16 RAP 2196 
o ponto de partida de Donald S. Van Meter e earl E. Van Hom (1975) é a 
elaboração das características mais gerais que envolvem o processo de decisão: 
• a quantidade de mudança envolvida; e 
• a extensão do consenso sobre os objetivos e as metas da política. 
Os autores afirmam que, no processo de implementação, a quantidade de 
mudanças envolvidas influencia, entre os participantes, os graus de consenso ou 
conflito em tomo das metas e dos objetivos: quanto menor a quantidade de mu-
dança, maior é o consenso obtido e vice-versa. Em outras palavras, ocorreria uma 
relação inversamente proporcional entre as duas variáveis - mudança e con-
senso. 
Quadro 4 
Relação quantidade de mudança/consenso 
Maior 
Menor 
· 
· 
· 
· 
· 
· 
· 
· ---.-------------- ~---------------------_. 
8aíxa ...... f----------I.~ Alta 
Metas Consenso 
Maior quantidade de mudança I menor consenso 
Menor quantidade de mudança I maior consenso 
A extensão do consenso sobre as metas e os objetivos é influenciada pela 
participação dos implementadores na fase de formulação, pois. dizem os autores, 
isso aumenta a clareza da política, reduz resistências etc. Em outras palavras, o 
bom entrosamento entre formuladores e implementadores, o conhecimento des-
tes sobre as atividades pertinentes a cada fase e sobre o projeto são fundamentais 
para o êxito da política. A disposição dos implementadores depende da: 
• compreensão da polític:>· 
ABORDAGENS METODOLóGICAS EM POLITICAS PÚBLICAS 17 
• resposta (aceitação, neutralidade, rejeição); 
• intensidade da resposta. 
Os autores apresentam o seguinte modelo de processo decisório: 
Quadro 5 
Modelo de Van Meyer e Van Horo 
Condições 
políticas. 
econômicas 
e sociais 
'" ~~ 
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o] 
"" ... CJoC 
.- U ~e 
Q,U 
"'-.- Q, 
°.5 
o 
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J 
Como se pode ver no modelo acima, o desempenho da política depende das 
características das agências implementadoras, das condições políticas, econômi-
cas e sociais e da forma de execução de atividades. 
As características das agências implementadoras podem ser examinadas de 
acordo com o tamanho e a competência da equipe; graus de hierarquia e sistemas 
de controle; graus de autonomia; vitalidade da equipe; redes de comunicação; e 
encadeamentos que promovem. 
A execução de atividades depende da clareza com que metas e objetivos são 
fixados e da consistência com que são comunicados; da relação entre atividades 
que envolvem auxílios técnicos e de informação; e da escolha do tipo de controle 
(coercitivo, remunerativo ou normativo), de acordo com o tipo de organização. 
As condições políticas, econômicas e sociais dependem dos recursos 
econômicos disponíveis; do reflexo das condições econômicas e sociais; da opi-
nião pública; da posição das elites; dos partidos de oposição; e da posição dos 
grupos privados não-institucionais. 
Markku Kiviniemi (1985), que também analisou a fase de implementação, 
inicia seu texto valendo-se da definição de Sverker Gustavsson (1980), que, pa-
18 RAP2196 
rafraseando por sua vez Robert Oabl, assim conceituou o campo das políticas pú-
blicas: política pública refere-se à relação que se estabelece entre governo e cida-
dãos, na qual aquele induz estes a agir até mesmo do modo que não desejam. Em 
seguida, Kiviniemi define a implementação como a fase em que se implantam in-
tenções para obter impactos e conseqüências. Nesse processo, ressalta o autor, o 
sujeito das políticas são o governo ou os atores governamentais e o objeto, os 
grupos de cidadãos e outros atores privados. 
O autor assinala que política envolve ação intencional, aqual desemboca em 
novas relações com atores privados. Quando a política torna-se operativa, ela 
passa a contar com recursos e discursos, envolvendo ação social que produz im-
pactos. Ação social, por sua vez, envolve vários sujeitos (atores governamentais 
e não-governamentais), que também possuem intenções, ocorrendo então o en-
contro de várias e diversas intenções - fundamentalmente, a dos atores governa-
mentais e a dos não-governamentais. Assim, a implementação é vista como ação 
social, traduzindo-se no encontro de diferentes intenções, de diferentes atores. 
I .~ 
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Quadro 6 
Esquema da ação social 
Recursos 
Polfticas públicas 
Níveis de poder 
Idtias e valores 
governamentais governamentais 
Nível Nível 
discussão intenção 
Ação governamental 
Ação não-governamental 
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtrlCAs PÚBLICAS 
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19 
Como se pode ver no quadro 6, a implementação é definida no processo em 
que a política governamental envolve-se com sujeitos não-governamentais, sen-
do alguns deles objetos da política com poder de ação, recursos e idéias. Imple-
mentação é, portanto, uma relação entre atores (governamentais e não-governa-
mentais), na qual estes ganham status de sujeitos intencionais. Esse processo de-
senvolve-se segundo um tempo estabelecido, de tal modo que em cada momento 
interagem atores governamentais e não-governamentais, com idéias, recursos e 
ações próprios. Kiviniemi observa que esse modelo baseia-se nas contribuições 
de Sabatiere Mazmanian (1983) e de Sharpf (1977). 
Quadro 7 
Modelo de Kiviniemi 
I. As fases e a estrutura no processo de implementação 
Tempo I Tempo 2 Tempo 3 Tempo 4 
n. Moldura processual 
Implementação Implementação 
Situação prévia-+ Decisão-. -+ -+ 
(operação) (resultados) 
m. Moldutra estrutural 
Atores Atores Atores Atores 
governamentais I governamentais 2 governamentais 3 governamentais 4 
• idéias 
• recursos 
• ação 
Interação I Interação 2 Interação 3 Interação 4 
Atores não- Atores não- Atores não- Atores não-
governamentais 1 governamentais 2 governamentais 3 governamentais 4 
• idéias 
• recursos 
• ação 
Tempo 5 
Impactos 
Atores 
governamentais 5 
Interação 5 
Atores não-
governamentais 5 
Segundo o autor, a interação de atores governamentais e não-governamen-
tais, no processo de implementação, introduz características próprias para cada 
processo da ação social, como mostra o quadro 8. 
20 BIBUOTECA MARIO HENRIQUE SIMONSEN RAP '2J96 
FUNDAÇAo GETULIO VARGAS 
Atores governamentais 
1,2, 000 n 
Atributos dos atores 
---. 
.... 
Atores governamentais 
1,2, 000 n 
Atributos dos atores 
Quadro 8 
Modelo I 
Atributos dos atores 
Atores não-
governamentais 
1. 2, 000 n 
Atributos dos atores 
Processo de implementação .... 
Modelo 2 
Atores não-govemamentais 
I .. -:t--.,...---I"~I I, 2, 000 n 
Atributos 
da intenção 
Atributos dos atores 
Atributos do processo 
de implementação 
Kiviniemi conclui afirmando que a intenção ou o conteúdo de determinada 
política pública conduz a certo grau de relação entre o público e o privado e a 
uma interação social entre os grupos de atores, sendo que a fase de implementa-
ção é ação social, definida a partir de si mesma. Por outro lado, a análise do con-
teúdo de determinada política também define a posição estrutural dos atores no 
processo de implementação. Dessa maneira, pode-se pensar em diferentes com-
binações de reações, segundo o conteúdo das políticas, impondo limites estrutu-
rais à ação governamental. 
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtncAs PÚBLICAS 21 
Seguindo as orientações de Sverker Gustavsson, que reelabora a tipologia de 
Lowi (1972)5 e a de Wilson (1974),6 o autor propõe que se analise a implementa-
ção em termos de suposição/expectativa dos efeitos de custoslbenefícios para 
cada grupo diferente de atores. 
Quadro 9 
Modelo de Gustavsson (Lowi + Wilson) 
Difusão de custos + Difusão de custos -
Estruturas políticas Difusão de benefícios Difusão de benefícios 
Constituintes 
Distributivas 16 tipos 
Regulativas de situação 
Redistributivas 
Por outro lado, a implementação deve ser vista em relação a: 
• recursos governamentais envolvidos (normas legais, fundos etc.); 
• ação dos atores governamentais; 
• burocratas do street-level; 
• características das organizações públicas (como trabalham). 
o autor concorda, então, com a definição de Ham e Hill (1984) de que a 
implementação revela uma estrutura complexa de interação: o público interfere 
porque a ação governamental é desenhada para influenciar o meio não-governa-
mental, e os implementadores têm dificuldades inerentes de controle. Dessa for-
ina, Kiviniemi observa que o lado governamental (intenção e atores) é apenas um 
dos lados, e que portanto é preciso analisar a participação dos atores não-gover-
namentais na fase da implementação, identificando as idéias e os valores dos ato-
res não-governamentais, os recursos que mobilizam e sua ação. Mediante essa 
análise é possível estabelecer, então, a posição dos atores em relação à política 
(a favor ou contra) e o poder dos recursos que mobilizam (fortes ou fracos). 
5 O modelo de Lowi separa as políticas pelo tipo de influência que exercem na ação/conduta indivi-
dual. Assim, as políticas distributivistas e regulativas influenciariam de forma direta a ação indivi-
dual, e as constituintes e redistributivistas, de forma indireta. Por outro lado, as distributivistas e as 
constituintes ensejam sanções remotas, e as regulativas e redistributivistas, sanções imediatas. 
6 O modelo de Wilson foi elaborado com base na distribuição dos custoslbenefícios de determinada 
política. 
22 RAP2196 
Recursos 
Forte 
Fraco 
Quadro 10 
Resumo 
Valores 
Pró-política Contrapolítica 
++ -+ 
+- --
Com base no quadro 10 é possível construir os tipos de reação dos atores 
não-governamentais: 
Quadro 11 
Reações dos atores não-governamentais 
VaIores 
Pró-política Contrapolftica 
Forte Cooperação Oposição 
Recursos 
Fraco Conformidade Desinteresse 
Kiviniemi também cita Etzioni (1968), que ressaltou a diferença entre exer-
cer poder e influência: a primeira atitude não modifica os valores e as preferên-
cias, e a segunda, sim. Por isso, a distância cognitiva e ideológica entre os "faze-
dores" de política e os atores não-governamentais é de tanta importância no 
processo político; diminuí-la passa a ser uma das tarefas fundamentais dos im-
plementadores. 
Assim, com base na teoria do equilíbrio na análise de redes organizacionais, 
elaborada por Benson (1978), o autor assinala que uma rede interorganizacional 
- grupo de atores em complexa interação - está em equilíbrio quando há entre 
os participantes elevado grau de coordenação e interação cooperativa, fundadas 
em consenso normativo e respeito mútuo. Dessa forma, as quatro dimensões do 
equilíbrio organizacional são: consenso dominante; consenso ideológico; avalia-
ção mútua; e trabalho coordenado. 
Kiviniemi também ressalta a contribuição de Bleiklie (1984), enunciando a 
dicotomia existente entre a "cultura da burocracia" e a "cultura do cliente". 
Finalmente, o autor assinala que as reações do público-alvo das políticas fo-
ram pouco estudadas, pois o foco das análises sempre incidiu sobre o lado gover-
namental e não sobre a visão da implementação como ação social, identificando 
os atores não-governamentais apenas como objeto das políticas. Por isso, é recor-
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtrlCAS PÚBLICAS 23 
rente a afirmação pelos implementadores, de que a melhor atitude dos grupos de 
"fora" é a conformidade. 
Nesse sentido, ação social pode ser vista da seguinte maneira: 
Quadro 12 
Ação social 
Rede de componentes Rede de dimensões 
Grupo de "fazedores" de política 
Consenso dominante 
Consenso ideológico 
Grupos de implementadores Avaliação mútua 
Grupos de atores de fora Trabalho coordenado 
Haverá, portanto, equilíbrio entre os participantes quando existir congruên-
cia cultural entre os diferentes grupos. Haverá desequilíbrio para os "fazedores" 
quando a política não for implementada; para os implementadores, quando a im-
plementação for fragmentada; e para os grupos de "fora". quando houver altera-
ção na distribuição dos benefícios da política. Suas conclusões, portanto, apon-
tam para a necessidade de reconsiderar a idéia segundo a qual os governantes são 
sujeito, e os atores não-governamentais, objeto das políticas públicas. Dessa for-
ma, Kiviniemi propõe o seguinte modelo de integração: 
24 
Quadro 13 
Modelo de integração 
Valores e recursos 
dos atores 
governamentais 
Significado da 
ação social na 
implementação 
de políticas 
Valores e recursos 
dos atores não-
governamentais 
RAP '1J96 
Richard Elmore (1979/80) inicia seu estudo traçando uma retrospectiva das 
diferentes contribuições no campo dos estudos de implementação. Assim, reme-
te-se aos estudos de Pressman e Wildavsky (1973), que assinalaram a necessida-
de de os "fazedores" de política prestarem maior atenção aos meios envolvidos 
(recursos) na ação pública. Também menciona os trabalhos de Bardach (1977), 
que ressaltou a necessidade de usar cenários e fixar os problemas nas implemen-
tações de políticas; de Paul Berman e Milbrey McLaughlin (1978), que assinala-ram a necessidade de os "fazedores" de política observarem melhor todos os es-
tágios da política, inclusive assistindo à fase de implementação; e de Richard 
Weatherly e Michael Lipsky (1977), que ressaltaram a necessidade de examinar 
melhor os burocratas do street-level. Para Elmore, no entanto, essas teorias, pro-
duzidas com base em estudos de caso, são longas em descrição, mas curtas em 
prescrição, e não têm auxiliado muito os formuladores. 
Elmore observa que há dois tipos claramente distintos de abordagem para a 
análise da implementação: forward mapping e backward mapping. A abordagem 
forward parte do pressuposto de que os formuladores influenciam a implementa-
ção, definindo-a no topo da pirâmide da administração e indicando o que espe-
ram em cada fase. Elabora-se então uma divisão das responsabilidades e se equa-
cionam todos os fatores - políticos, organizacionais e técnicos - que possam 
interferir na implementação de políticas. O objetivo é identificar o que é necessá-
rio para atingir metas em cada fase, usando técnicas tradicionais de administra-
ção (como PERT/CPM). Dessa forma, o conceito deforward trabalha com a no-
ção de que os "fazedores" de política controlam o processo organizacional, polí-
tico e técnico que envolve a implementação de políticas. Na verdade, o forward 
reforça a noble lie que separa a análise convencional de administração pública da 
análise política. Em ambos os casos, porém, acontecem, às vezes, situações des-
confortáveis: administradores, baseando suas análises na hierarquia, e analistas 
políticos, em escolhas racionais, vêem-se ante a evidência de que o que acontece, 
em muitos casos, foge à direção e à intenção dos "fazedores" de política. A abor-
dagem forward, que reforça a idéia de que a implementação é controlada pelo 
topo, não consegue dar conta dessa situação. 
A abordagem backward, ao contrário, pressupõe que os "fazedores" de polí-
tica não controlam a implementação. Critica-se, então, a visão de que diretivas 
políticas explícitas, clareza nas funções de responsabilidade, objetivos e metas 
bem definidos sejam as razões do sucesso de uma determinada política. Elabora-
se uma 16gica oposta à da abordagemforward: a implementação não se define no 
topo da pirâmide da administração, mas no ponto em que ações administrativas 
interceptam escolhas privadas. 
Nesse processo, duas perguntas devem necessariamente ser feitas: que 
habilidade é preciso para interferir no comportamento dos que são afetados pela 
política? Que recursos são necessários para obter tal efeito? O resultado é a so-
mat6ria de recursos mais organização, e o sucesso deve ser condicionado pela ca-
pacidade dos atores, de qualquer nível do processo da implementação, de influ-
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtrlCAS PÚBLICAS 25 
enciar atores de outros níveis - no máximo, pela capacidade das organizações 
públicas, como um todo, de influenciar comportamentos privados. 
Elmore observa que há dois tipos de políticas: centralizadas, que se caracteri-
zam por estruturas organizacionais formais, relações de autoridade e controles 
administrativos; e descentralizadas, que se caracterizam por controles dispersos, 
com influência indireta dos "fazedores" de política. Na primeira, a autoridade é 
centralizada e há artifícios formais de comando e controle; na segunda, a autori-
dade é dispersa e há artifícios informais de delegação e entendimento. É evidente 
que a lógica de análise forward adapta-se melhor ao primeiro tipo de política, e a 
backward, ao segundo tipo. 
O autor assinala, então, que a teoria da implementação nasce da constatação 
de que as decisões não são auto-executadas, sendo necessário criticar os estudos 
de implementação, tanto os de orientação mais econômica quanto os da linha ad-
ministrativa e política? Para Elmore, a barganha é fundamental no processo de 
implementação, sendo incompatível com a análise forward. A lógica do back-
ward aponta para a necessidade de conectar a decisão política diretamente com o 
ponto no qual os efeitos ocorrem, ou seja: a concreta exposição dos comporta-
mentos; a descrição da série de operações esperadas das organizações para influ-
enciar comportamentos; a descrição dos efeitos esperados por essas operações 
em cada nível do processo de implementação para atingir o comportamento da 
população-alvo; e a identificação de recursos necessários para efetuar cada mu-
dança. 
Eugene Bardach (1977) vê o processo de implementação como o processo de 
interação estratégica entre numerosos interesses especiais, no qual todos defen-
dem seus próprios interesses - que podem apresentar maior ou menor incompa-
tibilidade com a política -, tendo cada grupo sua própria agenda. A implemen-
tação de políticas seria, então, um processo típico de "assembléia", no qual a 
maioria dos problemas se relaciona com atividades de controle. Em cada proces-
so devem-se identificar mecanismos administrativos, financeiros e contábeis; be-
neficiários e clientes; fornecedores privados de bens e serviços; normas das 
agências públicas; inovação na concepção e no desenho do programa; fontes de 
recursos; processo de "assembléia" e atores criadores de impasse; e políticas de 
sustentação do processo. O autor assinala que cada parte desse processo situa-se 
7 Elmore faz críticas a esses dois tipos de estudos. Os da linha econômica vêem a implementação 
de políticas como a escolha influenciada por organizações que utilizam ou mecanismos de mercado 
(privados) ou de não-mercado (públicos). Assim, por exemplo, Shultze (1977) vê a implementação 
como o uso de técnicas que modificam a estrutura dos incentivos privados; e Kenneth Arrow 
(1974) e Oliver Willianson (1975) caracterizam a implementação como a tradução do fracasso das 
teorias do não-mercado (fracasso das organizações). Em relação aos estudos da linha administra-
tiva e política, o autor critica Bardach (1977), e Pressman e Wildavsky (1973), para quem o 
sucesso depende do controle hierárquico e da fixação dos pontos de intervenção. Também critica 
Weatherlye Lipsky (1977) por considerarem que é o entendimento do burocrata do street levei que 
responde pelo sucesso de uma política. Segundo Elmore, confunde-se tipos de comportamento 
(Bardach) e entendimento, juízo e critério (Weatherly) com análise estratégica. 
26 RAP'1l% 
em algum lugar, e a barganha se estabelece justamente quando se deve agregar as 
partes em função de um objetivo. 
Assim como os demais, o autor resenha as principais contribuições. Para ele, 
Bunker (1972) veria a implementação como um processo fundamentalmente ad-
ministrativo, um problema da burocracia, sendo, grosso modo, um problema de 
consentimento. Derthick (1970) consideraria a implementação um problema de 
barganha intergovernamental (nível local versus nível federal), e Pressman e 
Wildavsky (1973), uma complexidade de ações conjuntas, com múltiplas nor-
mas, perspectivas diversas e atores cambiáveis. Pressman e Wildavsky, na ava-
liação de Bardach, acabam por maximizar conflitos inexistentes, sem ir ao cerne 
dos problemas. Mas o autor sublinha que a "teoria do retardo" (poderíamos cha-
mar de espera ou atraso) é importante para a análise de políticas. 
A teoria da implementação de Bardach desenvolve-se, portanto, de acordo 
com o conceito de jogo, traduzindo-se em inúmeros jogos que se entrelaçam, en-
volvendo um grande número de jogadores, com estratégias e táticas próprias, 
com graus de incerteza, normas para vitória, tipos específicos de comunicação 
entre os jogadores e requerendo um processo de "assembléia" para produzir pro-
dutos. Os fatores adversos decorreriam da dispersão de recursos, de abandono de 
objetivos, de problemas administrativos e da dissipação de energia. Isso ocasio-
naria os atrasos, sendo necessário, então, estabelecer os cenários da implementa-
ção, em que são descritos e previstos todos os percalços do processo. Em cadacenário deveriam constar: conceitos básicos da política; um inventário; estratégi-
as de ação; dilemas da administração; dispersão de recursos; abandono de objeti-
vos; dissipação de energia; retardos; e fixação do jogo. 
Merilee Grindle (1980) discute a influência do contexto político na im-
plementação de políticas. Assim, elabora um modelo de processo político em que 
os limites e condicionantes do processo ocorreriam em função do conteúdo da 
política, do contexto político da implementação e do espaço administrativo em 
que se desenvolve a política. Os atores seriam analisados segundo a capacidade 
de poder, os interesses, as estratégias e as características do regime com o qual 
interagem. 
O problema da administração da política seria encontrar um ponto de equilí-
brio de responsabilidade que resulte em flexibilidade, suporte, feedback e, ao 
mesmo tempo, controle sobre a distribuição de recursos para atingir as metas es-
tabelecidas. Dessa forma, os implementadores necessitariam de habilidade na 
arte da política e conhecimento do contexto político da implementação. 
Assim, a autora constrói dois modelos: o de escolhas críticas no processo de 
implementação e o de fases e condicionantes da implementação. No primeiro 
modelo, a autora ressalta as escolhas que são feitas na definição dos programas e 
políticas, as quais influenciam as estratégias de implementação. Na definição de 
estratégias de implementação, por sua vez, novamente são feitas escolhas que in-
fluenciam a liberação dos programas e políticas. Por último, quando se define 
quem será beneficiado pela implementação do programa ou política, mais uma 
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtrICAS PúBLICAS 27 
vez são feitas escolhas quanto à alocação de recursos, com conseqüências para a 
sociedade e os indivíduos. Segundo a autora, essas escolhas estão condicionadas 
pelo contexto político-administrativo. 
No segundo modelo, que pretende sintetizar a fase da implementação, a auto-
ra relaciona conteúdos da política, contexto da implementação e resultados, 
como mostra o quadro 14: 
Objetivos da ~lítica 
Quadro 14 
Modelo de Merilee Grindle 
Atividade de 
implementação -----+. Resultados 
Metas 
atingidas 
28 
Pro ....... de oçlo ~te6do da políti" 
e projetos individuais - tipos de benefício 
- tamanho da modificação 
- local de execução 
- implementadores 
- recursos comprometidos 
- contexto da 
implementação 
- poder, interesses 
Pr tad e estratégias dos ogramas execu os . 
ti d fi 'd atores envolVIdos 
con orme e \DI os _ características 
~ institucionais do regime - concordância e conformidade 
Medidas do sucesso 
- impacto na sociedade, 
nos indivíduos e nos 
grupos 
- mudança e aceitação 
RAP2196 
A avaliação de políticas 
Rolando Franco e Ernesto Cohen (1988) iniciam seu estudo sobre avaliação 
de políticas ou projetos sociais afirmando que as análises de políticas públicas 
podem ser de quatro tipos: investigação, investigação avaliativa, avaliação e mo-
nitoramento. Estes se diferenciam pelo momento em que são realizados (antes, 
durante ou depois da política); pelo objeto do estudo; pelos objetivos do estudo; 
pelas técnicas que empregam; e pela relação que estabelecem com a política. O 
quadro 15 estabelece as diferenças entre os tipos de estudo segundo esses cri-
térios. 
Tipos Investigação 
Momento -
Objeto -
Objetivo Básica: 
incremento de 
conhecimento 
Aplicada: 
conhecimento 
para modificar 
racionalidade 
Técnicas -
Relação com a Própria 
política 
Quadro 15 
Tipos de estudo 
Investigação 
avaliativa 
Durante ou 
depois 
Aplicação de 
métodos de 
investigação 
científica ou 
empírica sobre 
avaliação 
Informações 
(causais e 
lógicas) sobre 
eficácia de 
métodos 
-
Própria 
ABORDAGENS METODOLóGICAS EM POLtrlCAS PÚBLICAS 
Avaliação Monitoramento 
Durante ou Durante 
depois 
Averiguare Atividade 
medir quem se gerencial 
beneficiou, em 
que medida, de 
que modo, por 
quê. Avaliar 
adequação entre 
meios e fins 
Informações Controle de: 
sobre operação • entrega de 
e impacto. insumos 
Maximizar • calendário 
eficiência. de trabalho 
Aumento da • entrega dos 
racionalidade produtos de 
acordo com 
as metas 
Próprias: custo- -
benefício e custo-
efetividade 
Própria Própria 
29 
Há uma adequação entre os tipos de estudo e as fases das políticas. Assim, a 
fase de construção de agenda propicia estudos de processo decisório; a fase de 
formulação, de processo decisório e de custo-benefício e custo-efetividade; a 
fase de implementação, de processo decisório e de avaliação do processo de im-
plementação (a chamada avaliação de processo); e a fase de avaliação, estudos 
avaliativos. 
Os estudos de avaliação, por sua vez, são de tipo específico, compreendendo 
a investigação avaliativa e a avaliação propriamente dita. Esta última pode abar-
car dois tipos de estudo: a avaliação de processo e a de impacto. A avaliação de 
processo estuda a fase de implementação de determinada política. A avaliação de 
impacto estuda o efeito dos resultados de uma política. Ambas são avaliações ex 
post - ocorrendo durante e depois da fase de implementação. As avaliações ex 
ante compreendem o cálculo do custo-benefício e do custo-efetividade de uma 
política. 
Os autores assinalam que, para melhor visualizar os estudos de avaliação, 
deve-se partir de uma configuração que postule que toda política é composta 
de ações que ocorrem entre uma situação atual e uma nova, da seguinte for-
ma: 
Situação atual Política/programa/projeto Situação nova 
Assim, a situação atual é retratada por diagnósticos que têm por finalidade 
descrever, explicar e projetar uma determinada realidade. O ciclo da política 
compreenderia então: idéia - diagnóstico - projeto - avaliação ex ante -
correção - implementação - avaliação de processo - correção - conclusão 
do projeto - avaliação ex post ou de impacto. 
Por outro lado, o instrumento analítico das políticas seriam as variáveis, cujo 
tipo de relação que estabelecem entre si definiria as políticas. As variáveis p0-
dem ser assim classificadas: variáveis-parâmetro, variáveis-instrumento e variá-
veis-objetivo. As primeiras indicariam as condições de uma política; as segundas 
seriam as variáveis independentes da política; e as últimas, as dependentes da p0-
lítica ou que designam o objetivo da política. Por exemplo, em um projeto educa-
cional cujo objetivo é melhorar o rendimento de um grupo de alunos, as variá-
veis-parâmetro ou condição seriam as condições s6cio-econômicas das famílias 
dos alunos e os coeficientes de inteligência desses alunos; a variável-objetivo ou 
dependente, o rendimento dos alunos; e as variáveis-instrumento ou independen-
30 RAP2196 
tes, o estado nutricional dos alunos, os métodos pedagógicos e a infra-estrutura 
escolar. 
Cada política compreende uma situação de interdependência das variá-
veis, ou melhor, um modelo de relação entre as variáveis, como mostra o 
quadro 16. 
Quadro 16 
Modelos de interdependência entre as variáveis 
Modelo I Modelo 11 Modelo 111 Modelo IV 
As variáveis Há pesos diferentes 
independentes ou para as variáveis-
instrumento possuem a instrumento 
mesma incidência 
As variáveis- As variáveis-
instrumento são instrumento são 
independentes dependentes entre si 
Alteração na variável- Alteração na variável-
objetivo não altera as objetivo altera as 
variáveis-instrumento variáveis-instrumento 
o exemplo do projeto educacional pode ser representado da seguinte forma: 
Quadro 17 
Variável-objetivo ou dependente: 
• melhoria no rendimento escolar (VO) 
Variáveis-instrumento ou independentes: 
• estado nutricional (VI) 
• métodos pedagógicos (VI2) 
• infra-estrutura escolar (VI3) 
ABORDAGENS METODOLóGICAS EM POLtncAs PÚBLICAS 31Modelo 1: 
Modelo 2: 
Modelo 3: 
Modelo 4: 
[3J 
1 VI2 1 
1 VI3 1 
Peso 
0,5~ 
0,3 .1 VO 1 
0,2/ 
A linguagem da política, programa ou projeto envolve o manuseio dos se-
guintes instrumentos de definição: metas (L), metas planejadas (M), tempo real 
(Tr), tempo planejado (Tp), custo real (Cr) e custo planejado (Cp). 
Os objetivos, por sua vez, podem ser explícitos, subjacentes, originais, 
derivados, gerais, específicos, únicos, múltiplos, complementares, competitivos, 
imediatos e mediatos. 
As metas podem ser objetivas, temporais e quantitativamente dimensiona-
das. As populações-alvo podem ser diretas, indiretas, legítimas e ilegítimas. Os 
efeitos podem ser buscados (ou não-buscados), previstos (ou não-previstos), po-
sitivos (ou não-positivos) e relevantes (ou não-relevantes). 
32 RAP2196 
Quadro 18 
Indicadores de política 
Impacto: resultado dos efeitos 
Resultado líquido = resultado bruto - efeito externo 
R do prestações realizadas en Imento = .!....---=------
recursos utilizados 
Recurso disponível ~ recurso utilizado 
Rendimento ~ produtividade 
Prod °d d I dO recursos utilizados fi o dOlo UtuVI a e ren Imento = = coe IClente e Utl Ização 
Efi ' o L ITr Icacla=---
MITp 
> mais que eficaz 
= eficaz 
recursos disponíveis 
< menos que eficaz 
Efi o A o L I Tr o Cr o, o fi o ( , o ) IClencla = ou seja, e um conceito mancelro monetarIO 
M I TpoCp 
logrado resultado 
Efetividade = = 
programado objetivo 
Pertinência: capacidade potencial de produzir as modificações visadas 
Idoneidade: congruência entre programação, objetivos e metas 
A avaliação ex ante 
Os dois tipos d~ avaliação ex ante são o custo-benefício e o custo-efetividadeo 
Análise custo-benefício 
r-- ~ 
Custos. . Insumos-s ---.. _ Produtos:---.. _ Benefícios 
"--- ---" 
Análise custo-efetividade 
ABORDAGENS METODOLóGICAS EM POLfTlCAS PÚBLICAS 33 
o custo-benefício é uma relação monetária entre os custos e os benefícios de 
uma política. Se os benefícios excederem o custo, a política é aceitável. Para es-
tabelecer uma relação de comparação, calcula-se o valor do custo-benefício de 
uma realidade com e sem política. Como os custos são efetuados antes e os bene-
fícios aparecem depois, devem-se atualizar os valores pelo cálculo do valor atual 
líquido dos benefícios sobre o valor atual líquido dos custos. O uso de custo-be-
nefício é mais adequado aos projetos econômicos, pois seus benefícios são mais 
facilmente qualificáveis. 
O custo-efetividade, por sua vez, não requer uma relação monetária, sendo 
por isso mais utilizado em projetos sociais. Ele pode ser assim definido: dado um 
montante limitado de recursos, estes devem ser aplicados de forma tal que permi-
tam um maior número de unidades de resultados ou benefícios, qualquer que seja 
o valor da unidade de resultado. Podemos traçar uma matriz de custo-efetividade 
da seguinte forma: 
Quadro 19 
Matriz de custo-efetividade 
Custos-efetividade 
Sistemas (por Diretos Indiretos Total Por unidade Objetivo I Objetivo 2 ... Objetivo n 
exemplo, na de resultado 
saúde seriam os 
sistemas de 
assistência 
ambulatorial, 
hospitalar etc.) 
A 
... 
n 
. custo total 
Custo por UnIdade de resultados = . 
nº de beneficiários X proporção dos benefíCIOS 
que pertencem ao grupo focal 
Avaliação ex post 
As avaliações ex post podem ser de processo ou de impacto. Elas se distin-
guem pela natureza, modelo de avaliação, tamanho, métodos e lógica da avalia-
ção. 
34 RAP 2196 
Quadro 20 
Tipos de avaliação segundo tipos de projetos 
Escala dos projetos Grande Pequena 
Estratégia Analítica e objetiva Qualitativa (compreensão do conjunto 
através de casos individuais) 
Lógica da investigação Dedutiva Indutiva 
Desenho Experimental-clássico Realidade global através da articulação 
Quase-experimental dos indivíduos, que geram no tecido 
Não-experimental social grupos ou comunidade 
Técnicas de análise Quantitativas, às vezes Qualitativas (antropologia cultural, 
qualitativas observação participante, história de 
vida etc.) 
Resultados da avaliação Gerais (diferencia etapas, Específicos (revela os indivíduos e os 
dimensões, processos e participantes) 
classes de atores) 
Padrão de avaliação Normas explícitas antes Normas intuitivas com ênfase na 
singularidade do projeto 
Avaliadores Centralizados (não precisam Dentro do projeto (intervenção do 
estar em contato permanente avaliador é permanente) 
com os atores) 
Avaliação de processo 
A avaliação de processo distingue-se da avaliação de impacto pelo objeto e 
objetivo de estudo. Seu objeto é a aferição da adequação entre meios e fins, con-
siderando no contexto em que a política está sendo implementada os aspectos or-
ganizacional e institucional, social, econômico e político. 
O objetivo de estudo é pennitir a correção do modelo de causalidade e, con-
seqüentemente, da implementação, visando reorientá-Ia em função dos objetivos 
propostos. Com isso, pode-se escolher racionalmente entre alternativas que au-
mentem a eficiência das políticas. Essa finalidade tem a seguinte conseqüência, 
segundo os escalões envolvidos na política: para os superiores, a avaliação per-
mite uma alocação melhor dos recursos; para os administradores, a otimização da 
relação insumo/produto; e para os técnicos, maior conhecimento dos aspectos 
operativos que envolvem a política. 
Avaliação de impacto 
A avaliação de impacto tem como objetivo medir os resultados dos efeitos de 
uma política. 
ABORDAGENS METODOLóGICAS EM POLtncAs PÚBLICAS 35 
Insumos - Processos - Resultados 
Fluxo 
1\ 
Conjunto de 
atividades 
1\ 
Produtos 
Por exemplo, um produto como radiografia, que tem por efeito um diagnósti-
co: a avaliação de impacto mede, nesse caso, se houve a cura ou não da pessoa 
submetida a essa radiografia. 
A avaliação de impacto tem como objetivo determinar se houve modifica-
ção; a magnitude dessa modificação; quais segmentos afetou e em que medida; e 
quais foram as contribuições dos distintos componentes da política na realização 
de seus objetivos. 
Modelos de avaliação de impacto 
Os modelos de avaliação partem da relação causal e, nela, da identificação da 
causa eficiente. Esta é definida da seguinte maneira: 
Dados dois eventos C e F, CE e CE são representativos da causa eficiente; a 
representação da causa eficiente é X Y, em que: 
a) mudanças em X produzem mudanças em Y; 
b) existe uma relação assimétrica não-reversível; 
c) não há exclusão de outras possibilidades de variação de Y; 
d) X e r podem ser aferidos pela medição nominal, ordinal; 
e) pode ocorrer uma série temporal. 
Exemplo de causa necessária, mas não suficiente: 
Xi = ri 
Xi + 1 = o 
Xi + 2 =0 
36 RAP 1J96 
Exemplo de causa suficiente, mas não necessária: 
Xi = Yi 
O=Yi +l 
O=Yi +2 
Exemplo de causa necessária e suficiente: 
A avaliação deve submeter-se a dois critérios: validez e confiabilidade. A va-
lidez indica que o que se mediu era o que se pretendia medir. A confiabilidade re-
fere-se a variações de tempo, indicador e leitura. Estas fornecem, respectivamen-
te, a medida de constância, congruência e precisão da avaliação. A confiabilidade 
é razão inversa do erro. É possível haver confiabilidade mas não validez, porém 
não há validez sem confiabilidade. 
Os modelos de avaliação de impacto 
Os modelos de avaliação de impacto são: experimental clássico, quase-expe-
rimental e não-experimental. 
O modelo experimental clássico trabalha com dois grupos: o grupo experi-
mental (que recebe as ações da política) e o grupo de controle (que não recebe as 
ações da política). O controle é o fator essencial do método experimental. A re-
gra consiste em variar uma circunstância de cada vez e manter as demais fixas. A 
maior dificuldadeé estabelecer duas populações idênticas para o grupo experi-
mental e o de controle. 
Grupos Antes 
Experimental X 
Controle r 
Tempo 
Quadro 21 
Fórmula do modelo 
Depois 
xl 
fi 
xl - x = mudanças no grupo experimental 
ri - r = mudanças no grupo de controle 
z=1 (Xl -X) I-I (yl- Y) 1>0 
z > o êxito 
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtrlCAS PÚBLICAS 37 
o modelo quase-experimental consiste em medições periódicas efetuadas 
antes, durante e depois da implementação da política. Não se separam os efeitos 
atribuíveis à política dos que não o são. 
O modelo não-experimental subdivide-se em: 
a) Modelo antes e depois, em que: 
b) Modelo só depois, com grupo de comparação (que se distingue do grupo de 
controle por ser não-equivalente e não-selecionado aleatoriamente); 
c) modelo só depois, com variáveis de controle. 
Quadro 22 
Comparação dos modelos 
Modelos 
Grupos Experimental Quase-experimental 
Grupo experimental Sim Sim 
Grupo de controle Sim Não 
Grupo de comparação Não Não 
Variáveis de controle Não Não 
3. Os modelos analíticos 
Não-experimental 
Sim 
Não 
Sim 
Sim 
O modelo de processo burocrático tem como base a identificação, na estru-
tura organizacional responsável pela implementação de uma política, dos objeti-
vos, dos papéis e das tecnologias definidas para sua operação. Assim, a imple-
mentação é vista como um meio deliberadamente desenhado para atingir metas e 
objetivos. 
As escolhas seriam feitas mediante regras e processos efetivos, em que a or-
ganização é vista de modo normativo e descritivo. Os atributos centrais da orga-
nização são a liberdade de ação e rotina, e a resistência à mudança (não simples-
mente inércia, mas "conservadorismo dinâmico"), a característica dominante da 
organização. 
O sucesso do processo de implementação dependeria, então, da forma de ro-
tina existente em cada nível da organiiação, a favor ou contra a política, e, em es-
pecial, entre os "trabalhadores de linha" (burocracia local ou burocracia do street 
leve!), ou seja, os que têm contato com o cliente. 
38 RAP2196 
Segundo Medina (1987), a implementação falha porque os formuladores de 
política não compreendem as condições reais sob as quais são prestados os servi-
ços, e a tendência à inércia mina os propósitos iniciais dessa política. Ao propor-
se a política, seria então necessário averiguar como essas condições afetam as ro-
tinas diárias das pessoas que prestam o serviço e quais seriam suas reações a elas. 
O ponto fraco desse modelo, segundo a autora, seria o fato de não conside-
rar: as necessidades psicológicas e sociais dos atores; os problemas relativos ao 
conflito de interesses e à barganha intra e interorganizações; e as ambigüidades e 
incertezas na solução de problemas e no processo de tomada de decisão. 
O modelo de recursos humanos realça a interdependência de pessoas e orga-
nização, no sentido de cooperação, consenso e laços interpessoais fortes. Segun-
do Medina, seu foco está na melhor maneira de conjugar as necessidades dos in-
divíduos, bem como suas habilidades e valores, papéis e relacionamentos, de for-
ma a atingir os propósitos da política. A chave do sucesso seria ajustar pessoas a 
organizações, encontrando a forma organizacional mais adequada para que os in-
divíduos realizem o seu trabalho gostando do que estão fazendo. 
Nesse modelo, a implementação seria, necessariamente, um processo de 
obtenção de consenso e acomodação entre formuladores e implementadores. A 
implementação falha quando não há consenso nem compromisso entre os imple-
mentadores e a burocracia. 
O ponto fraco do modelo, segundo a autora, é não tratar das condições de 
conflito, instabilidade e dissensão, e reforçar isoladamente a cooperação, o con-
senso e a criação de laços interpessoais fortes, o que implica um caráter mais 
normativo que descritivo. 
O modelo político realça mais o conflito, a barganha, a coerção e o 
compromisso do que o consenso na vida das organizações. Segundo Medina, 
esse modelo propõe que as organizações seriam melhor entendidas como entida-
des políticas, isto é, como um sistema de indivíduos e grupos interatuantes, de-
fendendo diferentes interesses, demandas e ideologias mediante o uso de poder e 
outros recursos. A tomada de decisão consiste, então, em um processo de barga-
nha, e a implementação, em uma série complexa de decisões barganhadas, refle-
tindo preferências e recursos dos participantes. 
O ponto fraco do modelo, segundo a autora, seria também o seu ponto forte: 
na medida em que permite interpretar eventos isolados, sem atribuir-lhes um pro-
pósito geral, ele não oferece um critério rigoroso para o sucesso ou fracasso de 
uma política, pois todos os seus julgamentos normativos são simples assertivas 
de vantagens relativas no processo de barganha. 
O modelo simbólico afirma que o mais importante em qualquer evento não é 
o que aconteceu, mas o seu significado. O significado de um acontecimento é de-
terminado não simplesmente pelo que ocorreu, mas pelas maneiras pelas quais os 
seres humanos o interpretam. Muitos dos processos e eventos mais importantes 
em organizações são substancialmente ambíguos e incertos, sendo que a ambi-
güidade e a incerteza minam os enfoques racionais de análise - pois, os seres 
ABORDAGENS METODOLÓGICAS EM POLtncAs PÚBLICAS 39 
humanos, diz-se, quando se vêem diante de incertezas e ambigüidades, criam 
símbolos. 
No quadro 23, apresentamos uma indicação de quando se deve utilizar cada 
modelo, tendo em vista as características das políticas. 
Características 
Objetiva ou subjetiva 
Técnica ou distributiva 
Nível de ambigüidade 
Quadro 23 
Utilização dos modelos 
RacionaV Recursos Polftico burocrático humanos 
Objetiva Subjetiva Objetiva e 
subjetiva 
Técnica Técnica ou Distributiva 
distributiva 
Baixo Moderado Moderado a 
alto 
Simbólico! 
anárquico 
Subjetiva 
Distributiva 
Alto 
Recursos Escassos a Moderados a Escassos Escassos a abundantes 
moderados abundantes 
Nível de conflito Baixo a Moderado Moderado a Moderado a alto 
moderado alto 
De cima para baixo ou De cima para De baixo De baixo De cima para baixo ou 
de baixo para cima baixo para cima para cima de baixo para cima 
Fonte: Bolman & DeaI (1984). 
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