Conteúdo Interativo, exercicios pdf 05

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26/04/2018 Disciplina Portal
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Orçamento Público
Aula 5 - Ciclo Orçamentário Ampliado
INTRODUÇÃO
O desenvolvimento sustentável de um país pressupõe a existência de um processo de planejamento estruturado que
direcione a administração pública para o atendimento das demandas sociais, promova o crescimento econômico
sustentável e a melhoria da qualidade de vida.
A Constituição Federal de 1988, por meio da instituição de três leis, estabeleceu a relação entre os instrumentos que
compõem o processo de planejamento e programação orçamentária do setor público: a Lei do Plano Plurianual (PPA),
a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Essas três leis interagem em um processo integrado, contínuo, dinâmico e �exível, conhecido como ciclo orçamentário
ampliado.
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OBJETIVOS
Analisar a inter-relação entre os instrumentos de planejamento e programação orçamentária – PPA, LDO e LOA –,
situando seus respectivos tempos funções.
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CICLO ORÇAMENTÁRIO
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) introduziu expressivas mudanças no processo de preparação do orçamento
público. O planejamento de médio prazo se tornou obrigatório, e os Poderes Executivo e Legislativo foram envolvidos
mais efetivamente no processo, interagindo na �xação de metas e prioridades para a administração pública, no
estabelecimento de políticas públicas e diretrizes para a elaboração dos orçamentos, e no controle, entre outros
aspectos. Essas mudanças derivadas do texto constitucional acarretaram alterações no ciclo orçamentário.
Podemos de�nir ciclo orçamentário como uma sequência de etapas, dotadas de características próprias, que se
repetem em períodos predeterminados, dentro dos quais os orçamentos são elaborados, discutidos, aprovados,
executados, avaliados e julgados.
De modo geral, a literatura especializada apresenta o ciclo orçamentário como um processo restrito à LOA, formado
por um conjunto integrado por quatro etapas (Figura 5.1), que se repete continuamente ao longo dos anos:
Elaboração e apresentação do Projeto De Lei Orçamentária Anual (Ploa);
Discussão e aprovação do Ploa, transformando-o na Lei Orçamentária Anual (LOA);
Programação e execução da LOA;
Avaliação e controle da execução.
CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLIADO
Com as mudanças introduzidas pela Constituição Federal de 1988, o processo de elaboração do orçamento foi
integrado ao planejamento, ampliando a abrangência do ciclo orçamentário.
O modelo orçamentário brasileiro de�nido no art. 165 do texto constitucional de 1988 é composto por três
instrumentos – o PPA, a LDO e a LOA – que devem funcionar de maneira integrada, como se depreende a partir do que
dispõe o art. 166, § 3º, I, e § 4º:
As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o
plano plurianual. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modi�quem somente podem
ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes [...].
De igual modo, a necessidade de articulação entre os três instrumentos preconizados pela CF/88 (Figura 5.2) é
reforçada pelo art. 167, § 1º, que estabelece:
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício �nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
A ARTICULAÇÃO ENTRE OS TRÊS INSTRUMENTOS PRECONIZADOS
PELA CF/88.
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Fonte da Imagem:
Mognatti (2008) descreve, de modo sucinto, o processo de apreciação do orçamento no Congresso Nacional. Ele
reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem
formalizadas no orçamento.
No âmbito do Poder Legislativo Federal, a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, § 1º, I e II, CF), composta por 30 deputados federais e dez
senadores da República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do Congresso Nacional, de 26 de
dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).
A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos
anuais e suas alterações (créditos adicionais), além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são
apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, respeitando os prazos, limites
e condições determinados pela Resolução.
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tramitação, que auxiliarão na análise
das proposições principais e determinarão regras para a atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre
essas proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais (somente no caso do projeto da
LOA), as emendas e os destaques.
(Fonte: Página eletrônica da Câmara dos Deputados Federais)
Sanches (1993), a partir dos dispositivos constitucionais, identi�cou um conjunto de oito fases que compõem o ciclo
orçamentário ampliado. São elas:
Formulação do planejamento plurianual;
Apreciação e adequação do plano plurianual;
Proposição de metas e prioridades e formulação da política de alocação de recursos;
Apreciação e adequação da LDO;
Elaboração da proposta de orçamento;
Apreciação, adequação e autorização legislativa;
Execução dos orçamentos aprovados;
Avaliação da execução e julgamento das contas.
Clique nos títulos abaixo.
FORMULAÇÃO DO PLANEJAMENTO PLURIANUAL
Competência: Poder Executivo.
Consiste na formulação da proposta do Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA), estabelecendo, de forma regionalizada, em
atendimento ao art. 165, § 1º, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
A formulação do planejamento plurianual compreende as seguintes etapas:
Elaboração de diagnóstico da situação atual;
Estabelecimento de uma visão de futuro;
De�nição de prioridades;
Estabelecimento das estratégias para implementação das políticas públicas;
Formulação de programas destinados a alterar a situação atual.
APRECIAÇÃO E ADEQUAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL
Competência: Poder Legislativo.
Consistem no processo de discussão, alteração e aprovação do PLPPA, pelo Poder Legislativo, envolvendo um conjunto de
atividades que podem ser classi�cadas em quatro etapas:
1° Recepção do PLPPA – O projeto é recebido pelo Congresso Nacional e remetido à Comissão Mista de Planos e Orçamentos
Públicos (CMO); é designado, então, um relator e estabelecido um prazo para a apresentação de emendas;
2° Proposição de emendas – Os parlamentares preparam as propostas de alteração do PLPPA por meio da elaboração de
emendas enviadas à CMO;
3° Apreciação do PLPPA e das emendas na CMO – O relator analisa as emendas e emite seu parecer sobre cada uma. Na
sequência, o PLPPA é colocado em discussão pelo Plenário da Comissão, que emite o parecer da Comissão e envia ao Presidente
do Congresso Nacional o projeto aprovado;
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Chefe do Poder Executivo, para sanção.
PROPOSIÇÃO DE METAS E PRIORIDADES E FORMULAÇÃO DA POLÍTICA DE ALOCAÇÃO
DE RECURSOS
Competência: Poder Executivo.
Trata-se da elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) que, nos termos do art. 165, § 2º, da CF/88,
compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal – incluindo as despesas de capital para o exercício
�nanceiro subsequente –, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências �nanceiras o�ciais de fomento.
APRECIAÇÃO E ADEQUAÇÃO DA LDO
Competência: Poder Legislativo.
Consiste no processo de discussão, alteração e aprovação do PLDO pelo Poder Legislativo, de modo a assegurar o alinhamento
da lei orçamentária com a lei do plano plurianual. Os deputados e senadores discutem na CMO a proposta enviada pelo Executivo,
fazem as modi�cações que julgarem necessárias por meio das emendas e votam o projeto. Estas só são apreciadas se estiverem
compatíveis com o PPA e não contrariarem as normas de funcionamento da Comissão.
ELABORAÇÃO DA PROPOSTA DE ORÇAMENTO
Competência: Poder Executivo.
Consiste no processo de elaboração do PLOA para o exercício seguinte, que se desenvolve no âmbito do Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal e engloba um conjunto articulado de tarefas complexas, além de um cronograma gerencial
e operacional com especi�cação de etapas, produtos e agentes participantes (os órgãos central e setoriais, bem como as
unidades orçamentárias), o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis;
Clique aqui (galeria/aula5/docs/pdf_T5d.pdf) e veja o complemento deste conteúdo.
APRECIAÇÃO, ADEQUAÇÃO E AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
Competência: Poder Legislativo.
Consiste no debate, na alteração e na aprovação do Ploa, tarefas de elevada complexidade e abrangência. Os trabalhos se iniciam
mesmo antes do recebimento da proposta de Ploa e se desdobram em seis etapas:
Organização das atividades;
Recepção e divulgação do projeto;
Estabelecimento de normas e proposição de emendas;
Apreciação pelas relatorias parciais e setoriais;
Compatibilização e consolidação dos relatórios setoriais;
Decisão pelo Congresso Nacional.
EXECUÇÃO DOS ORÇAMENTOS APROVADOS
Competência: Executivo.
É por meio da execução orçamentária que efetivamente são implementadas as políticas públicas. Executar a LOA consiste em um
processo complexo e abrangente que ocorre em duas frentes:
(1) a arrecadação das receitas previstas; e
(2) o gasto das dotações autorizadas. A execução é normatizada por diversas leis, como a Lei nº 4.320/64
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm), a Lei nº 8.666/93
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm) (Lei de Licitações), a Lei Complementar nº 101/00
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm) (LRF) e a LDO, que estabelecem cronogramas, limites e regras do
tratamento a ser dado para a obtenção e o gasto dos recursos públicos.
Em uma visão mais ampla, a execução orçamentária deve buscar a excelência na arrecadação e utilização dos recursos públicos,
de modo a atender com economicidade, e�ciência, e�cácia, e efetividade as necessidades da população, tendo por paradigma os
princípios constitucionais que regem a Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e E�ciência.
AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO E JULGAMENTO DAS CONTAS
Competência: Legislativo.
Essa avaliação é um processo permanente, cuja maior parte ocorre concomitantemente à execução orçamentária e está
relacionada com o controle externo, que tem como alicerce a independência dos Poderes. Por essa razão, não deve haver
hierarquia direta entre eles, mas, sim, funcionar de acordo com o princípio da separação dos Poderes, cada um exercendo suas
funções típicas e atípicas, controlando uns aos outros em um sistema de freios e contrapesos.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle externo é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato
controlado, como, por exemplo:
Judiciário controla o Executivo e o Legislativo, veri�cando a constitucionalidade dos atos praticados e dos projetos de lei
sancionados;
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O Executivo controla o Judiciário, indicando membros para o Superior Tribunal Federal (STF);
O Legislativo controla o Executivo e o Judiciário, quando pratica o ato de sabatinar os Ministros indicados para o STF;
O Executivo controla o Legislativo por meio da sanção ou do veto de dispositivos de leis aprovadas;
O Legislativo aprecia as contas do Executivo e do Judiciário.
A partir da CF/88, o Tribunal de Contas da União (TCU), como órgão de assessoramento do Poder Legislativo, assumiu
competência para exercer a �scalização contábil, �nanceira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade, à economicidade e à �scalização da aplicação das
subvenções e da renúncia de receitas.
DINÂMICA DO CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLIADO
Fonte da Imagem: 1ZiMa / Shutterstock
O PPA vigora por um período de quatro anos, a cada ano correspondendo uma LDO e uma LOA. Buscando tornar
contínuo e encadeado o processo de planejamento e de execução dos programas na dinâmica de sucessão
governamental, as datas de início e término do PPA não coincidem com o mandato do Chefe do Poder Executivo.
Isso signi�ca que, quando um novo Chefe do Executivo assume, ele tem de executar a LOA correspondente ao último
ano do PPA, ambos elaborados por seu antecessor. No transcurso do primeiro ano do seu mandato, ele elabora um
novo PPA e uma nova LOA, que executará por três anos, até o �m do seu mandato – deixando para o seu sucessor a
execução do último ano de vigor do “seu” PPA e da correspondente LOA. Esse processo tem como balizadores a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei nº 4.320/64.
É importante notar que, quanto aos períodos em que os três instrumentos de planejamento e programação
orçamentária vigoram (PPA: 4 anos; LDO: 18 meses; LOA: 1 ano), o ciclo de cada um deles se inicia na fase de
elaboração – portanto, antes do início do vigor como lei – e se estende para além dos respectivos términos,
adentrando a fase de avaliação e julgamento das contas.
Clique aqui (glossário) e tenha uma visão abrangente do ciclo orçamentário ampliado, situando a dinâmica dos seus
diferentes componentes.
1) A Constituição Federal de 1988 (CF/88) introduziu expressivas mudanças no processo de preparação do orçamento
público. Entre elas, é correto a�rmar:
O planejamento de longo prazo se tornou obrigatório.
O planejamento de médio prazo se tornou obrigatório.
Houve a substituição da Lei nº 4.320/64 pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A CF/88 introduziu o conceito de orçamento-programa.
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A CF/88 introduziu a �gura da sanção presidencial.
Justi�cativa
2) A partir dos dispositivos constitucionais, identi�ca-se um conjunto de oito fases que compõem o ciclo orçamentário
ampliado. Entre as alternativas a seguir, assinale a que não representa uma dessas fases:
Formulação do planejamento plurianual.
Apreciação e adequação do plano plurianual.
Proposição de metas e prioridades.
Apreciação e adequação da LDO.
Alinhamento da LDO à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Justi�cativa
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