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Auditoria e 
Controladoria 
Governamental 
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Ms. Rodrigo De Souza Marin
Revisão Textual:
Prof. Ms. Claudio Brites
Conceitos e Atuação da Auditoria
• Conceito de Auditoria
• Atuação da Auditoria
• Administração Direta
• Administração Indireta
• Entidades de Cooperação: Entidades Paraestatais
• Estrutura da Administração Pública Brasileira
 · Nesta Unidade, abordaremos o conceito introdutório de auditoria, 
traçaremos um paralelo entre auditoria privada e pública e, por fim, 
estudaremos os princípios constitucionais para o entendimento do 
ambiente de controle interno e auditoria.
OBJETIVO DE APRENDIZADO
Nesta unidade, abordaremos o conceito de auditoria, englobando seu 
surgimento, alguns de seus elementos, suas funções e sua atuação.
O principal objetivo aqui é compreender os aspectos da auditoria e entender 
a necessidade dela para a administração pública.
Lembre-se que você deve acessar o link de Materiais Didáticos, no qual 
encontrará o conteúdo e as atividades propostas para esta unidade.
ORIENTAÇÕES
Conceitos e Atuação da Auditoria
UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria
Contextualização
Em todo o instante ouvimos e lemos sobre a corrupção generalizada em todas 
as esferas da sociedade, atualmente poucas profissões tem a imagem de ser 
tão ética e transparente quando a de auditor. Esse profissional tem como pré-
requisitos básicos a ética, transparência, além de alta capacidade técnico-contábil. 
Neste curso, abordaremos as diferentes facetas da auditoria, sempre tendenciando 
para auditoria voltada à administração pública. Esperamos que juntos possamos 
evoluir em nosso conhecimento de todos os requisitos citados: técnico-contábil, 
ética, normas e procedimento, bem como leis associadas à disciplina.
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Conceito de Auditoria
É difícil saber quando começa a história da auditoria, visto que toda a pessoa 
que possuísse a função de verificar a legitimidade dos fatos econômico-financeiros, 
prestando contas a um superior, podia ser considerada um auditor. 
Não restam dúvidas de que as práticas contábeis surgiram da necessidade social de 
proteção à posse. Depois da fase de caça e da coleta de frutas e raízes, apareceram 
as atividades da agricultura e do pastoreio. A partir daí, o homem começou a 
acumular riquezas; ao morrer, a riqueza deixada por uma pessoa não era dissolvida, 
mas passada como herança aos filhos ou parentes. A palavra patrimônio – que é 
objeto da contabilidade – deriva exatamente dessa herança recebida do pai (pater, 
patris, patrimônio).
Quando surgiram as atividades comerciais, o homem precisou controlar seu 
negócio (compra e venda) e então a contabilidade continuou marcando presença, 
ainda que de forma rudimentar, já que constituía instrumento capaz de permitir 
ao comerciante os registros das operações de trocas. Dizem os historiadores 
que, na Antiguidade, quem mais utilizava registros contábeis era o governo, para 
controlar a cobrança de impostos. Vestígios das práticas de auditoria, garantem os 
pesquisadores, foram encontrados na Pérsia antiga, há mais de 3000 anos a.C.
Com o desenvolvimento das atividades econômicas, especialmente relativas ao 
comércio, as funções do contador e do auditor foram sendo reconhecidas nos países 
em que essas atividades eram praticadas por conta da necessidade de controle 
do patrimônio e das operações, especialmente quando eram realizadas fora do 
alcance dos proprietários. A partir do século XIII, algumas associações profissionais 
de auditoria já realizavam suas tarefas nos principais países da Europa.
Com o estabelecimento das Security and Exchange Commission (SEC), 
nos Estados Unidos, em 1934, após o grande crash de 1929, a profissão de 
auditor assumiu maior importância, uma vez que as empresas que negociavam 
ações na bolsa de valores foram obrigadas a utilizar a auditoria para agregar maior 
credibilidade às suas demonstrações financeiras para os interessados – dentre esses, 
os investidores. 
No Brasil, de acordo com Crepaldi (2006), a auditoria surgiu na época colonial, 
quando o juiz era a pessoa de confiança do Rei de Portugal, designado para 
conferir o recolhimento dos tributos ao tesouro, reprimindo e punindo fraudes. 
Com a evolução do sistema capitalista, a expansão comercial e a globalização dos 
mercados fizeram com que as empresas necessitassem de maiores montantes de 
recursos e buscassem em terceiros, por meio de empréstimos de longo prazo e 
abertura do capital social, novos acionistas. Nesse cenário, tornou-se imprescindível 
a “asseguração” da fidedignidade dos relatórios financeiros por meio da auditoria.
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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria
A palavra auditoria é originada do latim audire, que significa ouvir. Segundo o 
Dicionário Aurélio, auditoria significa “[...] exame analítico e pericial que segue o 
desenvolvimento das operações contábeis, desde o inicio até o balanço; auditagem”.
Conforme Crepaldi (2006, p. 23), auditoria é o “levantamento, estudo e a 
avaliação sistemática das transações, dos procedimentos, das operações, rotinas 
e das demonstrações financeiras de uma entidade”. Já para Mautz (1978, p. 13), 
[...] a auditoria, em si, não é fácil de entender. Daí sua definição precisa incluir palavras 
e frase de natureza técnica e significado que contribuem, neste estágio inicial, mais para 
confundir que para esclarecer. 
Para ele, é suficiente dizer que a auditoria se preocupa com a verificação dos 
elementos contábeis e em determinar a exatidão e a fidelidade das demonstrações 
e dos relatórios contábeis. 
Para o Prof. Osni Ribeiro (2011, p. 1), o conceito tradicional de auditoria é 
[...] uma técnica contábil que consiste na verificação da exatidão e fidedignidade dos 
dados contidos nas demonstrações contábeis, por meio de exame minucioso dos 
registros de contabilidade e dos documentos que deram origem a eles.
O conceito amplo de auditoria aborda uma relação de accountability, que nada 
mais é do que a obrigação de responder pelos recursos colocados à disposição. 
É a obrigação de prestar contas decorrente de uma responsabilidade que tenha 
sido delegada – presumindo-se a existência de duas partes: uma que delega a 
responsabilidade e outra que a aceita –, com o comprometimento de relatar a 
forma pela qual tenha sido executada. 
A própria Constituição Federal prevê esse princípio em seu art. 70, parágrafo 
único, na medida em que se assevera:
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, 
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a 
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
A auditoria em si, portanto, é um processo de trabalho pautado em verificações, 
finalizado com a elaboração de um relatório.
Aprofunde-se mais na CF, Verifique o artigo 70º. Na integra. http://goo.gl/DvAiW
Ex
pl
or
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Atuação da Auditoria
O campo de atuação da auditoria pode ser conceituado como a área de 
desenvolvimento dos trabalhos de auditoria. Nesse sentido, ela pode ter como 
abrangência os setores público e privado – cabe ressaltar que as organizações não-
governamentais muitas vezes recebem dinheiro público para a execução de suas 
funções, devendo prestar contas ao órgão ou à entidade da administração pública 
que repassou esses recursos. 
Tanto a auditoria das entidades públicas como a das entidades privadas se 
baseiam e possuem suporte legal nas normas de auditoria – as quais se referem 
à pessoa do auditor, à execução dos trabalhos e à opinião do auditor –, que são 
estabelecidas claramente pelos órgãos da profissão contábil, não permitindo desvio 
algum no que se refere à realização dos trabalhos nelas especificados.
Setor Privado
De acordo com Araújo (1998, p.18), a auditoria privada“é a auditoria 
cujo o campo de atuação se dá no âmbito da iniciativa particular, que objetiva 
o lucro, de uma maneira geral”. Esse conceito é importante para que haja 
diferenciação com o setor público. Para Sá (2000, p. 25), no setor privado, a 
auditoria é uma tecnologia contábil aplicada ao sistemático exame dos registros, 
das demonstrações e de quaisquer informações ou elementos de consideração 
contábil, objetivando a apresentar opiniões, conclusões, críticas e orientações 
sobre situações ou fenômenos patrimoniais da riqueza privada, quer ocorridos, 
quer por ocorrer, ou ainda diagnosticados.
Setor Público
Segundo Araújo (1998, p.18), a “Auditoria Governamental é o tipo de auditoria 
que atua diretamente sobre a administração da coisa pública”. 
No que se refere ao setor público, pode-se afirmar que a auditoria governamental 
contempla um campo de especialização da auditoria, voltada para a Administração 
Pública (direta e indireta), compreendendo a auditoria interna e externa, envolvendo 
diretamente o patrimônio ou o interesse público, apresentando duas vertentes:
I. Auditoria Tributária-Fiscal: realizada pelo Governo, analisa os 
procedimentos adotados pelas empresas com o objetivo de verificar acúmulos 
de contingências fiscais e tributárias, assim como possíveis vantagens fiscais 
que não estão sendo aproveitadas;
II. Auditoria de Gestão pública: realizada pelo Estado, tem por objetivo 
oferecer condições ferramentais para o profissional da gestão pública, com 
base nos problemas do seu cotidiano e em ações práticas (Moralidade, 
Publicidade, Impessoalidade, Legalidade e Eficiência), buscando o melhor 
gerenciamento da sua rotina.
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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria
Importante!
São os princípios constitucionais: Legalidade, Moralidade, Impessoalidade, Publicidade 
e Eficiência
Você Sabia?
De acordo com Peter e Machado (2014, p. 7), são os princípios constitucionais:
a. Legalidade: o administrador público deve desempenhar suas funções 
conforme estabelecido em lei, não podendo agir com liberdade e vontade 
pessoal, ou seja, só é permitido fazer tudo o que a lei autoriza;
b. Moralidade: relaciona-se com a boa conduta do administrador no exercício 
de suas atividades, ou seja, esse deverá atuar de forma justa, visando ao 
bem comum;
c. Impessoalidade: intimamente ligado ao princípio da finalidade, que só 
admite a prática de determinado ato que vise ao fim legal – o interesse 
público – e ao princípio da igualdade, o qual obriga o administrador a tratar 
igualmente aqueles que estão em mesma situação, ou de forma desigual 
aqueles que estão em situações diferentes;
d. Publicidade: requisito indispensável para a validade dos atos praticados 
pela Administração Pública, esses devem ser oficialmente, divulgados para o 
conhecimento de todos, por meio do Diário Oficial, de um jornal de grande 
circulação ou de afixados em local de fácil visualização. Salienta-se que há 
exceções, tais como atos relacionados com a segurança nacional, de caráter 
sigiloso e outros internos da administração, disciplinados em legislação 
própria (Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011);
e. Eficiência: refere-se ao exercício da boa administração. Deve o administrador 
público atuar com presteza, perfeição e rendimento funcional.
Araújo (1998, p.18) diz que a auditoria “está diretamente relacionada com o 
acompanhamento das ações empreendidas pelos órgãos e entidades que compõem 
a administração direta e indireta das três esferas do governo”. 
No caso do setor público, há a necessidade de uma análise mais aprofundada 
a respeito, uma vez que o foco da auditoria governamental se dá nesse contexto.
Importante!
Na área federal, o chefe do Executivo é o presidente da República; na área estadual, o 
governador do Estado; e na área municipal, o prefeito municipal.
Você Sabia?
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Administração Direta
Para Peter e Machado (2014, p. 6), 
[...] a Administração Pública tem sua estrutura político-administrativa em qualquer das 
esferas, ou seja, União, Estados, Municípios e Distrito Federal, composta de órgãos 
compreendidos como: Administração Direta ou Centralizada e Administração Indireta 
ou Descentralizada. 
Para esses autores, 
[...] a Administração Direta compreende os serviços integrados à Presidência e Vice-
Presidência da República, Secretarias, do Governo Federal e Ministérios, Advocacia 
Geral da União, Senado Federal e Câmara dos Deputados, Tribunal de Contas, 
Tribunais Superiores e Ministério Público Federal, obedecendo, no âmbito Estadual ou 
Municipal, a estrutura semelhante, ou seja, serviços pertinentes ao governo Estadual 
ou Municipal e respectivas Secretarias, Tribunais de Justiça e Ministério Público, 
Assembleia Legislativas e Câmaras de Vereadores.
Administração Indireta
A Administração Indireta compreende os serviços de interesse público deslocados 
do Estado para uma entidade por ele criada ou autorizada. É formada por pessoas 
jurídicas de direito público ou privado, que são as: autarquias, empresas públicas, 
sociedades de economia mista e as fundações (PETER; MACHADO, 2014, p. 9)
A Constituição Federal estabelece em seu art. 37, XIX que 
[...] somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição 
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo a lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
Autarquias
Autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com 
personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições 
estatais específicas, segundo ensina Meireles (2005, p. 340-341):
[...] a doutrina moderna é concorde no assinalar as características das entidades 
autárquicas, ou seja, a sua criação por lei específica com personalidade de Direito 
Público, patrimônio próprio, capacidade de autoadministração sob controle estatal e 
desempenho de atribuições públicas típicas.
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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria
Empresa Pública
Preliminarmente, é importante ressaltar que a terminologia empresa estatal é 
designação genérica, compreendendo as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista que estão vinculadas à estrutura do Poder Executivo. 
Para Sanches (1977, p.98), a Empresa pública é a 
[...] entidade criada por lei para a realização de atividades de interesse do poder público, 
com personalidade jurídica de direito privado, dotada de patrimônio próprio e com o 
seu capital pertencente integralmente ao setor público.
Empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito 
Privado com patrimônio e capital exclusivo do Estado, cuja criação é autorizada por 
lei para a prestação de determinado serviço público ou a exploração de atividade 
econômica na qual seja necessária a intervenção do Estado – para fins de regulação 
ou desenvolvimento. 
As empresas públicas atuam na economia como qualquer organização com fins 
lucrativos, obedecendo inclusive às normas da contabilidade empresarial. Quanto 
aos aspectos da gestão orçamentária, financeira e de pessoal, atendem ao disposto 
na legislação que regulamenta a área governamental. 
Nota-se, ainda, que as empresas públicas têm métodos administrativos típicos das 
empresas privadas e, por esse motivo, requerem graus de autonomia e flexibilidade 
operacional bem mais amplos que as autarquias. 
Sociedade de Economia Mista
As sociedades de economia mista são entidades dotadas de personalidade jurídica 
de Direito Privado com patrimônio próprio, cuja a criação é autorizada por lei para 
explorar atividade econômica, com participação do Poder Público e Privado em 
seu capital e administração. Têm a forma de sociedade anônima, cujas as ações 
com direito a voto pertencem em sua maioria ao Estado.
Essas empresas são regidas pela lei das sociedades por ações e sujeitas,pelos 
termos do art. 173 da Constituição, ao mesmo regime jurídico aplicável às 
empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias; vedadas 
a concessão de privilégios fiscais que não sejam extensivos às empresas do setor 
privado (SANCHES, 1997, p. 251).
Fundações
As fundações são entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, 
com patrimônio e recursos próprios, conforme define o Código Civil Brasileiro, 
artigo 44, inciso III (PETER e MACHADO, 2014, p. 10).
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No campo da administração pública, as fundações requerem um estudo mais 
acurado. Para Meirelles, (1998, p. 305), 
[...] as fundações, como “universalidade de bens personalizada, em atenção ao fim, 
que lhe dá unidade”, ou como “um patrimônio transfigurado pela ideia, que o põe 
ao serviço de um fim determinado”, sempre estiveram nos domínios do Direito Civil, 
sendo consideradas pessoas jurídicas de Direito Privado.
Para esse autor, a Constituição Federal de 1988, encampando a doutrina 
existente, instituiu as denominadas fundações públicas, ora chamando-as de 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, ora de fundação pública, 
ora de fundações mantidas pelo Poder Público e ora simplesmente de fundação 
(MEIRELLES, 1998, p. 306).
São características das fundações (MEIRELLES, 1998, p. 306-307):
• Realizam atividades não lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de 
interesse coletivo, como a educação, cultura e pesquisa;
• Os contratos celebrados devem ser precedidos de licitação;
• O orçamento é formalmente idêntico ao das entidades estatais;
• Os dirigentes são investidos nos respectivos cargos na forma que a lei ou 
estatuto dispõem;
• Aplica-se a proibição acumulada de cargo, emprego ou função;
• Para fins criminais, mandato de segurança e ação popular, seus servidores 
são considerados funcionários públicos e seus dirigentes “autoridades”, no 
que concerne ao desempenho das funções delegadas.
Entidades de Cooperação: Entidades 
Paraestatais
Preliminarmente, é importante destacar que entes não compõem a Administração 
Direta e Indireta; porém, devem prestar contas dos recursos públicos recebidos 
para determinadas finalidades.
Serviços Sociais Autônomos
Os serviços sociais autônomos são todos aqueles instituídos por lei com 
personalidade de Direito Privado para ministrar assistência ou ensino a certas 
categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por 
dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais, como Senai, Senac, Sesi 
(MEIRELLES, 2005, p. 378).
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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria
Essas entidades, embora sejam de natureza privada, estão sujeitas à 
supervisão ministerial, uma vez que receberam recursos públicos para sua 
manutenção e seu desenvolvimento. 
Organizações Sociais
Segundo Silva (2009, p. 10), as organizações sociais são pessoas jurídicas de 
Direito Privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à 
pesquisa cientifica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação 
do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendendo os requisitos da Lei Federal 
n° 9.637, de 18 de maio de 1998. É uma qualificação que a Administração 
Pública outorga a uma entidade sem fins lucrativos para que possa receber 
benefícios do Poder Público.
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
Também conhecidas como OSCIP, são semelhantes às organizações sociais, 
porém precisam atender a requisitos exigidos na Lei n° 9.790, de 23 de março 
de 1999, para serem qualificadas como tal e, assim, receberem recursos estatais, 
ou seja, precisam ser reconhecidas como de interesse público em sua esfera de 
atuação – seja federal, estadual ou municipal. 
Entidades de apoio
Segundo Peter e Machado (2014, p. 13), são pessoas jurídicas de Direito Privado, 
sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos, em regime de direito privado, 
destinando-se geralmente a colaborar com instituições de ensino e pesquisa. Para os 
autores, essas entidades podem utilizar recursos do ente estatal mediante convênio, 
estando vinculadas na maioria dos casos às universidades federais.
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Estrutura da Administração Pública 
Brasileira
A Figura abaixo apresenta a estrutura da Administração Pública Federal, sendo 
ela perfeitamente adaptável às demais esferas do governo.
• Senado Federal
• Câmara dos
 Deputados
• TCU
• Presidência da
 República
• Ministérios
• Secretarias
• STF
• STJ
• STM
• TSE
• TST
• Autarquias
• Sociedades de
 Economia Mista
• Empresas Públicas
• Fundações
Poder
legislativo
Poder
executivo
Poder
judiciário
Administração
IndiretaDireta
Fonte: Peter e Machado (2014, p. 8)
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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria
Material Complementar
Material Complementar
 Leitura
Controle e Auditoria Governamental com Enfoque em Auditoria Operacional
Para que você possa estar ainda mais inteirado dos assuntos aqui apresentados, vale a 
pena ler esse documento e ver a importância da Auditoria Governamental.
Disponível em: http://goo.gl/fWoxA0
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Referências
ARAÚJO, Inaldo da Paixão Santos. Introdução à auditoria: área governamental. 
Salvador: Egba, 1998.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Atualizado por 
Eurico de Andrade Azevedo, Décio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. 
31 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
PETER, Maria da Glória Arrais; MACHADO, Marcus Vinícius Veras. Manual de 
auditoria governamental. São Paulo, Atlas, 2014.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e 
áreas afins. Brasília: Prisma, 1997.
SILVA, Moacir Marques da. Curso de auditoria governamental: de acordo com 
as Normas Internacionais de Auditoria pública aprovadas pela INTOSAI. 2. ed. – 
São Paulo: Atlas, 2012.
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