Associações públicas (Adm. I)

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UNESA.
Dir. Administrativo I.
ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS.
	Tratam-se de pessoas jurídicas derivadas da formação de consórcios públicos (Lei nº 11.107/05 c/c art. 241 CF). Estes, por sua vez, são destinados à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, visando à realização de objetivos de interesse comum desses entes estatais e promovendo a gestão associada a que se refere o art. 241 da CF.
OBS: O prof. José dos Santos Carvalho Filho diz que os consórcios nada mais eram do que convênios, instrumento em que pessoas públicas ou privadas ajustam direitos e obrigações com o objetivo de alcançar metas de interesse comum. Sempre foram negócios jurídicos pelos quais se pode expressar a vontade de cooperação mútua entre os pactuantes. A diferenciação entre consórcio e convênio se deu com a Lei nº 11.107/05, pois esta passou a apontar que os consórcios públicos, voltados para negócio jurídico de direito público, são mais amplos do que os convênios administrativos – Ainda que, segundo o professor, possam se considerar os consórcios como espécie dos convênios administrativos.
	
Hely Lopes Meirelles diz que “consórcios públicos são pessoas de direito público, quando associação pública, ou de direito privado, decorrentes de contratos firmados entre entes federados, após autorização legislativa de cada um, para a gestão associada de serviços públicos e de objetivos de interesse comum dos consorciados, através de delegação e sem fins econômicos. Trata-se de gestão associada ou de cooperação associativa de entes federativos, para a reunião de recursos financeiros, técnicos e administrativos – que cada um deles, isoladamente, não teria -, para executar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos”.
Consórcios Públicos: têm natureza jurídica de negócio jurídico plurilateral (porque admite a participação de vários pactuantes, com interesses comuns) de direito público, com o objetivo de realização de atividades e metas de interesse comum das pessoas federativas consorciadas (art. 1º da Lei 11.107/05).
A formalização dos consórcios públicos apresenta uma peculiaridade: depois de ajustadas as partes, estas deverão constituir uma pessoa jurídica, sob a forma de “associação pública ou pessoa jurídica de direito privado” (art. 1º, § 1º, da Lei). Antes da constituição dessa nova pessoa jurídica, há dois requisitos formais prévios que devem ser respeitados, obrigatoriamente: 1) Há necessidade de formalização de um protocolo de intenções (art. 3º Lei); 2) Necessária a ratificação desse protocolo por lei (art. 5º Lei). Mas, ATENÇÃO! Essa ratificação do protocolo de intenções não será necessária se a entidade pública pactuante, no momento do protocolo, já tiver editado lei que discipline sua participação no consórcio (art. 6º, § 2º). Logo, com essa ratificação, vê-se que a participação da pessoa federativa no consórcio não é decidida apenas pelo Poder Executivo, mas também há participação do Poder Legislativo.
Considerar também que, enquanto pelo menos dois entes não ratificarem o protocolo de intenções, não é possível falar-se em existência da pessoa jurídica de direito público ou da constituição de pessoa de direito privado, e nem da celebração do contrato de consórcio público.
Quanto à organização e funcionamento do consórcio, temos que este é disciplinado pela legislação reguladora das associações civis (Código Civil) e, em caso de colisão, prevalecerá a disciplina da Lei nº 11.107/05.
Hely L. Meirelles chama a atenção para o fato de os consórcios representarem uma modalidade de delegação de serviços públicos distinta da autorização, permissão ou concessão, feita mediante contrato. E, em sendo contratual, a União tem competência legislativa para editar suas normas gerais (art. 22, XXVII, CF).
A Lei 11.107/05 dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos comuns para os pactuantes, de forma que cada entidade política, ao legislar sobre a matéria, deverá observar as normas gerais dessa Lei, sob pena de incorrerem em ato de improbidade administrativa (art. 10, XIV, Lei 8.429/92 c/c art. 18, XV, Lei 11.107/05).
ATENÇÃO! Quando o consórcio público assumir a forma de associação pública, quando então terá personalidade jurídica de direito público, integrará a Adm. Indireta das pessoas federativas consorciadas (art. 6º, § 1º da Lei). E se for instituída como pessoa jurídica de direito privado, estará fora da Adm. Descentralizada, não sendo, então, considerada pessoa administrativa. ESTE É O POSICIONAMENTO DA PROFª ODETE MEDAUAR. 
NESTE MESMO PONTO, a profª. DI PIETRO considera que, seja de direito público, seja de direito privado, a entidade se incluirá na Adm. Descentralizada dos entes federativos consorciados, mas em se tratando de ser uma associação pública, isto é, derivada de um consórcio de direito público, estará incluída na categoria das autarquias e, portanto, gozará de todas as prerrogativas conferidas às autarquias (conforme doutrina majoritária).
Então, entendamos assim: quando o consórcio público assumir personalidade jurídica de direito público, será uma “associação pública”, que é considerada uma espécie de autarquia (porque possui a mesma natureza pública do Estado) e gozará de todas as prerrogativas processuais de uma autarquia, já estudadas anteriormente. E essa associação pública, da mesma forma que as autarquias, integrará a Administração Indireta dos entes federativos participantes do consórcio público. 
Conforme prevê o § 1º do art. 1º da Lei 11.107/05, se o consórcio for de direito público, será uma “associação pública”, o que levou a uma alteração do inciso IV do art. 41 do CC, que enumera as pessoas jurídicas de direito público interno. No inciso IV, onde constava apenas “autarquias”, passou a constar “autarquias, inclusive as associações públicas”. Assim, para alguns autores, como o prof. Carvalho Filho, as associações públicas, assim como certas fundações públicas, incluem-se no gênero autarquia (logo, com todas as suas prerrogativas). 
Este também é o entendimento do prof. Hely L. Meirelles, para quem o consórcio público constitui associação pública autárquica, regendo-se pelas disposições das autarquias e pelas normas especiais da Lei 11.107/05, de modo que vem a integrar a Adm. Indireta de todos os entes federativos consorciados. Diz ainda o professor que se trata de uma “autarquia interfederativa”, de dois ou mais entes federados (ATENÇÃO! Esse conceito do mestre é aplicado apenas para os consórcios públicos, pois, no tocante às autarquias, NÃO EXISTE autarquia interfederativa!!).
Se for pessoa jurídica de direito público, seu regime de pessoal será o estatutário, se for de direito privado, será o celetista. Mas seu regime jurídico será híbrido (no segundo caso), com normas de direito público (licitações, contratos administrativos, prestação de contas e admissão de pessoal) e de direito privado.
Sobre os efeitos jurídicos dos consórcios públicos: podem celebrar qualquer tipo de acordo com terceiros, como contratos e convênios. Desde que haja previsão no ajuste firmado, podem promover desapropriação e instituir servidões administrativas (seja por meio de acordo com o proprietário, seja por meio de ação de desapropriação, em que o consórcio será a parte autora e a responsável pelo pagamento da indenização), depois da declaração de utilidade pública ou interesse social firmada pela pessoa competente. E podem ainda os consórcios serem contratados sem licitação pela própria pessoa da Adm. Direta ou Indireta, desde que seja esta a participante do ajuste (art.2º, § 1º, I a III da Lei).
A Lei permite que os consórcios públicos arrecadem tarifas e outros preços públicos quando prestado algum serviço ou quando administrarem bens públicos cujo uso seja remunerado (art. 2º, § 2º da Lei). Também se confere aos consórcios (mediante lei) o poder de celebrar contratos de concessão e permissão de obras e serviços públicos, desde que haja autorizaçãono contrato e que esteja bem definido o objeto da delegação (art. 2º, § 3º da Lei).