trabalho improbidade administrativa

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CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
A improbidade administrativa é a ocorrência de atos ilícitos praticados por agentes públicos que passam a agir sem a observância da lei, da moral e dos costumes. Corrupção é o termo que passou a ser adotado para especificar a conduta do administrador desonesto.
A lei n. 8.429, sancionada em 02 de junho de 1992, dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na administração pública, como também por atos que causam prejuízo ao Erário e a transgressão dos princípios que fundamentam a administração pública.
Mesmo sendo considerado uma ação ilícita, esta não é um crime, conforme definido através da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, conhecida como "Lei da Improbidade Administrativa (LIA)", que apresenta as sanções que os agentes públicos devem ser submetidos caso estejam envolvidos em atos de improbidade.
A improbidade administrativa é um dos maiores males que envolve a máquina administrativa de nosso país, revelando-se como um dos aspectos negativos da má administração que mais justificam a implementação de um maior controle social. A expressão designa, tecnicamente, a chamada "corrupção administrativa", que, sob diversas formas, promove o desvio da Administração Pública de seus fundamentos básicos de moralidade, afrontando os princípios da ordem jurídica do Estado de Direito.
O conceito de improbidade é bem mais amplo do que o de ato lesivo . É o contrário de probidade, que significa qualidade de probo, integridade de caráter, honradez. Logo, improbidade é o mesmo que desonestidade, mau caráter, falta de probidade. Neste sentido, pode-se conceituar o ato de improbidade administrativa como todo aquele praticado por agente público, contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, com visível falta de honradez e de retidão de conduta no modo de agir perante a administração pública direta, indireta ou fundacional envolvidas pelos Três Poderes. O preceito constitucional inscrito no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, abrange os agentes públicos de maneira geral, sendo ora aquele que exerce atividade pública como agente administrativo (servidor público stricto sensu), ora aquele que atua como agente político (servidor público lato sensu), que está no desempenho de um mandato eletivo. 
2. Atos de improbidade administrativa
A Lei n. 8.429/92, ao definir as condutas tidas como contrárias à probidade administrativa, concentrou-as em três espécies distintas: atos que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º), atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10) e atos que atentam contra os princípios da administração pública (artigo 11).
Com efeito, os atos de improbidade se desenvolvem com base em três espécies de ilícitos, os quais possuem uma origem comum: a violação aos princípios que regem a atividade pública.
Na concepção , todos os atos de improbidade são fruto da inobservância dos princípios básicos da administração pública, verbis:
Para a subsunção de determinada conduta à tipologia do artigo 9º da Lei de Improbidade, é necessário que tenha ocorrido o enriquecimento ilícito do agente ou, em alguns casos, que este tenha agido visando ao enriquecimento de terceiros. O enriquecimento ilícito, por sua vez, será necessariamente precedido de violação aos referidos princípios, já que a conduta do agente certamente estará eivada de forte carga de ilegalidade e imoralidade.
Tratando-se de ato que cause lesão ao patrimônio público, consoante a tipologia do artigo 10 da Lei n. 8.429/92, ter-se-á sempre a prévia violação aos princípios regentes da atividade estatal, pois, como visto, a lesão haverá de ser causada por um ato ilícito, e este sempre redundará em inobservância dos princípios.
Por derradeiro, o artigo 11 da Lei n. 8.429/92, considerado pela doutrina como norma de reserva, tipificou como ato de improbidade a mera inobservância dos princípios.
No mais das vezes, a conduta ímproba será enquadrável nas três categorias de atos, sendo difícil conceber, por exemplo, que um agente público tenha enriquecido ilicitamente sem causar prejuízo ao erário e sem atentar contra os princípios da administração pública.
Do mesmo modo, ao "incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio, bens, rendas, ou valores integrantes do acervo patrimonial" de entidades públicas, conduta tipificada no artigo 9º, XI, da Lei n. 8.429/92, como ato de improbidade que importa enriquecimento ilícito, certamente haverá também a adequação ao caput do artigo 10, posto que a conduta enseja "perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens" e, conseqüentemente, lesão ao erário.
Assim, fica claro que a intenção do legislador foi dar à lei o maior alcance possível, de modo a atingir, de uma forma ou de outra, todas as espécies de condutas nocivas à administração pública.
O legislador, ao estatuir as penas aplicáveis aos casos de improbidade, valeu-se da classificação estabelecida nos artigos 9º, 10 e 11, sendo que para cada modalidade de ato de improbidade fixou-se no artigo 12 uma cominação distinta.
Assim, estabelece o inciso I do artigo 12, que nas hipóteses do artigo 9º (atos que importam enriquecimento ilícito), o responsável estará sujeito às seguintes penalidades:
[...] perda dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 8 a 10 anos, pagamento de multa civil de até 3 vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 10 anos;
Por sua vez, o inciso II estabelece para as hipóteses do artigo 10 (atos que causam prejuízo ao erário) as seguintes sanções:
[...] ressarcimento integral do dano, perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos;
Por derradeiro, para a infração ao artigo 11 (atos que atentam contra os princípios da administração pública), a LIA estabelece as seguintes sanções:
[...] ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 3 a 5 anos, pagamento de multa civil de até 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 anos.
Abordadas as diversas cominações estabelecidas pelo artigo 12 da LIA, constata-se que o legislador deu especial atenção aos casos de enriquecimento ilícito, concorrentemente ou não com lesão ao erário, impondo ao agente responsável, nestes casos, a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ao passo que nos casos em que houver lesão ao erário, concorrentemente ou não com enriquecimento ilícito, dever-se-á exigir do responsável o ressarcimento integral do dano.
Tais imposições, por sinal, já são trazidas pelos artigos 5º, que prevê para os casos de lesão ao patrimônio público o integral ressarcimento do dano, e 6º, que estabelece a perda dos bens e valores acrescidos em face do enriquecimento ilícito.
3. SUJEITOS DA IMPROBIDADE NO ÂMBITO DA LEI Nº. 8.429/92
Os sujeitos da improbidade são divididos em duas classes: os ativos, ou seja, aqueles que por ação ou omissão praticam atos de improbidade administrativa que importem em enriquecimento ilícito, que causem prejuízo ao erárioou, ainda, que atentem contra os princípios da Administração Pública; e os passivos, que arcam com as consequências dos atos na lei dispostos como ilícitos.
 Sujeito Ativo
A lei de improbidade administrativa considera como sujeitos ativos o agente público (art. 1º) e o terceiro que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade, ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3º).
Qualquer agente público poderá vir a ser o sujeito ativo. Os agentes públicos vêm conceituados no art. 2º, sendo todo aquele que, exercendo, mesmo que transitoriamente, ou sem remuneração, por eleição, contratação, designação ou qualquer outra forma de vínculo ou investidura, mandato, cargo ou função nas entidades indicadas no art. 1º.
Como se verifica, não é preciso ser servidor público, com vínculo empregatício, para enquadrar-se como sujeito ativo da improbidade administrativa. Qualquer pessoa que preste serviço ao Estado é agente público.
Com relação aos terceiros referidos no art. 3º, eles estão sujeitos às sanções cabíveis, desde que de alguma forma tenham concorrido para a prática do ato de improbidade, ainda que não tenham obtido qualquer vantagem em seu próprio benefício.
 Sujeito Passivo
A Administração Pública direta, indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, eficiência, moralidade, publicidade e todos os demais previstos na Constituição, advertindo o § 4º do art. 37 que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento do erário público, sem prejuízo da ação penal cabível.
O sujeito passivo é toda pessoa jurídica de direito público interno – União, Estados, Distrito Federal, Municípios e autarquias. A lei inclui o Território. Também o são os entes públicos ou privados que participem direta ou indiretamente do dinheiro público, de seu patrimônio ou da receita anual.
“Assim, as sociedades de economia mista, as empresas públicas, fazendo parte da administração indireta, não estão alijadas da esfera de ação da lei, bem como as entidades para cuja criação o Tesouro Público haja contribuído ou contribua com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual. Neste caso, a sanção patrimonial limita-se aos prejuízos causados aos cofres públicos”.
Estão também sujeitos às penalidades da lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo fiscal ou creditício de órgão público.
4. ELEMENTOS SUBJETIVOS: DOLO OU CULPA
Para que seja procedido o enquadramento de uma conduta, omissiva ou comissiva, em um dispositivo legal, faz-se necessário inicialmente que o sujeito ativo tenha agido com dolo ou culpa. Esses são os elementos subjetivos, o nexo causal, existentes entre a conduta do agente e o dano causado. 
Fala-se em culpa lato sensu e stricto sensu, sendo a primeira a culpa em sentido amplo, que compreende o dolo, e a segunda, a vontade não dirigida do agente, mas provocada por falta de cuidado e diligência na prática de determinados atos. Assim, para que seja possível estabelecer o referido enquadramento com a necessária clareza, importa que seja levado em conta o animus do agente. 
Existem três modalidades na forma culposa, quais sejam: negligência, imprudência ou imperícia. A primeira delas traduz-se por desatenção, descuido, desprezo, incúria, menosprezo e falta de diligência necessária, ou seja, o agente não observou a correta forma de proceder em determinado ato. 
A segunda, a imprudência, é a falta de cautela, falta de precaução, de ponderação, de sensatez; ela está presente quando o indivíduo age sem moderação ou comedimento; é quando o agente não apenas realizou um ato com falta de atenção mas que, sobretudo, deixou de tomar as providências necessárias para evitar uma conseqüência danosa. 
Por fim, tem-se a imperícia, que resulta na falta de competência, experiência ou habilidade, sendo permitido falar-se na falta de conhecimento de técnicas que, se se fizessem presentes, o dano poderia ser evitado. 
Dessa forma, enquadra-se na forma culposa stricto sensu aquele administrador que age com negligência, imprudência ou imperícia, inexistindo vontade dirigida para a provocação de um ato. 
Difere do dolo, considerando-se que aqui está desenhada uma intenção prévia, um desejo, uma vontade consciente do agente para a realização de um objetivo que, no caso aqui tratado, seria determinante para a ocorrência da ilicitude por tratar-se de um ato de má-fé, pois o agente tem plena consciência dos riscos oferecidos pelo ato, passa para a sua prática e quer os resultados dali advindo.
5. DOS PRINCÍPIOS 
 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Este princípio entronca-se com a própria noção de Estado de Direito. Estado de Direito é aquele que se submete ao próprio direito que criou, razão pela qual não deve ser motivo de surpresa constituir-se o princípio da legalidade um dos sustentáculos fundamentais do Estado de Direito.
Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição de tais direitos em beneficio da coletividade.
Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe. Essa idéia corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789:
“a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem; assim, o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos. Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei”.
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
Impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria Administração.
No primeiro sentido, o principio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento.
No segundo sentido, o princípio significa que:
“os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal”
A própria Constituição dá uma consequência expressa a essa regra, quando, no § 1º do artigo 37, proíbe que conste nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos.
 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
A moralidade administrativa é definida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração; implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há a moral administrativa, que é imposta de dentro e vigora no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário.
A imoralidade administrativa surgiu e se desenvolveu ligada à ideia de desvio de poder, pois se entendia que em ambas as hipóteses a Administração Pública se utiliza de meios lícitos para atingir finalidades meta jurídicas irregulares. A imoralidade estaria na intenção do agente .
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
A publicidade dos atos estatais e mais restritamente no caso dos atos da Administraçãotem sido uma preocupação constante no Estado de Direito. Só a publicidade permite evitar os inconvenientes necessariamente presentes nos processos sigilosos. O conhecimento, portanto, da atuação administrativa é indispensável tanto no que diz respeito à proteção dos interesses individuais como também aos interesses da coletividade em exercer o controle sobre os atos administrativos.
A publicidade vem a ser, pois:
“a divulgação que é feita das decisões administrativas, excetuadas aquelas de interesse exclusivamente interno. Embora a publicidade seja um ato material, dela defluem consequências importantes. A sua própria eficácia é normalmente condicionado requisito da publicação. Os mecanismos destinados a possíveis recursos, quer administrativos, quer jurisdicionais, quer se trate de insurgência do interesse individual, quer do coletivo, também apenas são ativáveis se se tratar de decisão devidamente publicada na forma da lei”.
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
A Emenda Constitucional nº. 19, de 04 de junho de 1998, inseriu o princípio da eficiência entre os princípios constitucionais da Administração Pública, previstos no art. 37, caput. Também a Lei nº. 9.784/99 fez referência a ele no art. 2º, caput.
“o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”.
Acrescenta-se que esse dever de eficiência corresponde ao “dever de boa administração”.
O princípio da eficiência apresenta dois aspectos: pode ser considerado em relação modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
Vale, ainda, dizer que a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito.
6. PRESCRIÇÃO 
A Lei de Improbidade Administrativa dedica um único artigo ao fenômeno da prescrição:
“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego”.
Há na lei o inciso I se caracteriza pela transitoriedade, enquanto que o inciso II, pela definitividade.
Assim para os detentores de mandato, cargo em comissão ou função de confiança (inciso I), o prazo é de cinco anos a partir do término do mandato ou do exercício do cargo em comissão ou função de confiança.
Quando o agente público se desvincula do mandato, cargo ou função exercida, tem início a contagem do prazo prescricional. Para os servidores públicos detentores de cargos efetivos ou empregos públicos, a LIA remete ao que disciplinam os respectivos estatutos, quanto aos prazos prescricionais para as faltas disciplinares punidas com a demissão. Desta forma, deve-se pesquisar em cada estatuto dos servidores (se federal, estadual ou municipal, civil ou militar) os prazos prescricionais fixados pela lei para as faltas disciplinares punidas com a demissão.
O termo inicial da contagem do prazo prescricional corresponde ao momento no qual o legitimado ativo para a propositura da ação toma conhecimento inequívoco do ato improbo, conforme já reconheceu o Superior Tribunal de Justiça.
O art. 23 da Lei de Improbidade Administrativa instituiu o princípio da absoluta prescritibilidade das sanções disciplinares.
Por isso, o art. 23 da Lei n. 8.429/92 tem âmbito de aplicação restrito às sanções prevista no corpo do art. 12 da lei, exceto na pretensão de ressarcimento por prejuízo causado ao erário. Essa a visão do STJ: REsp 1292699/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, julgado em 04/10/2012, DJe 11/10/2012
Desta forma, se o pedido visa ressarcir o patrimônio público, não há que se falar em prescrição.
Nesse tipo de ação a questão prescricional é particularmente relevante em face do que estabelece o § 5º do art. 37 da Constituição Federal, segundo o qual "a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento".
CONCLUSÃO:
Trata-se do dever que os agentes públicos têm de fazer o melhor uso possível da sua competência, justificando a atribuição que lhe foi dada pela ordem jurídica. É também o dever daquele a quem não foi atribuída qualquer competência de não influenciar e de não ser beneficiado pelo desvio dos fins previstos no sistema. 
Desta forma , não há agente público no ordenamento jurídico brasileiro que não tenha o dever de estrita observância da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e da probidade.
Atualmente, a administração pública está sob o foco dos seus tutelados, ou seja, a população, com a maior divulgação e ampliação dos seus direitos, exige uma conduta ilibada revestida na moralidade dos seus administradores, visando sempre o interesse coletivo e, tornando a administração pública, dessa maneira, um trabalho conjunto, onde ambos os pólos são beneficiados. 
Vale ressaltar que, como pressuposto de validade para qualquer ato administrativo a moralidade firma-se, ainda mais, se o administrador, além de associar esta e a improbidade como ato consequência, encontra em seu âmago todo o fervor de concretizar, juntamente com a população, os ideais e interesses coletivos, afim de colaborar na melhoria constante da democracia contemporânea.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2001.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2004.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade administrativa. 2 tiragem. Rio de Janeiro. Lumen Juris: 2002;
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.