Controle Externo da Administração Pública

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O CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITO E EVOLUÇÃO
A Constituição Federal da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro do ano de 1988, particularmente no contento de seu artigo 71, estabelece que “o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União”. 
Através da leitura do destacado Texto Maior, evidencia-se, de forma imediata e clara, a primordial função dos Tribunais de Contas, qual seja, o auxílio no exercício do controle externo da Administração Pública. Erroneamente, poder-se-ia pensar que a presente matéria já se esgota com tal definição, como resultado de uma suposta superficialidade do tema. Puro engano.
Os Tribunais de Contas, pari passu em que são estudados e examinados, demonstram uma complexidade própria, assegurando um cenário fértil para discussões doutrinárias em ramo do conhecimento jurídico-científico, muita vezes, relegado ao segundo plano. Seu caráter democrático, como bem assevera Jayme Baleeiro Neto (2004, p. 2), justifica-se como decorrência do princípio da soberania popular. Sua importância em uma democracia - sobretudo a pátria, exígua, em verdade, carente de pilares mais resistentes que lhe dêem sustentação - lhe assevera um papel fundamental na contenção dos abusos por parte da Administração Pública. Sua justificada essencialidade na composição de um Estado Democrático de Direito faz surgir, desta maneira, interesse em mentes mais ansiosas por novos conhecimentos.
Nesta ordem de pensamento, faz-se imperioso elucidar desde o início a acepção do termo controle, porquanto, conforme ensinamento de Evandro Martins Guerra (2005), sua conceituação permite uma melhor compreensão acerca de sua utilização e alcance. Nesta esteira, dando prosseguimento ao presente raciocínio, o autor (2005, p. 89) afirma que:
Controle, no sentido empregado nesse estudo, é a palavra originária do francês Contrerole, anotada, segundo pesquisadores, desde 1367, como também do latim medieval contrarotulus, significando, àquela época, “contralista”, isto é, segundo exemplar do catálogo dos contribuintes, com base no qual se verificava a operação do cobrador de tributos, designando um segundo registro, organizado para verificar o primeiro. O termo evoluiu, a partir de 1611, para sua acepção mais próxima da atual, aproximando-se da acepção de domínio, governo, fiscalização, verificação.
O aparecimento do termo na Língua Portuguesa deu-se em 1922, significando o ato ou efeito de controlar; monitorização, fiscalização ou exame minucioso obediente a determinadas expectativas, normas, convenções etc. No âmbito do Direito brasileiro, o termo vem sendo empregado desde 1941, tendo surgido pela primeira vez na clássica obra Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário, da lavra do insigne Seabra Fagundes.
Sub voce de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (2005), o presente conceito etimológico ganha reforço. Lecionando exímio entendimento, o autor (2005, p. 29) desenvolve a seguinte tese, ipsis litteris:
Há controvérsias sobre a etimologia da palavra controle, merecendo maior crédito a explicação atribuída a Gianninni,� segundo a qual teria o vocábulo origem no “latim fiscal medieval”. Da contração de contra e rotulum surge, em francês, o termo contrerole, significando rol, relação de contribuintes a ser verificada pelos exatores.
Como saldo da lição logicamente ordenada que aqui se alvitra, o assentamento da origem da expressão controle assinala para a necessidade de conceituá-la. Neste diapasão, ainda que cada autor lhe institua pequenos desvios decorrentes de sua própria visão particular, o conceito jurídico de controle já se encontra doutrinária e jurisprudencialmente pacificado.
Hely Lopes Meirelles (2006, p. 93), em salutar magistério, afirma que “controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.
Sob o prisma da origem orgânica da atividade fiscalizatória, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p. 87) ministra que:
[...] pode-se definir o controle da Administração Pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.
Acosta-se, ademais, conquanto cabível a esta altura, o ensinamento trazido pelo Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, Cezar Miola, citado em passagem da distinta obra de Jacoby Fernandes (2005, p. 29):
Do ponto de vista semântico, nenhuma grande dificuldade é capaz de trazer esta expressão. Porém, não interessa limitar o exame a uma mera questão gramatical. É preciso que se compreenda o controle como princípio, como dogma ínsito e inato da atividade estatal.
Mas será o caso, propriamente, do controle do Estado, no Estado ou dos agentes e dos atos que estes praticam no exercício dos seus misteres governamentais?
Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, no concerto da sua valiosa obra considera:
Assim, em consonância com a doutrina e o jus positum, conceitua-se controle como princípio o princípio administrativo material, tutelar e autotutelar, de contrasteamento, supervisão e gestão integral da Administração, por meio de sistema horizontal de coordenação central, com o escopo de vigilância, orientação e correção, prévia ou posterior, de atos administrativos e de atos, decisões e atividades materiais de administração (Regime Constitucional dos Tribunais de Contas, São Paulo, Ed. RT, 1992, p. 26). 
E, não por acaso, ao derredor do presente tópico, Evandro Martins Guerra (2005, p. 90), devotando especial atenção ao assunto, merece igual destaque:
Controle, como entendemos hoje, é a fiscalização, quer dizer, inspeção, exame, acompanhamento, verificação, exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos, visando averiguar o cumprimento do que já foi predeterminado ou evidenciar eventuais desvios com fincas de correção, decidindo acerca da regularidade ou irregularidade do ato praticado. Então, controlar é fiscalizar emitindo um juízo de valor.
Em síntese, controle da Administração Pública é a possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros Poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme aos modelos desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. Trata-se, na verdade, de poder-dever, já que, uma vez determinado em lei, não poderá ser renunciado ou postergado, sob pena d responsabilização do agente infrator.
Ex positis, sobrepujada a barreira inicial imposta pelo imperativo de conceituar a expressão controle, faz-se necessário estudar outro aspecto afeto ao tema, a saber, a razão das motivações que deram origem às instituições superiores de fiscalização administrativa, gênero do qual as Cortes de Contas são espécies. Bruno Wilhem Speck, citado por Baleeiro Neto (2004, p. 7), expõe que:
As instituições superiores de controle financeiro têm origem, historicamente, em duas preocupações diferentes: primeiro, na preocupação gerencial de administrar bem os recursos públicos. Essa inquietação nasce no âmbito da própria administração, e dá origem a instituições de controle financeiro inicialmente alocadas no âmbito do próprio Poder Executivo. A segunda fonte das instituições de controle financeiro é a apreensão liberal com a limitação do Poder Executivo. Essa preocupação tem origem nos primeiros órgãos representativos, como as Cortes Gerais Medievais, e será retomada por seus sucessores, os organismos representativos que formam o Poder Legislativo em sistemas políticos modernos. Nos parlamentos, essa preocupação em limitar o Poder Executivo se cristalizará primeiro em comissões parlamentares especializadas para o desempenho da tarefada fiscalização. Posteriormente, surgirá o modelo de instituições externas de assessoria ao parlamento para desempenhar essas tarefas de controle.
Ao derredor da primeira ordem de preocupação, aquela de origem gerencial, surgida, notadamente, no seio da própria máquina administrativa, Speck, prosseguindo com o estudo do tema, cogita que:
[...] mudanças importantes ocorrem na fase do absolutismo esclarecido e das repúblicas constitucionais, localizados na Europa no decorrer dos séculos XVIII e XIX. A primeira preocupação gerencial com o controle dos administradores é inseparável do processo da racionalização da administração. Segundo Weber, elementos importantes dessa racionalização são a separação entre os bens públicos e privados; a disponibilização dos recursos materiais necessários para a administração pelo estado; o crescimento quantitativo da administração pública, pela expansão das tarefas nas áreas fiscal, judicial e militar; e, finalmente, a profissionalização dessas atividades, que serão exercidas por funcionários públicos. Esse processo de racionalização recebeu impulsos decisivos na época do absolutismo. São dessa época os exemplos mais remotos da fundação de instituições superiores de controle financeiro a partir da preocupação gerencial.
A lição de Speck segue informando que a segunda apreensão, de natureza nitidamente liberal, cujo objetivo primaz diz respeito, em verdade, à tentativa de limitar o poder público e responsabilizar os agentes por eventuais abusos:
se inicia nos próprios organismos representativos. Desde a Idade Média, corpos representativos, como Cortes Gerais, preocupados com a limitação do poder, aperfeiçoaram sua capacidade de acompanhar criticamente os atos da administração. Uma das funções iniciais das Cortes, compostas por delegados de três estados – nobreza, clero e burgos, posteriormente substituídos por representantes eleitos – era a aprovação de novos recursos, a serem extraídos da comunidade para o fomento do aparelho estatal. Na medida em que esses recursos ficaram vinculados, na hora da concessão, a determinadas finalidades, como a guerra, projetos de infra-estrutura, combate à pobreza, entre outras, coube ao Parlamento verificar a correta aplicação desses recursos. Os órgãos representativos, que de início se reuniam ocasionalmente, transformaram-se em instituições permanentes, desenvolvendo profissionalmente a discussão de assuntos ligados à política nacional.
Embora os excertos supra-examinados tragam, em seu bojo, noções de evolução histórica, matéria que será dissecada em tópico próprio, o que vale ressaltar neste momento é a motivação criadora dos órgãos capacitados para exercer o controle dos atos praticados pela Administração Pública.
Desde Montesquieu� (MONSTESQUIEU, 2005), roga-se por maneiras de contenção dos excessos advindos do Poder Público. Aliter, vale lembrar que segundo o autor (2005, p. 45), existem três tipos de governo, a saber: a) o governo republicano, aquele em que o povo, como um todo, ou, ao menos, parcela do mesmo, possui o poder soberano; b) a monarquia, que corresponde àquele em que somente um governa, mas de acordo com leis fixas e estabelecidas e, finalmente, c) o governo despótico, onde somente uma pessoa, sem obedecer a regras e leis, governa da forma que lhe mais bem aprouver.
Observa-se, entretanto, uma subdivisão dentro do governo republicano que obedece a parâmetros estabelecidos pela participação popular. Assim, quando se verifica que apenas um segmento da população efetivamente possui dito poder soberano, trata-se de uma Aristocracia, porquanto o poder de decisão se restringe a apenas certas castas ou classes sociais. Como exemplo, Montesquieu (2005, p. 46) cita que na Grécia antiga, particularmente em Atenas, o estrangeiro, normalmente relegado à condição de escravo, que se infiltrasse na assembléia do povo, era punido com morte.
Diversamente, a Democracia, como segunda forma de governo republicano, prevê a participação do povo como um todo no processo político, sem qualquer distinção, portanto, de classes econômicas ou sociais.
 Dessa maneira, com o precípuo fim de absorver o clima de temor causado pelos governos autoritários que se mostravam presentes na Europa em meados do século XVIII - mais especificamente no ano de 1748, quando fora lançada a louvável obra Do Espírito das Leis - faz-se imperioso destacar trecho da mesma (2005, p. 60) que, pela genialidade e antevisão de seu criador, continua atualizado:
Para que o governo monárquico ou despótico se mantenha ou se sustente não é necessária muita probidade. A força da lei, no primeiro, o braço do príncipe sempre levantado, no segundo, tudo regulamenta ou contém. Mas, num Estado Popular, é preciso uma força a mais: a Virtude.
Isso é confirmado por toda a História e está muito de acordo com a natureza das coisas. Pois é claro que numa monarquia, onde quem manda executar as leis se julga acima das leis, tem-se necessidade de menos virtude do que num governo popular, onde quem manda executar as leis sente que ele próprio a elas está submetido e que delas sofrerá o peso.
É claro ainda que o monarca que por maus conselhos ou negligência deixa de mandar executar as leis pode facilmente reparar o mal: basta modificar o Conselho ou se corrigir dessa negligência. Entretanto, quando num governo popular as leis não mais são executadas, e como isso só pode ser conseqüência da corrupção da república, o Estado já está perdido.
Como conseqüência da notável lição ofertada pelo cientista político francês, aflorou-se a discussão acerca da criação de meios capazes de frear as arbitrariedades cometidas pelo Estado. Neste vácuo, surge a teoria dos “pesos e contrapesos”, também conhecida como “checks and balances”, fato que se configurou como a maior contribuição de Montesquieu para as ciências sociais, especialmente a ciência política e o direito.
Neste diapasão, ainda que o ideal nascituro da separação de Poderes pertença a Aristóteles (ARISTÓTELES, 2004), seu molde contemporâneo é confiado a Montesquieu. Entretanto, em respeito ao atemporal pensador grego, sua lição (2004, p. 221) constante da clássica Política merece ser transcrita:
[...] iremos perguntar se é possível pressupor apenas uma constituição ou mais de uma; e, se mais de uma, indagar o que são elas, quantas e por que se diferenciam. Por “constituição” entendo a organização das várias autoridades, e em particular da autoridade supremas, que está acima de todas as outras. Mas é preciso deixar claro que, em todos os casos, o corpo dos cidadãos é soberano; a constituição é a soma total da politeuma�. Assim, nas constituições democráticas, o povo, ou demos, é soberano; nas oligárquicas, o é a minoria. E é isso que torna uma constituição diferente da outra: a composição do corpo dos cidadãos. O mesmo critério pode ser aplicado às outras.
[...] devemos considerar, em seguida, o que são as constituições, e quantas há. Comecemos com aquelas cujo objetivo e assegurar o bem de todos, as quais chamamos de constituições certas, ou justa, pois, quando bem definidas, é fácil de distingui-las das que se desviam a que se propõem. Como vimos, constituição e politeuma são o mesmo; o corpo de cidadãos é o poder supremo dos Estados. A supremacia pode residir ou num homem, ou na minoria, ou em todos. Sempre que ou o Um, ou a Minoria, ou Todos governam, tendo em vista o bem-estar comum, essas constituições são justas; mas, se procuram apenas o benefício de uma das partes, seja ela o Um, a Minoria ou Todos, estabelece-se uma das partes, seja ela o Um, a Minoria ou Todos, estabelece-se um desvio. Pois ou dizemos que aqueles que participam não são cidadãos ou eles devem partilhar o bem comum.
Os nomes usuais para as constituições justas são: a) monarquia (quando um homem governa objetivando o bem comum); b) aristocracia (governo de mais de um, mas para poucos; assim chamado porque os melhores homens governam ou porque têm como finalidade o que é melhor para o Estado e seus membros); c) politéia(governo exercido pela maioria dos cidadãos, para o bem de toda a comunidade). [...]
O autor (2004, p. 224) segue informando que os respectivos desvios da monarquia, da aristocracia e da politéia ou governo constitucional para muitos são: a) tirania, conquanto a mesma se encerre na idéia de um governo único para o benefício de um único governante; b) oligarquia, na medida em que se destina ao benefício dos homens de posse; e c) democracia, que, numa significação notadamente diversa da contemporânea, destinar-se-ia ao benefício dos homens sem posse. Neste diapasão, nenhum dos três teria como precípuo fim o benefício de toda a comunidade.
Retomando o estudo sobre a atualizada configuração da teoria dos “pesos e contrapesos”, a tripartição do Poder – gerando, por conseguinte, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário – permite uma fiscalização mútua, onde uma face do poder estatal limita a outra, balanceando, por assim dizer, a atuação dos três Poderes acima referidos. Em razão disso, tem-se a expressão “pesos e contrapesos”, que denota, em sua essência, uma idéia de equilíbrio. Em resumo: le pouvoir arrête le pouvoir.�
Nesta ordem de pensamento, a lição de Alexandre de Moraes (2003, p. 369) há que ser destacada:
A divisão segundo o critério funcional é a célebre “separação de Poderes”, que consiste em distinguir três funções estatais, quais sejam, legislação, administração e jurisdição, que devem ser atribuídas a três órgãos autônomos entre si, que as exercerão com exclusividade, foi esboçada pela primeira por Aristóteles, na obra “Política”, detalhada, posteriormente, por John Locke, no Segundo tratado do governo civil, que também reconheceu três funções distintas, entre elas a executiva, consistente em aplicar a força pública no interno, para assegurar a ordem e o direito, e a federativa, consistente em manter relações com outros Estados, especialmente por meio de alianças. E, finalmente, consagrada na obra de Montesquieu, O espírito das leis, a quem devemos a divisão e distribuição clássicas, tornando-se princípio fundamental da organização política liberal e transformando-se em dogma pelo art. 16 da Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, e é prevista no art. 2º da Constituição Federal.
Ad argumentandum tantum, acosta-se entendimento de José Afonso da Silva (2005). Com um brilhantismo que lhe é peculiar, o autor (2005, p. 195), versa a seguinte tese:
Cumpre, em primeiro lugar, não confundir distinção de funções do poder com divisão ou separação de poderes, embora entre ambas haja uma conexão necessária. A distinção de funções constitui especialização de tarefas governamentais à vista de sua natureza, sem considerar os órgãos que as exercem; quer dizer que existe sempre distinção de funções, quer haja órgãos especializados para cumprir cada uma delas, quer estejam concentradas num órgão apenas. A divisão de poderes consiste em confiar cada uma das funções governamentais (legislativa, executiva e jurisdicional) a órgãos diferentes, que tomam os nomes das respectivas funções, menos o Judiciário (órgão ou poder Legislativo, órgão ou poder Executivo e órgão ou poder Judiciário). Se as funções forem exercidas por um apenas, tem-se concentração de poderes.
A divisão de poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a) especialização funcional, significando que cada órgão é especializado no exercício de uma função; assim, às assembléias (Congresso, Câmaras, Parlamento) se atribui função Legislativa; ao Executivo, a função executiva; ao Judiciário, a função jurisdicional; (b) independência orgânica, significando que, além da especialização funcional, é necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que postula ausência de meios de subordinação. Trata-se, pois, como se vê, de uma forma de organização jurídica das manifestações do Poder.
Como conseqüência deste anseio popular por restrições ao Poder público, atente-se para o fato de que, ainda que tenham raízes fincadas no período medieval – no século XIII, por exemplo, ocorreu a criação da Casa dos Contos em Portugal, enquanto que, na Espanha do século XV, é formado o Tribunal de Cuentas – as instituições de controle financeiro efetivamente se desenvolveram nos séculos XVII e XVIII.
Desta forma - embora, uma vez mais, ressalte-se que a evolução histórica das referidas instituições superiores merecerá tópico apartado - a França, não por acaso, merece ênfase no processo de melhoramento dos referidos organismos de controle externo. A Revolução Francesa, por conta de seu simbologismo e pelo que representou, mereceu destaque por todo e qualquer jurista que intentou traçar um estudo acerca da presente matéria. Assim é que Jacoby Fernandes (2005, p. 159), esboçando a realidade conjuntural em que sobreveio o surgimento do Tribunal de Contas francês, abaliza que:
O berço de Montesquieu, muito cioso da teoria da tripartição das funções do Estado, apresentava, antes da Revolução Francesa, um judiciário merecedor da crítica e da desconfiança do povo, pois se havia firmado como resistente às mudanças e ao poder real.
Desse modo, para dirimir litígios entre a Administração Pública e os particulares, foi criado o contencioso administrativo, separando a jurisdição administrativa da comum, instituindo o singular sistema da dualidade de jurisdição.
Aos juízes foi proibido, “sob pena de prevaricação, perturbar de qualquer modo as operações dos corpos administrativos” e “citar diante de si os administradores por motivos das funções que estes exercem”.
O Tribunal de Contas da França foi criado pela Lei 16 de setembro de 1807 com o nome de Cour des Comptes.
Outrossim, só que, desta vez, à luz da prodigiosa obra de Baleeiro Neto (2004, p. 11), afigura-se forçoso anotar que:
Em 1807, com a criação, na França, por Napoleão, de um Tribunal de Contas, se abriu uma terceira configuração institucional para as instituições superiores de controle, livre das estreitas ligações ora com o Executivo, ora com o Legislativo. A característica importante do modelo francês, que serviu de exemplo para a criação de instituições similares em muitos países, é a posição eqüidistante da instituição de controle financeiro dos Legislativo e Executivo. Os Tribunais de Contas, criados em vários países sob a orientação desse modelo, se tornam cada vez mais independentes e autônomos na definição de suas tarefas, não mais servindo de meros órgãos assessores do Executivo ou do Legislativo.
Nada obstante, como é bem destacado por Pedro Henrique Lino de Souza, conselheiro ativo do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, quando da apresentação da obra de Pedro Humberto Teixeira Barreto (2004), desde o surgimento da Teoria da Tripartição do Poder, nos moldes concebidos por Montesquieu, a mesma vem sendo questionada e revisada, como resultado da busca pela otimização do controle externo da Administração Pública.
Neste sentido, autores mais modernos têm considerado que, no atual Estado Moderno, existe a preponderância de duas funções estatais: planejamento e controle.
O planejamento decorre da essência da própria alma humana, porquanto, em ininterrupta evolução, o ser humano constantemente volta seus olhos para o futuro.
A função de controle, por sua vez, evoluiu concomitantemente com a Democracia; conforme ensinamento de Pedro Humberto Teixeira Barreto (2004, p. 1) é cediço no meio doutrinário que:
Na atualidade, praticamente todos os países democráticos do mundo, independente de seu sistema de governo, possuem, ao lado das instituições tradicionais que dão funcionalidade aos poderes executivo, legislativo e judiciário, um organismo de controle técnico das finanças públicas, geralmente vinculado ao poder legislativo.
Sem querer imbuir de reducionismo a questão, mas no legítimo intuito de orquestrar linhas basilares em torno do que seja controle, pode-se, resumidamente, conceituar controle externo, com supedâneo na lição de Evandro Martins Guerra (2005, p. 93), como aquele “controle exercidopor um Poder ou órgão distinto, apartado da estrutura do órgão controlado.”
Em sentido amplo, o mesmo autor (2005, p. 93) ressalta que “é externo o controle desempenhado pelo Poder Judiciário sobre os demais Poderes, bem como o cumprido pela Administração direta sobre as entidades de Administração indireta.”
Stricto sensu, todavia, representa, em caráter exclusivo, aquele exercido pelo Poder Legislativo (controle político) e pelas Cortes de Contas (controle financeiro) sobre a Administração direta e indireta dos demais Poderes.
Pardini, mencionado por Luiz Henrique Lima (2007, p. 7), corrobora este conceito quando assim se manifesta:
Controle externo sobre as atividades da Administração, em sentido orgânico e técnico, é, em resumo, todo controle exercido por um Poder ou órgão sobre a administração de outros. Nesse sentido, é controle externo o que o Poder Judiciário efetua sobre os demais Poderes. É controle externo o que a administração direta realiza sobre as entidades da administração indireta. É controle externo o que o Legislativo exerce sobre a administração direta e indireta dos demais Poderes.
De mais a mais, reconhece-se que a motivação criadora das instituições superiores – o desejo de limitar o Poder Executivo – ensejou a criação de órgãos externos a este, apropriados o suficiente para fiscalizar sua atuação.
Saudáveis são os argumentos de Carlos Ayres Brito (2005, p. 73) que, num processo de vinculação do controle externo com o princípio republicano�, informa que:
[...] numa República, impõe-se responsabilidade jurídica pessoal a todo aquele que tenha por competência (e conseqüente dever) cuidar de tudo que é de todos, assim do prisma da decisão como do prisma da gestão. E tal responsabilidade implica o compromisso da melhor decisão e da melhor administração possíveis. Donde a exposição de todos eles (os que decidem sobre a “res publica” e os que a gerenciam) à comprovação do estrito cumprimento dos princípios constitucionais e preceitos legais que lhe sejam especificamente exigidos.
Todavia, cumpre lembrar que, em se tratando de controle externo, paralelamente à conformação do ato com o dispositivo legal que lhe diz respeito – numa evidente observância ao princípio da legalidade – o desfazimento de certo ato já praticado pode se mostrar, ocasionalmente, contraproducente, autorizando a validação do ato sub examine pelo instituto da convalidação�. De qualquer sorte, o tema será pormenorizado em passagem destinada, tão somente, ao estudo da principiologia regente da atividade fiscalizatória da administração Pública.
Denota-se, portanto, com fundamento nas razões acima expostas, diferenças primordiais entre o controle externo e interno da Administração Pública, sendo elas: a) o controle externo é exercido por instituição não pertencente ao poder fiscalizado. Assim, consubstanciado na teoria dos “checks and balances”, os poderes devem vigiar uns aos outros, justificando o entendimento de que o controle externo denota o contrasteamento externa corporis; b) a segunda distinção supra-exposta reside na motivação criadora das referidas figuras ora tratadas, porquanto o estabelecimento de ferramentas suficientes para o controle interno objetivou uma otimização no gerenciamento dos recursos públicos, enquanto as instituições de controle externo da administração têm sua elaboração embasada no desejo de limitar e vigiar o poder público.
In opportuno tempore, à medida que se afeiçoe como o desfecho mais apropriado, faz-se imperioso apartar que, em consonância com o juízo de Carlos Ayres Britto (2005), de todos os aspectos atinentes ao controle externo, dois se sobressaem, quais sejam: a) a verificação da compatibilidade da receita e da despesa com a lei orçamentária, sob o espectro da legalidade das despesas e das receitas pública; e b) a gestão operacional do erário público, sob a égide das condicionantes da impessoalidade, moralidade, eficiência, publicidade, economicidade, igualdade e eficácia.
� Nesta passagem, o autor cita o doutrinador Giannini, cuja obra máxima (GIANNINI, Massimo Severo. Diritto admministrativo. Milano: A. Guiffre, 1970.) significa, para muitos administrativistas, um marco considerável do mundo jurídico. Por oportuno, aconselha-se aos mais interessados o site � HYPERLINK "http://www.senato.it/documenti/repository/presidente/discorsi/Giannini.pdf" �http://www.senato.it/documenti/repository/presidente/discorsi/Giannini.pdf�, onde pode ser encontrada uma breve biografia do mencionado jurista italiano.
� Para melhor compreensão do tema, leia-se sua obra Do Espírito das Leis, especialmente os livros segundo, terceiro e oitavo do Volume I. O livro segundo trata das diferentes classificações de governo e como o mesmo se relaciona com as leis. O livro terceiro aprofunda-se na principiologia que norteia os diferentes tipos de governo. Por fim, o livro oitavo aborda, em seu texto, a corrupção e suas conseqüências sociológicas.
� Palavra grega que significa administração pública, atos do governo.
� Ou em vernáculo: que o poder detenha o poder.
� A propriedade do controle externo na República pátria é tamanha que a Magna Carta, especificamente no conteúdo art. 34, inciso VII, alínea d, eleva-o à condição de princípio quando informa, ad litteram: “A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: [...] d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta”.
� Consoante Jacoby Fernandes (2005, p. 57), “a convalidação consiste na prática de um ato administrativo que tem por finalidade validar ato já praticado, objetivando conformá-lo com a ordem jurídica.”