ASPECTOS PROCEDIMENTAIS DA ADC

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ASPECTOS PROCEDIMENTAIS DA ADC (ANÁLISE DA LEI 9.868/99)
Considerações Iniciais
Como vimos, a Ação Declaratória de Constitucionalidade foi introduzida no ordenamento brasileiro por oportunidade da Emenda Constitucional n. 3, de 1993, fazendo hoje parte do quadro de ações objetivas que formam o Controle Concentrado de Constitucionalidade em nosso país. 
Superada a questão da inconstitucionalidade de sua criação, nos termos delineados no item 3.3.1 deste trabalho, a utilização de referido instituto pelos legitimados para sua propositura difundiu-se amplamente, sendo hoje importante peça na garantia da linearidade do ordenamento jurídico nacional, servindo para afastar as dúvidas existentes acerca da (in)constitucionalidade das leis e dos atos normativos federais.
Deste modo, a Ação Declaratória de Constitucionalidade encontra-se regulamentada por força do art. 102, alínea “a” da Constituição Federal de 1988 e tem por objeto a declaração de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, tendo como parâmetro a Constituição vigente.
Muito embora tenha sido inserida na atual Constituição por oportunidade de Emenda no ano de 1993, o procedimento da Adc (bem como o da própria Adin) só veio a ser regulamentado por legislação própria com a edição da Lei n. 9.868/99. Deste modo, até a promulgação de referido dispositivo, os processos objetivos de controle concentrado seguiam os procedimentos estabelecidos pela longa prática jurisprudencial nacional, encontrando suas delimitações no Regimento Interno do STF e em seus julgados anteriores.
Ocorre que, com o advento da Lei da Adin e Adc, não houve grande modificação naquilo que se vinha observando no processamento destas ações, pois buscou-se, com a elaboração de tal dispositivo, primar pela consolidação das práticas que já vinham sendo desenvolvidas pelo Supremo, tratando-se apenas de positivar-se tais assentamentos em Lei ordinária.
Cabe aqui destacar que, não obstante não se tenha empreendido grande inovação no processamento das ações objetivas, houve a inserção de importante instituto no Controle de Constitucionalidade Objetivo desenvolvido pelo STF: a figura do Amicus Curie. Deste modo, muito embora não seja reconhecida a presença de partes processuais no processo objetivo, abriu-se espaço para a manifestação de entidades diretamente interessadas.
Entender o procedimento da Adc e principalmente seu caráter dúplice em relação à Adin é de suma importância para o desenvolvimento do presente estudo. Deste modo, passemos agora então a traçar comentários acerca do processamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade, com ênfase em seu caráter dúplice, para após, aprofundarmo-nos mais no tema central deste estudo, qual seja, a inconstitucionalidade do julgamento improcedente pelo relator da Adc. 
Legitimidade
A Ação Declaratória de Constitucionalidade, conforme se poderá perceber ao longo deste capítulo, goza de muitas semelhanças com a Ação Direta de Inconstitucionalidade, muito embora existam diferenças peculiares e de suma importância para diferenciá-las. 
No caso, o rol de legitimados para sua propositura é um dos caracteres que Adc e Adin possuem em comum. O art. 103 da Constituição Federal de 1988 traz de maneira taxativa o nome daqueles que possuem legitimidade para iniciar o controle de leis e atos normativos por meio das ações objetivas de controle de constitucionalidade.
Deste modo, possuem legitimidade para propor Ação Declaratória de Constitucionalidade: o Presidente da República; as mesas do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; o Governado do Estado ou do Distrito Federal; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional (através unicamente de seu diretório nacional, sendo negada legitimidade ao diretório regional); e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Com efeito, sendo os legitimados enumerados constitucionalmente, como vimos alhures, não poderia a jurisprudência ou a legislação infraconstitucional suprimir tal legitimação. Desta feita, a Lei n. 9.868/99 limitou-se a repetir a redação do art. 103 da CF 88 quando tratou, em seu art. 13, da legitimidade ativa para propositura da Adc.
Não obstante tal situação, como forma de melhor instrumentalizar as ações objetivas de controle de constitucionalidade, o Supremo Tribunal, único competente para conhecer e julgar referidas ações, vem reconhecendo a necessidade não apenas do enquadramento do proponente no rol dos legitimados do art. 103 da CF88, passando então a requerer a demonstração de uma espécie de legitimidade especifica, através da necessidade de comprovação da chamada “Relação de Pertinência Temática”.
Deste modo, além de enquadrar-se no Rol de Legitimados constitucionalmente instituídos, o autor da Adc (e também da Adin) deve comprovar que possui verdadeiro vinculo de afinidade temática com relação ao objeto litigioso.
A necessidade de tal comprovação, no entanto, não se faz necessária quando, segundo a jurisprudência do próprio STF tem-se posicionado, de legitimados universais, que nada mais são do que aqueles que possuem em função de seu papel institucional ou político. Para o Supremo, além dos chefes do Executivo (que também se enquadram como legitimados universais), os partidos políticos com representação no Congresso Nacional, as Mesas do Senado e da Câmara e o Conselho Federal da OAB não necessitam comprovar pertinência temática.
Frise-se, todavia, que a necessidade de apresentação de pertinência temática não pode ser confundida com demonstração de interesse de agir.
A pertinência temática é critério de aferição de legitimidade ad causam, e não do interesse de agir. Busca-se verificar a idoneidade do sujeito do processo, a pertinência do elemento subjetivo da demanda. Se o que se indaga é a adaptação ou não para a condução do processo de controle concentrado de constitucionalidade, o alvo da indagação é o sujeito demandante e, assim, a sua legitimidade. O exame do interesse de agir é feito a partir da constatação da utilidade e da necessidade da prestação jurisdicional, e em tema de ação necessária (de que é exemplo a ADIN/ADC), tem diminuta importância prática, pois está in re ipsa.�
Assim, passemos a examinar a competência para julgamento da demanda objetiva.
Competência para Julgamento
Proposta a Adc por algum dos legitimados enumerados no item acima, é então a ação levada ao Supremo Tribunal Federal – composto por 11 (onze) Ministros –, que por força do art. 102, alínea a, é o único que possui competência originária para processar e julgar a “ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal�”.
Assim temos que no desempenho do controle de constitucionalidade objetivo no Brasil, o papel de Corte Constitucional cabe ao Supremo Tribunal Federal, que concentra a competência para processar e julgar as ações objetivas de controle de validade das normas em face da Constituição.
Todavia, o art. 22 da Lei da Adin e Adc, em conjunto com o art. 97 da própria Constituição Federal de 88, acabam por especificar que a competência para julgar o mérito destas ações objetivas não é atribuída separadamente aos Ministros que compõem o STF. 
Com efeito, ao passo que o art. 22 da Lei n. 9.868/99 aduz que “a decisão sobre a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo somente será tomada se presentes na sessão pelo menos oito Ministros”, o art. 97 da CF aduz que “somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público”. Deste modo, podemos entender que a competência para conhecer do mérito das ações de controle concentrado de constitucionalidade é do Pleno do Supremo TribunalFederal, e não de cada Ministro de maneira isolada e monocrática.
Não se pode olvidar todavia o que ocorre por ocasião dos arts. 4º e 15 da Lei n. 9.868/99, quando, excepcionalmente, se atribui ao Ministro Relator competência para indeferir, liminarmente, petição inicial inepta, não-fundamentada e manifestamente improcedente. 
No entanto, cabe destacar que mesmo nessas circunstancias, acaba-se por gerar uma situação inusitada, pois atribui-se competência ao Relator para que, monocraticamente, indefira petição inicial manifestamente improcedente em seu mérito, o que poderia assim ser considerado usurpação de competência do Pleno do STF, ferindo-se ainda o princípio da Reserva de Plenário. No caso, é este o objeto central deste trabalho. Todavia, ainda não é o momento adequado para adentrar no tema, cabendo aqui apenas esta breve explanação.
Deste modo, fica claro então que a competência para julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade é do Supremo Tribunal Federal.
Procedimento
Para impetração da Adc, faz-se necessária a comprovação de controvérsia jurídica relevante acerca da Constitucionalidade ou não de determinada lei ou ato normativo federal. Assim, caracterizada tal situação, poderá um dos legitimados do art. 103 da CF interpor Ação Declaratória de Constitucionalidade com o escopo de afastar a duvida acerca da presunção de validade do dispositivo impugnada.
O art. 14 da Lei da Adin e Adc trata dos pressuposto necessários à composição da petição inicial da Ação Declaratória de Constitucionalidade. Deste modo, por oportunidade da interposição da ação, deve o autor, além de comprovar sua legitimidade genérica (e em certos casos também a Relação de Pertinência Temática – vide item 1.3), deve apresentar o dispositivo de lei ou ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido, que deve ser feito com suas especificações e de maneira clara, bem como deve comprovar a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória.
Cabe destacar aqui que esta comprovação de controvérsia judicial sobre o tema é quesito indispensável para a aceitação da ação objetiva, não sendo admissível a simples enumeração de alguns casos jurídicos isolados, devendo ser tal situação relevante ao ponto de por em dúvida a presunção de constitucionalidade dos atos normativos.
A controvérsia há de ser séria, a ponto de gerar insegurança jurídica, abalando a presunção de legitimidade de que goza todo ato normativo. Não se admite a mera controvérsia doutrinária, vez que ela, conquanto importante para o desenvolvimento cientifico, não tem o condão de obstar a aplicação do ato normativo�.
 
Sendo protocolada, a ação será distribuída para algum dos Ministros que compõem o Supremo, que fará as vezes de Relator, sendo-lhe assim atribuída a competência para diligenciar na organização do processo para seu julgamento.
Como visto acima, a petição inepta, não-fundamentada ou manifestamente improcedente será indeferida pelo Ministro–relator de maneira monocrática (Art. 15 da Lei n. 9.868/99), cabendo desta decisão agravo (p. único, do art. 15 da mesma lei) no prazo de cinco dias com o intuito de levar a questão à apreciação do plenário do STF. O caso voltará a ser estudado mais adiante em capítulo especialmente dedicado a sua análise frente aparente e já citado choque com o princípio da reserva de plenário. 
Não caindo a petição inicial em nenhum dos casos citados no parágrafo anterior, deverá então o Ministro-relator remeter os autos à vistas para o Procurador-Geral da República, que, no papel de Representante do Ministério Público Federal, exarará parecer no prazo de 15 dias. Referido parecer não é vinculado, ou seja, pode ser proferido tanto contra quanto à favor do pedido em tela.
De observar que, nessa ação, o Advogado-Geral da União não se manifesta, uma vez que ela já objetiva a defesa do ato e, consequentemente, a declaração da sua constitucionalidade. Logo, nada há para o AGU defender. Demais disso, não há pedido de informações.�
Observe-se que, uma vez proposta a ação declaratória em estudo, a exemplo do que ocorre com a Adin, não se admitirá desistência (art. 16 da Lei n. 9.868/99) nem se deferirá intervenção de terceiro de qualquer modalidade (art. 18 da mesma lei). Tais circunstâncias servem para evidenciar de forma ainda mais lídima o caráter objetivo que as ações declaratórias de controle concentrado de constitucionalidade apresentam.
Caso entenda necessário, por força do art. 20 da Lei em comento, poderá o relator requerer algumas informações. Assim, em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria.
Assim, após a manifestação do Procurador-Geral da República, bem como, caso se faça necessário, da oitiva das informações, audiências e perícias requisitadas pelo Relator, este lançará o relatório, com cópia a todos os Ministros, e pedirá dia para julgamento pelo Plenário do STF (art. 20 da Lei n. 9.868/99).
Decisão da Adc
A decisão que julgar tanto a Adc quanto a Adin só será lavrada se estiverem presentes na sessão de julgamento pelo menos 8 Ministros votantes (art. 22), sendo que somente proclamar-se-á a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da norma impugnada se num ou noutro sentido se tiverem manifestado pelo menos 6 Ministros, o que nada mais é do que a aplicação do Princípio da Reserva de Plenário, onde se estabelece a necessidade de maioria absoluta para decretação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo (art. 97 da CF).
A manifestação do STF deve ser no sentido de declarar a Constitucionalidade do dispositivo objeto da demanda, caso julgue-a procedente, ou no sentido de declarar a sua inconstitucionalidade, caso entenda o pedido por improcedente. Tal se dá em razão do caráter dúplice emprestado às Ações de Controle Abstrato de Constitucionalidade presentes no ordenamento brasileiro, o que será visto mais adiante.
Os efeitos de tal julgamento são aqueles característicos às decisões de controle concentrado de constitucionalidade, quais sejam, eficácia erga omnes e produção de efeitos ex tunc e vinculantes com relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública, vez que declaram a nulidade do ato impugnado ou reconhecem expressamente a sua Constitucionalidade, devendo ainda ser comunicada da decisão a autoridade que expediu o ato impugnado. 
Quando se vislumbrar a existência de razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o STF, por maioria absoluta, modular os efeitos da decisão, restringindo-a ou decidindo que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. É o que hoje se chama de Modulação dos Efeitos e que é regido pelo art. 27 da Lei de Adin e Adc. 
Ademais, referida decisão é irrecorrível, salvo o caso de interposição de Embargos de Declaração, não sendo cabível sequer a propositura de ação Rescisória visando sua desconstituição. Após a decorrência de 10 dias do trânsito em julgado da sentença, deve o STF publicar a parte dispositiva do acórdão no Diário Oficial da União. 
Caráter Dúplice das Ações de Controle Concentrado de Constitucionalidade no Brasil
Conforme pudemos perceber, julgada procedente a Adc, declarara-se constitucional o dispositivo questionado na demanda; todavia, julgada improcedente, acaba-se por declarar inconstitucional a lei ou o ato normativo que se queria ver por declarado válido. Tal situação se verifica por um simples motivo: o caráter dúplice que as demandas objetivas de controle concentrado de constitucionalidade apresentam no ordenamento brasileiro.
O art. 24 da Lei da Adin e Adc é claro ao afirmar que “proclamadaa constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta ou procedente eventual ação declaratória; e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta ou improcedente eventual ação declaratória”. É a pura e simples aplicação da duplicidade das ações.
Trata-se, desta forma, de ações dúplices, de caráter ambivalente. Podese, assim, dizer que a Adc nada mais é que a Adin às avessas, com efeitos totalmente semelhantes, mas inversos�. A adin, quando procedente, declara a inconstitucionalidade do dispositivo, o que é o mesmo efeito da improcedência da Adc; já esta, quando procedente, declara constitucional o ato normativo, o que é o mesmo efeito da improcedência da Adin.
Essa duplicidade decorre, além do próprio caráter objetivo destas demandas, da dicção do parágrafo 2º do art. 102 da Constituição Federal de 1988, que afirma que as decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante. Ao tratar de “decisões”, o texto acaba por incluir essas características tanto às decisões procedentes, quanto às improcedentes. 
Para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo, a similitude substancial de objetos na Ação Declaratória de Constitucionalidade e Direta de Inconstitucionalidade. Enquanto a primeira destina-se à aferição positiva de constitucionalidade, a segunda traz pretensão negativa. Espécies de fiscalização objetiva que, em ambas, trazduzem manifestação definitiva do Tribunal quanto a conformação da norma com a Constituição Federal. A eficácia vinculante de ação Declaratória de Constitucionalidade, fixada pelo § 2º do art 102 da Carta da República, não se distingue, em essência, dos efeitos das decisões de mérito proferidas nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade�.
Muito embora essa duplicidade não seja absoluta, diante de algumas pequenas diferenças no procedimento de uma e de outra ação, o próprio STF tem se manifestado no sentido de entender que nos julgamentos de Adin e Adc tanto a procedência quanto a improcedência acabem por fazer coisa julgada material e formal oponíveis erga omnes e com eficácia vinculante.� 
Tal situação é de suma importância para o desenrolar da problemática levantada neste trabalho, visto que diante deste caráter dúplice, a decisão de mérito do Relator, que indefere monocraticamente a Ação Declaratória de Constitucionalidade diante de petição inicial manifestamente improcedente, declara Inconstitucional o ato normativo, fazendo coisa julgada material e formal com oposição erga omnes e feitos vinculantes, ferindo assim o princípio do Colegiado.
Deste modo, visto o procedimento da Adc e o efeito que o caráter dúplice acaba por imprimir no seu julgamento improcedente, terminada a primeira parte deste trabalho, que dizia respeito à análise das características do controle de Constitucionalidade das normas no Brasil e do procedimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade, passemos então a analisar o Princípio da Reserva de Plenário, para, após, podermos confrontar este dispositivo com aquele que permite ao relator julgar monocraticamente a Adc manifestamente improcedente.
� DIDIER ...p. 434-435.
� Art. 102. Alínea “a”. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em __ de outubro de 1988.
� DIDIER...p. 438.
� CUNHA Jr. ...p. 290-291.
� DIDIER.....p. 419.
� Rcl. 1.880-AgR. Rel. Min.: Mauricio Correa. DJU: 19.03.04.
� FERNANDES. ....p. 261-262