Direito administrativo FMU

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Tópicos em Direito 2
Sumário
03
TÓPICO 2 – Direito administrativo ...................................................................................07
1 Conceito de direito administrativo e sua evolução histórica ..........................................07
1.1 Ramo do direito público por excelência ......................................................................07
1.2 Administração no sentido objetivo e no sentido subjetivo ..............................................07
2 Regime Jurídico Administrativo ..................................................................................08
3 A Administração Pública e os princípios da Constituição Federal de 1988 ......................08
3.1 Princípios da constituição federal de 1988: artigo 37, caput .........................................09
3.1.1 Princípios constitucionais aplicáveis a toda administração direta e indireta. – 
art. 37, caput ..........................................................................................................09
3.2 Outros princípios aplicáveis .......................................................................................10
4 Ato administrativo ....................................................................................................11
4.1 Conceito de ato administrativo e diferença com atos da administração ..........................11
4.2 Elementos ou Pressupostos dos Atos Administrativos .....................................................11
4.3 Atributos dos atos administrativos ...............................................................................12
5 Os atos administrativos em espécie ...........................................................................13
5.1 Classificação dos atos administrativos ........................................................................13
5.2 Ato vinculado e ato discricionário ..............................................................................14
5.3 Atos administrativos em espécie .................................................................................15
5.4 Extinção dos atos administrativos – anulação e revogação ............................................15
5.5 Teoria do desvio de poder. Vícios do ato administrativo. 
Espécies: abuso de poder, excesso de poder e desvio de finalidade ou de poder ...................17
6 O poder de polícia da administração .........................................................................18
6.1 Conceito de poder de polícia ou polícia administrativa .................................................18
6.2 Fundamento da polícia administrativa .........................................................................18
6.3 Características dos poderes de polícia ........................................................................19
7 Polícia administrativa e polícia judiciária ....................................................................20
7.1 Limites ao exercício do poder de polícia pela Administração Pública ..............................21
8 A administração direta e os órgãos públicos ...............................................................22
8.1 Conceito de órgão público ........................................................................................22
8.2 Relação do órgão com a chamada administração direta ...............................................23
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8.3 Classificação dos órgãos públicos ..............................................................................23
9 Os agentes públicos e suas categorias .......................................................................24
9.1 Conceito de agentes públicos: abrangência ................................................................24
9.2 Categorias de agentes públicos .................................................................................24
9.3 Diferença entre cargo, emprego e função pública: implicações .....................................25
9.4 Considerações finais sobre cargos .............................................................................26
10 As principais regras constitucionais aplicáveis aos servidores públicos ...........................26
10.1 Formas de provimento dos cargos ............................................................................26
10.2 Principais regras constitucionais aplicáveis ao servidor público – 
art. 37 e seguintes da CF ................................................................................................27
10.3 Os sistemas remuneratórios .....................................................................................28
11 A descentralização administrativa e a administração indireta ........................................29
11.1 Descentralização administrativa ...............................................................................29
12 O terceiro setor .......................................................................................................31
12.1 Terceiro setor .........................................................................................................31
12.2 Quais são essas entidades de cooperação? ..............................................................32
12.3 Entidades de cooperação: traços característicos ........................................................32
13 Licitação .................................................................................................................33
13.1 Licitação: conceito e fundamentos ............................................................................33
13.2 Principais princípios aplicáveis ao procedimento da licitação .......................................34
13.3 Hipóteses de Dispensa de Licitação ..........................................................................34
13.4 Obrigatoriedade de licitação: dispensa.....................................................................35
13.4.1 Inexigibilidade de licitação: diferença entre inexigibilidade e dispensa .................36
13.5 Modalidades de Licitação ........................................................................................37
13.6 Procedimento da concorrência .................................................................................39
13.7 Procedimento da tomada de preços e do convite .......................................................40
13.7.1 Diferenças para o procedimento da tomada de preço ........................................40
13.7.2 Diferenças para o procedimento do convite ......................................................41
13.8 Procedimento do pregão – lei nº 10.520/02 .............................................................41
13.8.1 Diferenças para o procedimento do pregão ......................................................41
13.9 Recursos na licitação ..............................................................................................42
14 Contratos administrativos .........................................................................................43
14.1 Conceito de contratos administrativos: diferença com os contratos da Administração .....43
14.2 Caracterísitcas dos contratos administrativos .............................................................44
05
14.3 Presença de cláusulas exorbitantes. O que são e quais são essas cláusulas? .................45
14.4 Contratos Administrativos e Teoria do Equilíbrio Econômico-Financeiro ........................46
14.4.1 Mutabilidade dos contratos administrativos .......................................................46
14.4.2 Equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo: direito do contratado 46
14.4.3 Teoria do equilíbrio econômico-financeiro do contrato ......................................47
14.5 Rescisão dos contratos administrativos ......................................................................4815 Bens públicos e seu regime jurídico ...........................................................................49
15.1 Conceito ...............................................................................................................49
15.1.1 Classificação ................................................................................................49
15.2 Regime jurídico ......................................................................................................49
16 Intervenção do estado no domínio econômico e na propriedade: desapropriação ...........50
16.1 O que é a intervenção do Estado na propriedade? ....................................................50
16.2 Modalidades de intervenção do estado na propriedade: 
a desapropriação – artigo 5º, XXIV da CF .........................................................................51
16.3 Institutos correlatos à desapropriação .......................................................................52
16.4 Demais modalidades de intervenção do estado na 
propriedade e remédios constitucionais ............................................................................53
17 Controle dos atos administrativos pelo poder judiciário ................................................54
18 A improbidade administrativa (a probidade e a moralidade administrativa) ....................56
18.1 Improbidade Administrativa e a Lei nº 8.429/92 ........................................................56
18.2 Concomitância de instâncias ...................................................................................57
18.2.1 Regra da independência entre as esferas de instância ........................................57
18.2.2 Aspectos do procedimento e ação judicial ........................................................57
18.2.3 Aspectos do procedimento e ação judicial ........................................................57
19 O processo administrativo e outros instrumentos de investigação ..................................58
19.1 O processo administrativo e os princípios aplicáveis ...................................................58
19.2 Modalidades de processo administrativo ...................................................................59
19.3 O inquérito administrativo e as demais formas de investigação ....................................59
Tópico 2 
07
1 Conceito de direito administrativo e 
sua evolução histórica
O Direito Administrativo, como ramo autônomo do direito público, nasceu somente no final do 
século XVIII e início do século XIX, juntamente com a noção de Estado de direito, ou seja, um 
Estado estruturado sobre o princípio da legalidade e regulado pelas cartas constitucionais e não 
mais sujeito à vontade de um soberano.
1.1 Ramo do direito público por excelência
O direito administrativo é um ramo do direito público e é composto por um conjunto de 
regras destinadas a organizar o serviço público necessário à satisfação fundamental da vida em 
sociedade. Uma das principais divisões é a classificação doutrinária do direito em direito públi-
co e direito privado. 
1.2 Administração no sentido objetivo e no 
sentido subjetivo
A expressão “administração pública” compreende de forma preponderante o Poder Executivo, 
a quem cabe exercer de forma típica a função administrativa, assim como os poderes legislativo 
e judiciário, no exercício de suas funções atípicas, quando autorizadas pela Constituição Federal.
No sentido objetivo, a Administração pode ser conceituada como a própria função administra-
tiva exercida em especial pelo Poder Executivo. Assim, no sentido objetivo a expressão “adminis-
tração pública” quer dizer função administrativa. Atualmente, a doutrina vislumbra quatro espé-
cies de funções administrativas: fomento, polícia administrativa, serviço público e intervenção no 
domínio econômico.
No sentido subjetivo, a Administração pode ser conceituada como um conjunto de agentes 
públicos, órgãos e pessoas jurídicas a quem a lei incumbe o exercício de uma atividade adminis-
trativa. Logo, a expressão “administração pública” no sentido subjetivo compreende os órgãos 
públicos, as pessoas jurídicas que compõem a chamada Administração indireta (autarquias, 
fundações governamentais, empresas públicas, sociedades de economia mista e agências regu-
ladoras e executivas) e também todas as categorias de agentes públicos (qualquer pessoa física 
que presta serviços ao Estado, com ou sem vínculo, com ou sem remuneração paga pelos cofres 
públicos, ainda que transitoriamente).
Direito administrativo
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Tópicos em Direito 2
2 Regime Jurídico Administrativo
O que é um regime jurídico? Somente existe uma disciplina jurídica autônoma quando esta 
corresponde a um conjunto sistemático de princípios e de normas que lhe dão identidade, di-
ferenciando-a das demais ramificações do direito. Assim ocorre com o direito civil, disciplina 
autônoma do direito privado, que possui princípios e normas que lhe são próprias e que lhe 
diferenciam das demais, tais como, o princípio da autonomia privada, da força obrigatória dos 
contratos e da boa-fé objetiva. A mesma coisa ocorre com o direito administrativo, ramo autôno-
mo do direito público, que também tem seu regime jurídico próprio, seu conjunto de princípios e 
de regras que lhe são próprias. No ramo do direito administrativo, a doutrina costuma denominar 
esse regime jurídico de regime jurídico administrativo, que se resume em duas palavras 
aparentemente antagônicas: prerrogativas x restrições.
A Administração goza de uma série de prerrogativas que não encontramos nas relações entre 
os particulares, tais como, o poder de desapropriar, de ocupar temporariamente o imóvel alheio 
no caso de iminente perigo público, prazos dilatados em juízo, processo especial de execução 
por precatórios garantindo a melhor satisfação do próprio interesse público. Por outro lado, ao 
mesmo tempo que a Administração goza de privilégios para fazer prevalecer o interesse público 
sobre o privado, sujeita-se a uma série de restrições, cuja finalidade é proteger os direitos in-
dividuais frente ao Estado, uma vez que não se pode esquecer que a administração é função “do 
que não é senhor absoluto”, mas deve plena obediência à lei. A maioria das restrições impostas 
ao Poder Público se apresentam sob a forma de princípios, os quais serão mais bem apreciados 
adiante.
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DO CONTEÚDO
1- Quais poderes estatais estão compreendidos na expressão “administração pública”?
2- Como se caracteriza o regime jurídico administrativo? Explique.
3- Diferencie administração no sentido objetivo e subjetivo.
3 A Administração Pública e os princípios 
da Constituição Federal de 1988
PRINCÍPIOS INFORMADORES:
Princípio da supremacia do interesse público sobre o particular proclama a superioridade 
do interesse da coletividade firmando a prevalência dele sobre o particular. Quando em conflito, 
o interesse público sempre prevalece sobre o particular. Significa que o Poder Público se encon-
tra em situação de autoridade relativamente aos particulares como condição indispensável para 
gerir os interesses públicos postos em confronto.
Princípio da indisponibilidade dos interesses públicos pela Administração significa que, 
sendo qualificados como próprios da coletividade, os interesses públicos não se encontram à 
livre disposição de quem quer que seja, por serem inapropriáveis. Na administração pública 
não há liberdade pessoal de modo que o administrador não pode dispor dos interesses públicos 
como bem quiser, mas deve sempre obedecer a vontade da lei.
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3.1 Princípios da constituição federal de 1988: 
artigo 37, caput 
Após a emenda 19/98, são princípios constitucionais que informam a atividade administrativa:
LEGALIDADE
IMPESSOALIDADE
MORALIDADE ADMINISTRATIVA
PUBLICIDADEEFICIÊNCIA
3.1.1 Princípios constitucionais aplicáveis a toda administração direta e 
indireta. – art. 37, caput
A Constituição Federal de 1988 inovou ao fazer menção a alguns princípios a que se submete 
toda a Administração Pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos poderes estatais, fe-
deral, estadual e municipal: legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa, publicidade 
e eficiência (“LIMPE”).
Legalidade
Na relação administrativa, a vontade do Estado é a que decorre da lei. Enquanto ao particular é 
permitido fazer tudo que a lei não proíbe, em razão do princípio da autonomia privada, a admi-
nistração pública só pode fazer o que a lei determina. Se a lei não autoriza, o administrador não 
pode agir. É a observância estrita da Administração Pública aos ditames da lei.
Impessoalidade
A impessoalidade abrange dois sentidos: impessoalidade em relação aos administrados, de modo 
que a administração não pode agir com vistas a beneficiar uns ou prejudicar outros, mas deve sem-
pre ser impessoal, vale dizer, agir com vistas apenas a atingir o interesse público; impessoalidade 
em relação à própria Administração uma vez que os atos administrativos são imputáveis não ao fun-
cionário que o exerce, mas ao órgão ou à pessoa jurídica a qual o agente público esteja vinculado. 
Moralidade Administrativa
O administrador público não deve apenas cumprir a lei em sua frieza, devendo unir ao cumpri-
mento da lei o que é justo e honesto. Em resumo, pelo princípio exige-se do administrador um 
atuar conforme o senso de honestidade, ética e bons costumes. 
Publicidade
Tal princípio exige ampla divulgação dos atos praticados pela administração pública, ressalvadas 
as hipóteses de sigilo previstas na Constituição Federal. É a transparência dos atos administrati-
vos, já que quanto maior a publicidade, maior o controle dos atos da Administração.
Eficiência
Princípio introduzido pela Emenda Constitucional 19/98. O atuar da administração deve ser rápi-
do e ágil para buscar as necessidades da população. Por ele, visa-se “otimizar” a prestação do ser-
viço público, diminuindo gastos, reduzindo o tempo e melhorando a qualidade do resultado final.
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3.2 Outros princípios aplicáveis
Motivação
É a obrigatoriedade da demonstração dos fundamentos de fato e de direito que levaram o Ad-
ministrador a editar o ato administrativo. Regra geral todo ato administrativo deve ser motivado, 
seja vinculado, seja discricionário, salvo quando a própria Constituição ou a lei dispensar.
Razoabilidade
É a proporção razoável entre meios de que a Administração se utiliza e os fins que ela pretende 
alcançar para que o comportamento do agente não se apresente como excessivo ou insuficiente 
à satisfação do interesse público. Também denominado por alguns doutrinadores de princípio da 
proporcionalidade.
Finalidade Pública
É uma decorrência lógica do princípio da supremacia do interesse público, segundo o qual a 
administração pública sempre deve buscar uma finalidade pública, não podendo dela se desviar, 
sob pena de vício do ato administrativo.
Continuidade
De acordo com este princípio, as atividades realizadas pela Administração devem ser ininterrup-
tas, para que o atendimento do interesse da coletividade não seja prejudicado. O princípio se 
coaduna com a ideia de greve uma vez que se exige durante ela a manutenção de um percentual 
de funcionamento das atividades.
Autotutela
Princípio consagrado na Súmula 473 do STF, segunda a qual “[...] a administração pode anu-
lar seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se 
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os 
direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. Veja que a atuação 
da Administração ocorre de ofício ou mediante a provocação do prejudicado, consistindo em 
anular atos ilegais, com efeitos retroativos (ex tunc) e revogar atos legais, porém, inconvenientes 
ou inoportunos, respeitando-se, neste último caso os direitos adquiridos, já que o ato revogado 
era legal e produziu efeitos válidos, levando-se à conclusão que na revogação os efeitos não 
retroagem (são ex nunc).
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DA MATÉRIA
1. Explique quais os dois sentidos de impessoalidade previstos no art. 37, caput, da CF.
2. Qual o princípio introduzido pela Emenda Constitucional 19/98 e discorra sobre sua signifi-
cância no direito administrativo.
3. Qual a abrangência do princípio da legalidade para o direito administrativo?
4. No que consiste o princípio da autotutela da Administração pública?
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4 Ato administrativo
ATO ADMINISTRATIVO X ATO DA ADMINISTRAÇÃO
PRESTE ATENÇÃO:
ATO DA ADMINISTRAÇÃO = GÊNERO – qualquer ato praticado pela Administração no exercício 
de sua função.
ATO ADMINISTRATIVO = ESPÉCIE DE ATO DA ADMINISTRAÇÃO – apenas os atos que consis-
tem em declaração unilateral de vontade do Estado ou de quem lhe faça às vezes, que tem ap-
tidão para criar, extinguir ou modificar direitos e obrigações, editado com a égide da lei, regido 
por um regime jurídico público, uma vez que a Administração Pública, ao editá-lo, encontra-se 
em posição de supremacia em relação ao administrado, estando sempre sujeito a controle pelo 
Poder Judiciário, no que tange aos seus aspectos de legalidade e moralidade.
4.1 Conceito de ato administrativo e diferença 
com atos da administração
Ato administrativo é uma declaração unilateral do Estado ou de quem lhe faça às vezes, que 
produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico público e sujeita 
a controle pelo Poder Judiciário.
Ato da Administração é todo ato praticado no exercício da função administrativa seja qual for 
o regime jurídico. É um simples ato executivo que não contém essa declaração exigida para todo 
ato administrativo. Não é um ato capaz de criar, extinguir ou modificar direitos e obrigações, 
aptidões que só o ato administrativo tem. Ex.: a simples pavimentação de uma via pública.
Dessa forma, pode-se dizer que:
4.2 Elementos ou Pressupostos dos Atos 
Administrativos
Todo ato jurídico, seja qual for o regime que se lhe aplica, possui sempre três elementos: agen-
te capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não defesa em lei. Porém os atos administrativos 
têm sempre cinco elementos, pois, além dos três elementos já conhecidos de qualquer ato jurí-
dico, agente capaz, forma e objeto lícito, também possui motivos e finalidade. Assim, cinco são 
os elementos de qualquer ato administrativo: agente, forma, objeto, motivos e finalidade. 
Vejamos cada um deles.
Agente: além de capaz (aptidão de exercer por si só os direitos e as obrigações legais), o agente 
no direito administrativo ainda deve ser competente. A competência (conjunto de atribuições 
legais) decorre de lei. 
Objeto: no direito administrativo o objeto também deve ser lícito (conforme a lei), possível (é 
impossível fazer licitação para venda de terrenos na lua, por exemplo), certo (ou pelo menos 
determinável) e ainda moral (em razão do princípio constitucional da moralidade administrativa).
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Forma: o ato administrativo ao ser praticado também deve respeitar a forma prevista em lei, sob 
pena de nulidade do ato. Normalmente será escrita para facilitar o controle, mas poderá ser por 
verbais (tais como, ordens de um superior ao subordinado), por sinais ou gestos (basta pensar 
em um guarda de trânsito coordenando o tráfego), consistindo em exceções.
Motivos: estes são os pressupostos de fato (situação fática) e de direito (dispositivo legal) que 
levaram o administrador a editar determinado ato administrativo. Todo ato administrativo terá 
uma situação de fato e um dispositivo legal que autoriza o agente aagir. Não confundir com 
motivação. Motivo é elemento do ato, ao passo que motivação é a demonstração por escrito 
de tais pressupostos de fato e de direito, consistindo num princípio fundamental. O motivo da 
interdição de uma fábrica poluidora da atmosfera é a existência real da poluição causada por 
ela e o dispositivo legal que autoriza a interdição.
Finalidade: é o resultado jurídico específico que o ato administrativo pretende alcançar e que 
está previsto implícita ou explicitamente na lei e que em última análise sempre deve coincidir com 
o interesse público, sob pena de vício do ato administrativo conhecido como desvio de poder ou 
de finalidade, que gera nulidade absoluta do ato. Assim, o administrador não pode editar ato 
para beneficiar terceiros ou prejudicar perseguidos, pois neste caso estria desviando-se da fina-
lidade pública prevista em lei. A finalidade do ato que interdita fábrica poluidora da atmosfera é 
a proteção da salubridade pública.
4.3 Atributos dos atos administrativos
Presunção de legitimidade ou legalidade. É uma decorrência lógica do princípio constitucio-
nal da legalidade. Se a Administração deve estrita obediência à lei, significa que, em princípio, 
os atos administrativos por ela praticados se presumem legais, sendo tal presunção apenas rela-
tiva (iuris tantum), que obviamente admite prova em contrário.
Presunção de veracidade. Agora a presunção diz respeito aos fatos alegados pelo administra-
dor para a prática de um ato administrativo. Em princípio também se presume que os fatos ale-
gados pelo administrador para realizar um ato administrativo são verídicos, verdadeiros, sendo 
tal presunção também relativa (iuris tantum), pois admite prova em contrário. Fala-se que esta 
presunção de veracidade inverte o ônus da prova. 
Imperatividade. É o atributo segundo o qual todo ato administrativo se torna obrigatório ao 
administrado, independentemente de sua concordância. É o poder que a Administração tem de 
impor com fulcro na lei um ato administrativo, ainda que contra a vontade do administrado. Ex.: 
ato administrativo que elege determinada rua para realização de feira livre. Ato imperativo.
Autoexecutoriedade. É o poder que a Administração tem de executar suas próprias decisões 
com a utilização de meios de coação sem necessitar de prévia autorização do Poder Judiciário. 
Ex.: ato que destrói alimentos impróprios ao consumo público ou o embargo de uma obra irre-
gular. E a autoexecutoriedade só existe quando houver previsão legal. 
Tipicidade. Para cada finalidade pública que a Administração pretende alcançar, existe um tipo 
próprio de ato administrativo definido em lei. Este atributo veda que a Administração pratique 
atos inominados ou atípicos. Ex.: se a Administração pretende preservar um bem por seu valor 
histórico ou cultural de referência à memória da sociedade brasileira deve-se valer do tomba-
mento, porque para cada finalidade existe um ato próprio previsto em lei.
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QUESTÕES DE FIXAÇÃO DO CONTEÚDO
1. Quais os elementos de todo ato administrativo? Explique cada um deles.
2. No que consiste o atributo da autoexecutoriedade dos atos administrativos e quando é pos-
sível?
3. Diferencie presunção de legalidade e de veracidade dos atos administrativos.
5 Os atos administrativos em espécie
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Quanto à formação da vontade para a edição dos atos administrativos, eles podem ser:
• atos simples;
• atos complexos;
• atos compostos.
Quanto ao grau de liberdade, eles podem ser:
• atos vinculados;
• atos discricionários.
5.1 Classificação dos atos administrativos
Classificação quanto à formação da vontade. Aqui os atos podem ser simples, complexos e 
compostos.
• Simples são os que decorrem da manifestação de vontade de um único órgão, seja 
singular ou colegiado. Ex.: nomeação de um agente público pelo Presidente da República.
• Complexos são aqueles que decorrem da manifestação de vontade de dois ou mais 
órgãos, sejam eles singulares ou colegiados. Ex.: decreto regulamentar é assinado pelo 
Chefe do Executivo e ainda referendado pelo Ministro de Estado.
• Compostos são aqueles formados por dois atos diferentes, um principal e outro acessório. 
Ex.: a dispensa de licitação depende em certas situações de homologação pela autoridade 
superior competente para que possa produzir efeitos. Os atos em geral que dependem de 
aprovação, homologação e vistos normalmente são tidos por compostos.
Classificação quanto ao grau de liberdade. Importantíssima classificação que pretende dife-
renciar atos que possibilitam ou não uma certa margem de escolha pelo administrador, sempre 
com fulcro na lei. Aqui fala-se em atos vinculados e discricionários.
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5.2 Ato vinculado e ato discricionário
NO ATO VINCULADO TODOS OS ELEMENTOS ESTÃO PREVISTOS EM LEI:
• agente competente;
• objeto;
• forma;
• finalidade;
• motivos.
NO ATO DISCRICIONÁRIO, TRÊS ELEMENTOS ESTÃO PREVISTOS EM LEI, MAS DOIS DELES 
PODEM NÃO ESTAR PREVIAMENTE DEFINIDOS:
• agente competente (sempre previsto em lei);
• objeto (pode não estar previsto) = aqui está a margem de escolha;
• forma (sempre prevista em lei);
• finalidade (sempre prevista em lei);
• motivos (podem não estar previstos) = aqui está a margem de escolha.
Atos vinculados são aqueles atos que não dão nenhuma margem de escolha ao administrador. 
Neste caso, o administrador terá sempre um único caminho a seguir, pois a lei assim determina. 
Tanto é verdade que cabe ao administrador verificar se o administrado cumpriu todas as con-
dições legais e, em caso positivo, concede a licença por meio de um instrumento denominado 
alvará. Não há margem de escolha.
Atos discricionários são aqueles em que a lei fornece uma certa margem de escolha ao admi-
nistrador. A lei, que não consegue prever todas as situações possíveis, às vezes faz uso da dis-
cricionariedade, fornecendo alguns caminhos que poderão ser escolhidos pelo administrador ao 
editar um ato administrativo. Os elementos que podem não estar previstos em lei são os motivos 
e objeto (já que o agente, a forma e a finalidade sempre terão previsão legal), denominados pelo 
doutrina de mérito administrativo, porque a escolha do administrador em relação aos motivos 
e objeto do ato se dará sempre com base em critérios de conveniência e oportunidade do in-
teresse público. Ex.: a autorização no direito administrativo é considerada um ato discricionário, 
seja ela para porte de arma, seja ela para produção de material bélico ou para circulação de 
veículos acima de determinada altura. 
15
5.3 Atos administrativos em espécie
São eles pela doutrina administrativa: admissão, permissão, autorização, aprovação, homologa-
ção, licença, delegação, concessão, dispensa e adjudicação:
• admissão: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração reconhece ao particular, 
que preencha os requisitos legais, o direito à prestação de um serviço público. Ex.: 
admissão nos hospitais e escolas públicas.
• permissão: é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, 
pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a execução de um serviço ou a 
utilização de um bem público.
• autorização: é o ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração faculta 
ao particular o desempenho de atividade material ou a prática de ato que, sem esse 
consentimento, seriam legalmente proibidos.
• aprovação: é o ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o controle a priori ou a 
posteriori do ato administrativo. Ex.: Compete ao Congresso Nacional aprovar o estado 
de defesa e a intervenção federal; Cabe ao Senado Federal aprovação prévia para a 
escolha de Governadores do Território.
• homologação: é ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração reconhece 
a legalidadede um ato jurídico. Ex.: ato da autoridade competente que homologa o 
procedimento licitatório.
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DO CONTEÚDO
1. Quais as principais diferenças entre um ato administrativo vinculado e discricionário? 
2. Indique no que consiste o mérito administrativo do ato discricionário. 
3. Diferencie atos administrativos simples e compostos.
5.4 Extinção dos atos administrativos – anulação 
e revogação
Principais formas de extinção dos atos administrativos:
• pela produção dos seus efeitos jurídicos;
• pela cassação;
• pela contraposição;
• pelo desaparecimento do agente;
• pelo desaparecimento do objeto.
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Várias são as modalidades de extinção dos atos administrativos. Fala-se que a forma normal 
de extinção ocorre quando o ato produz os efeitos jurídicos imediatos a que estava apto. Outra 
forma ocorre com a chamada cassação, vale dizer, que é a retirada de um ato vinculado ilegal 
quando o administrado deixa de cumprir as condições que se faziam necessárias para continuar 
desfrutando de determinada situação jurídica (ex.: cassação da licença para construir). Também 
se extingue um ato administrativo pela contraposição, ou seja, quando a Administração pratica 
um ato com efeitos contrários ao ato anteriormente praticado (ex.: ato de nomeação seguido de 
ato de exoneração). Extingue-se, ainda, com o desaparecimento do agente beneficiado pelo ato 
(ex.: morre o beneficiado da licença) ou pelo desaparecimento do objeto do ato administrativo 
(ex:. incêndio do bem a ser desapropriado).
Um ato administrativo pode extinguir-se também pela anulação (ou também chamada de inva-
lidação) e a revogação, compreendendo seus efeitos, natureza, limites e órgãos competentes 
para tal extinção. Começamos, assim, pela anulação ou invalidação dos atos administrativos.
DIFERENÇA ENTRE ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO
ANULAÇÃO = ATO ILEGAL = EFEITOS EX TUNC = CABE PARA ATO
VINCULADO E DISCRICIONÁRIO = PODE SER DECRETADA PELO JUDICIÁRIO E PELA ADMI-
NISTRAÇÃO
REVOGAÇÃO = ATO LEGAL = EFEITOS EX NUNC = CABE SOMENTE PARA ATO DISCRICIO-
NÁRIO = PODE SER DECRETADA APENAS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A anulação ou invalidação dos atos administrativos é uma forma de extinção pela qual a 
Administração ou o Poder Judiciário retira um ato administrativo ilegal com efeitos ex tunc, que 
retroagem à data de sua edição. Atente-se, portanto, para as seguintes características da anula-
ção ou invalidação: refere-se à extinção de ato ilegal, que foi editado em desconformidade com 
a lei; sua retirada produz efeitos retroativos, uma vez que o ato nulo é considerado nulo desde 
sua edição; pode ser decretada pela própria administração, de ofício ou por provocação do 
interessado; pode ser decretada pelo Poder Judiciário, mas dependerá sempre de provocação; 
refere-se tanto a ato vinculado, como a ato discricionário.
Dessa forma, não se pode esquecer que tanto o ato vinculado como o ato discricionário possuem 
elementos previstos em lei e, se algum deles for praticado em desconformidade com a lei, será 
considerado ilegal e poderá ser invalidado ou anulado. Conclusão é que a invalidação serve 
tanto para ato vinculado como ato discricionário ilegal e pode ser decretada tanto pela 
Administração como pelo Poder Judiciário.
Revogação dos atos administrativos é uma forma de extinção do ato pela qual a Adminis-
tração retira um ato administrativo legal, conforme a lei, porém que não é mais conveniente 
ou oportuno ao interesse público, com efeitos que não retroagem, portanto, ex nunc, uma vez 
que se trata de retirada de ato legal e deve-se, assim, respeitar os direitos até então adquiridos. 
Ademais, a revogação é forma de extinção que somente e tão somente é utilizada para atos ad-
ministrativos discricionários, por que somente estes possuem mérito de conveniência e oportu-
nidade do interesse público, já que apenas estes permitem escolha pelo administrador baseada 
nestes critérios de conveniência e oportunidade. A conclusão importante é que ato adminis-
trativo vinculado nunca poderá ser revogado, pois este não tem mérito administrativo de 
escolha por critério de conveniência e oportunidade.
Somente atos administrativos discricionários podem ser revogados. Além disso, o único 
órgão competente para a revogação de um ato administrativo é a própria Administração, já que 
o Poder Judiciário não poderá analisar o mérito administrativo do ato, espaço reservado com 
exclusividade ao administrador, sob pena de violação da separação de poderes. Assim, somente 
17
a Administração pode revogar ato administrativo discricionário. Poder Judiciário não revoga 
ato administrativo. Mas isso não significa que o Poder Judiciário não possa apreciar um ato ad-
ministrativo discricionário. Este poderá perfeitamente ser objeto de controle pelo Judiciário, mas 
apenas sob os aspectos de legalidade e jamais sob os aspectos de mérito administrativo, pois, 
repita-se, o mérito é um espaço reservado ao administrador que não cabe ao Judiciário invadir.
PRINCIPAIS VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO
ABUSO DE PODER (VÍCIO GÊNERO) QUE TEM DUAS ESPÉCIES: 
EXCESSO DE PODER – O abuso na modalidade excesso de poder é vício que incide sobre a 
competência do agente; 
DESVIO DE PODER OU DE FINALIDADE – O abuso na modalidade desvio de finalidade ou de 
poder é vício que incide sobre a finalidade do ato.
5.5 Teoria do desvio de poder. Vícios do ato 
administrativo. Espécies: abuso de poder, 
excesso de poder e desvio de finalidade ou de 
poder
A teoria do desvio de poder, cuja origem é francesa, é hoje aceita e consagrada pelos países 
democráticos, permanecendo a ideia central do desvio de poder: típico vício de legalidade, 
suficiente para anulação do procedimento administrativo. A doutrina brasileira aceita o instituto 
como capaz de provocar a anulação do ato administrativo, cabendo o seu desfazimento ao Ju-
diciário ou à própria Administração.
Entre os principais vícios que podem recair sobre um ato administrativo, encontramos o abuso 
de poder. O abuso de poder é um vício do ato administrativo considerado gênero do qual exis-
tem duas espécies: excesso de poder e desvio de poder ou de finalidade. O abuso de poder é, 
assim, o vício do ato administrativo que ocorre quando o agente público ultrapassa os limites de 
sua competência (excesso de poder) ou desvia-se da finalidade pública prevista na lei (desvio de 
poder ou de finalidade).
Em qualquer dos casos, ter-se-á presente o chamado abuso de poder. Assim, haverá abuso de 
poder quando o agente competente vai além da competência prevista em lei na prática do ato, 
cometendo um excesso de poder (vício que incide sobre a competência) ou quando o agente pra-
tica um ato administrativo sem buscar o interesse público previsto em lei, cometendo um desvio 
de poder ou de finalidade (vício que incide sobre a finalidade do ato). Em qualquer caso, o ato 
administrativo assim praticado é absolutamente nulo.
Por fim, é importante falar da Teoria dos Motivos determinantes. Por ela, os motivos determinam 
a validade de todo ato administrativo. De fato, se os motivos eleitos pelo administrador para a 
prática de certo ato administrativo forem falsos ou inexistentes, o ato administrativo será igual-
mente falso ou inexistente, já que os seus motivos determinam sua validade. Ex.: se um agente 
público pune um subordinado valendo-se de um motivo que nunca existiu ou que seja falso, o ato 
de punição será igualmente inexistente ou falso, o que levará, fatalmente, à nulidade do próprio 
ato administrativo.
18 Laureate- International Universities
Tópicos em Direito 2
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DO CONTEÚDO
1 - Quais as diferenças entre anulação e revogação dos atos administrativos e quais os poderes 
competentes para decretá-las? 
2 - Diga se um ato administrativo discricionário está sujeito a controle peloJudiciário e sob quais 
aspectos.
3 - Explique a diferença entre abuso de poder, excesso de poder e desvio de finalidade.
6 O poder de polícia da administração
6.1 Conceito de poder de polícia ou polícia 
administrativa
Conceito legal de poder de polícia (art. 78 do CTN): considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a 
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à 
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de ativi-
dades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade 
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Exercício do poder 
de polícia constitui um dos fatos geradores da taxa (art. 145, II da CF e art. 77 do CTN).
6.2 Fundamento da polícia administrativa
O direito administrativo coloca em cheque temas de tensão sobre dois aspectos opostos: a au-
toridade da Administração pública e a liberdade do indivíduo. E o poder de polícia está inserido 
exatamente neste contexto de tensão. De um lado, o cidadão quer exercer plenamente os seus 
direitos e, de outro lado, cabe à Administração condicionar o exercício desses direitos ao bem-
-estar coletivo.
Dessa maneira, o fundamento da polícia administrativa é o próprio princípio da supremacia do 
interesse público sobre o particular, que confere à Administração uma posição de supremacia 
sobre os próprios administrados.
• Princípio da proporcionalidade. Da proporcionalidade: é a medida da 
discricionariedade das medidas de polícia. Em matéria de polícia administrativa, diz-
se que o administrador deve ser razoável, devendo demonstrar uma proporção entre 
os meios de que se vale para atingir os fins que pretende preservar, de modo que não 
poderá nem ir além nem ficar aquém do necessário ao dano que se visa impedir. Se faltar 
a proporcionalidade, o ato não deixa de ser administrativo, entretanto, configurar-se-á o 
abuso. A proporcionalidade é a medida do poder de polícia!
19
6.3 Características dos poderes de polícia
Características ou Atributos do poder de polícia: discricionariedade, autoexecutoriedade e coer-
cibilidade. Vamos ver cada uma delas.
• Discricionariedade. Fala-se que a discricionariedade está presente na grande maioria 
dos casos, mas nem sempre isso ocorre. Na grande maioria dos casos em matéria de 
polícia administrativa, a lei deixará uma certa margem de liberdade de atuação ao 
administrador para decidir qual o melhor momento de agir e qual o meio mais adequado 
ao caso concreto ou até mesmo qual a punição mais adequada para reverter a situação 
fática. Aí nestes casos o poder de polícia será discricionário, porque dará margem de 
escolha ao administrador. Porém, em alguns casos, a lei não confere margem de escolha 
ao administrador que terá de adotar uma situação já previamente estabelecida em lei. 
Aqui não há qualquer margem de escolha ao administrador, que deve total vinculação à 
lei. Aí o poder de polícia será vinculado. Neste ponto, cabe estabelecer a diferença entre 
licença e autorização, medidas de polícia comumente adotadas para certas atividades 
pela Administração, dentro do seu poder de polícia.
Licença é considerada em matéria de polícia administrativa como ato administrativo 
sempre vinculado, de modo que cabe à Administração conceder a licença ao administrado 
sempre que forem preenchidas as condições previstas em lei. Não há margem de escolha 
ao administrador. Preenchidos os pressupostos legais, o administrador deve conceder a 
licença. Ex.: licença para construir, licença para dirigir e licença para o exercício de certas 
atividades.
Já autorização em matéria de polícia administrativa é sempre um ato administrativo 
discricionário. Aqui a lei admite que a Administração opte em conceder ou não a 
autorização diante da situação concreta, diante do interesse público que está em jogo. 
Ainda que o administrado preencha as condições legais, pode o administrador escolher 
em conceder ou não a autorização, levando sempre em conta a melhor conveniência e 
oportunidade do interesse público que está em jogo. Ex.: autorização para porte de arma, 
autorização para produção de materiais bélicos e autorização para circulação de veículos 
com peso ou altura excessivos.
• Autoexecutoriedade. Outra característica das medidas de polícia. É a possibilidade que 
o administrador tem de executar suas próprias decisões e medidas, sem precisar recorrer 
previamente ao Poder Judiciário. Ex.: o embargo de uma obra, a apreensão de mercadorias 
impróprias ao consumo e a imposição de multas são medidas de polícia que a Administração 
executa imediatamente sem necessitar de prévia autorização do Poder Judiciário.
• Coercibilidade. Está ligada á própria ideia de autoexecutoriedade. O ato de polícia 
é dotado de força coercitiva. Para fazer valer as medidas de polícia, a Administração 
utiliza-se de força coercitiva. Impõe, portanto, de forma coativa as medidas de polícia, 
dispensando qualquer anuência do particular, permitindo-se até utilização de força para 
garantir seu cumprimento.
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DA MATÉRIA
1- Qual o fundamento do poder de polícia? 
2- Explique a diferença entre licença e autorização em matéria de polícia administrativa. 
3- No que consiste a autoexecutoriedade das medidas de polícia? 
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7 Polícia administrativa e polícia 
judiciária
PODERES QUE EXERCEM A POLÍCIA ADMINISTRATIVA
QUAIS PODERES ESTATAIS DESENVOLVEM A ATIVIDADE DE PODER DE POLÍCIA? 
PODER LEGISLATIVO = cria por lei as limitações administrativas 
PODER EXECUTIVO = controla e executa as medidas de polícia 
PODER JUDICIÁRIO = não exerce poder de polícia
DIFERENÇAS ENTRE POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA 
POLÍCIA ADMINISTRATIVA
• preventiva ou repressiva;
• incide sobre o exercício de direitos, atividades e bens;
• exercida preponderantemente por órgãos específicos.
POLÍCIA JUDICIÁRIA
• sempre repressiva;
• incide sobre pessoas;
• exercida preponderantemente pela polícia civil.
Diferenças entre a chamada polícia judiciária e a polícia administrativa (ou simplesmente 
poder de polícia)
Veja que foi dito anteriormente que o Poder Judiciário não exerce atos de polícia administrativa, 
sendo este um poder que se divide entre o Legislativo (que cria a lei contendo a medida restritiva) 
e o Executivo (que controla e aplica na prática tais medidas). O que pode decorrer de atos do 
Poder Judiciário são atividades decorrentes da polícia judiciária, que não pode ser confundida 
com a polícia administrativa.
De fato, a polícia judiciária não é regida pelo direito administrativo, mas sim pelo direito pro-
cessual penal. Incide sobre pessoas porque atua após a prática de um delito penal, para au-
xiliar o Judiciário na apuração da infração e na punição dos infratores da lei penal. Conclusão 
é que a polícia judiciário será sempre repressiva, já que entra em cena após a prática de um 
delito penal. Lembre-se, por fim, que a chamada polícia judiciária é exercida preponderantemen-
te pela polícia civil ou por algumas corporações específicas da polícia militar.
Por outro lado, a polícia administrativa, ou poder de polícia, é regida pelo direito administrati-
vo. Incide sobre o exercício de certos direitos individuais e o exercício do direito de proprie-
dade, porque tem por finalidade adequá-los ao bem-estar social. A polícia administrativa pode 
agir, portanto, de forma preventiva (por exemplo, proibindo um porte de armas ou conce-
dendo licença para dirigir ao motorista) ou de forma repressiva (por exemplo, cassando a 
21
licença do motorista infrator ou apreendendo mercadorias impróprias para o consumo) e 
atua normalmente pela própria polícia militar epor diversos outros órgãos de fiscalização aos 
quais a lei atribui essa atividade de controle, nos mais variados setores da sociedade, tais como, 
na educação, trabalho, assistência social, saúde, consumidor, trânsito e muitos outros.
7.1 Limites ao exercício do poder de polícia 
pela Administração Pública
Lembre-se que o poder de polícia deve sempre ser exercido pelo administrador dentro dos limi-
tes impostos pela lei que cria a medida limitativa. A polícia administrativa não se confunde com 
atividade arbitrária. Por isso, a doutrina vislumbra alguns limites impostos ao seu exercício pela 
Administração, que são considerados em três grupos, limites quanto aos fins, limites quanto à 
competência e ao procedimento e limites quanto ao objeto. Vejamos cada um desses limites.
• Limites quanto aos fins. Fala-se que o poder de polícia só pode ser exercido para 
atender ao interesse público. É uma decorrência do princípio da supremacia do interesse 
público sobre o particular. As restrições de polícia só se justificam para atender o bem-
estar social, sob pena de caracterização de desvio de poder, ato absolutamente nulo.
• Limites quanto à competência e ao procedimento. Diz-se que a medida de polícia deve 
ser aplicada pela autoridade competente prevista na lei e seguir o procedimento previsto 
para sua aplicação.
• Limites quanto ao objeto (ou meios de atuação). Neste caso, a autoridade administrativa 
sofre limitações de três ordens:
 » Necessidade. A medida de polícia só deve ser adotada para impedir ameaças reais 
ao interesse coletivo, caso contrário, não se justificaria a onerosidade e o sacrifício 
do particular.
 » Proporcionalidade. É uma decorrência direta do princípio da proporcionalidade 
previsto no art. 111 da Constituição Estadual Paulista. É a relação razoável de 
proporção que se exige entre a medida de polícia e o dano que se pretende evitar. 
A medida de polícia não pode ir além do necessário a ponto de impedir a fruição 
do próprio direito nem ficar aquém do exigido pelo caso concreto. Enfim, dever ser 
proporcional.
 » Eficácia. A medida de polícia deve ser adequada para impedir o dano ao interesse 
pública, caso contrário, ela não produz eficácia.
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DO CONTEÚDO
1- Quais poderes estatais realizam atos decorrentes do poder de polícia? 
2- Faça uma diferença entre polícia judiciária e polícia administrativa. 
3- Quais são os limites quanto aos meios de atuação (objeto) do poder de polícia? Explique. 
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8 A administração direta e os órgãos 
públicos
8.1 Conceito de órgão público
Órgãos públicos, ou órgãos administrativos, são unidades de atuação, centros de competências 
do Estado, que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar 
uma atribuição predeterminada. Os órgãos públicos não são pessoas, mas centros de compe-
tências criados pelo direito público. Assim, são partes da estrutura do Estado e por isso dele não 
se distinguem. Vale afirmar: não tem personalidade jurídica.
Dessa forma, na relação entre a vontade dos órgãos e do agente público existe uma relação de 
imputação, uma vez que a vontade do agente é imputada diretamente ao Estado. Aquilo que o 
agente público que compõe o órgão quer ou faz deve ser entendida como a própria vontade do 
Estado, ainda que o agente tenha querido ou agido mal.
O Estado, por ser uma ficção jurídica, assim como o órgão, que não tem personalidade jurídica, 
não tem outra vontade senão a do próprio agente público, daí dizer que a relação entre a von-
tade dos órgãos e do agente que o compõe é de imputação e não de representação, que exige 
duas vontades distintas: a do representante e do representado.
QUAL A RELAÇÃO ENTRE O ÓRGÃO E A ADMINISTRAÇÃO DIRETA? 
A ADMINISTRAÇÃO DIRETA COMPÕE-SE DE ÓRGÃOS PÚBLICOS, QUAIS SEJAM: 
• Ministérios;
• Secretarias;
• Departamentos;
• Diretorias;
• Delegacias;
• Coordenadorias;
• Setores;
• Etc.
23
8.2 Relação do órgão com a chamada 
administração direta
Diz a doutrina que o conjunto de órgãos que compõem a pessoa jurídica estatal corresponde à 
chamada “administração direta”. Realmente, o Estado, por ser pessoa criada pelo direito, não 
tem vontade nem ações próprias. É uma ficção legal a qual a lei atribui uma série de prerroga-
tivas e de responsabilidades pelas atividades que desempenha. Uma das formas que o Estado 
(entenda-se União, Estados, Distrito Federal e Municípios) tem para exercer diretamente a 
função administrativa que a lei lhe incumbe é através dos seus órgãos. Esse conjunto de órgãos 
que compõem a União, os Estados, DF e Municípios é denominado pela doutrina de “administra-
ção direta”, por representar a Administração exercendo diretamente uma função administrativa.
Assim, são os ministérios, secretariais, departamentos, setores, diretorias, delegacias, coorde-
nadorias e outras que consistem em centros de atribuições, sem personalidade jurídica e que 
fazem parte do próprio corpo da pessoa política que o criou. Na chamada administração direta, 
a própria União, os Estados, DF e Municípios exercem diretamente a atividade administrativa 
através de seus órgãos, ou seja, departamentos, ministérios, diretorias, secretarias etc. Quando 
isso acontece temos a chamada administração direta, que não se confunde com a administração 
indireta, que ocorre quando o Poder Público, autorizado por lei, cria uma pessoa jurídica com 
personalidade própria a quem atribui a titularidade e o exercício de uma atividade administrativa.
8.3 Classificação dos órgãos públicos
Os órgãos públicos classificam-se:
- quanto à esfera de ação:
Órgãos independentes. São os órgãos representativos dos poderes do Estado. Ex.: Câmara, Se-
nado, Assembleia Legislativa, Presidência, Supremo Tribunal Federal etc.
Órgãos autônomos. São os imediatamente subordinados aos órgãos independentes e que detêm 
autonomia administrativa, técnica e financeira. Ex.: Ministérios, Secretarias de Estado, Secreta-
rias Municipais, Tribunal de Contas da União e Ministério Público.
Órgãos superiores. São aqueles que não gozam de autonomia administrativa, financeira nem 
técnica, mas possuem poder de comando e de direção. Ex.: departamentos, polícia civil, gabine-
tes, coordenadorias, divisões, delegacias, secretarias gerais e procuradorias.
Órgãos subalternos. Não gozam de autonomia nem têm poder de comando. Exercem função 
meramente de execução. Ex.: seções de expedientes, zeladorias, portarias e serviços
- quanto à estrutura:
Órgãos simples. Constituídos por um único centro de atribuições que não permite subdivisões 
internas nem há outros órgãos para auxiliar seu desempenho. Ex.: seções que são as últimas 
repartições na estrutura administrativa.
Órgãos compostos. Formados por vários outros órgãos na sua estrutura, ou seja, são órgãos 
integrados por outros órgãos públicos. Ex.: Ministérios no âmbito federal e secretarias no âmbito 
estadual e municipal.
24 Laureate- International Universities
Tópicos em Direito 2
- quanto à composição:
Órgãos singulares. Compostos por um único agente. Ex.: Presidência da república, diretoria de 
uma escola pública.
Órgãos colegiados. Compostos por vários agentes. Ex.: Tribunal de Contas da União, Conselho 
da República, Tribunal de Impostos e Taxas.
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DA MATÉRIA
1 - Qual o conceito de órgão público e qual a relação entre sua vontade e a do agente público, 
de imputação ou de representação? Explique. 
2 - No que consiste a classificação dos órgãos públicos quanto à sua composição? 
3 - Diga o que são órgãos públicos superiores e forneça alguns exemplos deles. 
4 - Supondo que a Secretaria Estadual dos Esportes tenha descumprido um contrato por ela ce-
lebrado, em face de quem deverá ser proposta a demanda competente? Explique.
9 Os agentes públicos e suas categorias9.1 Conceito de agentes públicos: abrangência
É toda pessoa física que presta serviços ao Poder Público, ainda que transitoriamente, com ou 
sem vínculo jurídico, com ou sem remuneração paga pelos cofres públicos. 
9.2 Categorias de agentes públicos
- Categoria dos agentes políticos.
São os detentores dos cargos da mais elevada hierarquia da organização administrativa. O lia-
me que os prende à Administração é de natureza política. Seus direitos e obrigações decorrem 
da Constituição Federal e por leis complementares específicas. Alguns são eleitos e outros são 
nomeados. Ex.: Presidente, Governador, Prefeito, Ministros de Estado, Secretários Estaduais e 
Municipais, Senadores, Deputados, Vereadores.
- Categoria dos particulares em colaboração com o Poder Público.
São pessoas físicas que prestam serviços à Administração, ainda que de forma esporádica. Não 
ocupam cargo nem emprego. São eles: agentes voluntários (particulares que por vontade própria 
ajudam em situações de epidemia, emergência, guerra); agentes honoríficos que são requisi-
tados pela Administração e prestam um serviço público em razão de sua condição cívica (ex.: 
mesários, jurados); agentes delegatários que exercem função administrativa por delegação da 
Administração que sofrem fiscalização do Poder Público, mas prestam o serviço por seu risco, 
recebendo remuneração paga pelos usuários do serviço (ex.: leiloeiros públicos, tabeliães, tradu-
tores e intérpretes públicos) e o agentes contratados que celebram contrato com o Poder Público 
(concessionárias e permissionárias de serviço público).
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- Categoria dos servidores públicos ou administrativos.
São os que prestam serviços à Administração, com vínculo jurídico e remuneração paga pelos 
cofres públicos. Esta categoria de agente público compreende:
Os servidores estatutários ou funcionários públicos. São os ocupantes de cargo 
público cujo regime jurídico é estatutário, vale dizer, são regidos por lei.
Os empregados públicos. São os ocupantes de emprego público contratados pelo 
regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Os servidores temporários. São aqueles contratados por tempo determinado para que 
a Administração atenda uma necessidade temporária de excepcional interesse público, 
conforme art. 37, IX da CF. Exercem função pública.
- Categoria dos servidores militares.
A emenda constitucional 18/98 separou os militares em duas categorias: militares dos Estados e 
do DF – polícia militar e corpo de bombeiro – regidos pelo art. 42 da CF; militares federais – que 
são os das forças armadas – regidos pelo art. 142 da CF.
DIFERENÇA ENTRE CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO PÚBLICA
CARGO PÚBLICO = regime estatutário (imposto por lei)
EMPREGO PÚBLICO = regime celetista (imposto pela CLT)
FUNÇÃO PÚBLICA = conceito residual (não é emprego nem cargo)
9.3 Diferença entre cargo, emprego e função 
pública: implicações
Cargo é uma unidade de atribuições criada por lei, que lhe confere denominação própria, fixan-
do o padrão de seus vencimentos ou subsídio e o vínculo que liga o agente ao cargo é conside-
rado estatutário (imposto por lei).
Emprego também é uma unidade de atribuições, mas cujo vínculo que une o agente ao mesmo 
é contratual sob a regência da CLT.
Preste atenção: a Constituição Federal exige concurso público para acessibilidade tanto a car-
gos como a empregos públicos. Ainda que nestes últimos os agentes públicos sejam regidos pela 
CLT, o ingresso somente se dará mediante concurso público de provas ou títulos e provas.
Função é um conceito residual. É um conjunto de atribuições as quais não corresponde a cargo 
ou emprego. Perante a CF/88, quando se fala em função, podemos ter dois tipos de situação:
Função exercida por servidores contratados temporariamente com base no art. 37, IX da CF em 
que não se exige concurso público, porque a urgência é incompatível com tal procedimento. 
Função de confiança, de natureza permanente, correspondente a chefia, direção e assessora-
mento, que são de livre nomeação e de livre exoneração, mas que atualmente, após a emenda 
19/98, serão exercidos exclusivamente por servidores já ocupantes de cargo efetivo.
26 Laureate- International Universities
Tópicos em Direito 2
9.4 Considerações finais sobre cargos
Vale ainda falar a diferença que a doutrina estabelece em relação aos cargos em comissão, 
cargos efetivos e cargos vitalícios. Vejamos cada um deles.
Cargo em comissão: é aquele que por se trata de cargos em confiança, dispensa concurso pú-
blico, isto é, a autoridade competente para preencher o cargo público tem plena liberdade de 
nomear pessoa de sua confiança assim como pode exonerá-la quando bem entender.
Cargo efetivos: é aquele em que o preenchimento é realizado em caráter definitivo, não transitório. 
Desligados apenas por processo administrativo, por ineficiência compreendida à falta de qualidade 
ou por falta grave por sentença judicial – estabilidade: esses agentes tornam estáveis depois de 
três anos de exercício, conforme nova redação dada pela emenda 19/98 ao art. 41, caput, da CF.
Cargos vitalícios: consiste na prerrogativa que impede a perda do cargo titularizado por de-
terminados funcionários públicos, adquirida após dois anos de exercício, dependendo a perda 
do cargo, nesse período, de sentença judicial com trânsito em julgado. A Constituição Federal 
garante vitaliciedade aos magistrados (art. 95, inciso I), aos membros do MP (art. 128, § 5º, 
inciso I, a) e aos membros dos Tribunais de Contas (arts. 73, § 3º, e 75).
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DO CONTEÚDO
1- Qual o conteúdo da expressão agentes públicos? 
2- Diga quais as principais categorias de agentes públicos. 
3- Diferencie a categoria dos agentes políticos dos particulares em colaboração com o Poder 
Público. 
4- Qual é a distinção entre cargo, emprego e função pública? 
5- Estabeleça a diferença entre cargo em comissão e função de confiança.
10 As principais regras constitucionais 
aplicáveis aos servidores públicos
10.1 Formas de provimento dos cargos
Provimento de cargo é o ato pelo qual se dá o preenchimento de cargo vago. Não se confunde 
com a posse que significa aceitação das atribuições, responsabilidades e direitos do cargo pelo 
nomeado, efetuando-se por assinatura de um termo. Fala-se que há duas formas de provimento: 
originário e derivado.
Provimento inicial, originário ou autônomo ocorre quando o servidor nunca teve vínculo com 
o Poder Público ou quando o cargo foi criado e não foi ainda provido. Para provimento inicial de 
cargo, a lei exige um procedimento administrativo que envolve as seguintes etapas:
• aprovação;
• nomeação pela autoridade competente;
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• posse;
• entrar em exercício no prazo de 30 dias da posse, sob pena de exoneração.
Provimento derivado ocorre quando o agente já tinha relação anterior com o cargo. Algumas 
figuras jurídicas expressam provimento derivado, quais sejam:
Promoção ou ascensão: passagem de um funcionário de um cargo para outro mais elevado. 
Passa-se de um cargo inferior a outro de classe superior.
Reintegração: é o funcionário que volta ao cargo por ter sido desligado ilegalmente, tendo todos 
os direito desde a data da demissão inclusive vantagens que teria se estivesse no cargo, já que 
sua demissão foi anulada por decisão administrativa ou judicial.
Aproveitamento: é o retorno obrigatório à atividade de servidor em disponibilidade para cargo 
de atribuições e vencimentos compatíveis com o anteriormente ocupado.
Reversão: reingresso à atividade de servidor aposentado por invalidez quando, por junta médica 
oficial, forem declarados insuficientes os motivos da aposentadoria. Vacância: abertura de cargo:
Por outro lado, a exoneração é o desligamento do agente a seu pedido, ao passo que a demis-
são corresponde ao desligamento por pena de perda do cargo aplicada por processo adminis-
trativo em que se garantaampla defesa e contraditório. Por fim, cabe dizer que a vacância é a 
situação do cargo que está sem ocupante
10.2 Principais regras constitucionais aplicáveis 
ao servidor público – art. 37 e seguintes da CF
Passa-se agora a enumerar as regras constitucionais mais importantes aplicáveis aos 
servidores públicos trazidas pela Carta Magna. Vejamos a mais relevantes:
Art. 37, I – Regra da acessibilidade a cargos, empregos e funções públicas. Eles são aces-
síveis aos brasileiros (natos ou naturalizados) que preencham os requisitos estabelecidos em lei e 
aos estrangeiros, na forma da lei.
Art. 37, II – As Condições de ingresso. A investidura em cargo ou emprego público depende de 
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos. Lembre-se que o concur-
so público somente é dispensado para provimento de cargos em comissão, função de confiança 
e contratação de servidores temporários, conforme já explicado em aula anterior.
Art. 37, VI – O servidor público tem direito à livre associação sindical. Dispositivo constitu-
cional autoaplicável.
Art. 37, VII – Direito de Greve. O servidor público tem direito de greve garantido pela Cons-
tituição Federal, que deverá ser exercido nos termos e limites definidos em lei específica. Dispo-
sitivo não autoaplicável. A jurisprudência já entendeu que esse dispositivo é norma de eficácia 
limitada e que por isso o servidor somente poderá exercer o direito de greve quando surgir a 
regulamentação dele por lei específica. Lembre-se, contudo, de recente decisão do Supremo 
Tribunal Federal em nadado de injunção 670, 708 e 712 que permitiu aplicável aos servidores 
públicos as disposições previstas na Lei nº 7.783/89, que cuida da greve na iniciativa privada, 
até que seja editada a lei específica a que se refere o art. 37, VII da CF. Em 2016 o STF entendeu 
que os servidores que realizam greve devem ter o desconto em seus vencimentos em proporção 
aos dias não trabalhados.
28 Laureate- International Universities
Tópicos em Direito 2
Art. 37, XVI – Proibição de acumulação remunerada de cargos públicos. Como regra geral, 
é proibida a acumulação de cargos e empregos públicos. Porém, a CF prevê exceções a esta 
vedação, permitindo, contudo, tal acumulação quando houver compatibilidade de horários:
Alínea “a” – para dois cargos de professor;
Alínea “b” – para um cargo de professor com outro técnico ou científico;
Alínea “c” – para dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde.
Art. 37, XVII – Extensão da vedação. A vedação de acumulação também se estende às funções 
e empregos públicos.
O SISTEMA REMUNERATÓRIO E DEMAIS REGRAS CONSTITUCIONAIS APLICÁVEIS
• art. 39, parágrafo 4º – sistema de remuneração;
• art. 37, X – Revisão da remuneração;
• art. 37, XV – Irredutibilidade de remuneração e subsídio;
• art. 37, XI – teto e limites entre os Poderes;
• art. 37, XII – outro limite;
10.3 Os sistemas remuneratórios
Art. 39, § 4º – Sistemas remuneratórios. A emenda constitucional 19/98 faz coexistir dois siste-
mas remuneratórios: remuneração ou vencimento em que a remuneração do agente compreende 
uma parte fixa e outra variável, composta por vantagens pecuniárias; e o sistema do subsídio 
em que a retribuição do agente é constituída por parcela única, que exclui a possibilidade de 
percepção de vantagens pecuniárias variáveis. 
Art. 37, X – A revisão da remuneração e do subsídio. A revisão da remuneração e do subsí-
dio é feita por lei e haverá uma revisão geral anual. Esta revisão não atinge os celetistas cujos 
aumentos dependem de dissídios coletivos.
Art. 37, XV – Irredutibilidade de remuneração e de subsídio. É a irredutibilidade nominal dos 
vencimentos que não protege a remuneração da inflação.
Art. 37, XI – Teto e limites entre os Poderes. A CF, com redação dada pela Emenda 41/03 
estabelece o teto das remunerações e dos subsídios da Administração direta, indireta e fundacio-
nal, cujos limites devem ser assim entendidos: no âmbito federal, o teto é o subsídio dos Ministros 
do STF; no âmbito estadual e do DF, no plano do executivo, o teto é o subsídio do governador, 
no plano do legislativo, o teto é o subsídio dos deputados estaduais e distritais, e no plano do 
judiciário, que também abrange os membros do MP, defensores públicos e procuradores, o teto é 
o subsídio dos desembargadores do tribunal de justiça, que está limitado a 90,25% do subsídio 
dos Ministros do STF; no âmbito municipal, o teto é o subsídio do prefeito.
Art. 37, XII – Outro limite imposto pela CF. Outro limite imposto pela Constituição Federal im-
pede que os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário sejam superiores 
aos pagos pelo Poder Executivo. E este limite só se refere a uma espécie de remuneração, os 
vencimentos.
29
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DO CONTEÚDO
1- Faça uma diferença entre provimento originário e derivado. 
2- Traçar uma distinção entre exoneração e demissão. 
3- Diga se é possível a acumulação de cargos públicos.
11 A descentralização administrativa e a 
administração indireta
11.1 Descentralização administrativa
Já se falou que ora a Administração presta diretamente uma função administrativa, através de 
seus órgãos, cujo conjunto deles dá origem a chamada administração direta, ora a Administra-
ção opta por criar uma pessoa jurídica própria, quando autorizada por lei, para atribuir-lhe a 
titularidade e execução de um serviço público, dando ensejo a chamada administração indireta.
Na administração direta existe uma centralização administrativa, isto é fácil de perceber porque 
a Administração presta diretamente um serviço público ou atividade administrativa através de 
seus órgãos. O fenômeno que pode haver aqui é o da “desconcentração”, que não se confunde 
com descentralização. Desconcentração é uma distribuição interna de competências entre os 
diversos órgãos da Administração que estão estruturados sob a forma de pirâmide. Pode ser por 
descentralização por colaboração e por serviço, ou técnica ou funcional.
Descentralização por colaboração. É a que se verifica quando por meio de contrato ou ato ad-
ministrativo unilateral se transfere a execução de um serviço público a uma pessoa, conservando 
o Poder Público a titularidade do serviço. Isso se faz por concessão, permissão ou autorização 
de serviço público.
Descentralização por serviço, funcional ou técnica. É a forma mais importante para esta aula. 
Possui íntima relação com a chamada Administração indireta. Ocorre quando a União, os Esta-
dos, DF e Municípios criam por lei ou quando autorizados por ela uma pessoa jurídica de direito 
público ou privado e atribui a ela a titularidade e a execução de um serviço público, dando ori-
gem ao que se denomina administração indireta.
4 Entidades que compõem a Administração Indireta
Pode-se dizer que integram a administração indireta no direito brasileiro as seguintes entidades:
Autarquias. Autarquia é o serviço público autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica 
de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administra-
ção, que requeiram, para seu funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. 
Deste conceito podemos retirar as principais características das autarquias que são: criação ou 
extinção por lei, personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio, capacidade de 
autoadministração e responsabilidade por seus atos, submetimento a controle do Poder Público, 
seus patrimônios são considerados bens públicos (impossibilitando a execução sobre eles) e de-
sempenho de funções tipicamente públicas. São exemplos de autarquias: Banco Central do Brasil 
(Bacen), Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Instituto Nacional da Propriedade Industrial 
(INPI), Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), Departamento Nacional de Estradas de 
Rodagem (DNER), USP (Universidadede São Paulo), Hospital das Clínicas.
30 Laureate- International Universities
Tópicos em Direito 2
Empresa pública. Estas entidades devem ser criadas por lei, com controle exclusivo do Poder 
Público, mas com personalidade de direito privado, regendo-se suas atividades pelos preceitos 
comerciais. Veja que o Decreto-Lei nº 200/67 (art. 5º – II) define a Empresa Pública como a 
entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital 
exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o governo seja 
levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa, podendo revestir-se 
de qualquer das formas admitidas em direito. São Empresas Públicas: Serviço Federal de Proces-
samento de Dados (Serpro), Caixa Econômica Federal (CEF), Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos (ECT).
Sociedades de Economia Mista. São pessoas jurídicas de direito privado, de que participa 
o Poder Público, associando-se a particulares (por isso que é mista), para juntos explorarem 
alguma atividade econômica ou serviço de interesse coletivo. Atividade ou serviço este que será 
outorgado ou delegado pelo Poder Público. O Decreto-Lei nº 900/69, define a Sociedade de 
Economia Mista, com a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criado por 
lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações 
com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da administração indireta.
Observe-se que, em função do conceito retro transcrito, a União, ao constituir uma Sociedade 
de Economia Mista deverá, obrigatoriamente, observar a forma de uma sociedade anônima 
(S/A). E poderá fazê-lo se houver lei autorizando a criação, devendo o capital social ser consti-
tuído por bens públicos e subscrições de particulares.
Importante, ainda, é que a União, Estados ou Municípios instituidores, deverão manter a maio-
ria das ações com direito a voto, naturalmente deverão deter o controle acionário da entidade, 
podendo escolher sua presidência, diretoria, enfim, exercer sua administração. São Sociedades 
de Economia Mista: Banco do Brasil (BB), Banco Meridional do Brasil (BMB), Rede Ferroviária 
Federal (REFSA), Petróleos Brasileiros S/A (Petrobras).
Fundações Públicas
Uma Fundação é um conjunto de bens, uma universalidade ou complexo destes, que são dados 
para que sejam explorados e, com o rendimento auferido, seja cumprido determinada finalidade, 
que não objetiva lucro. Hodiernamente, o Poder Público vem constituindo Fundações para rea-
lização de certos interesses coletivos, como na área de educação, ensino, pesquisa, assistência 
social etc.
Em diversas decisões judiciais já se manifestou a jurisprudência de que as fundações governa-
mentais poderão adotar tanto personalidade de direito privado, como de direito público. Nes-
se sentido, vejamos: Fundações Públicas. Conceitos. Como públicas são conceituadas pela 
atual Constituição Federal todas as fundações criadas e mantidas pelo Poder Público, 
qualquer que seja a personalidade jurídica de que é dotada pelo ato da sua constituição. 
(Valdete do Rosário Alves X Fundação Hospitalar de Santa Catarina - Maternidade Darcy 
Vargas, Acórdão - 1ª T - nº 2898/92, TRT/SC/AG-PET 6860/91). São exemplos de Fundações 
Públicas: a Fundação Getúlio Vargas, a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
(IBGE) ,a Universidade de Brasília (UnB), Instituto de Pesquisas Econômica Aplicada (Ipea).
Agências. São autarquias em regime especial. Por vezes a diferença de regime delas para as 
demais autarquias está no modo de escolha ou nomeação do dirigente. Outras vezes está na 
existência de mandato fixo de seus dirigentes, insuscetível de cessação por ato do Chefe do Exe-
cutivo. Por vezes está no grau menos intenso dos controles ou no tocante à autonomia de gestão 
financeira. O que importa é que o que as agências fazem as demais autarquias não poderão 
fazê-lo. São elas de duas espécies: agências reguladoras e agências executivas.
31
Agências reguladoras. São autarquias especiais integrantes da administração indireta federal 
e são vinculadas ao Ministério competente para tratar da respectiva matéria. Os dirigentes são 
nomeados pelo Presidente da República após aprovação do Senado para cumprir mandato. Al-
gumas foram criadas para exercer a fiscalização de atividades exploradas mediante concessões, 
permissões e autorizações. São exemplos delas a Agência Nacional de telecomunicações (Ana-
tel), Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), sendo que outras foram criadas por lei para 
exercem verdadeiro poder de polícia relativamente a certos setores da sociedade. São exemplos 
a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e Agência Nacional de Saúde Pública Suple-
mentar (ANS).
Agências executivas. É uma autarquia ou fundação que pode ser qualificada como agência 
executiva por ato do Presidente da República se tiverem um plano estratégico de desenvolvimen-
to institucional em andamento e firmarem contrato de gestão com o Ministério supervisor. Ser 
uma agência executiva confere a autarquia ou a fundação um regime diferenciado no tocante à 
autonomia de gestão.
QUESTÕES DE FIXAÇÃO DO CONTEÚDO
1- No que consiste a chamada administração indireta?
2- Diferencie desconcentração e descentralização.
3- Estabeleça uma distinção entre autarquias e agências reguladoras.
4- Estabeleça uma distinção entre empresa pública e sociedade de economia mista.
12 O terceiro setor
DIFERENÇA: PRIMEIRO, SEGUNDO E TERCEIRO SETOR
PRIMEIRO SETOR = SETOR GOVERNAMENTAL;
SEGUNDO SETOR = SETOR PRIVADO;
TERCEIRO SETOR = ORGANIZAÇÕES SEM FINS LUCRATIVOS E NÃO GOVERNAMENTAIS
12.1 Terceiro setor
O que é terceiro setor? O primeiro setor é o governo, que é responsável pelas questões sociais. 
O segundo setor é o privado, responsável pelas questões individuais. Com a falência do Estado, 
o setor privado começou a ajudar nas questões sociais, através das inúmeras instituições que 
compõem o chamado terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor é constituído por organizações sem 
fins lucrativos e não governamentais, que tem como objetivo gerar serviços de caráter público.
Do exposto, há algo em comum entre o Terceiro Setor e o Estado: ambos devem cumprir uma 
função eminentemente coletiva. Agrupam-se uma grande variedade de instituições no Terceiro 
Setor: Organizações Não Governamentais, Fundações e Institutos Empresariais, Associações Co-
munitárias, Entidades Assistenciais e Filantrópicas, assim como várias outras instituições sem fins 
lucrativos.
32 Laureate- International Universities
Tópicos em Direito 2
12.2 Quais são essas entidades de cooperação?
Serviços Sociais Autônomos. Estamos nos referindo ao Sesi, Senai, Sesc, Senac, Cenafor etc. 
Tais entidades são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, mantidas e administra-
das pela Confederação Nacional da Indústria ou do Comércio, tendo, no entanto, a arrecada-
ção de sua fonte de renda proveniente das empresas, vinculada a um percentual recolhido junto 
com as contribuições previdenciárias, integrando o conceito da modalidade tributária chamada 
contribuições sociais, razão por que se submete seus orçamentos à aprovação da Presidência da 
República e a prestação de contas ao Tribunal de Contas da União.
Organizações sociais. Conforme a Lei nº 9.637/98, o Poder Executivo federal poderá quali-
ficar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas 
atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à 
proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos os requisitos previstos 
na mesma lei. A entidade qualificada como organização social celebra contrato de gestão com 
o Poder Público e pode receber recursos orçamentários e bens públicos para