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SISTEMA PENAL 
DE PREVENÇÃO E 
COMBATE ÀS DROGAS
Sistema de prevenção
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Dr. Vander Ferreira de Andrade
Revisão Textual:
Prof. Ms. Luciano Vieira Francisco
Nesta unidade, trabalharemos os seguintes tópicos:
• Contextualização
• Introdução ao Tema
• Material Complementar
Fonte: Thinkstock/Getty Im
ages
Objetivos
• Introduzir o aluno à problemática social das drogas.
• Introduzir o aluno às disposições gerais que incidem sobre a Lei antidrogas.
• Apresentar as classificações dos crimes da Lei antidrogas.
• Apresentar as questões dogmáticas mais relevantes da Lei antidrogas.
Normalmente, com a correria do dia a dia, não nos organizamos e deixamos para o 
último momento o acesso ao estudo, o que implicará o não aprofundamento no material 
trabalhado ou, ainda, a perda dos prazos para o lançamento das atividades solicitadas.
Assim, organize seus estudos de maneira que entrem na sua rotina. Por exemplo, 
você poderá escolher um dia ao longo da semana ou um determinado horário todos ou 
alguns dias e determinar como o seu “momento do estudo”.
No material de cada Unidade, há videoaulas e leituras indicadas, assim como sugestões 
de materiais complementares, elementos didáticos que ampliarão sua interpretação e 
auxiliarão o pleno entendimento dos temas abordados.
Após o contato com o conteúdo proposto, participe dos debates mediados em fóruns 
de discussão, pois estes ajudarão a verificar o quanto você absorveu do conteúdo, além 
de propiciar o contato com seus colegas e tutores, o que se apresenta como rico espaço 
de troca de ideias e aprendizagem.
Sistema de prevenção
UNIDADE 
Sistema de prevenção
Contextualização
A criação de uma nova Lei de drogas estabelece que usuários e dependentes de 
drogas passem a receber tratamento diferenciado do que é dado aos traficantes no País. 
A nova Lei tem como uma das principais alterações que quem adquirir, guardar, tiver em 
depósito, transportar ou trouxer consigo drogas para consumo pessoal, sem autorização 
legal, não poderá mais ser preso. Portar a droga será caracterizado como infração sui 
generis, análoga à contravenção, conduta que foi despenalizada. O infrator estará então 
sujeito a medidas educativas, aplicadas por juizados especiais criminais.
Diferentemente, os traficantes continuam sendo julgados pelas varas de entorpecentes, 
com o tempo mínimo de prisão aumentado de três para cinco anos. Dita também a Lei 
que o tempo máximo de reclusão permanece em quinze anos. Para o financiador do 
tráfico, as penas são maiores: variam entre oito e vinte anos de prisão. Para aqueles 
que são usuários ou dependentes, poderá haver advertência sobre os efeitos da droga, 
prestação de serviços à comunidade e participação em programas ou cursos educativos. 
No caso das duas últimas medidas, o prazo máximo é de cinco meses. Em caso de 
reincidência, esse prazo sobe para dez meses. Pode também ocorrer um aconselhamento 
verbal pelo juiz e até mesmo aplicação de multa aquele usuário ou dependente que se 
recusar, sem justificativa, a cumprir as medidas educativas impostas.
Assim, é de fundamental importância que o operador do Direito tenha conhecimento 
dessas relevantes inovações legislativas.
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Introdução ao Tema
O problema do consumo e do tráfico de drogas se faz presente em todos os países 
do mundo. Poucos negócios se apresentam tão lucrativos. Na onda da globalização, 
o tráfico internacional de drogas figura como um exemplo de que os crimes também 
aderiram a esse movimento econômico internacional.
No Brasil, tivemos ao longo dos últimos anos, uma política de ordem mais repressiva, 
em especial sob a vigência da revogada Lei n.º 6.368/76, a qual definia crimes – 
direito material – e procedimentos – direito processual. Essa lei se situava dentro da 
política de war in drugs – guerra contra as drogas –, cultivada com grande ênfase nos 
Estados Unidos, sendo que, a título de exemplo, era prevista prisão para a pessoa que 
fosse encontrada portando substância entorpecente para consumo pessoal.
Posteriormente, tivemos o advento da Lei n.º 10.409/2002, a qual foi por demais 
criticada pelo fato de vetar todo o direito material, ou seja, a parte referente aos 
crimes e se devotar são somente às questões de ordem processual. Houve até mesmo 
um entendimento de expressiva parcela da comunidade acadêmica afirmando da 
inaplicabilidade total dessa lei.
Todavia, em 2006, tivemos o advento da Lei n.º 11.343, a qual ficou conhecida 
como “a nova Lei antidrogas”, cuja característica principal foi a de se aplicar 
inteiramente à matéria, tanto no seu direito material quanto processual, revogando as 
duas leis anteriores.
Outro ponto importante dessa nova lei foi o advento de normas mais benéficas – 
como a que não mais admite a prisão para portadores de droga para consumo pessoal 
– ao lado de normas mais gravosas – como a que aumenta a pena do traficante de 
drogas, impedindo até mesmo a concessão de penas alternativas em alguns casos.
Outras características relevantes da nova Lei antidrogas podem ser assim enunciadas:
 · A nova lei não mais utiliza expressões como “tóxicos” ou “entorpecentes”, 
mas prefere o termo “drogas”, fruto de orientação reinante da Organização 
Mundial da Saúde; produtos ou remédios sob controle especial também são 
considerados drogas;
 · Permanece a norma penal em branco, pois o conceito de drogas é aquele 
constante em Portaria da Secretaria de Vigilância Sanitária do Ministério da 
Saúde; nesse sentido, toda e qualquer substância – nicotina, por exemplo – 
conquanto possa ser identificada como “droga” por meio de estudos científicos, 
ainda assim não será considerada droga para efeitos penais, visto que tal 
substância não está elencada no rol de drogas proibidas previsto pelo Ministério 
da Saúde; vale a pena lembrar que no caso do Estatuto da Criança e do 
Adolescente (ECA) não prevalece esse entendimento, de forma que aquele que 
entrega qualquer substância que tenha o potencial de causar dependência física 
ou psíquica à criança ou ao adolescente pratica crime previsto naquele diploma 
legal, desde que tal substância não se encontre prevista como droga na Portaria 
ministerial. Isso ocorre diante da subsidiariedade do crime do ECA frente aos 
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UNIDADE 
Sistema de prevenção
crimes previstos na Lei antidrogas. Lei penal em branco é aquela em que o 
preceito primário é incompleto, necessitando de outra norma para que possa 
haver a aplicação do tipo. Quando outra norma é criada por uma instância 
legislativa diversa daquela que criou a lei penal, tal como o Poder Executivo, 
temos uma lei penal em branco própria/heterogênea em sentido estrito;
 · Proporcionalidade, ou seja, a nova Lei prima por estabelecer critérios de 
sopesamento das condutas, estabelecendo diferentes tipos penais e distintas 
penas para grandes, médios ou pequenos traficantes, eis que, à luz da 
legislação anterior (Lei n.º 6.368/76), tanto aquele que comercializava, 
induzia, financiava ou colaborava como informante, por exemplo, acabava 
respondendo às penas do crime de tráfico de drogas, por sinal, um dos 
delitos equiparados a hediondo pela Lei n.º 8.078/90;
 · Incremento da pena pecuniária: a nova Lei antidrogas, além de estabelecer 
algumas medidas restritivas de direito, prevê também a pena de multa, objetivando 
buscar formas alternativas de se punir diversas das privativas de liberdade;
 · Tratamento ao usuário (Art. 28): a pessoa que venha a ser encontrada 
portando drogas para consumo pessoal não mais será punida por meio 
de pena privativa de liberdade, fato este que gerou, inclusive, uma intensa 
polêmica sobre o advento da descriminalização, na qual foi evocada a tese 
de possível ocorrência de abolitio criminis. A Suprema Corte colocou fim 
ao debate ao enunciar a ocorrência do fenômeno da despenalização de 
formaa reconhecer a inaplicabilidade da pena privativa de liberdade, mas 
fazendo prevalecer o entendimento de que a conduta própria do usuário 
continua sendo crime – vide Artigo 28 da Lei n.º 11.343/2006. Desta 
forma, pelo fato de o legislador haver excluído do preceito secundário da 
norma as penas privativas de liberdade, estabelecendo penas educativas e 
restritivas de direito, adveio um grande conflito, que foi solucionado pelo 
Supremo Tribunal Federal (STF), que entende o fenômeno da seguinte 
forma: continua havendo crime na conduta de se portar drogas para 
consumo pessoal; há de outro lado, exclusão das penas privativas de 
liberdade – detenção ou reclusão – e não abolitio criminis. O STF diz que 
houve somente a despenalização e a doutrina majoritária diz que houve 
a despenalização ou a descarcerização. Não houve a descriminalização 
do Artigo 28 Caput, de forma que a conduta peculiar ao mero usuário 
continua considerada como crime pelo ordenamento jurídico penal brasileiro; 
 · Princípio da especialidade: é o princípio que está vinculado à natureza das 
leis penais especiais ou extravagantes. Desta forma, havendo conflito entre 
norma penal geral e norma prevista na legislação penal especial, em regra, 
esta última é a de ser adotada. Assim, por exemplo, se uma determinada 
pessoa importa substância entorpecente – tipo penal na Lei de drogas – 
não deve ser responsabilizada pelo crime de contrabando, isso por força do 
princípio da especialidade;
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 · Perícia: os crimes de drogas, em sua maioria, são classificados como de 
tipicidade condicionada a exame pericial. Com isso se quer afirmar que se 
torna indispensável a realização de exame pericial para constatar que as 
substâncias constantes da lista podem causar dependência. A perícia serve 
para constatar que aquele material é droga e não que cause dependência:
HC 139667 STJ. [...] IV – A simples verificação de que as substâncias prescritas 
pelo paciente encontram-se elencadas na Portaria n.º 344/98 da Secretaria de 
Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde (SVS/MS) na lista C1, que trata das 
substâncias sujeitas a controle especial, é suficiente para a sua caracterização como 
droga, sendo prescindível a realização de exame pericial para a constatação 
de que tais substâncias, efetivamente, causam dependência. O exame pericial 
será necessário para que outros dados (v.g.: natureza e quantidade da substância 
apreendida, potencialidade tóxica etc.), que não a possibilidade de causar dependência, 
sejam aferidos, porquanto esse último ponto já é respondido a partir da previsão da 
substância nas listas mencionadas (grifos nossos).
 · Classificação dos crimes de drogas: referindo-se à classificação presente 
na maioria dos crimes de drogas, pode-se referir ao aspecto material do 
delito – crimes com resultado naturalístico –, de perigo abstrato – em que 
a situação de perigo é presumida pelo legislador –, caráter de crime vago 
– onde uma coletividade se posiciona como sujeito passivo do crime – e o 
caráter de crime complexo – onde há diversos bens jurídicos envolvidos, 
preponderando a saúde pública, entre os demais bens jurídicos afetados pela 
conduta delituosa;
 · Instituição do Sistema Nacional de Políticas sobre Drogas (Sisnad): a 
Lei antidrogas institui o Sisnad; prescreve medidas para a prevenção do uso 
indevido, atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas; 
estabelece normas para repressão à produção não autorizada e ao tráfico 
ilícito de drogas e define crimes. Para os efeitos da referida legislação penal, 
consideram-se como drogas as substâncias ou os produtos capazes de causar 
dependência, assim especificados em Lei ou relacionados em listas atualizadas 
periodicamente pelo Poder Executivo da União; 
 · Proibição da prática de determinadas condutas: a Lei antidrogas veda, 
em todo o território nacional, as drogas, bem como o plantio, a cultura, 
a colheita e a exploração de vegetais e substratos dos quais possam ser 
extraídas ou produzidas drogas, ressalvada a hipótese de autorização legal ou 
regulamentar, bem como o que estabelece a Convenção de Viena, das Nações 
Unidas, sobre substâncias psicotrópicas, de 1971, a respeito de plantas de 
uso estritamente ritualístico-religioso; assim, a União pode autorizar o plantio, 
a cultura e a colheita dos vegetais indicados na norma, exclusivamente para 
fins medicinais ou científicos, em local e prazo predeterminados, mediante 
fiscalização. Assim, o Sisnad tem a finalidade de articular, integrar, organizar e 
coordenar as atividades relacionadas à prevenção do uso indevido, à atenção 
e à reinserção social de usuários e dependentes de drogas e à repressão da 
produção não autorizada e do tráfico ilícito de drogas;
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UNIDADE 
Sistema de prevenção
 · A nova Lei estabelece os princípios do Sisnad:
 ▫ Respeito aos direitos fundamentais da pessoa humana, especialmente 
quanto à sua autonomia e à sua liberdade;
 ▫ Respeito à diversidade e às especificidades populacionais existentes;
 ▫ Promoção dos valores éticos, culturais e de cidadania do povo brasileiro, 
reconhecendo-os como fatores de proteção para o uso indevido de drogas 
e outros comportamentos correlacionados;
 ▫ Promoção de consensos nacionais, de ampla participação social, para o 
estabelecimento dos fundamentos e estratégias do Sisnad;
 ▫ Promoção da responsabilidade compartilhada entre Estado e sociedade, 
reconhecendo a importância da participação social nas atividades do Sisnad;
 ▫ Reconhecimento da interssetorialidade dos fatores correlacionados ao uso 
indevido de drogas, como a sua produção não autorizada e o seu tráfico ilícito;
 ▫ Integração das estratégias nacionais e internacionais de prevenção ao uso 
indevido, atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas e 
de repressão à sua produção não autorizada e ao seu tráfico ilícito;
 ▫ Articulação com os órgãos do Ministério Público e dos Poderes Legislativo 
e Judiciário visando à cooperação mútua nas atividades do Sisnad;
 ▫ Adoção de abordagem multidisciplinar que reconheça a interdependência 
e a natureza complementar das atividades de prevenção do uso indevido, 
atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas, repressão 
da produção não autorizada e do tráfico ilícito de drogas;
 ▫ Observância do equilíbrio entre as atividades de prevenção do uso indevido, 
atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas e de 
repressão à sua produção não autorizada e ao seu tráfico ilícito, visando a 
garantir a estabilidade e o bem-estar social;
 ▫ Observância às orientações e normas emanadas do Conselho Nacional 
Antidrogas (Conad).
Art. 5o O Sisnad tem os seguintes objetivos:
I – contribuir para a inclusão social do cidadão, visando a torná-lo menos vulnerável a 
assumir comportamentos de risco para o uso indevido de drogas, seu tráfico ilícito e 
outros comportamentos correlacionados;
II – promover a construção e a socialização do conhecimento sobre drogas no País;
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III – promover a integração entre as políticas de prevenção do uso indevido, atenção e 
reinserção social de usuários e dependentes de drogas e de repressão à sua produção 
não autorizada e ao tráfico ilícito e às políticas públicas setoriais dos órgãos do Poder 
Executivo da União, Distrito Federal, Estados e Municípios;
IV – assegurar as condições para a coordenação, a integração e a articulação das 
atividades de que trata o Artigo 3o da Lei n.º 11.343/2006.
Como afirmado no Título I, que trata das disposições preliminares, o Artigo 1º institui 
o sistema nacional de políticas públicas sobre drogas, criando uma estrutura administrativa 
com o objetivo de disciplinar em todo o País, de modo abrangente, a problemática das 
drogas, que se constitui em uma das questões que mais afligem a sociedade.
O sistema nacional de políticas públicas sobredrogas trata da problemática das 
drogas partindo de duas linhas de atuação diversas, quais sejam: 
 · Desenvolver uma rede de proteção aos usuários e dependentes; 
 · Empreender atividades que visem o combate às drogas originárias de produção 
irregular e de tráfico ilícito de drogas. 
Percebe-se uma preocupação do texto legal para que todos os meandros sociais 
que cercam as drogas estejam abrangidos pela Lei, de modo que o Sisnad tem a 
finalidade de articular, integrar, organizar e coordenar as atividades de prevenção, 
atenção, reinserção social e repressão. 
Quanto às funções do órgão, a articulação implica o estabelecimento de contatos 
com os mais diversos níveis de pessoas jurídicas, tanto públicas quanto privadas, e 
físicas que exerçam atividades voltadas às finalidades afetadas às questões das drogas, 
efetivando as combinações possíveis na consecução de metas comuns. 
A integração impõe ao sistema nacional de políticas públicas sobre drogas o 
objetivo de formar junto aos órgãos que se responsabilizam com a repressão e com a 
prevenção um todo coerente para que as energias empreendidas possam atingir um 
melhor resultado. 
No que diz respeito à organização, entende-se como a transformação do Sisnad 
em um gestor maior das questões das drogas, de modo que este se coloca em posição 
de comando, exercendo sua influência política para promover a dinamicidade e 
multiplicação das atividades de repressão e prevenção. 
No Artigo 4º da Lei n.º 11.343/2006 são enunciados os princípios que compõem 
o funcionamento do Sisnad; mais do que uma carta de intenções, os princípios jurídicos 
são normas que detêm a força vinculante que serve de instrumento para a efetiva 
concretização de uma realidade. 
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UNIDADE 
Sistema de prevenção
Com relação aos princípios que devem ser levados em conta pelo sistema nacional 
de políticas públicas sobre drogas, entendemos necessário fazer uma ressalva ao 
Inciso XI do Artigo 4º da Lei n.º 11.343/2006, ao dispor “[...] a observância às 
orientações e normas emanadas do Conselho Nacional Antidrogas (Conad)”, visto 
que este restou-se prejudicado doravante à vetação do Artigo 8º da referida Lei, que 
tratava das atribuições do Conad. Segundo a sistemática do projeto, seria este o órgão 
hierarquicamente superior ao Sisnad, de modo que tinha a sua previsão no Artigo 8º 
do projeto de Lei, considerado inconstitucional, sob a fundamentação de que é de 
iniciativa privativa do presidente da República a Lei que disponha sobre a criação de 
órgãos da administração pública.
Desde logo, verifica-se a necessidade premente de que seja criado um órgão que 
detenha as funções de coordenar o Sisnad para que as declarações legais não fiquem 
vazias de realização.
No que se refere ao tema da prevenção e repressão tratada na Lei n.º 11.343/2006, 
verifica-se que o Sisnad possui o objetivo de gerir atividades de prevenção do uso de 
drogas, de atenção aos usuários e dependentes e com os múltiplos óbices que existem 
para que as pessoas envolvidas possam se ambientar e recuperar os vínculos sociais 
fora da esfera das drogas. 
Quanto à prevenção, o foco se volta à produção não autorizada de drogas e para o 
seu tráfico. Nessa modalidade, a atividade não atende aos requisitos legais estabelecidos, 
o que não impede de que possa eventualmente vir a atender as exigências conforme o 
preenchimento dos dispositivos regulamentares. 
Quanto à repressão ao tráfico, o modelo constitucional de 1988, sem adentrar ao 
mérito da escolha, elegeu o tráfico de drogas como modalidade considerada hostil 
aos anseios do Estado Democrático de Direito, na medida em que o equipara aos 
crimes hediondos.
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Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
 Livros
Lei de drogas
PEIXOTO, U. V. M. Lei de drogas. [S.l.]: Edijur, 2012. 
 Leitura
RE 430105 QO/RJ.
RE 430105 QO/RJ. Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 13 fev. 2007. Informativo n. 
456/2007 [3], 12 dez. 2006. Disponível em: <http://www.lfg.com.br. 12 dez. 2006>.
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UNIDADE 
Sistema de prevenção
Referências
BIANCHINI, A.; GOMES, L. F.; CUNHA, R. S.; OLIVEIRA, W. T. Lei de drogas 
comentada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. 
NUCCI, G. de S. Leis penais e processuais penais comentadas. 5. ed. rev. atual. 
ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. 
THUMS, G. V. P. Nova Lei de drogas. 2. ed. [S.l.]: Verbo Jurídico, 2008.
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