TRT Gestão Pública Aula 02

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AULA 2: Orçamento Público 
 
SUMÁRIO PÁGINA 
Apresentação do tema 1 
Conceitos 2 
Histórico do Orçamento 3 
Características do Orçamento Brasileiro 6 
Funções Clássicas do Orçamento 7 
Normas Gerais de Direito Financeiro 9 
Natureza Jurídica do Orçamento 10 
Aspectos do Orçamento 14 
Tipos de Orçamento 14 
Espécies de Orçamento 15 
Funções de Planejamento, Gerência e Controle 23 
Receitas e Despesas Extraorçamentárias 25 
Mais Questões de Concursos Anteriores do CESPE 28 
Memento (resumo) 44 
Lista das questões comentadas nesta aula 48 
Gabarito 57 
 
Olá amigos! Como é bom estar aqui! 
 
“Conta-se que um fazendeiro, dono de excelentes cavalos de muita valia nos 
trabalhos de sua propriedade rural recebeu um dia a notícia de que o preferido 
dele, um alazão forte e muito bonito, havia caído num poço abandonado. 
 
O capataz que lhe trouxe a má notícia estava desolado porque o poço era 
muito fundo e pouco largo e não havia como tirar o animal de lá, apesar de 
todos os esforços dos peões da fazenda. 
 
O fazendeiro foi até o local, tomou tento da situação e concordou com seu 
capataz: não havia mais o que fazer, embora o animal não estivesse 
machucado. Não achou que valia a pena resgatá-lo, ia ser demorado e custaria 
muito dinheiro. Já que está no buraco - disse ao capataz - você acabe de 
enterrá-lo, jogando terra em cima dele. 
 
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Virou as costas, preocupado com seus negócios, e os peões de imediato 
começaram a cumprir a sua ordem. Cinco homens, sob o comando do capataz, 
atiravam terra dentro do buraco, em cima do cavalo. 
 
A cada pazada, o alazão se sacudia todo e a terra ia-se depositando no fundo 
do poço seco. Os homens ficaram admirados com a esperteza do animal: a 
terra ia enchendo o poço e o cavalo subindo em cima dela! 
 
Não demorou muito e o animal já estava com a cabeça aparecendo na saída do 
poço; mais algumas pazadas de terra e ele saltou fora, sacudindo-se e 
relinchando, feliz”. 
 
Caro estudante, não aceite a terra que os pessimistas possam vir a jogar sobre 
você! Tenha confiança, estude, se esforce, acredite e aproveite para subir 
nessa terra cada vez mais! Quando pensarem que você não tem chances, a 
sua aprovação será ainda mais espetacular! 
 
Estudaremos nesta aula os temas atinentes ao Orçamento Público. 
 
1. CONCEITOS 
 
Vamos relembrar os conceitos vistos na aula demonstrativa. 
 
Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder 
Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a 
execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e 
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a 
arrecadação das receitas já criadas em lei. 
 
Consoante Giacomoni, de acordo com o modelo de integração entre 
planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de 
curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio 
prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais 
em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos 
e as políticas básicas. 
 
De acordo com Abrúcio e Loureiro, “o orçamento é um instrumento 
fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. 
Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os 
recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos 
sociais, conforme seu peso ou força política. Portanto, nas decisões 
orçamentárias os problemas centrais de uma ordem democrática como 
representação e accountability estão presentes. (...) A Constituição de 1988 
trouxe inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo 
orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo de planejamento no 
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ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou 
o Poder Legislativo”. 
 
 
2. HISTÓRICO DO ORÇAMENTO 
 
2.1 Origens 
 
Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do século XIII pelo Rei 
João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu art. 
12: 
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho 
comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito 
cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis 
em seu montante”. 
 
Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a 
primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a 
atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. E olha que interessante: já nasce 
com exceções! Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual! 
O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo 
Legislativo, sendo que hoje também há exceções. Por exemplo, temos os 
créditos extraordinários, os quais são destinados a despesas urgentes e 
imprevisíveis, tais como em casos de guerra ou calamidade pública, e por isso 
são abertos pelo executivo antes da autorização do Poder Legislativo. Neste 
tipo de crédito, a comunicação ao Legislativo deve ser feita imediatamente 
após a abertura do crédito. 
 
No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público 
passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, 
tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em 
oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o 
crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, 
típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio 
financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Esse 
posicionamento vem ao encontro do conceito de “mão invisível” de Adam 
Smith, para descrever que em uma economia de mercado a interação dos 
indivíduos resulta numa determinada ordem, sem a necessidade de 
intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o aspecto econômico do 
orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle. 
 
Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o orçamento elaborado 
com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. 
Desenvolveu-se a tese de um orçamento moderno, o qual deveria ser um 
instrumento de planejamento e de administração. 
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Já no século XX, a partir da década de 1930, no momento em que o 
capitalismo vivia uma de suas mais graves crises, o economista britânico John 
Maynard Keynes revisou as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no 
que se refere a não intervenção do Estado na economia. A doutrina keynesiana 
passou a reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado 
sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistasà estabilização, à 
expansão ou à retração da atividade econômica. Para Keynes, em momento de 
retração econômica, quando as empresas tendem a investir cada vez menos, 
piorando cada vez mais a crise, o Estado deveria aumentar seus gastos para 
aquecer a economia, por meio, por exemplo, de aumento dos investimentos e 
das linhas de concessão de crédito. Nesse caso, o aumento dos gastos 
acarretaria endividamento público e flexibilização do princípio do equilíbrio, pois 
o orçamento desequilibrado seria necessário para superar a crise. O orçamento 
apontaria na promoção de uma expansão da demanda, gerando déficit. Em 
outros casos, em que fosse necessária uma contração da demanda, teríamos a 
geração de superávit, por meio da diminuição dos gastos públicos. 
 
 
1) (CESPE – AUFC – TCU – 2009) Em épocas de estagnação e recessão 
econômica, as concepções keynesianas têm dado suporte à 
flexibilização na aplicação do princípio do equilíbrio orçamentário, 
defendendo, inclusive, um maior endividamento público, possibilitando 
uma utilização intensiva de recursos ociosos esterilizados por agentes 
econômicos privados. 
 
Para Keynes, em momento de retração econômica, quando as empresas 
tendem a investir cada vez menos, piorando cada vez mais a crise, o Estado 
deveria aumentar seus gastos para aquecer a economia, por meio, por 
exemplo, de aumento dos investimentos e das linhas de concessão de crédito. 
Nesse caso, o aumento dos gastos acarretaria em endividamento público e na 
flexibilização do princípio do equilíbrio, pois o orçamento desequilibrado seria 
necessário para superar a crise. 
Resposta: Certa 
 
2.2 Orçamento nas Constituições brasileiras pretéritas 
 
Vamos falar agora resumidamente do Orçamento em nossas Constituições 
pretéritas. 
 
A Constituição Imperial de 1824 foi a pioneira nas exigências para elaboração 
de orçamentos formais. A competência da proposta era do Executivo e da 
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aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e 
senadores). 
 
Com a República e a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento tornou-
-se privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados. 
 
Na Constituição outorgada de 1934, no governo de Getúlio Vargas, o 
orçamento passa a ter destaque, com capítulo próprio. Ao Presidente da 
República cabia a elaboração da proposta orçamentária e, ao Legislativo, a 
votação. Assim, havia participação conjunta dos poderes, já que a Constituição 
não trazia limitações ao poder de emendas do Legislativo. 
 
Na Constituição de 1937, do Estado Novo, o orçamento passa a ser elaborado 
por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela 
Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo 
Presidente. Na prática, era elaborado e decretado pelo Executivo. 
 
Com a redemocratização na Constituição de 1946, voltamos à elaboração pelo 
Executivo e à votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo. 
 
Na Constituição de 1967, do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta 
e cabia ao Legislativo a aprovação, sem a possibilidade de emendas 
relevantes, enfraquecendo o Legislativo. Constata-se tal fato porque não eram 
permitidas emendas que causassem aumento de despesa ou que visassem a 
modificar o seu montante, natureza ou objeto. Ainda, o projeto da lei 
orçamentária anual deveria ser enviado à Câmara dos Deputados até cinco 
meses antes do início do exercício financeiro (1º de agosto) e se não fosse 
devolvido para sanção dentro do prazo de quatro meses de seu recebimento 
(1º de dezembro) seria promulgado como lei. Nesse período surgiu no Brasil a 
ideia de orçamento-programa, por meio da Lei 4.320/1964 e do Decreto-lei 
200/1967. 
 
 
2) (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) No 
período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário 
brasileiro foi completamente reorganizado com o fortalecimento do 
Poder Legislativo e a recuperação do orçamento fiscal, que expressava 
a totalidade das receitas e das despesas públicas. 
 
Na Constituição de 1967, do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta 
e cabia ao Legislativo a aprovação, sem a possibilidade de emendas 
relevantes, enfraquecendo o Legislativo. Constata-se tal fato porque não 
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eram permitidas emendas que causassem aumento de despesa ou que 
visassem a modificar o seu montante, natureza ou objeto. 
Resposta: Errada 
 
 
3. CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
 
Já estudamos exaustivamente os instrumentos de planejamento e orçamento 
da atual Constituição Federal de 1988. Da mesma forma fizemos com o ciclo 
orçamentário e com os princípios orçamentários. Já sabemos que a 
competência para a elaboração do orçamento é do Poder Executivo e, ao 
Legislativo, cabe a votação e a proposição de emendas. Têm-se, ainda, 
novidades trazidas pela atual Carta Magna, como a LDO e o PPA. 
 
Ressaltam-se, agora, algumas características típicas do orçamento em nosso 
País: 
• Não cumprimento de prazos, o que prejudica a execução de forma 
sistemática e coordenada da LOA. Por exemplo, para o nível federal, já 
houve ano em que a LOA foi aprovada pelo Congresso no fim do ano 
subsequente, ou seja, no final do ano em que deveria estar em vigor. A 
falta de rigor nos prazos também compromete a integração entre PPA e 
LOA. No entanto, atualmente, os atrasos na sanção da LOA são bem 
menores. 
• Grande número de alterações orçamentárias ao longo do exercício, com 
frequentes aberturas de créditos adicionais. 
• Os contingenciamentos têm sido decretados com frequência, e como a 
liberação depende da conveniência da Administração, estimula a 
negociação política entre o Poder Executivo e os parlamentares que 
querem ver suas bases eleitorais atendidas na execução orçamentária e 
financeira. O mecanismo utilizado para limitação dos gastos do Governo 
Federal é o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, mais 
conhecido como “Decreto de Contingenciamento”, juntamente com a 
Portaria Interministerial que detalha os valores autorizados para 
movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do exercício. 
Deve haver flexibilidade para a programação financeira a fim de que seja 
possível efetuar pequenos realinhamentos, porém, devido principalmente 
a superestimativas de receitas, o mencionado Decreto não se presta 
apenas a ajustes pontuais e acaba por contingenciar parte considerável 
das despesas discricionárias aprovadas na LOA. Apesar disso, busca-se 
evitar a utilização da linearidade, por ser esta incompatível com o 
estabelecimento de metas e prioridades para a Administração Pública, 
como aconteceria caso houvesse cortes indiscriminados de gastos, com 
base em um percentual único e predeterminado. 
• Apesar de a vedação à vinculação de receitas abranger apenas os 
impostos, os demais tributos são vinculados pela sua própria natureza. 
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Mesmo em relação aos impostos, há várias exceções constitucionais que 
acarretam em mais vinculações. Há, ainda, as despesasobrigatórias, que 
também acabam por vincular o orçamento, porque não se pode deixar de 
executá-las, como acontece com o pagamento de pessoal, por exemplo. 
Isso tudo diminui a capacidade de discricionariedade do gestor público, 
engessando o orçamento. 
 
4. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO 
 
O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados, 
utilizando os instrumentos de intervenção de que dispõe o Estado. 
A classificação cobrada em concursos é a de Richard Musgrave (1974), a qual 
se tornou clássica. Ele propôs uma classificação denominada de funções 
fiscais. Entretanto, considerando o orçamento como principal instrumento de 
ação do Estado na economia, o próprio autor as considera também como as 
próprias funções do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora. 
 
Função alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. 
É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados 
pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. O setor 
público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou via 
mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo setor 
privado. Tal função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária 
eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens 
meritórios. Investimentos na infraestrutura econômica são fundamentais para 
o desenvolvimento, porém são necessários altos valores com retornos 
demorados, que muitas vezes desestimulam a iniciativa do setor privado nessa 
área. Quanto aos bens públicos e meritórios, suas demandas possuem 
características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema 
de mercado. Bens públicos são aqueles usufruídos pela população em geral e 
de uma forma indivisível, independentemente de o particular querer ou não 
usufruir desse bem. Já os bens meritórios excluem a parcela da população que 
não dispõe de recursos para o pagamento. Assim, podem ser explorados pelo 
setor privado, no entanto, podem e devem também ser produzidos pelo 
Estado, em virtude de sua importância para a sociedade, como a educação e a 
saúde. 
 
Função distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de 
renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, 
inerentes ao sistema capitalista, contrabalanceando equidade e eficiência. Os 
instrumentos mais usados para o ajustamento são os sistemas de tributos e 
as transferências. Cita-se como exemplo de medida distributiva o imposto de 
renda progressivo, realocando as receitas para programas de alimentação, 
transporte e moradia populares. Outro exemplo é a concessão de subsídios 
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aos bens de consumo popular, financiados por tributos incidentes sobre os 
bens consumidos pelas classes de rendas mais altas. 
 
Função estabilizadora: visa manter a estabilidade econômica, diferenciando-
-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de recursos. O 
campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção de elevado 
nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se, ainda, a 
busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de 
crescimento econômico. O mecanismo básico da estabilização é a atuação 
sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços 
que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por 
determinado preço e em determinado período. Assim, a função estabilizadora 
age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la. 
 
 
3) (CESPE – Analista Judiciário – Administrativa – TRT/10 – Prova 
cancelada - 2013) O investimento na infraestrutura econômica 
configura um dos campos exclusivos da função distributiva do 
orçamento. 
 
O investimento na infraestrutura econômica configura um dos campos 
exclusivos da função alocativa do orçamento. 
Resposta: Errada 
 
(CESPE – Analista – Economia - ECB – 2011) Julgue o item 
subsequente, relativo às funções econômicas do governo. 
4) Em ocasiões em que o desemprego prevalece, a atuação do governo 
no sentido de aumentar o nível de demanda no mercado com a 
recolocação da produção no pleno emprego é um exemplo de aplicação 
da função distributiva do Estado. 
 
Em ocasiões em que o desemprego prevalece, a atuação do governo no 
sentido de aumentar o nível de demanda no mercado com a recolocação da 
produção no pleno emprego é um exemplo de aplicação da função 
estabilizadora do Estado. 
Resposta: Errada 
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5. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO 
 
O estudo de AFO/Orçamento Público está relacionado ao estudo do Direito 
Financeiro. É importante destacar que compete à União, aos Estados e ao 
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro. No 
entanto, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e 
suplementar à legislação federal e à estadual no que couber. Assim, apesar de 
não concorrerem com a União e os estados, os municípios legislam naquilo que 
for de interesse local e suplementam a legislação federal e a estadual, sem 
contrariá-las. 
 
 
Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre Direito Financeiro. 
 
Inexistindo lei federal sobre normas gerais de Direito Financeiro, os Estados 
exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas 
peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual 
restará suspensa sua eficácia, no que lhe for contrária. Assim, inicialmente, se 
a União não exercer a sua competência legislativa concorrente em Direito 
Financeiro e o Estado-Membro exercer a sua, em sobrevindo lei federal que 
regule a questão, a lei estadual restará suspensa. Não é revogada, o que 
significa que se a União revogar a sua lei geral, a lei estadual sairá da inércia e 
entrará em vigor, até que outra lei federal lhe suspenda novamente os efeitos 
ou outra lei estadual a revogue. 
 
Atualmente, ainda é a Lei n.°4.320, de 17 de março de 1964, que estatui 
normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
Federal. Embora ela tenha passado pelo rito de elaboração reservado às leis 
ordinárias, a CF/1967 e a CF/1988 trouxeram a orientação de que as normas 
gerais de Direito Financeiro seriam disciplinadas por lei complementar. Assim, 
a Lei 4.320/1964 possui o status de lei complementar, já que trata de normas 
gerais de Direito Financeiro. Houve a novação de sua natureza normativa pelo 
art. 165, § 9º, I e II, da CF/1988, o qual lhe conferiu uma posição sui generis 
no quadro das fontes do Direito: como lei ordinária em sentido formal e lei 
complementar no sentido material. 
 
 
5) (CESPE – Analista Legislativo – Direito – ALCE – 2011) Não há que 
se falar em competência concorrente em matéria de direito financeiro 
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entre União, estados e Distrito Federal, na medida em que o sistema 
financeiro nacional se amolda ao pacto federativo, devendo cadaente 
da federação legislar adstrito à sua competência constitucional. 
 
De acordo com o art. 24 da CF/1988, compete à União, aos Estados e ao 
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro: 
 
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: 
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; 
II – orçamento; 
(...).” 
 
Resposta: Errada 
 
6. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
 
Antes de tratarmos da natureza jurídica do orçamento brasileiro, vamos 
entender uma importante diferença entre lei em sentido formal e lei em 
sentido material. Lei em sentido formal representa todo o ato normativo 
emanado de um órgão com competência legislativa, sendo o conteúdo 
irrelevante. Todos os Poderes possuem a função legislativa. Por exemplo, o 
Executivo possui também a função legislativa, apesar de não ser a principal, o 
que fica claro quando o art. 84 da CF/1988 enumera as competências 
privativas do Presidente da República, dispondo no inciso III que compete 
privativamente ao Presidente iniciar o processo legislativo, na forma e 
nos casos previstos nesta Constituição. Ele exerce a função legislativa por 
meio de medidas provisórias, decretos autônomos, leis delegadas, leis 
orçamentárias etc. Assim, a lei orçamentária em nosso País é uma lei formal. 
Já lei em sentido material corresponde a todo o ato normativo, emanado por 
órgão do Estado, mesmo que não incumbido da função legislativa. O 
importante agora é o conteúdo, que define qualquer conjunto de normas 
dotadas de abstração e generalidade, ou seja, com aplicação a um número 
indeterminado de situações futuras. 
 
Desta forma, a partir desses conceitos, nota-se que há leis que são 
simultaneamente formais e materiais. Por outro lado, há leis somente formais. 
São estas as denominadas leis de efeitos concretos (ou leis individuais), 
pois seu conteúdo assemelha-se a atos administrativos individuais ou 
concretos. 
 
Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento brasileiro é uma lei 
formal porque é emanada de um órgão com competência legislativa; 
entretanto, não é material, pois apenas prevê as receitas públicas e 
autoriza os gastos, não tendo a necessária abstração e generalidade que 
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caracteriza as leis materiais. O orçamento não modifica as leis financeiras e 
tributárias, tampouco cria direitos subjetivos. É uma condição, um pré-
requisito para que a despesa seja realizada (ato-condição), já que a 
arrecadação de receitas e a realização de despesas, na maioria das vezes, 
decorrem de leis ou contratos anteriores (atos-regra). Assim, judicialmente, 
não se pode exigir que determinada despesa prevista no orçamento seja 
realizada. O orçamento é concreto, por exemplo, quando diz que com R$ 20 
milhões predeterminados o Governo poderá construir um campo da 
Universidade X. Logo, é apenas uma lei formal, por isso é chamada de lei de 
efeitos concretos. 
 
As características da lei orçamentária brasileira são as seguintes: 
 
 
 
Características da 
LOA 
Lei formal: a lei orçamentária não obriga o administrador 
público a realizar determinada despesa, apenas autoriza 
os gastos. Falta coercibilidade, pois nem sempre obriga o 
Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar 
uma despesa autorizada pelo legislativo. É considerada 
uma lei de efeitos concretos. 
Lei temporária: vigência limitada ao período de um ano. 
Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e 
os créditos suplementares e especiais são leis ordinárias. 
Não se exige quorum qualificado para sua aprovação, 
sendo necessária apenas a maioria simples. 
Lei especial: possui processo legislativo diferenciado. A 
iniciativa é do Executivo e trata de matéria específica: 
previsão de receitas e fixação de despesas. 
 
 
A Lei Orçamentária é ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os 
meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e 
entidades que integram a administração pública. Essa denominação é oriunda 
do orçamento clássico, que enfatizava os meios sem se preocupar com os fins. 
Atualmente, com o orçamento-programa, o principal foco da Lei de Meios são 
os resultados. 
 
 
STF sobre a LOA 
O STF pode exercer o controle abstrato de 
constitucionalidade de normas orçamentárias 
 
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 O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua 
função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos 
normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional 
suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto 
ou abstrato de seu objeto. Assim, há a possibilidade de submissão das normas 
orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. 
 
Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de 
natureza impositiva e de natureza autorizativa: 
• Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma 
despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta 
visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente 
cumprido. 
• Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das 
despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público tem 
a discricionariedade para avaliar a conveniência e a oportunidade do que 
deve ou não ser executado. O STF entende que em nosso País o 
orçamento não é impositivo, mas sim autorizativo. O fato de ser fixada 
uma despesa na lei orçamentária anual não gera o direito de exigência 
de sua realização por via judicial. 
 
 
Orçamento impositivo 
≠ autorizativo 
No orçamento impositivo, uma vez consignada 
uma despesa no orçamento, ela deve ser 
necessariamente executada. 
 
No orçamento autorizativo, adotado no Brasil, 
o Poder Público tem a discricionariedade para 
avaliar a conveniência e oportunidade do que 
deve ou não ser executado. 
 
 
6) (CESPE – Auditor de Controle Externo – TCDF – 2012) Considerando 
os mecanismos básicos de atuação do Estado nas finanças públicas, 
julgue o seguinte item. 
No atual ordenamento constitucional brasileiro, a LOA é, 
simultaneamente, uma lei especial e ordinária. 
 
A LOA é, simultaneamente, uma lei especial e ordinária: 
Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e os créditos 
suplementares e especiais são leis ordinárias. Não se exige quorum qualificado 
para sua aprovação, sendo necessária apenas a maioria simples. 
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Lei especial: possui processo legislativo diferenciado, como estudado no 
âmbito do Ciclo Orçamentário. Possui iniciativa do Executivo e trata de matéria 
específica: previsão de receitas e fixação de despesas. 
 
Resposta: Certa 
 
7) (CESPE – Procurador – ALES – 2011) O STF não tem reconhecido a 
possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle 
abstrato de constitucionalidade em virtude dos efeitos concretos de 
seu conteúdo. 
 
O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização 
da constitucionalidadedas leis e dos atos normativos quando houver um tema 
ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do 
caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Assim, há a 
possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato 
de constitucionalidade. 
Resposta: Errada 
 
8) (CESPE – Administrador - TJ/RR – 2012) O orçamento público 
fixado na Lei Orçamentária Anual não determina os gastos de modo 
impositivo ou obrigatório. 
 
No orçamento impositivo, uma vez consignada uma despesa no orçamento, ela 
deve ser necessariamente executada. Já no orçamento autorizativo, adotado 
no Brasil, o Poder Público tem a discricionariedade para avaliar a conveniência 
e oportunidade do que deve ou não ser executado. 
Resposta: Certa 
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7. ASPECTOS DO ORÇAMENTO 
 
Político: tem a característica do grupo partidário que detém a maioria, 
consoante a escolha dos cidadãos. É a ótica que diz respeito à sua 
característica de plano de governo ou programa de ação do grupo/facção 
partidária que detém o poder. O parlamento autoriza a despesa pública, 
levando em consideração as necessidades coletivas. Parte da ideia de que os 
recursos são limitados e as necessidades são ilimitadas, logo são definidas 
prioridades. 
 
Econômico: busca racionalizar o processo de alocação de recursos, zelando 
pelo equilíbrio das contas públicas, com foco nos melhores resultados para a 
Sociedade. É ainda um instrumento de atuação do Estado na Economia, por 
meio do aumento ou diminuição do gasto público. É a ótica que atribui ao 
orçamento, como plano de ação governamental que é, o poder de intervir na 
atividade econômica, propiciando a geração de emprego e renda em função 
dos investimentos que podem ser previstos e realizados pelo setor público, 
resultando com isso o desenvolvimento do país. 
 
Jurídico: o processo orçamentário é regido por normas legais que compõem o 
ordenamento jurídico brasileiro. É a ótica em que se define ou integra a lei 
orçamentária no conjunto de leis do país 
 
Financeiro: caracterizado pelo fluxo monetário na execução, por meio de 
entrada de receitas e saída de despesas. É a ótica que representa o fluxo 
financeiro gerado pelas entradas de recursos, obtidos com a arrecadação de 
receitas, e os dispêndios com as saídas de recursos proporcionados pelas 
despesas, evidenciando a execução orçamentária. 
 
Técnico: relacionado à observância de técnicas e classificações claras, 
coerentes, racionais e metódicas. É a ótica que representa o conjunto de 
regras e formalidades técnicas e legais exigidas na elaboração, na aprovação, 
na execução e no controle do orçamento. 
 
8. TIPOS DE ORÇAMENTO 
 
Nesta ótica sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em 
que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil 
vivenciou os três tipos: 
• Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do 
orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre 
em países parlamentaristas. Ao Executivo cabe apenas a execução. 
Exemplo: Constituição Federal de 1891. 
• Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a 
execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes 
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autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. 
• Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do 
Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a 
atual Constituição Federal de 1988. 
 
9. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
 
9.1 Considerações iniciais 
 
Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do 
orçamento público foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem 
se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da 
moderna Administração Pública, com uma concepção de orçamento como um 
ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para 
atingir objetivos e metas programadas. 
 
Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se 
difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou, por outros 
autores, de tipos de orçamento. Utilizaremos a denominação espécies por ser 
mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e misto. 
 
9.2 Orçamento tradicional ou clássico 
 
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais 
características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento 
contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza 
atos passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o 
atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as 
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie 
de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de 
trabalho do Governo, importando-se apenas com as necessidades dos 
órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos 
sobre objetivos e metas. Predomina o incrementalismo. 
 
É uma peça meramente contábil financeira, sem nenhuma espécie de 
planejamento das ações do Governo, onde prevalece o aspecto jurídico do 
orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual possui função 
secundária. Almeja-se a neutralidade e a busca pelo equilíbrio financeiro. As 
funções de alocação, distribuição e estabilização ficam em segundo plano. 
Portanto, o orçamento tradicional é somente um documento de previsão de 
receita e de autorização de despesas. 
 
 
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9) (CESPE – Analista Judiciário – Economia – STM - 2011) A principal 
função do orçamento público tradicional é possibilitar aos órgãos de 
representação um controle econômico sobre o Poder Executivo. 
 
O orçamento público tradicional é uma peça meramente contábil – financeira, 
sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, onde 
prevalece o aspecto jurídico do orçamento em detrimento do aspecto 
econômico, o qual possui função secundária. 
Resposta: Errada 
 
9.3 Orçamento de desempenho ou por realizações 
 
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos 
gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho 
organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de 
gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações 
desenvolvidas. 
 
Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os 
benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da 
evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de 
desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das 
ações do Governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um 
instrumento central de planejamento das ações do Governo vinculado à peça 
orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação 
entre planejamento e orçamento. 
 
Orçamento de desempenho 
Dois quesitos: 
O objeto de gasto (secundário) e um programa de 
trabalho contendo as ações desenvolvidas. 
 
Deficiência: 
Desvinculação entre planejamentoe orçamento. 
 
 
10) (CESPE – Contador – IPAJM – 2010) No orçamento de 
desempenho, em sua concepção mais recente, os produtos obtidos 
pela ação governamental são muito mais relevantes que os resultados 
econômicos e sociais alcançados. 
 
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos 
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gastos e não apenas o gasto em si. O produto é importante, porém o 
resultado (efetividade) é mais. A ênfase reside no desempenho organizacional. 
Resposta: Errada 
 
9.4 Orçamento de base zero ou por estratégia 
 
O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de 
todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de 
abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um 
questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo 
compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
 
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de 
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu 
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a 
participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e 
na elaboração dos orçamentos. 
 
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam 
identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise 
sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. Em regra, a alta 
gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente os critérios 
do orçamento de base zero, de acordo com cada situação. São confrontados os 
novos programas pretendidos com os programas em execução, sua 
continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os 
níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela 
ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente 
das dotações em suas atividades. Por isso, incluem-se entre as desvantagens a 
dificuldade, a lentidão e o alto o custo da elaboração do orçamento. 
 
Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de 
elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
 
Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do 
Orçamento-Programa. 
 
 
Orçamento de Base Zero 
Os órgãos governamentais deverão justificar 
anualmente, na fase de elaboração da sua proposta 
orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
 
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11) (CESPE – Auditor Substituto de Conselheiro – TCE/ES – 2012) O 
orçamento de base zero não pode ser implantado em instituições que 
adotem o modelo de orçamento-programa. 
 
Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do 
Orçamento-Programa. Logo, se isso é possível, não há incompatibilidade ente 
o Orçamento Base Zero e o Orçamento Programa. 
Resposta: Errada 
 
9.5 Orçamento-programa 
 
De acordo com Core, “em um processo de planejamento e orçamento 
integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios 
orçamentários sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, 
desde o decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administração 
Pública Federal estabeleceu o orçamento-programa anual como um 
instrumento de planejamento, a ideia de discriminar a despesa pública por 
objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, já é bastante familiar a todos 
quantos atuam nessa área.” 
 
Ainda de acordo com o autor, “a Constituição Federal de 1988, cumprindo a 
tradição das anteriores, ocupou-se profusamente de matéria orçamentária, 
chegando até a definir instrumentos de planejamento e orçamento com 
elevado grau de detalhe. (...) A atual Constituição optou por um modelo 
fortemente centralizado, a partir da constatação de que havia uma excessiva 
fragmentação orçamentária, inclusive com importantes programações e 
despesas inteiramente (previdência social, por exemplo) fora da lei 
orçamentária, sem a observância, portanto, do princípio da universalidade.” 
 
No entanto, o orçamento-programa tornou-se realidade apenas com o Decreto 
2.829/1998, o qual estabeleceu normas para elaboração e execução do plano 
plurianual e dos orçamentos da União. Ainda, a Portaria 117/1998, substituída, 
posteriormente, pela Portaria 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação 
dos seus fundamentos, atualizou a discriminação da despesa por funções da 
Lei 4.320/1964 e revogou a Portaria 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação 
Funcional – Programática); e a Portaria 51/1998 instituiu o recadastramento 
dos projetos e das atividades constantes do orçamento da União. 
 
Na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria 42/1999 assumiram 
uma abrangência nacional, com aplicação também para Estados, municípios e 
Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária 
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que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional 
recém-instalada. 
 
O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do 
Governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e 
atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados 
e previsão dos custos relacionados. 
 
Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a 
quantificação de metas, com a consequente formalização de programas 
visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com esse modelo, 
passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da 
organização, além da manutenção do aspecto legal, porém não sendo 
considerado como prioridade. É a espécie de orçamento utilizada no Brasil. 
 
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa 
proporcionar maior racionalidade e eficiência na Administração Pública e 
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, 
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Tal 
espécie de orçamento equivale a um plano de trabalho expresso por um 
conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua 
execução. Como instrumento de programação econômica, o orçamento-
programa procura levar os decisores públicos a uma escolha racional, que 
maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos a 
programas e projetos de maior necessidade. As decisões orçamentárias são 
tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas 
possíveis. O gasto público no orçamento programa deve estar vinculado a uma 
finalidade. 
 
A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios 
do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores 
intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do 
servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém 
a capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção detalentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são 
metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem 
esse tipo de valor e, particularmente, na Administração Pública, há dificuldades 
para a medição, em termos quantitativos. 
 
Em algumas situações podem ser utilizadas outras espécies de orçamento 
como apoio ao orçamento-programa. A elaboração do orçamento de algumas 
ações pode ocorrer de maneira incremental, por exemplo, nas ações ligadas ao 
funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas 
contas de luz, água e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro, 
normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do 
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orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando a 
inflação do período sobre o valor do orçamento desta ação no ano anterior. 
 
 
 
O orçamento tradicional quase sempre aparece em 
contraponto a outro tipo de orçamento, normalmente o 
orçamento-programa. No memento há um quadro 
comparativo Orçamento Tradicional X Orçamento-
programa. Consulte-o antes de resolver as questões 
abaixo. 
 
 
12) (CESPE – Analista Judiciário – Administrativa – TRT/10 – 2013) 
Concomitantemente ao aumento dos gastos, o orçamento público 
evoluiu como peça de planejamento, ao mesmo tempo em que perdeu 
a sua forma de programa de operação e apresentação dos meios de 
financiamento desse programa, assumindo características contábeis 
formais, determinadas por lei. 
 
O orçamento não perdeu a sua forma de programa de operação e 
apresentação dos meios de financiamento desse programa, bem como não 
assumiu características contábeis formais, determinadas por lei. Essas são 
características fundamentais do orçamento clássico e não de uma evolução. 
Resposta: Errada 
 
13) (CESPE – Auditor de Controle Externo – Contábeis - TCE/ES – 
2012) O orçamento-programa consagra o principio de que o gasto 
público deve estar vinculado a uma finalidade. 
 
O gasto público no orçamento programa deve estar vinculado a uma finalidade. 
O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do 
governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e 
atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados 
e previsão dos custos relacionados. 
Resposta: Certa 
 
9.6 Orçamento participativo 
 
O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, 
trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional 
e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a 
participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos 
recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. 
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Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e sociedade e são considerados 
os diversos canais de participação, por meio de lideranças e audiências 
públicas. 
 
O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo 
ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de 
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a 
sua não estagnação. 
 
Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são 
diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais 
implementadores do processo. 
 
Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na 
experiência brasileira o orçamento participativo foi concebido e praticado 
inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No 
nosso País, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. 
 
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de 
legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas 
no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada 
parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas 
vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à 
participação dos grupos sociais desfavorecidos. 
 
Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-se mais rápida a mudança 
de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas 
várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso 
de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso, no 
orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. 
Ocorre uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma 
decisão compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão 
monopolizada pelo Executivo no processo tradicional. 
 
Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de 
audiências públicas durante os processos de elaboração das leis orçamentárias. 
No entanto, segundo a CF/1988, a iniciativa das leis orçamentárias é privativa 
do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é obrigado a seguir as 
sugestões da população, no entanto, deve ouvi-las. 
 
 
14) (CESPE - Agente Técnico de Inteligência – Administração - ABIN - 
2010) No Brasil, vigora o orçamento do tipo participativo, visto que 
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todos os poderes e órgãos da administração direta e alguns da 
administração indireta têm a prerrogativa de elaborar suas próprias 
propostas orçamentárias. 
 
A iniciativa dos projetos dos instrumentos de planejamento e orçamento é 
sempre do Poder Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é 
considerada parceira do Executivo no processo orçamentário. 
Resposta: Errada 
 
9.7 Outras Técnicas 
 
O Glossário do Tesouro Nacional apresenta ainda mais duas técnicas, 
denominadas “teto fixo” e “teto móvel”. 
 
Orçamento com teto fixo: critério de alocação de recursos que consiste em 
estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a 
aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado 
período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas 
propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, 
como “teto burro”. 
 
Orçamento com teto móvel: critério de alocação de recursos que representa 
uma variação do chamado “teto fixo”, pois trabalha com percentuais 
diferenciados, procurando refletir um escalonamento de prioridades entre 
programações, órgãos e unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como 
“teto inteligente”. 
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10. FUNÇÕES DE PLANEJAMENTO, GERÊNCIA E CONTROLE 
 
Segundo Allen Schick (1966 apud Core, 2001), todo sistema orçamentário, 
mesmo o mais rudimentar, compreende as funções de planejamento, gerência 
e controle: 
“Na operação dos sistemas orçamentários, raramente o planejamento, a 
gerência e o controle recebem igual atenção. Na prática,planejamento, 
gerência e controle tenderam até a ser processos competitivos no orçamento, 
sem haver uma clara divisão de funções entre os diversos participantes. (...) o 
mais importante talvez sejam as diferenças nas exigências de informação dos 
processos de planejamento, controle e administração. As necessidades 
informativas diferem em termos de períodos de tempo, níveis de agregação, 
ligações com as unidades organizacionais e operacionais e no enfoque insumo-
produto (...) tem havido uma forte tendência a homogeneizar as estruturas de 
informação e a contar com um único esquema de classificação, para servir a 
todas as necessidades do orçamento. Em sua maior parte o sistema 
informativo foi estruturado para atender aos objetivos de controle.” 
 
Ainda, “toda reforma altera o equilíbrio entre planejamento, gerência e 
controle, mediante a atribuição de maior ênfase a alguma dessas funções. A 
predominância da função controle, por exemplo, acarreta um deslocamento 
para o segundo plano das funções de planejamento e gerência, que, no 
entanto, continuam presentes. A questão-chave é o balanceamento entre 
essas três orientações ou funções com a atribuição de pesos para cada uma 
delas. Assim, todo o sistema orçamentário contém características de 
planejamento, gerência e controle.” 
 
Vamos dividir as três funções, de acordo com o eminente autor Fabiano Core: 
 
Controle: “no orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios 
evolutivos da técnica orçamentária, a orientação predominante é a do controle. 
Prevalece a preocupação com o cumprimento dos tetos orçamentários e o 
estabelecimento de limites para as unidades orçamentárias no que se refere a 
tipos de despesas (pessoal, serviços de terceiros, equipamentos etc.) e as 
classificações de despesas são estruturadas com base em itens 
pormenorizados de objeto de gastos.” 
 
Gerência: “a predominância da orientação gerencial no processo orçamentário 
traduz uma preocupação maior com o trabalho a ser feito e as realizações a 
serem alcançadas. As informações são estruturadas segundo funções, projetos 
e atividades, evidenciando-se o trabalho ou serviço a ser cumprido, com os 
respectivos custos. As categorias orçamentárias são classificadas em termos 
funcionais, com mensurações que possibilitem a avaliação do desempenho das 
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atividades previstas. Essas características identificam o orçamento funcional ou 
de desempenho.” 
 
Planejamento: “a orientação para o planejamento marca o advento do 
orçamento-programa, que tem como característica dominante a racionalização 
do processo de fixação de políticas, mediante o manuseio de dados sobre 
custos e benefícios das formas alternativas de se atingir os objetivos propostos 
e a mensuração dos produtos para propiciar eficácia no atingimento desses 
objetivos.” 
 
 
15) (CESPE – Auditor de Controle Externo – TCE/ES – 2012) A 
principal função do orçamento, na sua forma tradicional, e o controle 
político; em sua forma moderna, o orçamento foca o planejamento. 
 
No orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios evolutivos da 
técnica orçamentária, a orientação predominante é a do controle. Já a 
orientação para o planejamento marca o advento do orçamento-programa, que 
tem como característica dominante a racionalização do processo de fixação de 
políticas. 
Resposta: Certa 
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11. RECEITAS E DESPESAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS 
 
11.1 Receitas 
 
Quanto à forma de ingresso ou natureza, as receitas podem ser orçamentárias 
ou extraorçamentárias: 
 
• Orçamentárias: são entradas de recursos que o Estado utiliza para 
financiar seus gastos, transitando pelo patrimônio do Poder Público. 
Segundo o art. 57 da Lei 4.320/1964, serão classificadas como receita 
orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, 
inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não 
previstas no orçamento. 
 
 
Receita orçamentária 
A receita pública pode ser considerada 
orçamentária mesmo se não estiver 
incluída na lei orçamentária anual. 
São chamadas também de ingressos 
orçamentários. 
 
• Extraorçamentárias: tais receitas não integram o orçamento público e 
constituem passivos exigíveis do ente, de tal forma que o seu pagamento 
não está sujeito à autorização legislativa. Isso ocorre porque possuem 
caráter temporário, não se incorporando ao patrimônio público. São 
chamadas de ingressos extraorçamentários. São exemplos de 
receitas extraorçamentárias: depósito em caução, antecipação de 
receitas orçamentárias – ARO, consignações diversas, cancelamento de 
restos a pagar, emissão de moeda e outras entradas compensatórias no 
ativo e passivo financeiros. 
 
 operações de crédito ≠ operações de crédito por ARO 
 
As operações de crédito são receitas orçamentárias e as operações de 
crédito por antecipação de receita são receitas extraorçamentárias. 
 
 
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Observação: uma receita extraorçamentária pode se tornar orçamentária. Por 
exemplo, pode ser exigido de um licitante um depósito em caução para a 
participação em uma licitação. O depósito em caução é uma receita 
extraorçamentária do órgão, sujeita à devolução. Se o licitante der um lance 
vencedor e não honrá-lo no prazo previsto, perderá a caução em favor do 
Erário, que a incorporará como receita orçamentária. 
 
Vários autores utilizam o termo “natureza” nessa classificação. Atente para não 
confundir com a classificação por natureza da receita. Entendo que o termo 
“forma de ingresso” é o mais apropriado neste caso. 
 
11.2 Despesas 
 
Quanto à forma de ingresso ou natureza, as despesas também podem ser 
orçamentárias ou extraorçamentárias: 
 
• Orçamentárias: são as despesas fixadas nas leis orçamentárias ou nas 
de créditos adicionais, instituídas em bases legais. Assim, dependem de 
autorização legislativa. Obedecem aos estágios da despesa: fixação, 
empenho, liquidação e pagamento. Exemplos: construção de prédios 
públicos, manutenção de rodovias, pagamento de servidores etc. 
• Extraorçamentárias: são as despesas não consignadas no orçamento 
ou nas leis de créditos adicionais. Correspondem à devolução de recursos 
transitórios que foram obtidos como receitas extraorçamentárias, ou 
seja, pertencem a terceiros e não aos órgãos públicos, como as 
restituições de cauções, os pagamentos de restos a pagar, o resgate de 
operações por antecipação de receita orçamentária etc. 
 
Vários autores utilizam o termo “natureza” nesta classificação. Atente para não 
confundir com a classificação por natureza da despesa. Entendo que o termo 
“forma de ingresso” é o mais apropriado neste caso. 
 
 
16) (CESPE - Analista de Planejamento, Gestão e Infraestrutura em 
Propriedade Industrial – Gestão Financeira - INPI – 2013) A receita 
orçamentária é definida como o ingresso de recursos financeiros 
durante determinado exercício orçamentário, sendo um novo elemento 
para o patrimônio público. 
 
As receitas orçamentárias são entradas de recursos que o Estado utiliza parafinanciar seus gastos, transitando pelo patrimônio do Poder Público. Segundo 
o art. 57 da Lei 4.320/1964, serão classificadas como receita orçamentária, 
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sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as 
provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no orçamento. 
Resposta: Certa 
 
17) (CESPE – Contador - TJ/RR – 2012) A operação de crédito por 
antecipação de receita orçamentária (ARO) é uma receita 
orçamentária de capital. 
 
A operação de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO) é uma 
receita extraorçamentária. 
Resposta: Errada 
 
18) (CESPE - Analista de Planejamento, Gestão e Infraestrutura em 
Propriedade Industrial – Gestão Financeira - INPI – 2013) A despesa 
orçamentária pode ser definida como aquela que depende de 
autorização legislativa, na forma de consignação de dotação 
orçamentária, para ser efetivada. 
 
As despesas orçamentárias são aquelas despesas fixadas nas leis 
orçamentárias ou nas de créditos adicionais, instituídas em bases legais. 
Obedecem aos estágios da despesa: fixação, empenho, liquidação e 
pagamento. Logo, dependem de autorização legislativa. 
Resposta: Certa 
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MAIS QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES DO CESPE 
19) (CESPE – Técnico Judiciário – Contabilidade – STM - 2011) O 
orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental. 
 
Com o orçamento-programa passa a existir um elo entre o planejamento e as 
funções executivas da organização. 
Resposta: Certa 
 
20) (CESPE – AUFC – TCU – 2009) Um dos desafios do orçamento-
programa é a definição dos produtos finais de um programa de 
trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, 
particularmente na administração pública, não se prestam à medição, 
em termos quantitativos. 
 
A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios 
do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores 
intangíveis, em complemento aos físicos. É difícil para os sistemas contábeis 
mensurarem esse tipo de valor e, particularmente, na administração pública, 
há dificuldades para a medição, em termos quantitativos. 
Resposta: Certa 
 
21) (CESPE – Analista Judiciário – Contabilidade - TRE/RJ – 2012) A 
ênfase no objeto do gasto, na classificação institucional e por 
elemento de despesa são características do orçamento-programa. 
 
A ênfase no objeto do gasto, na classificação institucional e por elemento de 
despesa é característica do orçamento clássico. 
Resposta: Errada 
 
22) (CESPE – Auditor de Controle Externo – TCE/ES – 2012) A 
alocação dos recursos visa, no orçamento tradicional, a aquisição de 
meios e, no orçamento-programa, ao atendimento de metas e 
objetivos previamente definidos. 
 
Uma das diferenças: o orçamento tradicional visa à aquisição de meios, 
enquanto o orçamento programa visa a objetivos e metas. 
Resposta: Certa 
 
23) (CESPE – Contador – IPAJM – 2010) O orçamento moderno nasceu 
sob a égide do primado dos aspectos econômicos, deixando em 
segundo plano as questões atinentes à programação. 
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O orçamento-programa, considerado o orçamento moderno, também é um 
instrumento de programação econômica. 
Resposta: Errada 
 
(CESPE – Analista – Economia - ECB – 2011) Julgue o item 
subsequente, relativo às funções econômicas do governo. 
24) A função alocativa do governo se justifica pela necessidade da 
oferta de bens e serviços desejados pela sociedade, mas que não são 
provisionados pelo sistema de mercado. 
 
A função alocativa visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. 
É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados 
pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. 
Resposta: Certa 
 
25) (CESPE – Contador – IPAJM – 2010) O orçamento tradicional, ao 
colocar em segundo plano os aspectos jurídicos, desconsiderava o 
critério da neutralidade. 
 
O orçamento tradicional é uma peça meramente contábil – financeira –, sem 
nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, onde prevalece o 
aspecto jurídico do orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual 
possui função secundária. Almeja-se a neutralidade e a busca pelo equilíbrio 
financeiro. 
Logo, o orçamento tradicional, ao colocar em primeiro plano os aspectos 
jurídicos, considerava o critério da neutralidade. 
Resposta: Errada 
 
26) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) 
A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo 
gerencial, caracteriza-se pelo controle rígido do objeto dos gastos, 
independentemente da consecução dos objetivos e das metas. 
 
A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial do 
orçamento programa, enfatiza o objetivo do gasto e os resultados. O 
orçamento tradicional é que se caracteriza pelo controle rígido do objeto dos 
gastos, independentemente da consecução dos objetivos e das metas. 
Resposta: Errada 
 
27) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) O orçamento 
tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento 
discutir com o órgão de execução as formas de planejamento 
relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor 
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aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a 
custo/benefício. 
 
O orçamento tradicional não se preocupava com o planejamento ou com os 
resultados. 
Resposta: Errada 
 
28) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) O 
orçamento-programa tem seus principais critérios de classificação são 
as classificações institucional e funcional. 
 
O orçamento programa tem como principais critérios de classificação a 
funcional e programática. 
Resposta: Errada 
 
29) (CESPE – Contador – IPAJM – 2010) No orçamento-programa, a 
alocação dos recursos está dissociada da consecução dos objetivos. 
 
No orçamento-programa, a alocação dos recursos está associada a 
consecução dos objetivos. 
Resposta: Errada 
 
30) (CESPE - Contador – Min Saúde – 2010) Uma das diferenças 
essenciais entre o orçamento tradicional e orçamento-programa diz 
respeito ao planejamento. Enquanto o orçamento tradicional é o elo 
entre o planejamento e as funções executivas da organização, no 
orçamento-programa, os processos de planejamento e programação 
são dissociados. 
 
Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e orçamento-
programa diz respeito ao planejamento. Enquanto o orçamento-programa é 
o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, no 
orçamento tradicional os processos de planejamento e programação são 
dissociados. 
Resposta: Errada 
 
31) (CESPE – Oficial Técnico de Inteligência – Planej Estrat. - ABIN – 
2010) O orçamento base-zero deve ser desenvolvidode forma isolada, 
com base nas peculiaridades de cada área a ser atendida. 
 
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de 
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu 
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a 
participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das 
atividades e na elaboração dos orçamentos. 
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Resposta: Errada 
 
32) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) O 
orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto 
de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais 
existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal. 
 
Apesar de algumas experiências na esfera estadual, na experiência brasileira o 
Orçamento Participativo foi concebido e praticado inicialmente como uma 
forma de gerir os recursos públicos municipais. 
Resposta: Certa 
 
(CESPE - Analista Judiciário – Administração - TRE/BA - 2010) Um dos 
objetivos estratégicos do TRE/BA consiste em aprimorar a 
comunicação com o público externo. Para tanto, o plano de atuação 
institucional do Tribunal estabeleceu como objetivo: “Aprimorar a 
comunicação com o público externo, com linguagem clara e acessível, 
disponibilizando, com transparência, informações sobre o papel, as 
ações e as iniciativas do TRE/BA, o andamento processual, os atos 
judiciais e administrativos, os dados orçamentários e de desempenho 
operacional”. 
Internet: <www.tre-ba.gov.br> (com adaptações). 
Tendo como referência o texto acima, julgue o item seguinte acerca de 
planejamento e transparência de informações orçamentárias. 
33) O orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à 
consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser 
direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que 
vai ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA. 
 
O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do 
governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e 
atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados 
e previsão dos custos relacionados. Permite a alocação de recursos visando à 
consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser 
direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao 
encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA. 
Resposta: Certa 
 
34) (CESPE – Analista Judiciário – Administração – TJCE - 2008) A 
proposta orçamentária para 2009, em tramitação no Congresso, 
poderá servir de experimento para uma iniciativa que a Comissão 
Mista de Orçamento quer adotar nos próximos anos: o orçamento 
federal participativo. A principal característica desse tipo de 
orçamento é a participação direta da população na definição das 
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prioridades para a obtenção da receita e para as despesas correntes 
obrigatórias. 
 
Ainda que o orçamento participativo alcançasse o nível federal, a principal 
característica desse tipo de orçamento é a participação direta da população na 
definição das prioridades na fase de elaboração, no que se refere às despesas 
discricionárias. A população não opina na obtenção da receita, tampouco 
para as despesas obrigatórias. 
Resposta: Errada 
 
35) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) 
Orçamento programa possui medidas de desempenho com a finalidade 
de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do 
orçamento e a responsabilidade pela sua execução. 
 
Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a 
quantificação de metas, com a consequente formalização de programas 
visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. As medidas de 
desempenho têm diversas finalidades, como a medição de realizações, os 
esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua 
execução. 
Resposta: Certa 
 
36) (CESPE – Analista Administrativo – ANTAQ – 2009) A necessidade 
de definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição 
básica para a adoção do orçamento-programa. No caso, por exemplo, 
de tornar-se um rio navegável, serão necessárias indicações sobre os 
resultados substantivos do programa, que envolverão informações, 
tais como redução no custo do transporte e diminuição dos acidentes e 
das perdas com a carga. 
 
O orçamento-programa tem como foco os fins, o objetivo do gasto. Por isso, 
não basta apenas ter como meta tornar um rio navegável. São necessárias 
indicações sobre os resultados substantivos do programa, com os respectivos 
benefícios para a sociedade. 
Resposta: Certa 
 
37) (CESPE – Procurador Federal – AGU – 2010) Tratando-se de 
orçamento participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei 
orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual o encaminha para o 
Poder Legislativo. 
 
O orçamento participativo visa à participação real da população no processo 
de elaboração e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz 
segundo as demandas sociais. Há um aperfeiçoamento da etapa que se 
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desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade 
é considerada a parceira do Executivo no processo orçamentário. A iniciativa 
de apresentação do projeto de lei orçamentária permanece com o Poder 
Executivo. 
Resposta: Errada 
 
38) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) 
Orçamento programa tem como característica a não existência de 
direitos adquiridos em relação aos recursos autorizados no orçamento 
anterior, devendo ser justificadas todas as atividades a serem 
desenvolvidas no exercício corrente. 
 
O Orçamento Base Zero tem como característica a não existência de direitos 
adquiridos em relação aos recursos autorizados no orçamento anterior, 
devendo ser justificadas todas as atividades a serem desenvolvidas no 
exercício corrente. 
Resposta: Errada 
 
39) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) O orçamento público 
passa a ser utilizado sistematicamente como instrumento da política 
fiscal do governo a partir da década de 30 do século XX, por influência 
da doutrina keynesiana, tendo função relevante nas políticas de 
estabilização da economia, na redução ou expansão do nível de 
atividade. 
 
Já no século XX, a partir da década de 30, no momento que o capitalismo vivia 
uma de suas mais graves crises, o economista britânico John Maynard Keynes 
revisou as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no que se refere a 
não intervenção do Estado na economia. A doutrina Keynesiana passou a 
reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado 
sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistas à estabilização, à 
expansão ou à retração da atividade econômica. 
Resposta: Certa 
 
40) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) A adoção do orçamento 
moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde 
antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura 
de neutralidade, própria do laissez-faire,