13.Direito_Administrativo

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INSTITUIÇÃO DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO
Direito Administrativo
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Ramo do Direito Público
Direito administrativo 
Aspectos Gerais
Já se viu que o Estado cumpre seus fins jurídicos e seus fins sociais. O cumprimento dos fins jurídicos compete ao Es­tado sem discrepância de opiniões, pois todas as escolas o admitem. Já a ação social, para a escola socialista, deverá ser exercida, e, para a escola intermediária ou intervencionista, tal ação poderá ser exercida.
Viu-se, também, que a atividade jurídica se exerce por meio da feitura das leis ou declaração do direito-, da distribui­ção da justiça; da manutenção da ordem interna; da defesa contra o inimigo externo. Por isso tais atividades são também chamadas essenciais, pois entendem com a própria razão de ser do Estado.
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Já a atividade social há de ser entendida em seu sentido amplo e em seu sentido estrito. No sentido amplo, a atividade social abarca a atividade jurídica. No sentido estrito, ela concerne ao desenvolvimento e equilíbrio da população com a área territorial, à saúde pública, educação e cultura; à ordem econô­mica e social.
A atividade social do Estado, destinada a promover o bem-estar geral, a cultura e o progresso, é objeto da ciência da administração.
O direito administrativo cuida de disciplinar a atividade jurídica do Estado (exceção feita à função judiciária), bem as­sim a instituição dos meios e dos órgãos da ação do Estado, tanto no que respeita à atividade jurídica, como à atividade social.
Assim é que o Prof. Mário Masagão, louvado em Cavag­nari, define a ciência da administração como "o conjunto dos princípios que regulam a atividade social positiva e direta do Estado".
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Quanto ao direito administrativo, o saudoso mestre o de­fine como "o conjunto dos princípios que regulam a atividade jurídica do Estado, exceto a judiciária, e a instituição dos meios e órgãos de sua ação em geral". 
Sendo a política o conjunto das ciências do Estado, o direito administrativo e a ciência da administração, que disciplinam atividades do Estado para cumprimento dos seus fins, cons­tituem espécie do gênero política. Assim, pode-se dizer que toda atividade administrativa do Estado é atividade política e, nestas condições, será erro imaginar-se que a "política" e a "administração" são atividades antagônicas.
É bem de ver que não se pode, realmente, determinar com precisão a amplitude do que seja "administrar". Não se pode saber o que é a essência do administrar. Assim, o que se pode dizer é que a função de administrar é residual: tudo o que não for legislativo ou jurisdicional será administrativo. 
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Órgãos da administração e sua classificação
A nação encontra na Constituição a estrutura orgânica pela qual ela manifesta a sua vontade de forma unificada. Tal vontade é, naturalmente, a própria vontade dos seres humanos e, assim, a Constituição tem por objeto, neste particular, determinar quais os homens que se encarregarão de manifestar a vontade coletiva, e mediante que processos terão de agir em nome dessa vontade. 
Eis aí a doutrina orgânica, hoje dominante, elaborada por Gierke e aceita por eminentíssimos doutrinadores.
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Os órgãos da administração podem ser assim classificados:
a) Quanto à constituição- órgãos singulares, os que contam com um só funcionário, como o porteiro de uma repartição pública; órgãos coletivos, os que contam com dois ou mais funcionários, como o Estado maior do Exército;
b) quanto à esfera de ação- órgãos centrais, os que tem atividade em todo o território subordinado ao seu aparelhamento administrativo, como o diretor do Tesouro Nacional; órgãos locais, os que têm atribuições somente sobre parcela do território subordinado ao seu aparelho administrativo, como um delegado de polícia, o comandante de uma região militar etc.;
c) quanto à natureza das atribuições- órgãos gerais, os que abrangem várias atividades da administração pública; órgãos especiais, os versam exclusivamente sobre serviço;
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d) quanto ao caráter de sua existência- órgãos ordinários, os que desempenham normalmente suas atribuições; órgãos extraordinários, os que exercem suas atribuições em caráter excepcional, em substituição aos órgãos ordinários, como no caso de revolução, de mudança de regime etc.;
e) quanto às relações- órgãos internos, os que têm contato com outros órgãos do mesmo aparelho, como um químico de certa repartição; órgãos externos, os que têm contato com os órgãos de outros aparelhos e com o público, como o diretor de uma secretaria;
f) quanto ao exercício — órgãos primários, os que têm atribuições de exercício constante, como o governador do Estado; órgãos secundários, os que se destinam a substituir eventualmente algum outro, como o vice-governador.
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Funções da administração: sua classificação e distribuição pelos órgãos
As funções da administração são todas as atividades que o Estado exerce para cumprir seus fins, exceção feita às atividades judiciárias.
As funções da administração abrangem não só as atividades jurídicas como as sociais do Estado. E a administração tanto se desenvolve pela prática de atos jurídicos como pela prática de atos materiais, conforme se vai ver no estudo dos atos administrativos.
As funções da administração dividem-se em consultivas e ativas, sendo que estas últimas se subdividem em espontâneas e provocadas.
Se as funções consultivas consistem em emissão de opiniões ou pareceres sobre assuntos, da administração, para esclarecer o exercício da deliberação, as funções ativas consistem na deliberação ou na execução de deliberações.
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São funções ativas espontâneas aquelas que a administração executa independentemente de provocação. Incumbe ao Estado exercer tais funções para não deixar de cumprir seu dever, como é o caso da polícia preventiva.
São funções ativas provocadas aquelas que o Estado exerce mediante solicitação de algum interessado. Estas se subdividem em graciosas e relativas a direito. 
São graciosas os despachos que a administração profere atendendo ou não ao pedido do interessado. Todavia é preciso mencionar que a administração só atende ao pedido do interessado se o interesse deste estiver conforme ao interesse da administração; caso contrário, seu pedido não será atendido e o despacho respectivo terá de ser aceito pelo solicitante, por isso que, não tendo este nenhum direito, não terá ação alguma que lhe corresponda. Então, nesse caso, a função da administração, ao proferir o despacho, é graciosa.
Todavia, pode dar-se o caso de o interessado invocar direito seu, que deve ser cumprido pela administração. Já agora a negativa da administração em atender ao pedido dá ao interessado a faculdade de propor a ação competente, contra a administração, junto ao Poder Judiciário. 
Aqui se trata, pois, de função da administração relativa a direito.
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As regras que presidem o cumprimento das funções pelos órgãos da administração são as que se referem à rapidez, ao acerto e à harmonia.
No que tange à rapidez e ao acerto, são duas as regras: 1) a de que as funções ativas devem ser confiadas a órgãos singulares; 2) a de que as funções consultivas devem ser confiadas a órgãos coletivos (ou colegiados).
As funções ativas devem ser confiadas a órgãos singulares porque estes deliberam e executam as deliberações com maior rapidez que os órgãos coletivos. O órgão singular considera o assunto pela opinião de um só funcionário; o colegiado caracteriza-se quase sempre por divergência de opiniões, e dessa divergência surge a discussão que, por sua vez, retarda a deliberação.
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Demais, é maior a responsabilidade de um órgão singular do que aquela que se dilui pelos membros do órgão coletivo. Isto porque "o temor de perder a própria reputação tem menos força quando a vergonha de um erro fica repartida entre certo número de pessoas do que quando deve recair sobre uma só. 
Ao deliberar sozinho, o indivíduo sente sobre os ombros toda a responsabilidade do ato, porque não a pode dividir com quem
quer que seja. Procura, por isso, com a maior diligência, a solu­ção certa" (Hamilton, apud Mário Masagão, Curso de direito administrativo, cit., p. 50 e 51).
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Já o mesmo não ocorre quando se trata de função consultiva. Daí a segunda regra, qual a de que as funções consultivas devem ser confiadas a órgãos colegiados. Agora não se trata de exercer função ativa; trata-se do estudo de assuntos e soluções a problemas relativamente a todos os seus aspectos. 
Ora, graças à composição, o órgão coletivo conta com opiniões diversas, provindas de especialistas em vários assuntos, e o debate entre eles serve para esclarecer melhor a discussão e o estudo em exame.
Ao tempo do Império tivemos um órgão coletivo que prestou inestimáveis serviços ao País: era o Conselho de Estado, que a República aboliu para substituí-lo pelos consultores dos ministérios, e, hoje, essas consultorias existem em quase todos os serviços e repartições. 
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Todavia a administração federal conta com órgãos colegiados com função de consulta, embora não exclusivamente. Os mais antigos são o Estado-Maior do Exército e o Conselho do Almirantado. 
Como exemplo de órgão com funções puramente consultivas temos o Conselho Consultivo do Planejamento, criado em 1965.
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Hierarquia e fiscalização
Para a obtenção da harmonia no funcionamento da administração existem dois institutos: o da hierarquia e o da fiscalização.
Hierarquia é o "vínculo que coordena e subordina uns aos outros os órgãos do poder executivo, graduando a autoridade de cada um" (Masagão, Curso de direito administrativo, cit., p. 55).
É de Santi Romano a célebre e muito oportuna comparação do aparelho administrativo, quanto à hierarquia, a uma pirâmide: no vértice está o órgão superior e os demais estão colocados em diversos graus, até que os últimos vêm a formar a base da pirâmide. Assim, esta se alarga à medida que decresce a escala hierárquica.
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A organização hierárquica implica um escalonamento linear e gradual, quer dizer: a hierarquia é constituída em linhas e em graus. 
Aquelas são formadas por sucessão de órgãos subordinados uns aos outros verticalmente; estes situam cada órgão na linha hierárquica.
Enfim, da graduação hierárquica resulta o dever de obediência às ordens superiores.
Chama-se fiscalização "a vigilância exercida sobre a atividade dos órgãos da administração, para lhe assegurar a legitimidade e a conveniência“.
A fiscalização pode ser classificada quanto ao fim, quanto ao momento e quanto ao órgão de que emana.
Quanto ao fim a fiscalização pode ser: a) de legitimidade; b) de mérito; c) de técnica. 
A primeira verifica se o ato está conforme à lei; a segunda vê a conveniência dos efeitos do ato; a terceira se ocupa da conveniência dos meios empregados.
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Quanto ao momento, a fiscalização pode ser: a) preventiva; e b) sucessiva. 
A fiscalização preventiva se manifesta a priori; examina os projetos antes de sua transformação em atos, e do exame resultará ou o veto ou a aprovação.
A fiscalização sucessiva manifesta-se a posteriori, ou por meio do visto, que autentica o ato; ou pela anulação, que extingue o ato; ou pela revogação, que o torna ineficaz; ou ainda pela aprovação, que lhe dá plena validade.
Quanto ao órgão de que provém, a fiscalização pode ser: a) ordinária; b) extraordinária; c) especial. 
A primeira é exercida por qualquer órgão da administração relativamente aos atos dos subordinados. A fiscalização ordinária é fundamental para o funcionamento da administração. Por isso é permanente. 
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Quanto ao órgão de que provém, a fiscalização pode ser: a) ordinária; b) extraordinária; c) especial. 
A primeira é exercida por qualquer órgão da administração relativamente aos atos dos subordinados. A fiscalização ordinária é fundamental para o funcionamento da administração. Por isso é permanente. 
Extraordinária é a fiscalização exercida por órgão transitório, criado somente para isso. O exemplo desse tipo de fiscalização são as comissões criadas para exame, quando há suspeita de irregularidade, das contas de uma repartição da Fazenda. Enfim, a fiscalização é especial quando executada por órgão permanente mas cuja função é apenas fiscalizadora, como é o caso dos Tribunais de Contas.
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Descentralização
Distinguem-se três espécies de descentralização: a primeira diz respeito à capacidade decisória dos órgãos relacionados uns aos outros; a segunda versa a partilha de atribuições; a terceira concerne à possibilidade de a administração partilhar sua tarefa com pessoas de direito público ou de direito privado.
Daí tem-se, respectivamente, a descentralização orgânica, a descentralização política e a descentralização por colaboração.
A descentralização orgânica verifica-se quando os órgãos da administração possuem grande capacidade de decisão. Ao contrário, dá-se a centralização quando essa capacidade é atribuída aos órgãos centrais.
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Dá-se a descentralização política quando se verifica a distribuição de atribuições entre os vários aparelhos administrativos do País. Ela versa sobre as esferas de ação das unidades políticas, ou pessoas jurídicas de direito público interno: a União, os Estados e os Municípios. 
Assim, no Estado Unitário o regime é centralizado quando o governo reserva para si maior número de atribuições, dispensando restrita margem aos Municípios ou aos Estados.
Pela Constituição, a União tem as atribuições que a ela são outorgadas explícita ou implicitamente; os, Estados, além das que lhes são atribuídas, possuem todas as restantes, desde que não sejam vedadas explícita ou Implicitamente, os Municípios têm as atribuições a eles delegadas, além da matéria de seu peculiar interesse como parte da configuração da autonomia municipal.
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Dessas atribuições, umas são exclusivas e outras são concorrentes, vale dizer, umas são de competência privativa da União, dos Estados ou dos Municípios, outras são exercidas tanto por uma como pelas outras unidades políticas.
Por vezes podem surgir conflitos de atribuições entre os órgãos da administração. Isto se dá quando dois ou mais desses órgãos se entendem igualmente competentes, ou não, para conhecer determinado assunto. 
Conflito de atribuições é, pois, o choque positivo ou negativo de competência. 
Positivo, quando dois órgãos se atribuem o conhecimento sobre um assunto, ne­gativo quando acham não ser de sua competência respectiva conhecer do assunto. 
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A isto se dá o nome de "conflito de atribuições", valendo ressaltar que, erroneamente, alguns, inclusive por vezes o próprio legislador, denominam tal choque conflito de jurisdição- o que não é verdadeiro, pois somente no Poder Judiciário é que será possível o conflito de jurisdição, uma vez que somente o Judiciário possui "jurisdição"; não assim o Executivo nem o Legislativo.
Convém mencionar, outrossim, que tanto o Judiciário como o Legislativo possuem função administrativa, mas não enquanto Judiciário ou Legislativo, e sim quando no exercício da administração — no caso de nomeação de funcionários ou na prática de quaisquer atos de administração — fora de sua função específica de, respectivamente, "julgar" e "legislar".
É claro que o conflito de atribuições não ocorre quando um órgão é subordinado ao outro, pois nesse caso cabe ao órgão superior a decisão, restando ao inferior somente acatá-la.
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Se surgir conflito de atribuições entre órgãos administrativos diferentes, tal conflito será resolvido pelo Supremo Tribunal Federal para o caso de o conflito se manifestar entre a União e algum Estado, ou entre um Estado e outro ou Território. 
Se o conflito surgir entre Municípios do mesmo Estado, a decisão cabe à justiça local.
Dá-se, finalmente a descentralização por colaboração quando o Estado (em sentido lato) passa alguns de seus encargos a pessoas físicas ou jurídicas, no intuito de aliviar a complexidade da administração pública.
São três as feições principais da colaboração: a de delegação, a da concessão de serviços
públicos e a de instituição de autarquias. 
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Todas elas têm por objetivo a obtenção de maior eficiência do serviço público.
Quando o Estado confere poderes a pessoas físicas ou jurídicas de direito privado para o exercício de atribuições especiais, as quais passam para a atuação do colaborador, tem-se a delegação. Exemplo disso está na atribuição da União ao Banco Central no que respeita à moeda e ao câmbio.
Não se deve confundir delegação com subvenção. Na subvenção o Estado auxilia a atividade privada, quando essa atividade coincide com fins de preocupação do Estado, como é o caso da Santa Casa de Misericórdia ou certas entidades beneficentes ou de utilidade pública.
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Concessão de serviço público é a transferência pelo Poder Público a pessoas físicas ou jurídicas de direito privado da execução de um serviço público, mediante contrato em que se estabeleçam os direitos e obrigações recíprocos, ou seja, do concedente e do concessionário.
O serviço público administrativo possui como caracteres gerais: a regularidade, a continuidade, a uniformidade e a generalidade, o que propicia, respectivamente, mesma qualidade na prestação do serviço, sua constância, Igualdade de preços e isonomia inclusive quanto à faculdade de os administrados exigirem a prestação do serviço.
Tendo-se presente que o serviço público administrativo é de regência do direito público, ele se divide em duas categorias: os que concernem à atividade essencial do Estado e os que se relacionam à atividade social. 
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A primeira categoria, por sua vez, dirige-se a três setores: à declaração do direito em tese, ao exercício da polícia preventiva e à defesa da nação contra o inimigo externo. 
A segunda categoria já abrange inúmeros aspectos, dos quais se destacam, por exemplo, a educação, a saúde pública, o fomento econômico etc.
Os serviços correspondentes à atividade essencial do Estado não podem ser objeto de concessão nem de delegação. Pertencem, de exclusivo, ao Estado, sob pena deste, não podendo cumpri-los, perecer, porque tais serviços entendem com a tutela do direito.
Podem, portanto, ser objeto de concessão os serviços puramente sociais. Para isso é necessário o cumprimento de dois requisitos: comportarem remuneração pelos usuários; independerem do exercício de coação sobre os cidadãos.
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Aquilo que se cobra dos utentes dos serviços chama-se "tarifa", ou preço público, e serve para a retribuição ao concessionário. 
Quanto à ausência de coação, trata-se de fator indispensável porque só o Estado pode exercê-la com isenção de ânimo e imparcialidade. E se a coação ou coercibilidade pudesse ser transferida pelo Estado a alguma pessoa de direito privado, criar-se-ia "novo Estado dentro do Estado" 
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A concessão de serviço público é um contrato de direito público, cujo objeto, fins e regência, por respeitarem a serviço da administração, são disciplinados pelo direito administrativo que, já se viu, é ramo do direito público. Trata-se de contrato oneroso, sinalagmático e comutativo.
A concessão se faz por prazo certo, geralmente longo até por conveniência, e o concessionário executa o serviço em seu nome, por sua própria conta e risco, notadamente quanto à responsabilidade perante terceiros.
A concessão é outorgada pela União, pelos Estados ou pelos Municípios, conforme o serviço de que se trate. Extingue-se: a) pela morte do concessionário, se pessoa física; b) pela falência; c) pela encampação; d) pela reversão; e) pela rescisão; f) pela caducidade; g) pelo termo final do prazo contratual.
É muito rara a hipótese de o concessionário ser pessoa física; assim, é difícil a extinção da concessão pela morte, fato que, aliás, extingue qualquer vínculo.
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A falência, embora extinga a concessão, não interrompe a execução do serviço porque o juiz, ao decretar a falência, no­meia gestor para a sua continuidade até ulteriores providências do poder concedente.
A encampação é sinônimo de resgate. Dá-se a qualquer tempo, antes do termo final do prazo contratual, mediante decreto do poder concedente, o qual, no entanto, é obrigado a indenizar o concessionário pelo valor dos bens destinados ao serviço, devidamente atualizado, além dos lucros cessantes e danos emergentes. 
Equipara-se à encampação a supressão do serviço, com todas as conse­qüências já mencionadas.
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Dá-se a reversão quando, no contrato de concessão, se haja estipulado que, ao término do prazo, os bens aplicados no serviço revertam ao poder concedente sem qualquer indenização por parte deste.
A rescisão nada mais é do que o acordo entre as partes para pôr termo ao contrato, mediante disposições ajustadas entre concedente e concessionário.
Já a caducidade é declaração que depende de ato do poder concedente. Verifica-se em duas hipóteses: 1) se o concessionário não iniciar o serviço no prazo estabelecido; 2) se executar o serviço defeituosa ou inadequadamente. 
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Na primeira hipóte­se a caducidade é concomitante à fluência do prazo. No entanto a segunda hipótese requer prévia notificação ao concessionário para que este corrija as falhas, sob pena de ser declarada a ca­ducidade.
Por fim, termina a concessão se o prazo contratual expirar-se e não houver prorrogação expressa ou tácita de vigência. Das duas, uma: ou se aplica, para a espécie, o que estiver pre­visto no contrato, ou, não havendo estipulação contratual, o poder concedente indenizará o concessionário pelo valor atual dos bens empregados no serviço. 
Se as partes se desavierem quanto ao valor, procede-se a arbitramento judicial. 
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Regiões metropolitanas
Numa primeira abordagem especificamente desenvolvida a partir da situação brasileira, o Prof. Eros Roberto Grau afirma que uma região metropolitana "consiste numa realidade urbano-regional que se estende por um espaço geográfico dentro do qual se distinguem várias jurisdições político-territoriais, contíguas ou superpostas entre si — segundo o nível de competência seja local ou regional — formando uma mesma comunidade sócio-econômica".
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Esse mesmo autor discrimina, como elementos caracterizadores das regiões metropolitanas, os seguintes:
I — número de oitocentos mil habitantes, certificado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
II— mobilidade populacional permanente, dentro da região;
III — serviços públicos de interesse comum ou necessidade de seu estabelecimento;
IV existência, no território considerado, de uma metrópole de importância nacional;
V — ocorrência de aglomeração urbana constituída pela área edificada de um núcleo metropolitano principal e por outras áreas edificadas, pertencentes a unidades distintas, mas àquela vinculadas pela interação de suas funções sócio-econô­micas;
VI — população urbana e suburbana, conjunta, superior a um por cento da população do país, da qual, pelo menos, zero vírgula Cinco por cento do núcleo metropolitano principal;
VII-	 serviços básicos comuns a realizar;
VIII- aglomeração urbana que se estenda a mais de um dos municípios, seja por contigüidade da área edificada, seja pela integração das atividades urbanas;
IX — população urbana e suburbana, conjunta, igual ou superior a oitocentos mil habitantes, dos quais pelo menos quinhentos mil no município núcleo".
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Autarquias
Etimologicamente a palavra "autarquia" significa "governo próprio". 
Trata-se de moderna forma de descentralização por colaboração, pela qual o Estado abre mão de determinado serviço para cometê-lo a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público interno, criada por lei federal, estadual ou municipal, conforme o âmbito em que haja de operar e o órgão a que se assimile. 
As autarquias, conquanto se auto-dirijam, são superintendidas pela administração pública. 
Seu tipo e organização dependem da respectiva finalidade, variando de acordo com a natureza do serviço.
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São inúmeras as espécies de autarquias, dependendo da classificação da índole do serviço. 
As principais são:
a) autarquia de previdência
— ex.: o INSS;
b) autarquia de ensino — ex.: as Universidades;
c) autarquia de crédito — ex.: as Caixas Econômicas;
d) autarquia industrial — ex.: o Lóide Brasileiro;
e) autarquia de disciplina de atividades profissionais
ex.: a Ordem dos Advogados, os Conselhos de Engenharia e Arquitetura;
f) autarquia de economia — ex.: Institutos como o do Açúcar e do Álcool, o do Café, o do Pinho e do Sal etc., estes atualmente extintos.
Por influência italiana há autores, como o Prof. José Cretella Júnior, que consideram ainda outra espécie de autarquia: a geográfica, de que eram exemplos os Territórios Federais brasileiros. 
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Esse autor refere que Território Federal é a entidade constitutiva do Estado Federal, administrada diretamente pela União, que a regulamenta, fixando a sua administração nas atribuições de seu preposto, uma estreita órbita de competência a ser exercida dentro da área desmembrada do território dos Estados-Membros (José Cretella Júnior, Direito administrativo, São Paulo, Bushatsky, 1973).
De acordo com a legislação vigente, respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição e observadas as disposições legais, o Poder Executivo regulará a estruturação e o funcionamento dos órgãos da administração federal. 
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Esta compreende:
I — a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios;
II — a administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) autarquias;
b) empresas públicas;
c) sociedades de economia mista.
As entidades compreendidas na administração indireta consideram-se vinculadas ao ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Equiparam-se às empresas públicas, para os efeitos legais, as fundações instituídas em virtude de lei federal e de cujos recursos participe a União, quaisquer que sejam suas finalidades.
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Para os fins legais considera-se:
I — autarquia — o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada;
II — empresa pública — a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado (lato sensu) ou de suas entidades de administração indireta, criada por lei para desempenhar atividades de natureza empresarial que o governo seria levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas, em direito;
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III- sociedade de economia mista — a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para o exercício de atividade mercantil, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, ao Estado (lato sensu) ou a entidade da administração indireta. 
Neste caso, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas ao Estado (lato sensu), em caráter permanente.
Os Estados e os Municípios poderão adotar estrutura semelhante, desde que obedeçam aos princípios previstos na legislação federal.
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Ministérios
Preocupado com a dificuldade na conceituação do Poder Executivo e estudando as várias interpretações que, sobre o as­sunto, são dadas pelos diversos autores que dele tratam, o Prof. Mário Masagão (Curso de direito administrativo, p. 77-89) opina que "o poder executivo representa o resíduo das funções estatais, depois de apartadas a legislativa e a judiciária", embo­ra "no exercício da legislativa ainda colabore o órgão do poder executivo".
 
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Nos governos monárquicos antigos e modernos, de regime representativo, o Poder Executivo é exercido pelo soberano, porém as atividades governamentais são, em regra, confiadas a ministros. 
Nos governos republicanos o Poder Executivo tanto pode ser exercido por órgão singular, corno por órgão coletivo, como, ainda, por dois órgãos, conjuntamente. Afora as alternativas que se têm verificado no Uruguai, os países latino-americanos, os Estados Unidos da América do Norte, Portugal, França, Itália, Alemanha e a expressiva maioria dos Estados republicanos dão a chefia do Poder Executivo a órgão singular. 
O exercício desse poder por órgão colegiado é sistema adotado na Suíça, que o comete ao Conselho Federal, cujo presidente apenas dirige as sessões, tendo voto de qualidade em caso de empate. Tal Conselho constitui-se de sete membros eleitos pela Assembléia Nacional, presentemente por período de quatro anos.
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No Brasil, o Poder Executivo é exercido pelo presidente da República, auxiliado pelos ministros de Estado, e as atribuições daquele estão discriminadas na Constituição. 
A ele compete a unidade total do serviço, cuja multiplicidade, variedade e extensão, mais o número impressionante dos órgãos subordinados, não permitem a ordem e o desenvolvimento administrativo senão por estarem divididos em diversos setores, nos termos das funções correspondentes. 
Cada qual desses setores se chama ministério e seu chefe é um ministro de Estado, que lhe dá a orientação. 
Trata-se de funcionários da confiança do presidente e por este nomeados e demissíveis livremente (ad nutum).
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Os ministros, para sua investidura no cargo, precisam ser brasileiros, estar no exercício dos direitos políticos e ser maiores de vinte e um anos. 
Possuem, entre outras, as atribuições de referendar os atos firmados pelo presidente da República; expedir instruções para a execução de leis, decretos e regulamentos; apresentar ao presidente relatório anual dos serviços realizados no ministério etc.
Segundo o ensinamento de Stein, "a atividade do Estado, para cumprimento de seus fins. reparte-se em cinco direções capitais. a saber: a internacional, a jurídica, a social, a de defesa e a financeira".
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Assim, todos os Estados devem ter, no mínimo, cinco ministérios, podendo estes subdividir-se de acordo com as necessidades, em número indefinido.
De 1930 para cá, têm surgido na administração federal órgãos diretamente subordinados ao presidente da República. 
Tais órgãos são, por exemplo, os seguintes: os Gabinetes Civil e Militar; o Conselho de Segurança Nacional; o Estado-Maior das Forças Armadas, o Departamento Administrativo do Pessoal Civil; a Consultoria-Geral da República e o Alto Comando das Forças Armadas.
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Tribunal de Contas
Pelo exemplo da Inglaterra, cuja Magna Carta corporificou em 1215, entre outros, o direito de o povo aprovar os impostos a que estava sujeito, todos os Estados de Direito, através da História, passaram a adotar essa prática. 
Pontes de Miranda assevera que o povo se tributa a si mesmo. Com efeito, é o povo quem, livremente, se obriga a pagar os tributos e livremente dispõe de seus recursos por seus representantes nas Casas Legislativas. 
Estes votam o orçamento, que é a previsão da receita e a fixação da despesa tendo em vista determinado exercício financeiro.
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É da competência privativa do Executivo enviar a proposta orçamentária ao Legislativo, sendo certo que o orçamento deve subordinar-se aos requisitos da veracidade, do equilíbrio, da unidade, da universalidade, da especialização e da anualidade.
Ao Legislativo cabe votar a lei orçamentária e fiscalizar-lhe a execução. 
Todavia, como nos trabalhos legislativos interferem interesses políticos díspares, se a verificação das contas lhe fosse atribuída, ela se ressentiria da falta de serenidade e de continuidade que tal mister exige. 
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Daí por que se instituiu o Tribunal de Contas, para proceder à verificação dos atos do Executivo relativamente à receita e à despesa públicas, notadamente quanto à sua legalidade, rodeando-se os membros desse Tribunal de garantias semelhantes às que acodem aos membros do Poder Judiciário.
Portanto,
o Tribunal de Contas é órgão ligado ao Poder Legislativo. Não se trata, pois, de órgão judiciário. Mais correto seria chamá-lo "Conselho de Contas", denominação atualmente adotada pelos Municípios que os possuem.
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No âmbito federal, o Tribunal de Contas, por força do que dispõe a Constituição, dará parecer prévio, em sessenta dias, sobre as contas que o presidente da República prestar anualmente, devendo comunicar ao Congresso o fato de as contas serem enviadas fora de prazo e representar ao poder competente sobre irregularidades e abusos apurados nas contas.
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Bens públicos
São públicos os bens que possuem duas características próprias: 1) pertencerem às pessoas jurídicas de direito público interno; 2) sujeitarem-se a normas do direito público, embora estejam inscritos no Código Civil (que é norma de direito pri­vado).
Com efeito, o Código Civil distingue os bens públicos dos bens particulares, dispondo: "São públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados, ou aos Municípios. Todos os outros são particulares, seja qual fora pessoa a que pertencerem".
A classificação dos bens públicos depende do critério pelo qual sejam eles considerados. Assim, sob o prisma de seus titulares, são, no Brasil, bens públicos federais, estaduais ou municipais. Se considerados em si mesmos, os bens públicos podem ser móveis, imóveis ou servidões administrativas. Quanto à constituição física, são terrestres, hídricos ou aéreos. Finalmente, no que tange à formação, podem ser naturais ou artificiais.
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Contudo, é importante considerar os bens públicos de conformidade com a natureza do direito que sobre eles exercem seus titulares. 
Nestas condições, direito brasileiro adota divisão tripartida dos bens públicos, e o Código Civil enumera esses bens como sendo:
I— os de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas, ruas e praças;
II— os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal;
III— os dominicais (ou dominiais), isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.
A primeira categoria, ou seja, a dos bens de uso comum, são coisas fora do comércio e seu uso é permitido a todos, desde que um não impeça o de outro. Porém sua guarda pertence à administração pública, que deve geri-los como titular de direito.
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Os da segunda categoria, vale dizer, os bens de uso especial, são propriedade da União, dos Estados ou dos Municípios, mas seu uso se destina ao serviço público e, enquanto cumprirem essa destinação específica, são indisponíveis.
A terceira categoria arrola os bens dominiais (ou dominicais), isto é, os bens de propriedade das pessoas jurídicas de direito público interno em cujo patrimônio se acham, ressalvadas as restrições do direito público quanto às pessoas titulares do direito de propriedade.
Vejamos os exemplos de bens em cada uma das categorias acima discriminadas:
I— São bens públicos de uso comum: os mares territoriais, inclusive os golfos, enseadas, baías e portos; as praias e a plataforma submarina; os lagos e rios navegáveis que banhem mais de um Estado, bem assim as águas de fronteira; as que se situam em Territórios, as estradas públicas federais etc.
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II — São bens de uso especial: os prédios (em sentido jurídico) destinados a serviços de repartição ou estabelecimento federal, bem como os arsenais e material das forças armadas, as fortalezas, fortificações, construções militares e terrenos a elas reservados; as partes de terra destinadas à defesa de fronteiras ou construções militares.
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III — São bens dominiais, dominicais ou patrimoniais: os terrenos não alienados, situados na zona demarcada de Brasília; as ilhas marítimas e as fluviais e lacustres nas fronteiras; as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas, oficinas, fazendas nacionais; os terrenos de marinha e os que lhes acederem; as terras ocupadas pelos silvícolas, ressalvados a estes a posse e o usufruto, nos termos da Constituição; as terras devolutas bem como as indispensáveis à defesa ou essenciais ao desenvolvimento do País; os bens que foram do domínio da Coroa do Império; os bens perdidos pelos condenados no Distrito Federal ou nos Territórios, por infração penal; os bens vagos encontrados nos Territórios não incorporados aos Estados ou no Distrito Federal; o dinheiro e títulos de crédito pertencentes à Fazenda Nacional; os depósitos de fósseis.
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Feitas as devidas adaptações, a exemplificação acima exposta também é válida para os Estados Federados, devendo-se operar por exclusão quando os bens são de evidente domínio federal. Quanto aos Municípios, pertencem-lhes os bens públicos de uso comum, como as ruas, praças, jardins e logradouros públicos, bem assim as estradas públicas municipais e os cemitérios. São de uso especial os prédios destinados a serviço de repartição ou estabelecimento municipal. Enfim, são bens patrimoniais dos Municípios as quantias econômicas, inclusive títulos de crédito, não aplicadas em serviço especial e, no Estado de São Paulo, as terras devolutas doadas aos Municípios.
Se a regra geral é a gratuidade para o uso comum dos bens públicos, pode dar-se o caso de ser tal uso remunerado, para a retribuição de obras e melhoramentos efetuados pela administração pública, que estabelece a respectiva alíquota, como é o caso do pedágio, da taxa de ancoragem de embarcações etc.
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Ressalva-se a possibilidade de alguns bens serem apropriados, na forma do que dispõe o Código Civil: são os peixes fisgados ou apanhados em águas públicas, as conchas e outras substâncias arrojadas às praias, desde que res nullius (coisa de ninguém).
Os bens públicos são impenhoráveis mas nem por isso hão de ser, por vezes, inalienáveis. A atual Constituição estabelece que a destinação de terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária, sendo que a alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectare, a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional, exceção feita às alienações ou às concessões de terras públicas para fins de reforma agrária.
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Se os bens públicos não podem ser penhorados, a lei (Código de Processo Civil) ressalva, no entanto, o interesse do credor, estabelecendo que os pagamentos devidos pela Fazenda Pública serão garantidos por consignação ao Poder Judiciário, por meio de dotações orçamentárias e créditos, cujas importâncias serão recolhidas à repartição competente.
O novo Código Civil estabelece que, não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado; e dispõe também que os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
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Atos administrativos
A doutrina costuma distinguir os atos administrativos dos atos de administração. É que estes últimos destinam-se à realização de serviços; são atos puramente materiais praticados pela administração com essa destinação específica. Já os atos administrativos visam a produzir efeitos jurídicos.
Os atos administrativos são espécie do gênero "atos jurídicos", os quais, por sua vez, eram definidos pelo Código Civil anterior como todo ato lícito cujo fim imediato seja criar, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direito.
São "atos administrativos os atos jurídicos que o Estado pratica para realização dos seus fins, exceto os contenciosos". E quando se fala em fins, no conceito transcrito, tanto se cogita dos fins sociais como dos jurídicos a que o Estado tem por escopo.
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A validade do ato administrativo tem como requisitos o da capacidade do agente que pratica o ato, o da licitude de seu objeto e o da obediência a uma forma prescrita
ou não proibida em lei. 
Apenas, por se tratar de ato administrativo, tais requisitos possuem abrangência mais larga que a do direito privado.
Destarte, no tocante à capacidade do agente, é preciso conferir se o ato foi praticado por pessoa competente. Não basta que sua prática tenha provindo de pessoa jurídica de direito público interno, que isto é óbvio. 
Necessário verificar se a pessoa que praticou o ato tinha competência para tanto. Claro está que se o Município cobrar imposto sobre circulação de mercadorias, verifica-se, neste exemplo, a falta de legitimidade para a cobrança, visto tal tributo ser da competência do Estado e não do Município. 
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No que tange à licitude do objeto, entende-se ilícito o objeto que contrarie a moral, os bons costumes ou a ordem pública, além de ter de afeiçoar-se às leis e regulamentos em vigor, devendo, outrossim, a administração pública acatar a jurisprudência. 
A prática de ato administrativo cujo objeto se aparte dessas regras, todas elas concernentes à sua licitude, poderá ser inquinada. 
Enfim, no que diz respeito à forma, o ato administrativo é quase sempre formal, muito mais que qualquer outro. 
Para alguns deles há forma especial imposta por lei e, quando não há imposição de forma especial, o ato poderá ser praticado por qualquer outra forma que não esteja proibida em lei.
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O ato administrativo deve ser classificado conforme o ângulo sob o qual é encarado. Assim, tendo-se presente a definição de ato jurídico já vista acima, o ato administrativo, quanto ao objeto, se classifica em ato criador, conservador, modificador ou extintivo de direito.
Sob o ângulo da liberdade de ação dos órgãos que praticam o ato, este se classifica em discricionário e vinculado, tal seja maior ou menor a liberdade de ação do órgão que o pratica. É discricionário o ato que o Poder Público se permite praticar, ou não, à face da conveniência para a administração. Não se há de confundir discrição com arbítrio; aquela é delimitada por lei; este é prática ofensiva à lei. Entende-se por ato vinculado aquele que deve ser praticado no sentido determinado pela lei, pelo regulamento ou por qualquer norma jurídica, dentro de requisitos preestabelecidos.
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Quanto à fonte de onde a vontade se manifesta, o ato administrativo pode ser simples e complexo, conforme decorra da manifestação de um só órgão da administração (ato simples), ou da manifestação concomitante ou sucessiva de dois ou mais órgãos (ato complexo). 
A nomeação de um funcionário pelo presidente da República é ato simples. A de um ministro do Tribunal de Contas é complexo porque depende de aprovação do Senado Federal antes que o presidente da República faça a nomeação. Mister referir que a complexidade do ato não depende da divergência de vontades dos elementos que constituem o órgão. 
O que vale é a vontade do órgão e não a dos que o integram. Nessas condições são simples, e não complexos, os atos emanados de órgãos coletivos.
No que concerne à pessoa jurídica de direito público interno de que promana, o ato administrativo pode ser federal, estadual ou municipal (nos Estados Unidos eles são gerais, provinciais ou municipais ou, simplesmente, gerais ou municipais).
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Quanto às relações que os ligam, os atos podem ser preparatórios, principais, complementares e de execução. 
Preparatório é o ato legalmente necessário para a realização do ato principal que lhe há de ser posterior, como é o caso do processo administrativo anterior à aplicação da pena disciplinar. 
Já o ato principal é aquele que produz efeito jurídico substancial. Ato complementar é o exigido para que o ato principal tenha eficácia, como o registro pelo Tribunal de Contas do ato referente ao cumprimento da lei orçamentária. 
De execução é o ato praticado para cumprimento do ato principal, como é o caso do despacho que, nas licitações, elimina a proposta do licitante que não possa concorrer em virtude de estar impedido por ato administrativo anterior que lhe veda a participação em certames públicos.
Quanto à área em que se projeta, o ato pode ser interno — quando se circunscreve ao órgão de onde proveio; externo — quando produz efeito fora do órgão de que proveio, atingindo pessoas estranhas à administração.
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Em relação ao conteúdo, o ato se ramifica em várias espécies. 
As mais importantes são: as autorizações, as admissões, as dispensas, os provimentos, as punições. 
Autorização é o ato discricionário que concede ao particular permissão para exercer atividade que, sem essa autorização, seria proibida, como é a hipótese de se facultar a alguém o fabrico de armas de guerra.
Admissão é o ato que confere a alguém o uso de bem público ou a utilização de serviço, como a concessão de matrícula a estudante em escola pública. 
Dispensa é o ato pelo qual se exonera alguém do cumprimento de dever; exemplo: a dispensa do serviço militar. 
Provimento é o ato pelo qual se investe alguém em cargo público. 
Punição é o resultado de ato impositivo de alguma sanção administrativa. Isso se dá no regime disciplinar dos funcionários, em matéria fiscal, na fiscalização do exercício profissional etc.
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De origem francesa é a classificação que distingue os atos de império dos atos de gestão, conforme a qualidade com que o Estado se apresenta para a sua prática. 
São atos de império os que o Estado pratica com fulcro na soberania, ou poder de império, ordenando ou proibindo. 
São atos de gestão os que o Estado pratica desvestido do poder de império, ou seja, como se fosse um particular gerindo seu patrimônio. 
Esta classificação tem sofrido críticas não só porque é difícil estabelecer-se a linha divisória entre império e gestão como também porque muitos dos atos praticados pela administração não são nem de gestão nem de império. 
Todavia a terminologia é encontradiça na prática, não obstante estar hoje superada a doutrina que enxerga no Estado uma dupla personalidade.
Abandonando outras classificações, resta examinar, por importante, uma última. É a que encara o ato pela sua forma e que, então, o classifica em: lei complementar da Constituição; lei ordinária; lei delegada; resolução do Poder Legislativo; medida provisória; decreto legislativo; decreto; regulamento; instrução; circular; aviso; portaria; despacho.
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São leis complementares da Constituição as normas votadas por maioria absoluta do Congresso Nacional e que, por e especificação constantes da própria Constituição, regulam assuntos ali discriminados.
Leis ordinárias já se viu o que sejam: normas jurídicas solenes promulgadas pelo Estado por intermédio do órgão competente, sobre relações de ordem interna e de interesse geral.
Lei delegada é a norma elaborada pelo Executivo ou por comissão parlamentar, por deliberação do Congresso, salvo se se tratar de atos da competência exclusiva deste, ou da Câmara dos Deputados, ou do Senado Federal, ou ainda outros enumerados pela própria Constituição.
Resolução é o ato pelo qual o Poder Legislativo toma providências de sua competência, as quais não devem ser objeto de lei, como é o caso de autorização ao presidente da República para se ausentar do País.
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Medida provisória é o ato que o presidente da República pode baixar, em caso de relevância e urgência e com força de lei, devendo remetê-la imediatamente ao Congresso Nacional, perdendo sua eficácia, desde sua edição, se não for convertida em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação.
Decreto legislativo é o ato do Congresso que não implique declaração do direito em tese.
Decreto é o ato de manifestação da vontade do Poder Executivo.
Regulamento é o ato de competência exclusiva do Executivo e visa a facilitar a execução da lei.
Instrução é a ordem escrita referente ao funcionamento de um serviço público, expedida por ministro ou chefe de serviço.
Circular é também ordem escrita baixada com uniformidade para determinada categoria funcional.
Aviso é o modo pelo qual os ministros se correspondem relativamente a informações
de interesse de mais de um ministério.
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Portaria é a determinação baixada por chefe de serviço ou de estabelecimento, relativamente a providências funcionais ou ao próprio público.
Finalmente, o despacho é a decisão proferida pelo órgão da administração pública nos processos a ela submetidos.
O ato administrativo pode extinguir-se por oito formas, sendo que as seis primeiras são também do direito privado:
a) pelo vencimento do prazo;
b) pelo advento de condição resolutiva;
c) pela realização do fim;
d) pela rescisão;
e) pela renúncia;
f) pela decadência;
g) pela revogação;
h) pela anulação.
Importa aqui estudar a diferença entre revogação e anula­ção, já que os demais institutos são estudados em outros pontos deste livro. E a distinção é bastante simples: revoga-se um ato quando sua prática não interessa mais à administração; anula-se um ato porque este é ilegal. 
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Veja-se, porém, que a revogação não atinge os efeitos que o ato já produziu; refere-se apenas aos efeitos futuros. 
Se a revogação atingir todo o ato, recebe o nome de "ab-rogação"; se atingir apenas parte dele, chama-se "derrogação". 
Quanto à anulação, sua ocorrência se verifica em razão de algum vício de legalidade e, por isso, se há de perquirir se tal vício é absoluto ou relativo. 
É absoluto o vício quando o ato foi praticado por agente incapaz, quando verse sobre objeto ilícito etc. 
O vício é relativo quando a falha é parcial, como no caso de a vontade ter sido manifestada por forma defeituosa.
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Resta dizer que, quando a nulidade é absoluta, a própria administração pode declará-la; quando relativa, o interessado deve pleiteá-la junto ao Poder Judiciário. 
De referir-se que, pronunciada a nulidade, seus efeitos são retroativos à data em que o ato foi praticado e se projetam para o futuro. 
Diz-se, então, que tais efeitos se operam ex nunc e ex tunc.
O ato pode também ser considerado inexistente, como aquele que foi praticado por funcionário que usurpou função pública; e pode ser considerado irregular, quando não preencheu devidamente os requisitos exigidos para a sua prática.
 Neste último caso pode o ato convalescer desde que se supram os requisitos não cumpridos.
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O princípio da licitação
Na administração pública as compras, obras e serviços deverão efetuar-se com estrita observância do princípio da licitação prevista em lei, licitação essa que somente poderá ser dispensada nos seguintes casos:
a) guerra, grave perturbação da ordem ou calamidade pública;
b) quando sua realização comprometer a segurança nacional, a juízo da autoridade competente — no caso o presidente da República;
c) quando não comparecerem interessados à licitação anterior, mantidas, neste caso, as condições preestabelecidas;
d) na aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só podem ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, bem como na contratação de serviços com profissionais ou empresas de notória especialização;
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e) na aquisição de obras de arte e objetos históricos;
f) quando a operação envolver concessionário de serviço público ou, exclusivamente, pessoa de direito público interno ou entidades sujeitas ao seu controle majoritário;
g) na aquisição ou arrendamento de imóveis destinados ao serviço público;
h) nos casos de emergência, caracterizada a urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízos ou comprometer a segurança de pessoas, obras, bens ou equipamentos, mediante justificação;
i) nas compras ou execução de obras e serviços de pequeno vulto, entendidos como tais, os que envolverem importância inferior a cinco vezes, no caso de compras e serviços, e a cinqüenta vezes, no caso de obras, o valor do salário mínimo mensal.
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São três as modalidades de licitação, a saber: a concorrência, a tomada de preços e o convite.
Concorrência é a modalidade de licitação a que deve recorrer a administração nos casos de compras, obras ou serviços de vulto, em que se admite a participação de qualquer licitante por meio de convocação da maior amplitude — vale dizer: publicação de editais. 
Nas concorrências haverá, obrigatoriamente, uma fase inicial de habilitação preliminar destinada a comprovar a plena qualificação dos interessados para a realização do fornecimento ou a execução da obra ou serviços programados.
Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados previamente registrados, observada a necessária habilitação.
Convite é a modalidade de licitação entre interessados no ramo pertinente ao objeto da licitação em número mínimo de três, escolhidos pela unidade administrativa, registrados ou não, e convocados por escrito com antecedência mínima de três dias úteis.
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Polícia administrativa
Antigamente a palavra "polícia" significava a “ação do prín­cipe" a velar pela segurança e bem-estar de seus vassalos — o que seria a própria atuação da administração em geral. 
Evolu­indo através da História, hoje a polícia pode ser encarada sob dois aspectos: o repressivo e o preventivo. No primeiro caso está-se diante da "polícia judiciária", cuja atividade se faz sen­tir depois da prática de um ato anti-social e cujo objetivo é au­xiliar o Poder Judiciário na repressão. 
Rege-se, pois, pelo direi­to processual penal e não interessa a estas linhas, nos restritos limites que se impuseram.
Interessa, isto sim, traçar algumas considerações em torno da polícia preventiva, também chamada "polícia administrati­va", cujo o escopo e impedir, quanto possível, a ocorrência de atos anti-sociais que perturbem o bem-estar coletivo. 
Essa é regida pelo direito administrativo. Foi definida por Santi Romano, com modificações trazidas por Marcello Caetano, como "o conjunto das limitações, eventualmente coativas, da ativida­de dos indivíduos, impostas pela administração a fim de preve­nir os danos sociais que dessa atividade possam resultar".
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Já se vê que a polícia administrativa nem sempre age por coação, podendo agir suasoriamente.
A polícia administrativa se divide em geral e especial. É geral a polícia que intenta conseguir diretamente fins preventi­vos não ligados a nenhum serviço público determinado. Exem­plo: a polícia de jogos. É especial a polícia que se manifesta acessoriamente a outro serviço público. Exemplo: a polícia ro­doviária.
A polícia geral se subdivide em polícia de segurança, como é o caso da polícia de roubos, a de estrangeiros etc.; e em polí­cia de costumes, como é o caso da polícia de jogos, de diver­sões, de lenocínio etc.
A polícia especial é multiforme e seu desenvolvimento está preso ao dos serviços públicos, como é o caso dos cemitérios, de trânsito, aduaneira, edilícia etc.