Aula 01 orçamento na CF

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CURSO ON-LINE - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
TEORIA, EXERCÍCIOS E DISCURSIVA P/ TCU 
PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 
 
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Aula 1 
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988: 
PPA, LDO E LOA 
 
 
Olá amigos! Como é bom estar aqui! 
 
É com enorme alegria que tenho você como aluno e assim ter a satisfação de que 
você inicialmente aprovou nossa aula demonstrativa, decidindo continuar o curso, 
onde farei imediatamente o possível para atender as suas expectativas, já que 
como diria um famoso primeiro-ministro inglês: 
 
"Iremos fazer imediatamente aquilo que é possível, o impossível irá demorar um 
pouco mais de tempo". (Winston Churchill) 
 
Nesta aula estudaremos os instrumentos de planejamento e orçamento da 
Constituição Federal: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Durante nosso estudo, trataremos da 
previsão constitucional da lei complementar não editada sobre tais instrumentos 
de planejamento e sobre gestão financeira. Veremos, ainda, o importante conceito 
de empresa estatal dependente. 
 
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento 
dos entes públicos federal, estaduais e municipais. Essas leis constituem etapas 
distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural 
das ações governamentais. 
 
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Na seção denominada “Dos Orçamentos” na Constituição Federal de 1988 
(CF/88) tem-se essa integração, por meio da definição dos instrumentos de 
planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de iniciativa do Poder Executivo. 
 
Segundo a CF/88: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
 
A Constituição Federal de 1998 recuperou a figura do planejamento na 
administração pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por 
meio da criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O PPA, 
assim como a LDO, é uma inovação da CF/88. Antes do PPA e da CF/88, existiam 
outros instrumentos de planejamento estratégico, como o Orçamento Plurianual de 
Investimentos (OPI), com 3 anos de duração, o qual não se confunde com o PPA, 
que possui 4 anos de duração. 
 
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que 
estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
 
A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o 
planejamento operacional (LOA). Sua relevância reside no fato de ter conseguido 
diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAs, as quais dificilmente 
conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes 
antes da CF/88. 
 
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A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo 
operacionalizada por meio de diversos programas. 
 
Atenção: as bancas ainda tentam confundir o estudante como se o PPA já 
existisse antes da CF/88, porém com outro nome. Existiam outros instrumentos de 
planejamento, mas eles não têm relação com o Plano Plurianual. O PPA é 
inovação da atual CF! O PPA substituiu os Orçamentos Plurianuais de 
Investimentos, estendendo-lhes a vigência em um exercício financeiro. 
 
PLANO PLURIANUAL 
 
O Plano Plurianual - PPA é o instrumento de planejamento do Governo Federal 
que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da 
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Retrata, 
em visão macro, as intenções do gestor público para um período de quatro anos, 
podendo ser revisado a cada ano. 
 
Segundo o art. 165 da CF: 
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas 
de duração continuada. 
 
O PPA deve ser elaborado de forma regionalizada. Um grande desafio do 
planejamento é promover, de maneira integrada, oportunidades de investimentos 
que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um 
desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regiões do país. O 
desenvolvimento do Brasil tem sido territorialmente desigual. As diversas regiões 
brasileiras não possuem as mesmas condições para fazer frente às 
transformações socioeconômicas em curso, especialmente aquelas associadas ao 
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processo de inserção do país na economia mundial. Tais mudanças são 
estruturais e demandam um amplo horizonte de tempo e perseverança para se 
concretizarem, motivo pelo qual devem ser tratadas na perspectiva do 
planejamento de longo prazo. O papel do Plano Plurianual nesse contexto é o de 
implementar o necessário elo entre o planejamento de longo prazo e os 
orçamentos anuais. O planejamento de longo prazo encontra, assim, nos 
sucessivos planos plurianuais, as condições para sua materialização. Com isso, o 
planejamento constitui-se em instrumento de coordenação e busca de sinergias 
entre as ações do Governo Federal e os demais entes federados e entre a esfera 
pública e a iniciativa privada. Ao caracterizar e propor uma estratégia para cada 
um dos agrupamentos territoriais (macrorregiões de referência), a expectativa é 
que ocorra um processo de convergência das políticas públicas ao nível dos 
territórios. 
 
As diretrizes são normas gerais, amplas, que mostram o caminho a ser seguido 
na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos. Sete grandes diretrizes 
orientam a elaboração e implementação do PPA 2008-2011: a redução das 
desigualdades econômicas, sociais e regionais com sustentabilidade (que deve 
condicionar todas as demais); a integração nacional e sul-americana; o 
fortalecimento das capacidades regionais de produção e inovação e a inserção 
competitiva externa; a conservação/preservação do meio ambiente; o 
fortalecimento da inter-relação dos meios urbano e o rural; e a construção de uma 
rede equilibrada de cidades. 
 
Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo 
Governo Federal no período do Plano para que, no longo prazo, a visão 
estabelecida se concretize. Devem ser passíveis de mensuração, sendo assim 
acompanhados de indicadores e metas que permitam o monitoramento e a 
avaliação dos resultados alcançados por meio das políticas e programas a eles 
associados. As metas correspondem à quantificação física dos objetivos. 
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As despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a 
formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a pavimentação 
de uma rodovia. O termo “e outras delas decorrentes” se relaciona às despesascorrentes que esta mesma despesa de capital irá gerar após sua realização. 
Despesas correntes são as que não contribuem, diretamente, para a formação ou 
aquisição de um bem de capital, como as despesas com pessoal, encargos 
sociais, custeio, manutenção, etc. Neste mesmo exemplo, após a pavimentação 
da rodovia, ocorrerão diversos gastos com sua manutenção, ou seja, gastos 
decorrentes da despesa de capital pavimentação da rodovia. Assim, tanto a 
pavimentação da rodovia (despesa de capital) quanto o custeio com sua 
manutenção (despesa corrente relacionada à de capital) deverão estar previstos 
no Plano Plurianual. 
 
Os programas de duração continuada são aqueles cuja duração seja 
prolongada por mais de um exercício financeiro. Se o programa é de duração 
continuada, deve constar do PPA. Logo, as ações cuja execução esteja restrita a 
um único exercício financeiro estão dispensadas de serem discriminadas no PPA 
do governo federal, porque não se caracterizam como de duração continuada. 
 
Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/88: 
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro 
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que 
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
 
Atenção: Investimento na linguagem do dia-a-dia se refere normalmente a uma 
aplicação ou aquisição que proporciona algum retorno financeiro. Exemplo: ações 
na bolsa de valores. Na linguagem orçamentária, portanto em todo nosso 
conteúdo, é diferente: investimentos são despesas com o planejamento e a 
execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados 
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necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, 
equipamentos e material permanente. Exemplo: Construção de um prédio público. 
 
Caiu na prova: 
(CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) Em nenhuma hipótese 
um investimento com duração superior a um exercício financeiro poderá ser 
iniciado sem sua prévia inclusão no PPA. 
 
Segundo o art. 167 da CF/88, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, 
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
 
Logo, a outra hipótese de um investimento com duração superior a um exercício 
financeiro ser iniciado sem sua prévia inclusão no PPA é a existência de uma lei 
autorizando essa inclusão. 
Resposta: Errada 
 
A organização das ações do Governo está sob a forma de programas, o qual é o 
elemento central do PPA, integrando o Plano Plurianual aos orçamentos anuais, à 
execução e ao controle. O programa é o instrumento de organização da atuação 
governamental que articula um conjunto de ações orçamentárias ou não-
orçamentárias, que concorrem para a concretização de um objetivo comum 
preestabelecido, mensurado por indicadores, visando à solução de um problema 
ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. Podem 
abranger atividades desenvolvidas por diferentes Ministérios. Exemplos de 
programas: Brasil Universitário, Administração Tributária e Aduaneira, Calha 
Norte, Controle Externo, Desenvolvimento de Competências em Gestão Pública, 
Cidadania e Efetivação do Direito das Mulheres. 
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A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar 
maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade 
dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como facilitar a 
mensuração total dos custos necessários ao alcance de um dado objetivo e elevar 
a transparência na aplicação dos recursos públicos. Assim, toda ação finalística do 
Governo Federal deverá ser estruturada em Programas orientados para a 
consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA. 
 
Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e estarão em vigor enquanto não 
for editada a Lei Complementar prevista na CF/88 para: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta 
e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
 
Segundo o ADCT, a vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo 
exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro 
exercício financeiro do mandato subsequente. Ele deve ser encaminhado do 
Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro 
exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita até o 
encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro) do 
exercício em que foi encaminhado. 
 
QUADRO PPA 
Estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da 
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes 
e para as relativas aos programas de duração continuada. 
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Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser 
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a 
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
Assim como a LDO, é inovação da CF/88. 
 
Caiu na prova: 
(CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008) O 
plano plurianual é um instrumento de planejamento governamental de longo prazo, 
tendo vigência de quatro anos, de modo a coincidir com o mandato do chefe do 
Poder Executivo. 
 
Atenção: O PPA não se confunde com o mandato do chefe do Executivo. O PPA é 
elaborado no primeiro ano de governo e entrará em vigor no segundo ano. A partir 
daí, terá sua vigência até o final do primeiro ano do mandato seguinte. A ideia é 
manter a continuidade dos Programas. 
 
Cuidado: um chefe do executivo (presidente, por exemplo) pode governar durante 
todo o seu PPA? A resposta é sim, desde que o chefe do executivo seja reeleito, 
porém, como vimos, será o mesmo governante em mandatos diferentes. 
Resposta: Errada. 
 
Lei Complementar 
 
Vamos aproveitar para falar um pouco mais sobre a Lei Complementar não 
editada sobre os Instrumentos de Planejamento: 
 
Veja o art. 165 da CF/88: 
§ 9º - Cabe à lei complementar: 
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I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta 
e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
 
Repare que desde a Constituição de 1988 está prevista a edição de uma lei 
complementar sobre finanças públicas e até o presente momento ela não foi 
editada, logo não existe um modelo legalmente constituído para organização, 
metodologia e conteúdo dos PPAs, LDOs eLOAs. Assim, é ainda a Lei 4320/64, 
recepcionada com status de lei complementar, que estatui Normas Gerais de 
Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da 
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Porém ela não atende 
mais as nossas necessidades. Desta forma, quem cumpre esse vácuo legislativo e 
complementa a Lei 4320/64 é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que todo 
ano acaba tendo, entre suas diversas atribuições que veremos a seguir, que 
legislar como se fosse a lei complementar prevista na CF/88, o que a transforma 
num “calhamaço” de artigos. 
 
Cuidado: A Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como 
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, porém sua função não foi de 
preencher as lacunas da Lei 4320/64. Ela também não é a Lei prevista no § 9º do 
art. 165. Outra lei complementar deve ser editada. Atualmente, na ausência dessa 
Lei, naquilo que a Lei 4320/64 não dispõe, é a LDO que preenche esse vácuo 
legislativo. 
 
Vamos montar um quadro para a lei complementar: 
 
 
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QUADRO LEI COMPLEMENTAR 
Cabe à lei complementar prevista no § 9º do art. 165 da CF e ainda não editada: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do 
PPA, LDO E LOA; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta 
bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
A LRF não é a Lei Complementar do §9º do art. 165. 
Na ausência dessa Lei, quem cumpre esse vácuo legislativo a cada ano é a LDO. 
Porém na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no ADCT. 
 
Caiu na prova: 
(FCC – Auditor Substituto de Conselheiro – TCE/AL – 2008) De acordo com a 
Constituição Federal, dispor sobre o exercício financeiro cabe à: 
(A) emenda constitucional. 
(B) lei complementar. 
(C) lei ordinária. 
(D) resolução do Senado. 
(E) medida provisória. 
 
Segundo o art. 165 da CF: 
§ 9º - Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta 
e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
Resposta: Letra B. 
 
 
 
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LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS 
 
A LDO também surgiu através da Constituição Federal de 1988, almejando ser o 
elo entre o planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o planejamento 
operacional (Lei Orçamentária Anual). Sua relevância reside no fato de ter 
conseguido diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAs, as quais 
dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos 
existentes antes da CF/88. 
 
Segundo o art. 165 da CF/88: 
2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento. 
 
SEGUNDO A CF, A LDO: 
Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal 
Incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente 
Orientará a elaboração da LOA 
Disporá sobre as alterações na legislação tributária 
Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento 
 
Atenção: Os examinadores tentam confundir o termo “diretrizes, objetivos e metas” 
que se refere ao PPA com o termo “metas e prioridades” que se refere à LDO. 
 
 
 
 
PPA Diretrizes, Objetivos e Metas (DOM)
LDO Metas e Prioridades 
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A doutrina majoritária afirma que a vigência da LDO é de um ano. Todavia, a LDO 
extrapola o exercício financeiro, uma vez que ela é aprovada até o encerramento 
da 1ª sessão legislativa e orienta a elaboração da LOA no segundo semestre, bem 
como estabelece regras orçamentárias a serem executadas ao longo do exercício 
financeiro subsequente. Por exemplo, a LDO elaborada em 2010 terá vigência já 
em 2010 para que oriente a elaboração da LOA e também durante todo o ano de 
2011, quando ocorrerá a execução orçamentária. 
 
O prazo para encaminhamento da LDO ao Legislativo é de oito meses e meio 
antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e a devolução ao 
Executivo deve ser realizada até o encerramento do primeiro período da sessão 
legislativa (17 de julho). 
 
Vimos que as diretrizes orçamentárias fixadas pela LDO têm diversos objetivos, 
entre eles, as metas e prioridades da administração pública. 
 
“A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento”. 
 
Vamos agora destrinchar esse parágrafo: 
 
Definição das metas e prioridades da administração pública federal: as 
disposições que constarão do orçamento devem ser comparadas com as metas e 
prioridades da administração pública. Assim, pode-se verificar se as metas e 
prioridades podem ser concretizadas a partir da alocação de recursos na LOA. 
 
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Orientação à elaboração da lei orçamentária anual: reforça a idéia que a LDO é 
um plano prévio à Lei Orçamentária, assim como o Plano Plurianual é um plano 
prévio à LDO. É o termo mais genérico, pois incluem também as metas e 
prioridades da administração pública, as alterações na legislação tributária e a 
política de aplicação das agências oficiais de fomento. 
 
Disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos têm 
diversas funções. A mais conhecida é a função fiscal, aquela voltada para 
arrecadação. No entanto, uma outra importante função é a reguladora, onde o 
governo interfere diretamente na economia por meio dos tributos, incentivando ou 
desestimulando comportamentos para alcançar os objetivos do Estado. Assim, 
verifica-se a importância das alterações na legislação tributária e se justifica sua 
presença na LDO. 
 
Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento: objetiva o controle dos gastos das agências que fomentam o 
desenvolvimento do país. Sua presença na LDO justifica-se pela repercussão 
econômica que ocasionam. Exemplos: Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa Econômica Federal 
(CEF), Agência de Fomento do Paraná (AFPR), Agência de Fomento do Estado 
do Amazonas (AFEAM). 
 
Além dos dispositivos referentes à LDO previstos na CF/88, veremos que a Lei de 
ResponsabilidadeFiscal aumentou o rol de funções da LDO: 
 
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da 
Constituição e: 
 I - disporá também sobre: 
 a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
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 b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses 
previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do 
art. 31; 
 e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos 
programas financiados com recursos dos orçamentos; 
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades 
públicas e privadas. 
Obs: As alíneas c e d não foram citadas porque foram vetadas. 
 
Assim: 
SEGUNDO A LRF, A LDO DISPORÁ SOBRE: 
Equilíbrio entre receitas e despesas 
Critérios e forma de limitação de empenho, caso a realização da receita possa não comportar o 
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal previstas. 
Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com 
recursos dos orçamentos 
Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas 
 
Segundo o art. 4° da LRF, o Anexo de Metas Fiscais integrará a LDO: 
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas 
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e 
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e 
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois 
seguintes. 
 
O resultado primário corresponde à diferença entre as receitas arrecadadas e as 
despesas empenhadas, não considerando o pagamento do principal e dos juros 
da dívida, tampouco as receitas financeiras. Já o resultado nominal é mais 
abrangente, pois corresponde à diferença entre todas as receitas arrecadadas e 
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as despesas empenhadas, incluindo pagamentos de parcelas do principal e dos 
juros da dívida, bem como as receitas financeiras obtidas. 
 
Prosseguindo, temos que o Anexo de Metas Fiscais conterá: 
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de 
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas 
nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as 
premissas e os objetivos da política econômica nacional; 
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, 
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de 
ativos; 
IV - avaliação da situação financeira e atuarial: 
 a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e 
do Fundo de Amparo ao Trabalhador; 
 b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; 
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da 
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. 
 
Segundo o art. 17 da LRF, considera-se obrigatória de caráter continuado a 
despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo 
normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um 
período superior a dois exercícios. 
 
Temos também integrando a LDO o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão 
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas 
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. 
Os passivos contingentes podem ser definidos como dívidas cuja existência 
dependa de fatores imprevisíveis, como os processos judiciais em curso e dívidas 
em processo de reconhecimento. 
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Ainda, a mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo 
específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem 
como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e 
também as metas de inflação, para o exercício subsequente. 
 
Montamos mais um quadro, desta vez com o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo 
de Riscos Fiscais: 
 
INTEGRARÁ O PROJETO DA LDO O ANEXO DE METAS FISCAIS QUE CONTERÁ: 
As metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e 
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 
A avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior. 
Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os 
resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a 
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. 
Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação 
dos recursos obtidos com a alienação de ativos. 
Avaliação da situação financeira e atuarial: 
• dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do FAT; 
• dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial 
Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das 
despesas obrigatórias de caráter continuado. 
INTEGRARÁ O PROJETO DA LDO O ANEXO DE RISCOS FISCAIS 
Onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, 
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. 
 
Vamos falar de mais uma característica da LDO, segundo o art. 169 da CF/88: 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação 
de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como 
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a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades 
da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público, só poderão ser feitas: 
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de 
despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
 
Assim, é necessário autorização específica na LDO para a concessão de 
qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e 
funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou 
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da 
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público. A exceção se dá para as empresas públicas e para as sociedades 
de economia mista. 
 
Caiu na prova: 
(CESGRANRIO – Planejamento, Orçamento e Finanças - IBGE – 2010) A 
Constituição Federal, em seu artigo 165, afirma que todo orçamento público 
(municipal, estadual ou federal) precisa ser elaborado a partir de três 
componentes do ciclo orçamentário, que são: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A Lei de 
Diretrizes Orçamentárias(LDO): 
(A) define as prioridades do governo para os quatro anos seguintes, votadas no 
primeiro ano de um governo. 
(B) propõe o orçamento elaborado por todos os órgãos do governo para o ano 
seguinte. 
(C) é responsável pela definição de metas e prioridades a partir de programas que 
serão executados pelos governos. 
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(D) é um documento legal contendo previsão de receitas e despesas de um 
governo, em um prazo determinado. 
(E) faz uma previsão orçamentária, sem considerar o ocorrido nos anos anteriores, 
quando se inicia um empreendimento. 
 
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento. 
 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que 
articula um conjunto de ações orçamentárias ou não-orçamentárias, que 
concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, 
mensurado por indicadores, visando à solução de um problema ou o atendimento 
de determinada necessidade ou demanda da sociedade. 
 
Assim, a LDO é responsável pela definição de metas e prioridades a partir de 
programas que serão executados pelos governos. 
Resposta: Letra C 
 
A cobrança da letra fria da LDO é mais comum nas provas do CESPE. Citarei os 
artigos que considero com mais probabilidade de aparecerem numa prova, 
considerando a LDO – 2010 (Lei nº 12.017, de 12 de agosto de 2009): 
• Art. 5º: traz definições importantes sobre as despesas. O tema será 
estudado na aula sobre Despesa Pública. 
• Art. 6º: exclusões aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. 
• Art 7º: classificações da despesa pública. O tema será estudado também na 
aula sobre Despesa Pública. 
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• Art. 8º: Todo crédito orçamentário deve ser consignado, diretamente, à 
unidade orçamentária à qual pertencem as ações correspondentes, 
vedando-se a consignação de crédito a título de transferência a unidades 
orçamentárias integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. 
• Art. 32 – Condições para transferência de recursos a título de subvenções 
sociais. 
• Art. 54 - As empresas estatais não-integrantes dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social serão incluídas nos orçamentos de investimentos das 
estatais com todos os investimentos realizados, independentemente da 
fonte de financiamento utilizada. 
• Art. 56 (caput, §12, §13, §14 e §15): Abertura de créditos adicionais 
suplementares e especiais por projeto de Lei. 
• Art. 57 Abertura de crédito adicional suplementar por decreto. 
• Art. 58 Abertura de crédito adicional extraordinário. O tema Créditos 
Adicionais será tratado aula específica sobre o assunto. 
• Art. 68 Regras para a realização de despesas caso o PLOA não seja 
sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro. O tema será 
estudado na aula sobre o Ciclo Orçamentário. 
 
Segundo o art. 6º da LDO – 2010, os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social 
compreenderão o conjunto das receitas públicas bem como das despesas dos 
Poderes da União, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive especiais, e 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como das empresas 
públicas, sociedades de economia mista e demais entidades em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e 
que dela recebam recursos do Tesouro Nacional, devendo a correspondente 
execução orçamentária e financeira, da receita e da despesa, ser registrada na 
modalidade total no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo 
Federal – SIAFI. Até este ponto, pouco acrescenta à CF/88. No entanto, apresenta 
algumas exclusões. 
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São estas as exclusões dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social: 
I - os fundos de incentivos fiscais, que figurarão exclusivamente como informações 
complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2010; 
II - os conselhos de fiscalização de profissão regulamentada, constituídos sob a 
forma de autarquia; e 
III - as empresas públicas ou sociedades de economia mista que recebam 
recursos da União apenas em virtude de: 
• Participação acionária; 
• Fornecimento de bens ou prestação de serviços; 
• Pagamento de empréstimos e financiamentos concedidos; 
• Transferência para aplicação em programas de financiamento. 
 
Um fundo é um conjunto de recursos previamente definidos na sua lei de criação 
ou em outro ato legal, destinados, exclusivamente, ao desenvolvimento ou à 
consolidação de atividades públicas devidamente caracterizadas. Já incentivos 
fiscais são estímulos a determinadas atividades criadas por medidas tributárias 
que reduzam ou eliminam os impostos efetivamente cobrados sobre tais 
atividades. Assim, os fundos de incentivos fiscais são aqueles que atuam com 
recursos destinados a incentivos fiscais, por meio de instituições financeiras 
oficiais e sob a supervisão de órgãos regionais. Segundo a LDO-2010, são os 
fundos de incentivos fiscais que figurarão exclusivamente como informações 
complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2010. Exemplos: Fundo de 
Recuperação Econômica do Espírito Santo - FUNRES, Fundo de Investimentos do 
Nordeste - FINOR e Fundo de Investimentos da Amazônia - FINAM. 
 
O art. 32 da LDO - 2010 trata das condições para a transferência de recursos a 
título de subvenções sociais. Dispõe que para a entidade privada sem fins 
lucrativos receber recursos a título de subvenções sociais, deverá exercer 
atividades de natureza continuada nas áreas de cultura, assistência social, 
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saúde ou educação. Deverá também, dentre outras condições, ser de atendimento 
direto ao público, de forma gratuita, e ter certificação de entidade beneficente de 
assistência social nas áreas de saúde, educação ou assistência social, expedida 
pelo Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS ou por outro órgão 
competente das demais áreas de atuação governamental. 
 
Caiu na prova. 
(CESPE – Analista Judiciário – Administrativo - TRE/GO – 2009) Devem integrar 
os orçamentos fiscal e da seguridade social os recursos destinados a: 
a) fundos de incentivos fiscais. 
b) conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas. 
c) um ente federativo diverso daquele que efetuou a arrecadação. 
d) empresas que recebam recursos apenas sob a forma de participação societária. 
 
Questão sobre o art. 6º da LDO: 
a) Errada. Os fundos de incentivos fiscais figurarão exclusivamente como 
informações complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2010. Logo, 
estão entre as exclusões do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. 
b) Errada. Os conselhos de fiscalização de profissão regulamentada, constituído 
sob a forma de autarquia, estão entre as exclusões do Orçamento Fiscal e da 
Seguridade Social. 
c) Correta. Algumas receitas são arrecadadas por um ente, porém pertencem a 
outro. Por exemplo, alguns impostossão arrecadados pela União, como o Imposto 
de Renda, mas parte significativa pertence a outros entes federados. Se são 
arrecadados pela União, segundo o princípio do Orçamento Bruto, devem 
constar do Orçamento pelos seus totais, mesmo se forem destinados a ente 
federativo diverso daquele que efetuou a arrecadação. 
d) Errada. A empresa pública ou sociedade de economia mista que receba recurso 
da União apenas em virtude de participação acionária está entre as exclusões do 
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, assim como as que recebam recursos 
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da União apenas em virtude de fornecimento de bens ou prestação de serviços; 
pagamento de empréstimos e financiamentos concedidos e/ou transferência para 
aplicação em programas de financiamento. 
Resposta: Letra C 
 
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL 
 
A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o poder público prevê a 
arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um 
ano. A LOA é o orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito. A 
finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e metas estabelecidas no PPA. 
É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o que foi 
estabelecido na LDO. Portanto, orientado pelas diretrizes, objetivos e metas do 
PPA, compreende as ações a serem executadas, seguindo as metas e prioridades 
estabelecidas na LDO. 
 
Quanto à vigência, também segue o ADCT. O projeto da Lei Orçamentária anual 
deverá ser encaminhado ao Legislativo quatro meses antes do término do 
exercício financeiro (31 de agosto), e devolvido ao executivo até o encerramento 
da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício de sua elaboração. 
 
Segundo o art. 165 da CF/88: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
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III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a 
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
 
Cabe ressaltar que até a década de 80 o que havia era um convívio simultâneo 
com três orçamentos distintos: o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o 
orçamento das estatais. Não ocorria nenhuma consolidação entre os mesmos. 
 
O orçamento fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O 
orçamento monetário e o das empresas estatais eram deficitários, sem controle e, 
além do mais, não eram votados. Como o déficit público e os subsídios mais 
importantes estavam no orçamento monetário, o Legislativo encontrava-se, 
praticamente, alijado das decisões mais relevantes em relação à política fiscal e 
monetária do País. O orçamento monetário era elaborado pelo Banco Central e 
aprovado pelo executivo por decreto, sem o Congresso. 
 
Cuidado: Pela CF/88, a LOA compreende o orçamento fiscal, da seguridade social 
e de investimentos das estatais. Não existe mais o orçamento monetário, porém 
ele ainda cai em prova para confundir o estudante! Não existem mais orçamentos 
paralelos. 
 
Segundo o § 7º do art. 165 da CF/88, os orçamentos fiscais e de investimentos 
das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a 
de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
Atenção: note que o Orçamento da Seguridade Social não tem a função de 
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
 
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos 
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à 
saúde, à previdência e à assistência social. 
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A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais 
e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao 
acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e 
recuperação. Quanto à previdência social, fundada na idéia de solidariedade 
social, deve ser organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de 
caráter contributivo e filiação obrigatória. Já a assistência social apresenta 
característica de universalidade, já que será prestada a quem dela necessitar, 
independentemente de contribuição à seguridade social. 
 
Segundo o art. 195 da CF/88, a proposta de orçamento da seguridade social será 
elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência 
social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na 
lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus 
recursos. 
No entanto, as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não 
integrando o orçamento da União. 
 
Atenção: O orçamento da seguridade social é aplicado a todos os órgãos que 
possuem receitas e despesas públicas relacionadas à seguridade social 
(previdência, assistência e saúde) e não apenas aqueles diretamente relacionados 
à seguridade social, como os hospitais que atendem ao Sistema Único de Saúde 
(SUS). Por exemplo, o Ministério do Planejamento possui despesas de assistência 
médica relativa aos seus servidores e essa despesa faz parte do orçamento da 
seguridade social. 
 
Ainda, a CF/88 veda a utilização, sem autorização legislativa específica, de 
recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou 
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles que compõem 
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os próprios orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade 
social. 
 
Segundo o Professor Giacomoni, a forma de tratamento e disposição dos três 
orçamentos que constituem a lei orçamentária anual – fiscal, seguridade social e 
investimento das empresas estatais – é, igualmente, estabelecida nas LDOs. 
Enquanto o orçamento de investimento das empresas é individualizado, 
constituindo documento separado, os outros dois – fiscal e seguridade social – são 
tratados como categorias classificatórias de receita e despesa, e apresentados 
conjuntamente no mesmo documento. Essa solução tem merecido críticas, pois a 
falta de separação clara entre os citados orçamentos deixaria pouco transparentes 
os valores de um e outro. De qualquer forma, como praticamente todas as 
entidades federais têm encargos classificáveis nos dois orçamentos, a 
metodologia utilizada é a mais recomendável. 
 
Caiu na prova: 
(CESPE – Analista Administrativo - ANATEL – 2009) Enquanto o orçamento de 
investimento das empresas estatais é individualizado, constituindo documento 
separado, os orçamentos fiscal e da seguridade social são apresentados 
conjuntamente no mesmo documento, o que tem ensejado críticas por parte dos 
que entendem quea falta de separação dos dois últimos compromete a 
necessária transparência dos respectivos valores, como, por exemplo, os 
referentes à previdência social. 
 
Vê-se que a questão é praticamente uma cópia da opinião do consagrado autor. 
Ao contrário do que pode parecer, não há duas leis, uma com os orçamentos fiscal 
e da seguridade social e outra com o orçamento de investimento. Na verdade, há 
uma clara divisão dentro da própria Lei. Por exemplo, no projeto de lei 
orçamentária anual (PLOA) de 2010 temos o Capítulo II “DOS ORÇAMENTOS 
FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL” e o Capítulo III “DO ORÇAMENTO DE 
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26
INVESTIMENTO”. Nos volumes que compõe a LOA o orçamento de investimento 
também está separado. Esta é a razão da crítica. 
Resposta: Certa 
 
Empresa Estatal Dependente 
 
Vamos aprofundar nossos conhecimentos sobre a LOA. Mas antes, precisaremos 
do importante conceito de empresa estatal dependente. 
Primeiro, temos que saber que uma empresa controlada é uma sociedade cuja 
maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a 
ente da Federação. 
Consoante a LRF, empresa estatal dependente é uma empresa controlada, 
mas que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de 
despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no 
último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. 
 
Este conceito é importantíssimo, porque sendo uma empresa estatal considerada 
dependente, ela participará do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. 
Integram o orçamento de investimentos apenas as chamadas empresas estatais 
não-dependentes. 
 
Desta forma, a empresa estatal não-dependente é auto-sustentável e não faz 
parte do campo de aplicação da LRF, porém seus investimentos integram a LOA 
por lidar com o dinheiro público. Isso ocorre para que a empresa tenha liberdade 
de atuação e ao mesmo tempo o Poder Público tenha controle sobre os 
investimentos dela. Por exemplo, a Petrobrás é uma Sociedade de Economia 
Mista e estatal não-dependente. Não sofre as restrições da LRF porque tem que 
ser dinâmica para concorrer com a iniciativa privada. Por outro lado, o Estado 
deve deter o poder para influenciar onde ela aplicará seus investimentos e a 
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população deve ter conhecimento, por isso ela compõe o Orçamento de 
Investimentos. 
 
Já as empresas dependentes recebem recursos do Estado para se manter, 
portanto não se sustentam sozinhas. Existem para suprir alguma falha de mercado 
onde a iniciativa privada não quis ou não conseguiu êxito e é relevante para a 
sociedade. Exemplos: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Empraba) e 
Hospital das Clínicas de Porto Alegre (HCPA). Assim, possuem controle total do 
Estado, seguem a LRF e fazem parte do Orçamento Fiscal e da Seguridade 
Social. 
A separação é tão nítida que a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) é 
responsável pelo Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. Já o Orçamento de 
Investimentos fica a cargo do Departamento de Coordenação e Governança das 
Empresas Estatais (DEST). São duas estruturas totalmente diferentes integrantes 
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). 
 
Vejamos agora o já citado art. 54 da LDO-2010, cujo conteúdo já caiu em provas, 
pois ele já existia em LDOs anteriores: "O Orçamento de Investimento previsto no 
art. 165, § 5º, inciso II, da Constituição, abrangerá as empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, 
ressalvado o disposto no § 5º deste artigo, e dele constarão todos os 
investimentos realizados, independentemente da fonte de financiamento utilizada.” 
 
A ressalva do § 5º deste artigo da LDO-2010 é o que trata das estatais 
dependentes, ou seja, as que estão integralmente nos Orçamentos Fiscal e da 
Seguridade Social e não constam do Orçamento de Investimentos. 
Logo, as empresas estatais não-integrantes dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social (ou seja, as não-dependentes) serão incluídas nos orçamentos 
de investimentos das estatais com todos os investimentos realizados, 
independentemente da fonte de financiamento utilizada. 
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Caiu na prova: 
(ESAF - Analista Administrativo - ANA - 2009) Nos termos da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, para que uma empresa estatal seja considerada 
dependente, é necessário que, além de controlada, ela receba do ente controlador 
recursos financeiros para pagamento de despesas: 
I. com pessoal. 
II. de custeio em geral. 
III. de capital, incluídos os provenientes de aumento de participação acionária. 
IV. de capital, excluídos os provenientes de aumento de participação acionária. 
a) I ou II ou IV. 
b) I e II e III. 
c) II ou III ou IV. 
d) I e II e IV. 
e) I ou II ou III. 
 
Vamos interpretar o conceito de empresa estatal dependente da LRF: 
 
QUADRO EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE 
É uma empresa controlada, ou seja, é uma sociedade cuja maioria do capital social com 
direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação. 
Porém, que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com 
pessoal ou de custeio em geral ou de capital. 
Sendo que, no caso das despesas de capital, caso receba apenas recursos provenientes de 
aumento de participação acionária, não será considerada estatal dependente. 
Sendo estatal dependente, integrará o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. 
Se for não-dependente, integrará o Orçamento de Investimentos. 
 
I) II) e IV) Corretos. O recebimento de recursos financeiros pela empresa 
controlada para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral 
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ou de capital, excluídos os provenientes de aumento de participação 
acionária, a torna empresa estatal dependente. 
III) Errado. Devem ser excluídas as despesas de capital provenientes de aumento 
de participação acionária. 
Logo, I ou II ou IV é a alternativa que responde o item. 
Resposta: Letra A. 
 
A LRF também traz dispositivos sobre a LOA. Segundo o art. 5º da LRF, o projeto 
de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual e 
com a lei de diretrizes orçamentárias: 
 I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos 
orçamentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais da 
LDO; 
 II - será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas 
e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios 
de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das medidas de 
compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de 
caráter continuado; 
 III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, 
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO, 
destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos 
fiscais imprevistos. 
 
A reserva de contingência tem por finalidade atender, além da abertura de 
créditos adicionais, perdas que, embora sejamprevisíveis, são episódicas, 
contingentes ou eventuais. Deve ser prevista em lei sua constituição, com vistas a 
enfrentar prováveis perdas decorrentes de situações emergenciais. 
 
O mesmo artigo da LRF determina ainda que constarão da LOA todas as 
despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as 
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atenderão. Ainda, tem-se que o refinanciamento da dívida pública constará 
separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional. 
 
Finalmente, integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei 
orçamentária, as despesas do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e 
encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e 
assistência aos servidores, e a investimentos. 
 
Caiu na prova: 
(FCC – ACE - TCE/CE – 2008) O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de 
forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e 
com as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, disporá sobre: 
(A) a variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos. 
(B) a forma de realização de despesas sem prévio empenho. 
(C) o cálculo do baixo crescimento da taxa de variação acumulada sobre o PIB. 
(D) a reserva de contingência destinada ao atendimento de passivos contingentes 
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. 
(E) as formas de compra de títulos da dívida e a data de sua colocação no 
mercado. 
 
Segundo a LRF, o projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma 
compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias: 
 I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos 
orçamentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais da 
LDO; 
 II - será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas 
e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios 
de naturezas financeiras, tributárias e creditícia, bem como das medidas de 
compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de 
caráter continuado; 
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31
 III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, 
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO, 
destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e 
eventos fiscais imprevistos. 
Resposta: Letra D 
 
 
 
 
E aqui terminamos nossa aula 1. 
Na próxima aula trataremos do assunto Ciclo Orçamentário: elaboração da 
proposta, discussão, votação e aprovação da lei de orçamento. 
 
Forte abraço! 
 
Sérgio Mendes 
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MEMENTO AULA 1 
LEI COMPLEMENTAR 
Cabe à lei complementar prevista no § 9º do art. 165 da CF e ainda não editada: 
I-dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO E LOA;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como 
condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
A LRF não é a Lei Complementar do § 9º do art. 165. 
Na ausência dessa Lei, quem cumpre esse vácuo legislativo a cada ano é a LDO. 
Porém na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no ADCT. 
EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE 
É uma empresa controlada, ou seja, é uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto 
pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação. 
Porém, que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de 
custeio em geral ou de capital. 
Sendo que, no caso das despesas de capital, caso receba apenas recursos provenientes de aumento de 
participação acionária, não será considerada estatal dependente. 
Sendo estatal dependente, integrará o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. 
Se for não-dependente, integrará o Orçamento de Investimentos. 
PPA 
Estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão 
no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
Assim como a LDO, é inovação da CF/88. 
LDO 
SEGUNDO A CF, A LDO: 
Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal 
Incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente 
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Orientará a elaboração da LOA 
Disporá sobre as alterações na legislação tributária 
Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento 
SEGUNDO A LRF, A LDO DISPORÁ SOBRE: 
Equilíbrio entre receitas e despesas 
Critérios e forma de limitação de empenho, caso a realização da receita possa não comportar o cumprimento 
das metas de resultado primário ou nominal previstas 
Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos 
dos orçamentos 
Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas 
Integrará o PLDO o Anexo de Metas Fiscais que conterá: 
As metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário 
e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 
A avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior. 
Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os 
resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a 
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. 
Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos 
recursos obtidos com a alienação de ativos. 
Avaliação da situação financeira e atuarial: 
• dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do FAT; 
• dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial 
Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas 
obrigatórias de caráter continuado. 
Integrará o PLDO o Anexo de Riscos Fiscais 
Onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando 
as providências a serem tomadas, caso se concretizem. 
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LOA 
SEGUNDO A CF, A LOA COMPREENDERÁ: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e 
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do 
capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãosa ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Seu projeto será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, 
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
Os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas 
funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
É vedada a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive daqueles 
que compõem os próprios orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade social. 
SEGUNDO A LRF, A LOA: 
Deve ter seu projeto elaborado de forma compatível com o PPA e LDO 
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e 
metas constantes do anexo de metas fiscais da LDO; 
II - será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de 
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das 
medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; 
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente 
líquida, serão estabelecidos na LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e 
eventos fiscais imprevistos. 
Constarão todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão. 
O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional. 
 
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I) QUESTÕES APRESENTADAS DURANTE A AULA 
 
1) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) Em nenhuma 
hipótese um investimento com duração superior a um exercício financeiro poderá 
ser iniciado sem sua prévia inclusão no PPA. 
 
2) (CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008) O 
plano plurianual é um instrumento de planejamento governamental de longo prazo, 
tendo vigência de quatro anos, de modo a coincidir com o mandato do chefe do 
Poder Executivo. 
 
3) (FCC – Auditor Substituto de Conselheiro – TCE/AL – 2008) De acordo com a 
Constituição Federal, dispor sobre o exercício financeiro cabe à: 
(A) emenda constitucional. 
(B) lei complementar. 
(C) lei ordinária. 
(D) resolução do Senado. 
(E) medida provisória. 
 
4) (CESGRANRIO – Planejamento, Orçamento e Finanças - IBGE – 2010) A 
Constituição Federal, em seu artigo 165, afirma que todo orçamento público 
(municipal, estadual ou federal) precisa ser elaborado a partir de três 
componentes do ciclo orçamentário, que são: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO): 
(A) define as prioridades do governo para os quatro anos seguintes, votadas no 
primeiro ano de um governo. 
(B) propõe o orçamento elaborado por todos os órgãos do governo para o ano 
seguinte. 
(C) é responsável pela definição de metas e prioridades a partir de programas que 
serão executados pelos governos. 
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(D) é um documento legal contendo previsão de receitas e despesas de um 
governo, em um prazo determinado. 
(E) faz uma previsão orçamentária, sem considerar o ocorrido nos anos anteriores, 
quando se inicia um empreendimento. 
 
5) (CESPE – Analista Judiciário – Administrativo - TRE/GO – 2009) Devem 
integrar os orçamentos fiscal e da seguridade social os recursos destinados a: 
A) fundos de incentivos fiscais. 
B) conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas. 
C) um ente federativo diverso daquele que efetuou a arrecadação. 
D) empresas que recebam recursos apenas sob a forma de participação 
societária. 
 
6) (CESPE – Analista Administrativo - ANATEL – 2009) Enquanto o orçamento de 
investimento das empresas estatais é individualizado, constituindo documento 
separado, os orçamentos fiscal e da seguridade social são apresentados 
conjuntamente no mesmo documento, o que tem ensejado críticas por parte dos 
que entendem que a falta de separação dos dois últimos compromete a 
necessária transparência dos respectivos valores, como, por exemplo, os 
referentes à previdência social. 
 
7) (ESAF - Analista Administrativo - ANA - 2009) Nos termos da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, para que uma empresa estatal seja considerada 
dependente, é necessário que, além de controlada, ela receba do ente controlador 
recursos financeiros para pagamento de despesas: 
I. com pessoal. 
II. de custeio em geral. 
III. de capital, incluídos os provenientes de aumento de participação acionária. 
IV. de capital, excluídos os provenientes de aumento de participação acionária. 
a) I ou II ou IV. 
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b) I e II e III. 
c) II ou III ou IV. 
d) I e II e IV. 
e) I ou II ou III. 
 
8) (FCC – ACE - TCE/CE – 2008) O projeto de lei orçamentária anual, elaborado 
de forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e com as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, disporá 
sobre: 
(A) a variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos. 
(B) a forma de realização de despesas sem prévio empenho. 
(C) o cálculo do baixo crescimento da taxa de variação acumulada sobre o PIB. 
(D) a reserva de contingência destinada ao atendimento de passivos contingentes 
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. 
(E) as formas de compra de títulos da dívida e a data de sua colocação no 
mercado. 
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II) QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES 
 
1) (CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008) A 
instituição do PPA teve por objetivo, entre outros, substituir os Orçamentos 
Plurianuais de Investimentos, estendendo-lhes a vigência em um exercício 
financeiro. 
 
2) (CESPE - Analista Judiciário – TJDFT - 2008) A fixação de diretrizes 
orçamentárias tem entre seus objetivos fixar as prioridades e metas da 
administração pública e orientar a elaboração da lei orçamentária anual. 
 
3) (CESPE – Analista Administrativo - ANATEL – 2009) Em atendimento ao 
disposto no texto constitucional, estabelecendo a necessidade de lei 
complementar em matéria orçamentária, editou-se a Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF), que preencheu as lacunas da Lei nº 4.320/1964. 
 
4) (CESPE – Analista - ANTAQ – 2009) A avaliação da evolução do patrimônio 
líquido por unidade administrativa é parte integrante da lei de diretrizes 
orçamentárias, destacando-se a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a 
alienação de ativos. 
 
5) (CESPE – AFCE - TCU - 2008) As receitas dos estados, do Distrito Federal e 
dos municípios destinadas à seguridade social constarão do orçamento da União, 
que será elaborado de forma integradapelos órgãos responsáveis pela saúde, 
pela previdência social e pela assistência social, tendo em vista as metas e 
prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a cada área a gestão de seus 
recursos. 
 
(CESPE – AFCE - TCU - 2008) O orçamento é um instrumento que expressa a 
alocação de recursos públicos, sendo operacionalizado por meio de diversos 
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programas, que constituem a integração do plano plurianual com o orçamento. 
Julgue o item a seguir, a respeito do orçamento público no Brasil. 
6) A lei que institui o plano plurianual (PPA) deve estabelecer, de forma 
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e para outras delas decorrentes. Contudo, não 
existe um modelo legalmente instituído para organização, metodologia e conteúdo 
dos PPAs. 
 
7) (CESPE – Analista Administrativo - ANATEL – 2009) Uma das condições 
estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor para a transferência de 
recursos a título de subvenções econômicas para entidades privadas, que 
exerçam atividades esporádicas em áreas sociais, é que prestem serviços a 
preços subsidiados e estejam registradas no Conselho Nacional de Assistência 
Social. 
 
8) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) As metas fiscais 
constantes da LDO devem ter o seu efeito obrigatoriamente regionalizado. 
 
9) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) Os riscos fiscais que 
devem ser incluídos em anexo da LDO abrangem os riscos orçamentários e os 
riscos da dívida. 
 
10) (CESPE – Agente e Escrivão – Polícia Federal – 2009) É função do Ministério 
da Justiça fazer que o governo federal contemple em seu orçamento, que terá 
vigência de quatro anos, os recursos necessários ao pleno funcionamento do 
Departamento de Polícia Federal. 
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GABARITO I 
1 2 3 4 5 6 7 8 
E E B C C C A D 
GABARITO II 
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 
C C E C E C E E C E