Direito administrativo não adversarial

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RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
Direito administrativo não 
adversarial: a prioritária solução 
consensual de conflitos*
Non-adversarial administrative 
law: the priority consensual 
resolution of conflicts
Juarez Freitas**
RESUMO
�ȱ ›Ž•Š³¨˜ȱ ™ž‹•’Œ’œŠȱ Ž–ȱ œ’˜ǰȱ —˜ȱ Œ˜—Ž¡˜ȱ ‹›Šœ’•Ž’›˜ǰȱ ™ŠžŠŠȱ ™Ž•Šȱ
’œ™Ž—’˜œŠȱŒ˜—›Š™˜œ’³¨˜ȱŠŸŽ›œŠ›’Š•ȱ˜œȱ“˜˜œȱŽȱœ˜–Šȱ£Ž›˜ǯȱ1ȱŸŠœ˜ȱ˜ȱ
leque de danos sistêmicos suscitados por essa postura: desde o iminente 
Œ˜•Š™œ˜ȱ˜ȱ�˜Ž›ȱ�ž’Œ’¤›’˜ȱŠ·ȱŠȱšžŽ‹›ŠȱŽȱŒ˜—ꊗ³Šȱ•ŽÇ’–Šȱ˜ȱŒ’Š¨˜ȱ
—˜ȱ �œŠ˜ȬŠ–’—’œ›Š³¨˜ǰȱ Žȱ Ÿ’ŒŽȬŸŽ›œŠǯȱ �˜˜ǰȱ ·ȱ ’–™›ŽœŒ’—ÇŸŽ•ȱ Šœœž–’›ȱ
™›Ž–’œœŠœȱŒ’Ž—Çꌊœȱ˜ȱ’›Ž’˜ȱ™ø‹•’Œ˜ȱ—¨˜ȱŠŸŽ›œŠ›’Š•ǰȱŠšž’ȱŒ˜–ȱ˜ȱ˜Œ˜ȱ
—Šȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠǯȱ�Š›ŠȱŽŸ’Š›ȱŸ˜•ž—Š›’œ–˜œȱ’—Œ˜—œŽšžŽ—Žœǰȱ
’–™˜›Šȱ ę¡Š›ȱ •’–’Žœȱ ·’Œ˜Ȭ“ž›Ç’Œ˜œǰȱ ™˜’œȱ Ž¡’œŽȱ Šȱ ŽœŽ›Šȱ ˜ȱ ’—Ž˜Œ’¤ŸŽ•ǯȱ
�˜ȱ–Žœ–˜ȱ Ž–™˜ǰȱ ŒŠ‹Žȱ Ž•’—ŽŠ›ȱ Šœȱ œ’žŠ³äŽœȱ —Šœȱ šžŠ’œȱ ˜ȱ Œ˜–™›˜–’œœ˜ȱ
 Artigo recebido em 30 de agosto de 2017 e aprovado em 2 de outubro de 2017. DOI: hĴ™DZȦȦ
dx.doi.org/10.12660/rda.v276.2017.72991.
 Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Rio Grande do Sul, 
Brasil. E-mail: juarezfreitas@uol.com.br.
Professor do mestrado e doutorado em direito da PUCRS, professor de direito administrativo 
Šȱ���	�ǰȱ ™›Žœ’Ž—Žȱ ˜ȱ �˜—œŽ•‘˜ȱ �’Ž—Çꌘȱ ˜ȱ �—œ’ž˜ȱ �›Šœ’•Ž’›˜ȱ Žȱ�•˜œȱ �œž˜œȱ Žȱ
Direito Público, membro da Comissão de Estudos Constitucionais do Conselho Federal da 
OAB.
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administrativo se amolda, com reais benefícios líquidos, aos princípios 
™ž‹•’Œ’œŠœǯȱ �Ž•’£–Ž—Žǰȱ Ÿ¤›’˜œȱ Œ˜–Š—˜œȱ •Ž’œ•Š’Ÿ˜œȱ Šž˜›’£Š–ȱ Šę›–Š›ȱ
autêntica guinada, em seus primórdios, rumo ao caráter prioritário de 
œ˜•ž³äŽœȱŒ˜—œŽ—œžŠ’œȱ˜œȱŒ˜—Ě’˜œȱšžŽȱŽ—Ÿ˜•ŸŽ–ȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠǯȱ
�ŽŒŽ›˜ǰȱŠȱꕘœ˜ęŠȱŒ˜˜™Ž›Š’ŸŠȱŽȱ—¨˜ȱŠŸŽ›œŠ›’Š•ȱ œ˜–Ž—Žȱ ž—Œ’˜—Š›¤ȱœŽȱ
determinadas habilidades cognitivas e motivacionais estiverem cultivadas 
como verdadeiros hábitos de agentes públicos e particulares, de ordem 
a compor atmosfera de racional predominância do ajustamento público-
privado de condutas.
PALAVRAS-CHAVE
�Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ ȯȱ Š–’—’œ›Š³¨˜ȱ ™ø‹•’ŒŠȱ ȯȱ ŠŒ˜›˜œȱ ȯȱ —˜ŸŠȱ ™›’˜›’ŠŽȱ
sistêmica
ABSTRACT
The publicist relationship has been, in the Brazilian context, ruled by the 
expensive adversarial opposition of zero sum games. There is a wide 
range of systemic damage arising from this position: from the imminent 
collapse of the Judiciary to the breach of legitimate expectation of the 
citizen in the administration State, and vice versa. Therefore, it is essential 
˜ȱŠœœž–ŽȱœŒ’Ž—’ęŒȱ™›Ž–’œŽœȱ˜ȱ—˜—ȬŠŸŽ›œŠ›’Š•ȱ™ž‹•’Œȱ•Š ǰȱ‘Ž›Žȱ ’‘ȱ‘Žȱ
focus on administrative negotiation. To avoid inconsistent voluntarism, 
it is important to set ethical-legal limits, since there is the sphere of non-
negotiable. At the same time, it is necessary to delineate the situations in 
 ‘’Œ‘ȱ ‘Žȱ Š–’—’œ›Š’ŸŽȱ Œ˜––’–Ž—ȱ Œ˜—˜›–œǰȱ ’‘ȱ ›ŽŠ•ȱ —Žȱ ‹Ž—Žęœǰȱ
to the publicist principles. Fortunately, several legislative commands 
Šž‘˜›’£Žȱ˜ȱŠĜ›–ȱŠȱŽ—ž’—Žȱž›—ǰȱ’—ȱ’œȱ‹Ž’——’—œǰȱ˜ Š›œȱ‘Žȱ™›’˜›’¢ȱ
Œ‘Š›ŠŒŽ›ȱ˜ȱŒ˜—œŽ—œžŠ•ȱœ˜•ž’˜—œȱ˜ȱ ‘ŽȱŒ˜—Ě’Œœȱ ‘Šȱ ’—Ÿ˜•ŸŽȱ ‘Žȱ™ž‹•’Œȱ
administration. Cooperative and non-adversarial philosophy will certainly 
only work if some cognitive and motivational abilities are cultivated as 
real habits of public and private agents, so as to form an atmosphere of 
rational predominance of public-private adjustment of conduct.
KEYWORDS
Negotiation — public administration — agreements — new systemic 
priority
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27JUAREZ FREITAS | Direito administrativo não adversarial: a prioritária solução consensual de conflitos
1. Introdução
�ȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠȱ‹›Šœ’•Ž’›ŠǰȱŒ˜–˜ȱ•’’Š—Žȱ™Šœœ’ŸŠȱ˜žȱŠ’ŸŠǰȱ·ȱž–Šȱ
™›ŽœŽ—³ŠȱŽ–Šœ’Š˜ȱŒ˜—œŠ—ŽȱŽ—›Žȱ–’•‘䎜ȱŽȱ™›˜ŒŽœœ˜œȱšžŽȱ›Š—œ˜›–Š›Š–ȱ
a cena jurisdicional brasileira numa tormentosa e labiríntica experiência de 
pesados gargalos. Prioritário, pois, enfrentar os onerosíssimos custos da 
•’’’˜œ’ŠŽǰȱ —˜ŠŠ–Ž—Žȱ ˜œȱ ™Š›˜Œ’—Š˜œȱ ™Ž•Šȱ Š–’—’œ›Š³¨˜ȱ ™ø‹•’ŒŠȱ Ž–ȱ
juízo, antes e fora dele.
�Š›Šȱ ŠŸŠ—³Š›ȱ —Šȱ œŽ—Šǰȱ –’œŽ›ȱ ’—Œ˜›™˜›Š›ȱ ’œ’—Šœȱ ™›·ȬŒ˜–™›ŽŽ—œäŽœǰȱ
šžŽȱŽœ’–ž•Ž–ȱŠȱŒ˜–™˜œ’³¨˜ȱŽ¡›Š“ž’Œ’Š•ȱŽȱŒ˜—œŽ—œžŠ•ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œǰȱŽȱ˜›Ž–ȱ
Šȱ™›’˜›’£Š›ȱŠȱ™›ŽŒ’œŠȱŽȱŒžœ˜–’£ŠŠȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱ—¨˜ȱŠŸŽ›œŠ›’Š•ȱŽȱŒ˜˜™Ž›Š’ŸŠǰȱ
Ž–ȱ•žŠ›ȱŠȱ™Ž›™ŽžŠ³¨˜ȱŽ•Ž·›’ŠȱŽȱ™›˜ŒŽœœ˜œȱŽȱ�ǜ’˜ǯ
�’œǰȱ —ŽœœŠȱ •’—‘Šǰȱ Šœȱ ’Ž’ŠœȬŒ‘ŠŸŽȱ šžŽȱ ™›˜–˜ŸŽ–ȱ Šȱ ›ŽŒ˜—ꐞ›Š³¨˜ȱ ˜ȱ
�œŠ˜ȬŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱŽ–ȱŠŒŽȱŠȱ•’’’˜œ’ŠŽDZȱ
(I) de nada serve a cultura de hostilidade acirrada entre o Estado- 
ȬŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱŽȱŠȱœ˜Œ’ŽŠŽǰȱ™˜’œȱŒ˜•’Žǰȱ¥œȱŠ‹Ž›ŠœǰȱŒ˜–ȱ˜œȱ™›’—ŒÇ™’˜œȱ›ŽŽ—Žœȱ
Šœȱ›Ž•Š³äŽœȱŽȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ǰȱŽœ’—ŠŠ–Ž—ŽȱŠȱ’–™Žœœ˜Š•’ŠŽǰȱŒ˜—ꊗ³Šȱ
›ŽŒÇ™›˜ŒŠǰȱŽŒ˜—˜–’Œ’ŠŽǰȱŽęŒ’¹—Œ’ŠǰȱŽęŒ¤Œ’Šǰȱ–˜›Š•’ŠŽȱŽȱ’—’ŠŽǯ1
ǻ��Ǽȱ ˜ȱ ŠŽ—Žȱ™ø‹•’Œ˜ȱ Ž–ȱŠȱ˜‹›’Š³¨˜ȱŽȱ œŽȱ Œ˜–™˜›Š›ȱ Œ˜–˜ȱŠž¹—’Œ˜ȱ
representante do Estado (ao cumprir o dever ético-jurídico de reduzir a 
‹Ž•’Ž›¦—Œ’ŠȱŽȱŠȱŽœŒ˜—ꊗ³Šȱ›ŽŒÇ™›˜ŒŠǼǰ2 não atuando como mero “soldado” 
governativo.3ȱ�ŽœœŠȱ–Ž’ŠǰȱŒ˜Ž—ŽȱŽœŒŠ›Š›ȱŠœȱ™›Ž’œ™˜œ’³äŽœȱǻŒ˜—’’ŸŠœȱ
e emocionais),4 típicas do facciosismo polarizante, que eleva a probabilidade 
1ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›Žȱ˜ȱŒŠ¤•˜˜ȱŽȱ™›’—ŒÇ™’˜œȱ›ŽŽ—ŽœȱŠœȱ›Ž•Š³äŽœȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠœǰȱ�������ǰȱ�žŠ›Ž£ǯȱ 
O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2014.
2 Vide, a propósito do sistema germânico, STELKENS, Ulrich. Administrative appeals in 
Germany. In: DRAGOS, Dacian C.; NEAMTU, Bogdana (Ed.). Alternative dispute resolution 
in European administrative law. Berlim: Springer, 2014. p. 51: “In German law, there seems to be 
—˜ȱ›ŽŠȱ’쎛Ž—ŒŽȱ‹Ž ŽŽ—ȱ‘ŽȱŒ˜ž›œȱŠ—ȱ‘ŽȱŠ–’—’œ›Š’˜—ȱ’œŽ•ȱ ‘Ž—ȱ’ȱŒ˜–Žœȱ˜ȱ‘Žȱ•ŽŠ•ȱŠ‹’•’¢ȱ
to solve administrative law disputes. The rules on administrative procedure and administrative court 
™›˜ŒŽž›Žœȱ™›˜Ÿ’ŽȱŠŽšžŠŽȱ–ŽŠ—œȱ‹˜‘ȱ˜ȱŽ—œž›ŽȱŽěŽŒ’ŸŽȱ •ŽŠ•ȱ™›˜ŽŒ’˜—ȱŠ—ȱ˜ȱŽę—’’ŸŽ•¢ȱœŽĴ•Žȱ
Œ˜—Ě’Œœǯȱ
˜ ŽŸŽ›ǰȱ˜›ȱǻ˜˜ǼȱŒ˜—œ’ž’˜—Š•ȱ›ŽŠœ˜—œȱǻ�›ǯȱŗşȱ��ȱ		Ǽǰȱ’ȱ’œȱ—˜ȱŠ••˜ Žȱ˜›ȱŠ–’—’œ›Š’ŸŽȱ
Šž‘˜›’’Žœȱ˜ȱŽŒ’ŽȯŠœȱŠȱȃ—˜—Œ˜ž›Ȅȱ˜ȱ•Šœȱ›Žœ˜›ȯ˜—ȱŠ–’—’œ›Š’ŸŽȱ–ŠĴŽ›œȱŒ˜—ŒŽ›—’—ȱ’—’Ÿ’žŠ•ȱ
rights. Therefore, administrative appeal procedures may never be opened as a substitute for the recourse 
to courts. [...]”
3 Vide, sobre a advocacia pública no CPC, TALAMINI, Daniele Coutinho; TALAMINI, Eduardo. 
In: TALAMINI, Eduardo (Coord.). Processo e administração pública. Salvador: Juspodivm, 2016. 
cap. V, p. 103.
4 Vide, a propósito de enviesamentos cognitivos e emocionais, FRENKEL, Douglas N.; STARK, 
James H. Improving lawyers’ judgment: is mediation training de-biasing? Harvard Negotiation 
Law Review, v. 21, p. 1-58, 2015.
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de captura5 por fo›³ŠœȱŽ–™˜›Š•–Ž—Žȱ–ǘ™ŽœȱŽȱŠ•‘Ž’ŠœȱŠ˜ȱŽœŽ—Ÿ˜•Ÿ’–Ž—˜ȱ
™ŠŒ’ęŒŠ˜›ǰȱ—˜œȱ–˜•Žœȱ™›ŽœŒ›’˜œȱ™Ž•Šȱ�Ž—ŠȱŘŖřŖǰȱŠȱ���ǯ6
(III) os males decorrentes de disputas em cascata,7 envolvendo a admi-
—’œȱ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠǰȱ ¹–ȱšžŽȱœŽ›ȱ’œœ’™Š˜œǰȱ Œ˜–ȱž›Š³¨˜ȱ›Š£˜¤ŸŽ•8 e proces-
œžŠ•’£Š³¨˜ȱ –Ç—’–Šǰȱ ™›ŽŽ›Ž—Œ’Š•–Ž—Žȱ —Šȱ ™›à™›’Šȱ ŽœŽ›Šȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠǰȱ ¥ȱ
vista dos elevados encargos,9ȱ ’›Ž˜œȱ Žȱ ’—’›Ž˜œǰȱ Šœœ˜Œ’Š˜œȱ ¥œȱ ™Ž—¹—Œ’Šœȱ
judiciais em profusão.10
(IV) o sistema multiportas11 representa uma promessa auspiciosa, sob a 
Œ˜—’³¨˜ȱŽȱšžŽȱ—¨˜ȱœŽȱŒ˜—ŸŽ›ŠȱŽ–ȱ—˜Ÿ˜ȱ˜‹œ¤Œž•˜ǰȱŒ˜–ȱŠȱ–Ž›Šȱ›Š—œŽ›¹—Œ’Šȱ
de congestionamento.
ǻ�ǼȱŽ¡’œŽ–ȱ›˜—Ž’›Šœȱ’—›Š—œ™˜—ÇŸŽ’œȱ¥ȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ǯȱ�˜–Ž—ŽȱœŽȱŒ˜Šž—Š–ȱ
Œ˜–ȱ’Š–ŽœȱŽȱ’›Ž’˜ȱ™ø‹•’Œ˜ȱŠšžŽ•Šœȱ—Ž˜Œ’Š³äŽœȱšžŽȱœŽȱŒŽ•Ž‹›Š–ȱŒ˜–˜DZȱǻ’Ǽȱ Œ˜–™›˜–’œœ˜œȱ ŽęŒ’Ž—Žœȱ Žȱ ŽęŒŠ£Žœȱ ™Š›Šȱ Ÿ’Š‹’•’£Š›ȱ Šȱ ’–™•Ž–Ž—Š³¨˜ȱ Žȱ
polí ticas públicas, em tempo útil; (ii) acordos promotores da probidade;12 
(iii) acordos que não invadam a esfera do (material e processualmente) irre-
nunciável; (iiii) acordos de benefícios líquidos (precedidos de multidimensional 
ŠŸŠ•’Š³¨˜ȱŽȱ’–™ŠŒ˜œǼǯ
(VI) a advocacia, eticamente exercida, encontra-se deontologicamente 
™›Ž˜›Ž—ŠŠȱ¥ȱ™›ŽŸŽ—³¨˜ȱŽȱ¥ȱœ˜•ž³¨˜ȱŠȱ•’’’˜œ’ŠŽǰȱœŽ–™›ŽȱšžŽȱ™˜œœÇŸŽ•ȱŽȱ
maneira extrajudicial.
5 Vide, a propósito dos enviesamentos cognitivos e emocionais, ibid.
6 Vide ODS 16, da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, da ONU, 2015: “Promover 
œ˜Œ’ŽŠŽœȱ™ŠŒÇꌊœȱŽȱ’—Œ•žœ’ŸŠœȱ™Š›Šȱ˜ȱŽœŽ—Ÿ˜•Ÿ’–Ž—˜ȱœžœŽ—¤ŸŽ•ǰȱ™›˜™˜›Œ’˜—Š›ȱ˜ȱŠŒŽœœ˜ȱ
¥ȱ “žœ’³Šȱ™Š›Šȱ ˜˜œȱŽȱ Œ˜—œ›ž’›ȱ ’—œ’ž’³äŽœȱŽęŒŠ£Žœǰȱ ›Žœ™˜—œ¤ŸŽ’œȱŽȱ ’—Œ•žœ’ŸŠœȱŽ–ȱ ˜˜œȱ˜œȱ
níveis.” 
7 Vide HODGES, C.; Stadler, A. (Ed.). Resolving mass disputesDZȱ���ȱ Š—ȱ œŽĴ•Ž–Ž—ȱ ˜ȱ–Šœœȱ
claims. Cheltenham: Edward Elgar, 2013.
8 Vide Emenda Constitucional nº 45/2004.
9 Vide SLAIKEU, Karl A.; HASSON, Ralph H. �˜—›˜••’—ȱ‘ŽȱŒ˜œœȱ˜ȱŒ˜—Ě’Œ: how to design a 
system for your organization. San Francisco: Jossey Bass, 1998, p. 14. Vide, ainda, CUNHA, 
Alexandre dos Santos; OLÍVIA, Isabela do Valle Klin; PESSOA, Alves Gomes. Custo e tempo 
˜ȱ™›˜ŒŽœœ˜ȱŽȱŽ¡ŽŒž³¨˜ȱ꜌Š•ȱ™›˜–˜Ÿ’˜ȱ™Ž•Šȱ�›˜Œž›Š˜›’Šȱ	Ž›Š•ȱŠȱ�Š£Ž—Šȱ�ŠŒ’˜—Š•. Nota técnica. 
Brasília: Ipea, 2011.
10 Vide HANNA, Susan. More than meets the eye: the transaction costs of litigation. Ocean & 
Coastal L.J.ǰȱŸǯȱŝǰȱŘŖŖŗǯȱ�’œ™˜—ÇŸŽ•ȱŽ–DZȱǀ‘Ĵ™DZȦȦ’’Š•Œ˜––˜—œǯ–Š’—Ž•Š ǯ–Š’—ŽǯŽžȦ˜Œ•“ȦŸ˜•ŝȦ
iss1/4>.
11 Vide HERNANDEZ-CRESPO, Mariana. A dialogue between professors Frank Sander and 
Mariana Hernandez Crespo exploring the evolution of the multi-door courthouse (part one). 
ŘŖŖŞǯȱ �’œ™˜—ÇŸŽ•ȱ Ž–DZȱ ǀ‘Ĵ™œDZȦȦœœ›—ǯŒ˜–ȦŠ‹œ›ŠŒƽŗŘŜśŘŘŗǁȱ ˜žȱ ǀ‘Ĵ™DZȦȦ¡ǯ˜’ǯ˜›ȦŗŖǯŘŗřşȦ
ssrn.1265221>.
12 Vide, sobre os cuidados éticos, MORAES, Paulo Valério Dal Pai; MORAES, Márcia Amaral 
Corrêa. A negociação ética para agentes públicos e advogados. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
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�˜–ȱ˜ȱ Š–™Š›˜ȱ ꛖŽȱ Ž–ȱ Š’œȱ ›Žœœ’—’ęŒŠ³äŽœȱ Žȱ ž—˜ǰȱ ›Š—œ˜›–ŠȬœŽȱ
ꗊ•’œ’ŒŠ–Ž—Žȱ˜ȱ�œŠ˜ȬŠ–’—’œ›Š³¨˜ǰȱ—˜ȱœŽ—’˜ȱŽȱœ˜•ŸŽ›ǰȱŒ˜–ȱŠž˜—˜–’Šȱ
Žȱ Œ˜—ꊗ³Šȱ •ŽÇ’–Šǰȱ ’—ø–Ž›˜œȱ Œ˜—›˜—˜œȱ —˜Œ’Ÿ˜œǰȱ ’—’Ÿ’žŠ’œȱ Žȱ Œ˜•Ž’Ÿ˜œǯȱ
�Š›ŽŠȱ šžŽǰȱ ¥ȱ ŽŸ’¹—Œ’Šǰȱ ™›Žœœž™äŽȱ ˜ȱ Ž›ž’–Ž—˜ȱ Œ˜—œ’œŽ—Žȱ Žȱ —žŠ—³ŠŠȱ
Ž˜›’ŠȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱŒ˜–™ŠÇŸŽ•ȱŒ˜–ȱŠȱ›Ž•Š³¨˜ȱ™ž‹•’Œ’œŠǯ
2. Direito administrativo e a superação da mentalidade 
predominantemente adversarial e de soma zero
�ȱ™Š›’›ȱŠȱ›˜ŒŠȱŽȱ™›Žœœž™˜œ’³äŽœȱšžŽȱ—¨˜ȱž—Œ’˜—Š–ǰȱ™•ŠžœÇŸŽ•ȱŽœȬ
›˜—Š›ǰȱŠȱ™˜žŒ˜ȱŽȱ™˜žŒ˜ǰȱŠȱ‘’™Ž›’—ĚŠ³¨˜ȱŠŸŽ›œŠ›’Š•ǰ13 que tem sido a tônica do 
’ęŒž•˜œ˜ȱ›Ž•ŠŒ’˜—Š–Ž—˜ȱŽŒ’˜ȱŽ—›ŽȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠȱŽȱŠȱœ˜Œ’ŽȱŠŽȱ
civil, por circunstâncias históricas multifatoriais: patrimonialismo extrativista, 
ŒŽžŽ’›Šȱ Ÿ˜•ž—¤›’Šȱ Žȱ ˜ŸŽ›—Š—Žœǰȱ ŽœŒ˜—ꊗ³Šȱ Ž¡ŠŒŽ›‹ŠŠȱ Ž–ȱ ›Ž•Š³¨˜ȱ
a termos de ajustamento de conduta, emprego ardiloso da legalidade de 
–Š—Ž’›Šȱ•Žœ’ŸŠȱ¥ȱ�˜—œ’ž’³¨˜ȱŽȱŽœ¨˜ȱŒ˜—Š–’—ŠŠȱ™Ž•Šȱ›’’Ž£ȱŠž˜›’¤›’Šǯ
O ponto é que esse quadro de hostilidade é ruinoso e vulnera, com 
perversas externalidades negativas, a produtividade global, conspirando, 
de modo estridente, contra princípios cimeiros da Carta brasileira (tais como 
ŽęŒ’¹—Œ’ŠȱŽȱŽęŒ¤Œ’ŠǼǯ
Em outras palavras, crucial assimilar que os interesses públicos genuínos 
—¨˜ȱ ŠŒŠ››ŽŠ–ǰȱ œŽ–ȱ ™•Ž—˜ȱ ›Ž™Š›˜ǰȱ ˜ȱ œŠŒ›’ÇŒ’˜ȱ Žȱ ™˜œž•Š³äŽœȱ ™Š›’Œž•Š›Žœȱ
•ŽÇ’–Šœǯȱ �Š–™˜žŒ˜ȱ œŽȱ Œ˜–™Š’—Š–ȱ Œ˜–ȱ ˜ȱ ·ęŒ’ȱ Œ›â—’Œ˜ȱ Žȱ ŽŽ’Ÿ’ŠŽȱ
˜œȱ ™›˜ŒŽœœ˜œȱ Š–’—’œ›Š’Ÿ˜œȱ Žȱ “ž’Œ’Š’œȱ Žȱ–Ž—˜œȱ Š’—Šȱ Œ˜–ȱ Šȱ ’–™˜œ’³¨˜ȱ
ŠŒ›Ç’ŒŠȱŽȱœŠ—³äŽœȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠœȱŽœ·›Ž’œȱǻŒ˜–˜ȱ›Š—Žȱ™Š›ŽȱŠœȱ–ž•ŠœǼǰȱ
as quais, na maior parte das vezes, não passam de engano e autoengano, já 
que raramente executadas.
Inversamente, os compromissos administrativos, celebrados e imple men-
tados de maneira proba, tendem a ser liquidamente vantajosos. Para ilustrar, 
—˜œȱ™›˜ŒŽœœ˜œȱ’œŒ’™•’—Š›Žœǰȱ¥œȱŸ˜•ŠœȱŒ˜–ȱ™ŽšžŽ—Šœȱ’—›Š³äŽœǰȱ˜œȱŽ›–˜œȱŽȱ
compromisso de ajustamento, desde que não cruzem certas balizas,14 tendem 
Šȱž—Œ’˜—Š›ȱ–Ž•‘˜›ȱ˜ȱšžŽȱŠœȱ’–™˜œ’³äŽœȱœŠ—Œ’˜—Šà›’Šœȱ˜›˜˜¡Šœǯ
13ȱȱ �’Žǰȱ ™Š›Šȱ ŽœŒ•Š›ŽŒŽ˜›Šȱ ’œ’—³¨˜ȱ Ž—›Žȱ–·˜˜œȱ ŠŸŽ›œŠ›’Š’œȱ Žȱ Œ˜—œŽ—œžŠ’œȱ Žȱ ›Žœ˜•ž³¨˜ȱ
˜œȱ Œ˜—Ě’˜œǰȱ ��������ǰȱ �˜‹Ž›˜ȱ �˜›žŠ•ǯȱ Administração judiciária com justiça. Curitiba: 
Intersaberes, 2016. p. 123-134.
14 Em boa hora, o Ministério da Transparência e a Controladoria-Geral da União (CGU) 
ŽŒ’’›Š–ȱ›Žž•Š–Ž—Š›ȱŠȱŒŽ•Ž‹›Š³¨˜ȱ˜ȱ�Ž›–˜ȱŽȱ�“žœŽȱŽȱ�˜—žŠȱǻ���Ǽǰȱ—˜ȱ¦–‹’˜ȱ˜ȱ
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Em semelhante ótica, o estilo administrativo deve ser reprogramado, na 
œŽ—ŠȱŠȱ’—ĚŽ¡¨˜ȱ’Š•˜ŠŠȱšžŽȱŽ—œŽ“Šȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ™ø‹•’Œ˜Ȭ™›’ŸŠ˜ȱ•ŽÇ’–Š15 
(consentânea com objetivos fundamentais da República),16 adequada (perti-
—Ž—Žȱ—ŠȱŒ˜››Ž•Š³¨˜ȱŽ—›Žȱ–Ž’˜œȱŽȱꗜǼǰȱ—ŽŒŽœœ¤›’ŠȱǻŠȱ–Ž—˜œȱ˜—Ž›˜œŠȱŽ—›ŽȱŠœȱ
alternativas válidas) e proporcional stricto sensu.
O novo estilo requer intencional desenviesamento para pensar, sentir e 
ŽŒ’’›ȱŽȱ–Š—Ž’›Šȱ—¨˜ȱŠŸŽ›œŠ›’Š•ǰȱ Œ˜–ȱŠȱ ’•ž–’—Š³¨˜ȱ ›Š£’Šȱ™Ž•˜œȱŒ˜—‘ŽȬ
Œ’–Ž—˜œȱŒ’Ž—Çꌘœȱœ˜‹›ŽȱŠœȱ›ŠÇ£Žœȱ˜ȱŒ˜–™˜›Š–Ž—˜ȱ‘ž–Š—˜ǯ17 Cultural e 
biologicamente, a beligerância não é destino. No entanto, para sobrepassar o 
’—Ěž¡˜ȱŠ—Š˜—’œŠǰȱ˜ȱŠŽ—Žȱ™ø‹•’Œ˜ȱǻ’—Œ•žœ’ŸŽȱ˜ȱ��Ǽ18 é chamado a cultivar 
aptidões e habilidades negociais, subjetivas e objetivas, absorvendo técnicas 
Œ˜—œŠ›ŠŠœȱŽȱŠ·ȱ’—˜ŸŠ³äŽœȱ’œ›ž™’ŸŠœȱŒ˜–˜ȱŠȱȃ™•ŠŠ˜›–Šȱ™˜—˜ȱŠȱ™˜—˜ȱ
™Š›ŠȱŠȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱ’œ™žŠȄǯ19 Sem dúvida, é mais econômico e decente fazê-
lo, uma vez que afasta o peso morto da derrota certa ou da vitória de Pirro,20 
Š–‹Šœȱ Œ˜–ȱ˜ȱ œŠ‹˜›ȱŠ–Š›˜ǯȱ1ȱ–Š’œȱ ŽęŒ’Ž—Žȱ Œ˜—ŒŽ—›Š›ȱ˜ȱ ˜Œ˜ǰȱ Ž–ȱ Ž›–˜œȱ
Œ˜—Ž—Œ’˜œ˜œǰȱ—Šȱ’—Ž›ŸŽ—³¨˜ȱ“ž’Œ’Š•ȱ’—ŽŒ•’—¤ŸŽ•ǯȱ1ȱ–Š’œȱŽŽ’Ÿ˜ȱ’—ŸŽœ’›ȱ—Šȱ
costura pactuada, tendo em mente as perspectivas arroladas por Christopher 
W. Moore e Peter J. Woodr.21ȱ�ȱ·ǰȱꗊ•–Ž—Žǰȱ–Š’œȱ’—˜ȱŠ£¹Ȭ•˜ǰȱŠ˜ȱšžŽȱ
—ŠŠȱ œŽȱ Šęž›Šȱ ¨˜ȱ Ž›ŠŠ—Žȱ Œ˜–˜ converter o processo num pesadelo 
”ŠĤ’Š—˜ǯ22
�˜Ž›ȱ�¡ŽŒž’Ÿ˜ȱ�ŽŽ›Š•ǰȱ—Šœȱ‘’™àŽœŽœȱŽȱ ’—›Š³¨˜ȱ’œŒ’™•’—Š›ȱŽȱ–Ž—˜›ȱ™˜Ž—Œ’Š•ǯȱ�’ŽǰȱŠȱ
™›˜™àœ’˜ǰȱ �—œ›ž³¨˜ȱ�˜›–Š’ŸŠȱ—ķȱŘǰȱŽȱřŖȱŽȱ–Š’˜ȱŽȱŘŖŗŝǯȱ�•Š›˜DZȱ‘¤ȱŽ¡™›ŽœœŠȱŠȱ›ŽœœŠ•ŸŠǰȱ
no art. 4º: “Não poderá ser celebrado TAC nas hipóteses em que haja indício de: I — Prejuízo 
Š˜ȱŽ›¤›’˜Dzȱ ��ȱȯȱ�’›Œž—œ¦—Œ’Šȱ™›ŽŸ’œŠȱ—˜ȱŠ›ǯȱ ŗŘŞȱŠȱ�Ž’ȱ—ķȱŞǯŗŗŘǰȱŽȱŗşşŖǰȱšžŽȱ “žœ’ęšžŽȱŠȱ
–Š“˜›Š³¨˜ȱŠȱ™Ž—Š•’ŠŽDzȱ˜žȱ���ȱȯȱŒ›’–Žȱ˜žȱ’–™›˜‹’ŠŽȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠȄǯ
15 Vide, sobre o critério da legitimidade, no escrutínio da proporcionalidade, ELLIOT, Mark. 
Administrative law. 4. ed. Nova York: Oxford University Press, 2011. p. 252-266.
16 CF, art. 3º.
17 Vide, sobre as raízes biológicas do comportamento humano, SAPOLSKY, Robert. Behave. 
Nova York: Penguin Press, 2017.
18 Vide Manual de negociação e mediação para membros do Ministério Público. Brasília: CNMP, 2015.
19ȱȱ �’ŽǰȱŠȱ™›˜™àœ’˜ȱŽȱŽŒ—˜•˜’ŠœȱŠŸŠ—³ŠŠœȱ™Š›ŠȱŠž¡’•’Š›ȱ—Šȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱ’œ™žŠœǰȱ��������ǰȱ
Don; TAPSCOTT, Alex. Blockchain revolution. São Paulo: Senai-SP, 2016. p. 265.
20 Vide, sobre pequenas derrotas e vitórias vazias, ANDREWS, Neil. O moderno processo civil. 
2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 359.
21 Vide MOORE, Christopher W.; WOODROW, Peter J. Handbook of global and multicultural ne-
gotiation. San Francisco: Jossey-Bass, 2010. p. 54: “�Ž˜™•Žȱ›˜–ȱ’쎛Ž—ȱŒž•ž›Žœȱ™•ŠŒŽȱŠȱ’쎛Ž—ȱ
emphasis or meaning on the negotiation process, including the follow eight perspectives:1. Negotiation 
is a relationship-establishing — and building process. 2. Negotiation is a goal — and outcome-oriented 
process. 3. Negotiation is a communications process. 4. Negotiation is a joint education process. 5. Ne-
˜’Š’˜—ȱ’œȱŠȱ™›˜‹•Ž–Ȭœ˜•Ÿ’—ȱŠ—ȱ˜™’˜—ȱŽ—Ž›Š’˜—ȱŠ—ȱ™›˜™˜œŠ•ȱ™›˜ŒŽœœǯȱŜǯȱ�Ž˜’Š’˜—ȱ’œȱŠ—ȱ’—ĚžŽ—ŒŽȱ
and persuasion process. 7. Negotiation is an agreement, decision-making, and exchange process. 8. Ne-
gotiation is an action-oriented process that requires implementation. Of course, these are not mutually 
Ž¡Œ•žœ’ŸŽȱ™›˜™˜œ’’˜—œǰȱ‹žȱ™Ž˜™•Žȱ›˜–ȱ’쎛Ž—ȱŒž•ž›Žœȱœ›Žœœȱ˜—Žȱ˜›ȱ ˜ȱ˜ȱ‘ŽœŽȱ˜ŸŽ›ȱ‘Žȱ˜‘Ž›œ”.
22 Vide, sobre pesadelos processuais, KAFKA, Franz. O processo. Porto Alegre: L&PM, 2006.
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
31JUAREZ FREITAS | Direito administrativo não adversarial: a prioritária solução consensual de conflitos
�šž’ǰȱ˜ȱ™›Žœœž™˜œ˜ȱ—žŒ•ŽŠ›ȱ·ȱ˜ȱŽȱšžŽȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠȱ—¨˜ȱ·ȱ 
livre para agir como parte qualquer. O princípio da impessoalidade não 
pode ser eclipsado a esse ponto. Ou seja, está obrigada a se engajar a favor 
˜ȱ’–™·›’˜ȱŠœȱ›Š£äŽœǰȱŠȱ™›ŽŸŽ—³¨˜ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œȱŽȱŠȱ™ŠŒ’ęŒŠ³¨˜ȱž›Š˜ž›Šǯ
Daí a relevância estratégica de promover uma saída organizada dos 
jogos administrativos de soma zero, que retroalimentam a espiral onerosa 
da litigiosidade. Gradativamente, a postura belicosa tem que ser substituída 
™Ž•Šȱ›ŠŒ’˜—Š•’ŠŽȱ’—Ž›œž‹“Ž’ŸŠǰȱŽ–ȱœ’—˜—’ŠȱꗊȱŒ˜–ȱ˜ȱ’ŽŠ•ȱ›Žž•Š˜›ȱŽȱ
primado de interesses convergentes, em jogos cooperativos do tipo win-win.
�˜ȱšžŽȱŒ˜—ŒŽ›—Žȱ¥ȱŠŸ˜ŒŠŒ’ŠǰȱŽ–ȱŠȱŽ¡™›ŽœœŠȱ˜‹›’Š³¨˜ȱ·’ŒŠ23 de estimular, 
ŠȱšžŠ•šžŽ›ȱŽ–™˜ǰȱ˜ȱŠŒ˜›˜ȱŽ—›Žȱ˜œȱ•’’Š—Žœǰȱ™›ŽŸŽ—’—˜ȱŠȱ’—œŠž›Š³¨˜ȱŽȱ
litígios. Mais: em se tratando de advogados públicos, exige-se, não menos 
Ž¡™›ŽœœŠ–Ž—Žǰȱ šžŽȱ Ž¡Ž›³Š–ȱ œžŠœȱ Š›’‹ž’³äŽœȱ Œ˜–ȱ ȃ’—Ž™Ž—¹—Œ’Šȱ ·Œ—’ŒŠǰȱ
Œ˜—›’‹ž’—˜ȱ ™Š›Šȱ Šȱ œ˜•ž³¨˜ȱ ˜žȱ ›Žž³¨˜ȱ Žȱ •’’’˜œ’ŠŽȄǯȱ �ȱ ™Š›Šȱ ŠŒŽ•Ž›Š›ȱ
ŠœȱŒ˜’œŠœǰȱ˜ȱ�à’˜ȱŽȱ1’ŒŠȱŠȱ�Ÿ˜ŒŠŒ’ŠȱŸŽŠȱŠȱ’–’—ž’³¨˜ȱŽȱ‘˜—˜›¤›’˜œȱ
Œ˜—›ŠŠ˜œȱ Ž–ȱŽŒ˜››¹—Œ’Šȱ Šȱ œ˜•ž³¨˜ȱ˜ȱ •’Ç’˜ȱ ™˜›ȱ šžŠ•šžŽ›ȱ–ŽŒŠ—’œ–˜ȱ
ŠŽšžŠ˜ȱŽȱœ˜•ž³¨˜ȱŽ¡›Š“ž’Œ’Š•ǯ
Noutros termos, agentes públicos e privados estão incentivados a 
Ž–™›ŽŽ—Ž›ȱž–ŠȱŒ›’Ž›’˜œŠȱŒ˜—Ž—³¨˜ȱ˜ȱ’–™ž•œ˜ȱŠž˜–¤’Œ˜ȱŽȱž˜ȱ•ŽŸŠ›ȱŠ˜ȱ
�œŠ˜Ȭ“ž’£ǰȱŽ—â–Ž—˜ȱšžŽȱŠ™Ž—ŠœȱŽ–ȱŒ˜—›’‹žÇ˜ȱ¥ȱœ˜‹›ŽŒŠ›ŠȱŠ—ŽœŒŠȱ˜ȱ
œ’œŽ–Šȱ“ž’Œ’Š•ǰȱŠȱ™˜—˜ȱŽȱ•ŽŸ¤Ȭ•˜ȱ¥ȱ‹Ž’›Šȱ˜ȱŒ˜•Š™œ˜ǯȱ�ŽœœŠȱ•’—‘Šǰȱ’–™˜›Š—Žœȱ
Š›Š—’Šœȱ—¨˜ȱŠ•Š–DZȱ™˜›ȱ˜›³ŠȱŽȱ•Ž’ǰȱ˜œȱœŽ›Ÿ’˜›ŽœȱŽȱŽ–™›ŽŠ˜œȱ™ø‹•’Œ˜œǰȱ
šžŽȱ ™Š›’Œ’™Š›Ž–ȱ ˜ȱ ™›˜ŒŽœœ˜ȱ Žȱ Œ˜–™˜œ’³¨˜ȱ Ž¡›Š“ž’Œ’Š•ȱ ˜ȱ Œ˜—Ě’˜ǰȱ
somente poderão ser responsabilizados civil, administrativa ou criminalmente 
quando, mediante dolo ou fraude, receberem qualquer vantagem patrimonial 
’—ŽŸ’Šǰȱ ™Ž›–’’›Ž–ȱ ˜žȱ ŠŒ’•’Š›Ž–ȱ œžŠȱ ›ŽŒŽ™³¨˜ȱ ™˜›ȱ Ž›ŒŽ’›˜ǰȱ ˜žȱ ™Š›Šȱ Š•ȱ
concorrerem.24 Não há nisso inconstitucionalidade, ao se excluir a modalidade 
culposa, pois a responsabilidade objetiva do Estado segue intacta.
Concomitantemente, a postura não adversarial amplia sobremaneira 
o campo da justa deferência — judicial e legislativa — para com decisões 
administrativas em geral, se levadas a cabo com independência25 e congruente 
23ȱȱ �’ŽȱŠ›œǯȱŘķǰȱ��ǰȱŞǰȱȗŗķȱŽȱŚŞǰȱȗŚķǰȱ˜ȱ�à’˜ȱŽȱ1’ŒŠȱ˜ȱ�Ÿ˜Š˜ǯ
24 Vide Lei nº 13.140/2015, art. 40.
25 Vide, a despeito de resistências culturais francesas ao ADR, o papel das autoridades 
independentes, BOUSTA, Rhita; SAGAR, Arun. Alternative dispute resolution in French 
administrative proceedings. In: Dacian C. Dragos e Bogdana Neamtu (Ed.), Alternative Dispute 
Resolution in European Administrative Law, op. cit.: “Outside the administrative courts, a number of 
’—Ž™Ž—Ž—ȱ‹˜’Žœȱ‘ŠŸŽȱ‹ŽŽ—ȱŒ‘Š›Žȱ ’‘ȱœž™Ž›Ÿ’œ’—ȱ‘ŽȱŠ–’—’œ›Š’˜—ȱŠ—ȱ˜ěŽ›’—ȱ›Ž›Žœœȱ’—ȱŒŠœŽȱ
REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO32
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–˜’ŸŠ³¨˜ǰȱ Žœ™ŽŒ’Š•–Ž—Žȱ —Šȱ œŽŠ›Šȱ ›Žž•Šà›’Šǰ26 27ȱ Œ˜–ȱ Šȱ ™›·Ÿ’Šȱ ŠŸŠ•’Š³¨˜ȱ
mandatória de impactos.28
�ŽœœŽȱ–˜˜ǰȱŠȱœ˜•ž³¨˜ȱ—Ž˜Œ’ŠŠǰȱ—Šœȱ›Ž•Š³äŽœȱŽȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠǰȱ
–Ž›ŽŒŽȱœŽ›ȱŸ’œŠȱŒ˜–˜ȱŽœ›Š·’Šȱ™›ŽŽ›Ž—Œ’Š•ȱŽȱ™ŠŒ’ęŒŠ³¨˜ǰȱ—Šœȱ›˜—Ž’›Šœȱ˜ȱ
princípio da juridicidade, que impõe limites, não raro, intransponíveis.
Sim, existe o inegociável. Para ilustrar, não pode o acordo administrativo 
Š•Ž›Š›ȱ ¤›ŽŠȱŠ–‹’Ž—Š•ȱŽȱ™›ŽœŽ›ŸŠ³¨˜ȱ™Ž›–Š—Ž—Žǰȱ–Š·›’Šȱ ›ŽœŽ›ŸŠŠȱ¥ȱ •Ž’ǰȱ
Š–™˜žŒ˜ȱ œŽȱ Š–’Žȱ Š››ŽŠ›ȱ Šȱ ’—Ž›ŸŽ—³¨˜ȱ ˜‹›’Šà›’Šȱ ˜ȱ �œŠ˜Ȭ“ž’£ǰȱ Ž–ȱ
determinadas matérias. Nem cabe realizar acordo para protelar o improtelável, 
assim como o banimento de substância comprovadamente cancerígena.29
Numa frase, vencidos arroubos voluntaristas e o temor exagerado de 
Š£Ž›ȱŠȱŒ˜’œŠȱŒŽ›ŠǰȱŠę›–ŠȬœŽȱšžŽǰȱœ˜‹ȱŠžœ™ÇŒ’˜œȱ˜ȱ™ž‹•’Œ’œ–˜ȱŽœŒ•Š›ŽŒ’˜ȱšžŽȱ
bem modula a autonomia,30 doravante impõe-se que o unilateralismo auto-
ritário e monológico ceda lugar ao ponderado exercício31ȱ Šȱ Œ˜—œ›ž³¨˜ȱŽȱ
consensos desarmados, sem prejuízo de atentos controles preventivos, conco-
mitantes e sucessivos.
�˜—ŸŽ—‘ŠȬœŽDZȱ—ŽœœŠȱŠ•ž›ŠǰȱœŽ›’Šȱž–ȱŽ››˜ȱŒ›Šœœ˜ȱ’—œ’œ’›ȱ—Šȱ–Š—Ž—³Šȱ˜œȱ
“˜˜œȱŽȱœ˜–Šȱ£Ž›˜ǯȱ1ȱž–ȱŠ™Ž˜ȱ•Šœ’–¤ŸŽ•ȱŠ˜ȱstatus quo que sonega ganhos 
’›Ž˜œȱŽȱŽ¡Ž›—Š•’ŠŽœȱ‹Ž—·ęŒŠœȱ˜ȱŒ˜—œŽ—œ˜ȱœ·›’˜ǯȱ�ȱ•à’ŒŠȱ˜ȱž˜ȱ˜žȱ—ŠŠȱ
é uma postura hermenêutica indefensável no plano de princípios e no campo 
das regras. Trata-se de rigidez mental excessiva derivada, com frequência, 
da cegueira voluntária,32 que atesta profundo despreparo anímico para a 
˜ŸŽ›—Š—³ŠȱŽ–˜Œ›¤’ŒŠǯ
of dispute before individuals need to consider court action. These are called Autorités administratives 
indépendantes (AAIs) or Autorités de regulation and have both regulatory and disciplinary powers”.
26ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›ŽȱŒ˜–™˜œ’³¨˜ȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠȱŽȱŒ˜—Ě’˜œȱ—Šȱ›Žž•Š³¨˜ǰȱ	�����ǰȱ�·›’˜ǯȱAgências 
reguladoras. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 143.
27 Vide, para ilustrar em matéria regulatória, a Lei nº 9.472/1997, art. 19. À Agência compete adotar 
as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento 
Šœȱ Ž•ŽŒ˜–ž—’ŒŠ³äŽœȱ ‹›Šœ’•Ž’›Šœǰȱ ŠžŠ—˜ȱ Œ˜–ȱ ’—Ž™Ž—¹—Œ’Šǰȱ ’–™Š›Œ’Š•’ŠŽǰȱ •ŽŠ•’ŠŽǰȱ
’–™Žœœ˜Š•’ŠŽȱ Žȱ ™ž‹•’Œ’ŠŽǰȱ Žȱ Žœ™ŽŒ’Š•–Ž—ŽDZȱ Œ˜–™˜›ȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠ–Ž—Žȱ Œ˜—Ě’˜œȱ Žȱ
’—Ž›ŽœœŽœȱŽ—›Žȱ™›ŽœŠ˜›ŠœȱŽȱœŽ›Ÿ’³˜ȱŽȱŽ•ŽŒ˜–ž—’ŒŠ³äŽœȱǻ’—Œ’œ˜ȱ����Ǽǯ
28 Vide Lei nº 9.784/1999, art. 50 (Lei de Processo Administrativo Federal), sobre os deveres 
Žȱ–˜’ŸŠ³¨˜ȱȃŽ¡™•ÇŒ’ŠǰȱŒ•Š›ŠȱŽȱŒ˜—›žŽ—ŽȄǯȱ�ȱšžŽȱœŽȱœžœŽ—Šȱ·ȱšžŽȱŠȱ–˜’ŸŠ³¨˜ȱŽ–ȱšžŽȱ
’—Œ˜›™˜›Š›ȱŠȱŠŸŠ•’Š³¨˜ȱ–ž•’’–Ž—œ’˜—Š•ȱŽȱ’–™ŠŒ˜œǯ
29 Vide, por exemplo, o julgamento sobre amianto no STF (Adin nº 3.937).
30 Vide, por todos, CORREIA, José Manuel Sérvulo. Legalidade e autonomia dos contratos 
administrativos. Coimbra: Almedina, 1987.
31 Vide BERNIC, Evan. Reason’s Republic (June 21, 2016). NYU Journal of Law & Liberty, 
˜›‘Œ˜–’—ǯȱ�’œ™˜—ÇŸŽ•ȱŽ–DZȱǀ‘Ĵ™DZȦȦœœ›—ǯŒ˜–ȦŠ‹œ›ŠŒƽŘŝşŞŝŗśǁǯ
32 Vide, sobre a cegueira voluntária e a necessidade de “ꛜȱŒ•Šœœȱ—˜’ŒŽ›”, BAZERMAN, Max. 
The power of noticing. Nova York: Simon & Shuster, 2014.
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33JUAREZ FREITAS | Direito administrativo não adversarial: a prioritária solução consensual de conflitos
Tudo considerado, o sistema multiportas,33 com o apoio das tecnologias 
de ponta34ȱŽȱŠȱŒ’¹—Œ’ŠȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱǻ—¨˜ȱŠ™Ž—ŠœȱŠ›ŽǼǰ35 experimenta chances 
’—·’ŠœȱŽȱœŽȱŒ˜—ŸŽ›Ž›ȱ—ž–ȱŽ¡™Ž’Ž—ŽȱŽęŒŠ£ȱŽȱœ˜•ž³¨˜ȱ™›˜™˜›Œ’˜—Š•ȱŽȱ
litígios, no direito administrativo brasileiro. Certamente, para que não se 
traduza como fonte adicional de disfuncionalidade, tais portas têm que estar 
Š‹Ž›ŠœȱŽœ›’Š–Ž—Žȱ¥ȱ™Ž›œžŠœ¨˜ȱ›ŠŒ’˜—Š•ȱsecundum legem, moralmente reti-
•Ç—ŽŠȱŽȱ꜌Š•–Ž—Žȱ›Žœ™˜—œ¤ŸŽ•ǯ36
�Ž—›˜ȱ Žȱ •’–’Žœǰȱ Šȱ —Ž˜Œ’Š³¨˜ǰȱ Šȱ Œ˜—Œ’•’Š³¨˜ȱ Žȱ Šȱ–Ž’Š³¨˜ȱ œ¨˜ȱ Ž››ŠȬ
mentas cooperativas37que, bem manejadas, evitam enormes danos, materiais 
e imateriais, oriundos de disputas mal resolvidas.
�•Š›˜ǰȱ Šȱ ŸŠ•˜›’£Š³¨˜ȱ Šȱ �Žœ˜•ž³¨˜ȱ �•Ž›—Š’ŸŠȱ Žȱ �’œ™žŠœȱ ǻ���œǼ38 
ŽȱŠȱ�Žœ˜•ž³¨˜ȱ�™›˜™›’ŠŠȱŽȱ�–’¤ŸŽ•ȱŽȱ�’œ™žŠœȱ ǻ���Ǽǰȱ™›Žœ’’Šȱ™Ž•˜ȱ
consensualismo39 probo, não implica40 abertura de mão da decisão judicial 
de mérito nas hipóteses impositivas. Tem razão Neil Andrews, ao assinalar: 
ȃ�—Ž—ŽȬœŽȱšžŽȱ˜‹“Ž³äŽœȱŽ–ȱ›Ž•Š³¨˜ȱŠ˜œȱŠŒ˜›˜œȱ—¨˜ȱŽŸŽ–ȱŽ›Š›ȱŽœ™›Ž£˜ȱ
por esta importante prática. A política sábia é incentivar o acordo. A decisão 
33ȱȱ �’Žǰȱ œ˜‹›Žȱ ˜ȱ œ’œŽ–Šȱ –ž•’™˜›Šœȱ Žȱ “žœ’³Šǰȱ —ž–Šȱ Ÿ’œ¨˜ȱ ’—Ž›ŠŠǰȱ ���
�ǰȱ �Ž˜—Š›˜ȱ
Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 13. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016. p. 637-663. 
�œ™ŽŒ’ęŒŠ–Ž—Žȱœ˜‹›ŽȱŠ›‹’›ŠŽ–ȱšžŽȱŽ—Ÿ˜•ŸŠȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠǰȱ˜‹œŽ›ŸŠȱǻ™ǯȱŜŚŞȬŜŚşǼDZȱ
ȃ—¨˜ȱ™˜ŽȱœŽ›ȱœ’’•˜œŠǰȱ—Ž–ȱŒ˜—ꍮ—Œ’Š•ȱǽǯǯǯǾȱ—¨˜ȱ·ȱ™˜œœÇŸŽ•ȱŠ›‹’›ŠŽ–ȱ™˜›ȱŽšž’ŠŽȱǽǯǯǯǾȱ—¨˜ȱ
Žœ¤ȱ œž“Ž’Šȱ¥ȱ ›ŽŽ¡Š–Žȱ—ŽŒŽœœ¤›’˜ȱ ǽǯǯǯǾȱž–ŠȱœŽ—Ž—³ŠȱŠ›‹’›Š•ȱšžŽȱ ’–™˜—‘Šȱž–ŠȱŒ˜—Ž—Š³¨˜ȱ
™ŽŒž—’¤›’ŠȱŠ˜ȱ�˜Ž›ȱ�ø‹•’Œ˜ȱŽŸŽȱŠŒŠ››ŽŠ›ȱŠȱŽ¡™Ž’³¨˜ȱŽȱ™›ŽŒŠà›’˜ȱǽǯǯǯǾǯȱ�ŽȱŠȱŒ˜—Ž—Š³¨˜ȱ˜›ȱ
de pequeno valor, não se expede precatório [...]”. Sobre ADRS no CPC, entende (p. 651) que 
este os institucionaliza não propriamente como meios alternativos, mas “integrados”, com 
™›Ž˜Œž™Š³¨˜ȱŽȱŸŠ•˜›’£Š›ȱ˜ȱŒ˜—œŽ—œ˜ȱŽȱŠȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œǯ
34ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›ŽȱŠȱ–Ž’Š³¨˜ȱ’’Š•DZȱǀ   ǯŒ—“ǯ“žœǯ‹›Ȧ–Ž’ŠŒŠ˜’’Š•Ȧǁǯ
35 Vide RAIFFA, Howard. The art and science of negotiation. Cambridge: Harvard University Press, 
1985.
36 Por certo, ajustes administrativos não podem violar os limites da Lei Complementar 
—ķȱŗŖŗȦŘŖŖŖǰȱŒ˜–ȱŠ•Ž›Š³äŽœǯ
37ȱȱ �’Žǰȱ ™Š›Šȱ ’•žœ›Š›ȱ ˜ȱ Ž‹ŠŽȱ œ˜‹›Žȱ Œ˜˜™Ž›Š³¨˜ǰȱ Ž–‹˜›Šȱ Œ˜–ȱ Žœ•’£Žœǰȱ �������ǰȱ �˜‹Ž›ǯȱ 
The evolution of co-operation. ed. rev. Nova York: Basic Books, 2006. 
38 Vide, sobre ADRs, WARE, Stephen. Principles of alternative dispute resolution. 3. ed. St Paul, 
MN: West Academic Publishing, 2016.
39 Vide Guia de conciliação e mediação judicial para magistradosǯȱ �›ŠœÇ•’ŠDZȱ �’—’œ·›’˜ȱ Šȱ �žœ’³ŠDzȱ
PNUD, 2013.
40 Vide ANDREWS, Neil. The three paths of justice. Londres: Springer, 2012. p. 215: “The court 
system of civil litigation is sometimes needed because some types of dispute are unsuitable for the co-
operative style of mediation or even the consensually authoritative award-making process of arbitration. 
This is because courts enjoy much greater coercive powers than arbitrators or mediators, whose powers 
are subtler and largely moral. Thus state-supported litigation before the civil courts is subject to strong 
œŠ—Œ’˜—œDZȱŒ˜ž›œȱŒŠ—ȱŒ˜–™Ž•ȱ ’—ŽœœŽœȱ˜ȱŠĴŽ—ǰȱ™ž—’œ‘ȱ™Ž›“ž›¢ǰȱŽ—˜›ŒŽȱ“ž–Ž—œǰȱŠ—ȱŠ™™•¢ȱ‘Ž’›ȱ
Œ˜—Ž–™ȱ˜ȱŒ˜ž›ȱ™˜ Ž›ȱ ’ȱ ’—“ž—Œ’˜—œȱŠ›Žȱ̘žŽDzȱŠ—ȱ‘ŽȱŒ˜ž›ȱœ¢œŽ–ȱŒŠ—ȱ™›˜ŽŒȱ™Š›’ŽœȱŠŠ’—œȱ
the other’s non-compliance or bad faith, including provision of protective measures such as freezing 
injunctions. For these reasons the formal civil process is important, even indispensable, in some 
contexts”.
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RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
˜œȱŒ˜—Ě’˜œǰȱ™Ž•˜ȱ–·›’˜ǰȱ™Ž•˜ȱ�˜Ž›ȱ �ž’Œ’¤›’˜ǰȱŽŸŽ›’Šȱ™Ž›–Š—ŽŒŽ›ȱŒ˜–˜ȱ
um mecanismo residual”.41
�˜›Š—˜ǰȱ’—Š’¤ŸŽ•ȱ˜ȱ›˜‹žœ˜ȱ’—ŒŽ—’Ÿ˜ȱŠ˜ȱ̘›ŽœŒ’–Ž—˜ȱŽȱ—˜ŸŠœȱ‘Š‹’Ȭ
lidades, por parte do agente público, ora acostumado ao unilateralismo 
e/ou paralisado pela quimera da indisponibilidade absoluta e de falácias do 
gênero, que acometem os bons servidores. Curiosamente, em regra, servidores 
desonestos não costumam manifestar tais temores.
Entre as habilidades requeridas, citem-se marcadamente as que seguem: 
(a) maturidade para desenhar alternativas não adversariais, polinizadoras da 
Œ˜—ꊗ³Šȱ•ŽÇ’–ŠDzȱǻ‹Ǽȱ’–™Žœœ˜Š•’ŠŽȱŽȱŠž˜Œ˜—›˜•ŽȱŽ–ȱŠŒŽȱ˜œȱŽœÇ–ž•˜œȱ
aversivos; (c) desenviesamento e troca consciente de automatismos mentais; 
ǻǼȱŒŠ™ŠŒ’ŠŽȱŽȱŽœŒžŠȱŠ’ŸŠȱŽȱŽȱ’—ŠŠ³¨˜ȱŠ‹Ž›ŠDzȱǻŽǼȱŠ™’¨˜ȱ™Š›ŠȱŒ˜—œ›ž’›ȱ
œŠÇŠœȱ‘˜—›˜œŠœȱŽȱǻǼȱŸ˜ŒŠ³¨˜ȱ™Š›ŠȱŠœȱ™Ž›˜›–Š—ŒŽœȱ’—Ž›ŠŠœǰ42 a despeito de 
Œ’£¦—’ŠœȱŒ˜–™ŽŽ—Œ’Š’œȱšžŽȱ’—’‹Ž–ȱŠȱŠ›’Œž•Š³¨˜ȱœ’œ¹–’ŒŠǯ
O agente de Estado é, por assim dizer, instado a negociar sem sucumbir. 
Não pode ceder simplesmente para parecer bom negociador. Incumbe-lhe 
dia logar respeitosamente, presumindo boa-fé do oponente. Quando viável — 
—Ž–ȱœŽ–™›Žȱ˜ȱœŽ›¤ȱȯǰȱŽŸŽȱę¡Š›ȱŽ—šžŠ›Š–Ž—˜œȱ™›˜™ÇŒ’˜œȱŠ˜ȱŠŒ˜›˜ǰȱ›Žœ’œȬ
’—˜ȱ¥ȱŽ—Š³¨˜ȱŽȱŽ››˜Š›ȱ˜ȱ˜ž›˜ǰȱŠȱšžŠ•šžŽ›ȱ™›Ž³˜ǯ
Em boa hora, notáveis reformas normativas (v.g., CPC, arts. 174 e 175)43 
favorecem a transcendência preconizada da mentalidade adversarial, porque 
’—Žšž’Ÿ˜ŒŠ–Ž—Žȱ ’—Ž—Š–ȱ Œ˜—Ž›’›ǰȱ —Šȱ œŽŠ›Šȱ Š–’—’œ›Š’Ÿ’œŠǰȱ ˜ȱ Žœ™Š³˜ȱ
™›’–˜›’Š•ȱ¥ȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŒ˜—œŽ—œžŠ•ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œǰȱ’—’Ÿ’žŠ’œȱŽȱŒ˜•Ž’Ÿ˜œǰ44 por 
–Ž’˜ȱŠDZȱǻŠǼȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱǻŠœȱ™Š›ŽœǰȱœŽ–ȱŽ›ŒŽ’›˜œȱŽ—Ÿ˜•Ÿ’˜œǰȱŒŽ•Ž‹›Š–ȱŠŒ˜›˜œȱ
41 Vide ANDREWS, Neil. O moderno processo civil. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. 
p. 357.
42ȱȱ �Š›ŠȱŒ˜—œ˜•’Š›ȱŠȱ’–™˜›¦—Œ’ŠȱŽœ›Š·’ŒŠȱŽȱŠžŠ³¨˜ȱŒ˜—ŒŽ›ŠŠȱŠœȱ�—œ’ž’³äŽœȱŽȱ�œŠ˜ǰȱ
ŠŒ˜›˜œȱŽȱ•Ž—’¹—Œ’ŠȱŒŽ•Ž‹›Š˜œȱ™Ž•˜ȱ���ȱŽŸŽ›’Š–ȱŽ›ȱŠȱ™Š›’Œ’™Š³¨˜ȱŠȱ�	�ȱŽȱŠȱ�	�ǰȱœŽ–ȱ
prejuízo da respectiva independência.
43 CPC, art. 174. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de 
–Ž’Š³¨˜ȱ Žȱ Œ˜—Œ’•’Š³¨˜ǰȱ Œ˜–ȱŠ›’‹ž’³äŽœȱ ›Ž•ŠŒ’˜—ŠŠœȱ ¥ȱ œ˜•ž³¨˜ȱ Œ˜—œŽ—œžŠ•ȱŽȱ Œ˜—Ě’˜œȱ—˜ȱ
¦–‹’˜ȱ Š–’—’œ›Š’Ÿ˜ǰȱ Š’œȱ Œ˜–˜DZȱ �ȱȯȱ’›’–’›ȱ Œ˜—Ě’˜œȱ Ž—Ÿ˜•ŸŽ—˜ȱà›¨˜œȱ Žȱ Ž—’ŠŽœȱŠȱ
Š–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠDzȱ��ȱȯȱŠŸŠ•’Š›ȱŠȱŠ–’œœ’‹’•’ŠŽȱ˜œȱ™Ž’˜œȱŽȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œǰȱ
™˜›ȱ–Ž’˜ȱŽȱŒ˜—Œ’•’Š³¨˜ǰȱ—˜ȱ¦–‹’˜ȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠDzȱ���ȱȯȱ™›˜–˜ŸŽ›ǰȱšžŠ—˜ȱŒ˜ž‹Ž›ǰȱ
ŠȱŒŽ•Ž‹›Š³¨˜ȱŽȱŽ›–˜ȱŽȱŠ“žœŠ–Ž—˜ȱŽȱŒ˜—žŠǯ
44ȱȱ �’Žǰȱ œ˜‹›Žȱ ˜œȱ Œ˜—Ě’˜œȱ Œ˜•Ž’Ÿ˜œǰȱ �����ǰȱ �žŒ’Š—Žȱ �˜ŽœœŠȱ Žǯȱ �Žœ˜•ž³¨˜ȱ Œ˜—œŽ—œžŠ•ȱ Žȱ
Œ˜—Ě’˜œȱŒ˜•Ž’Ÿ˜œȱŽ—Ÿ˜•ŸŽ—˜ȱ™˜•Ç’ŒŠœȱ™ø‹•’ŒŠœǯȱ�›Š—’£Š³¨˜ȱŽȱ�˜›ȱ	ǯȱŽȱ�•’ŸŽ’›Šǯȱ�›ŠœÇ•’ŠDZȱ
FUB, 2014.
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
35JUAREZ FREITAS | Direito administrativo não adversarial: a prioritária solução consensual de conflitos
de leniência,45 termos de ajustamento de conduta46 e de gestão,47ȱŒ˜•Š‹˜›Š³äŽœȱ
premiadas,48ȱ Šœœ’–ȱ™˜›ȱ’Š—ŽǼǰȱ ǻ‹Ǽȱ–Ž’Š³¨˜ȱ ǻ˜ȱ Ž›ŒŽ’›˜ȱ ’–™Š›Œ’Š•ȱ ŠŒ’•’Šȱ˜ȱ
Š—Š–Ž—˜ȱ Žȱ Šž˜Œ˜–™˜œ’³¨˜ǰȱ –Š’Žž’ŒŠ–Ž—Žȱ ˜›’Ž—Š—˜ȱ ™Š›Šȱ šžŽȱ ˜œȱ
playersȱ Ž—Œ˜—›Ž–ǰȱ ™˜›ȱ œ’ǰȱ Šȱ œ˜•ž³¨˜ȱ œŠ’œŠà›’ŠǼǰȱ ǻŒǼȱ Œ˜—Œ’•’Š³¨˜ȱ ǻ˜ȱ Ž›ŒŽ’›˜ȱ
imparcial recomenda alternativas ensejadoras de saída cooperativa [do tipo 
win-win], utilizando estratagemas como estimativa das perdas para o cenário 
Žȱ—¨˜ȱœŽ›ȱŽšžŠŒ’˜—Š˜ȱ˜ȱŒ˜—Ě’˜ǼȱŽȱǻǼȱž’•’£Š³¨˜ȱŽȱ·Œ—’ŒŠœȱ’—˜–’—ŠŠœǯ
Sublinhe-se que variados diplomas (v.g.: a Lei nº 13.140/2016, arts. 32 a 
40 e o CPC, arts. 174 e 175), em apreciável sincronia, prescrevem a reviravolta 
—˜ȱ¦–‹’˜ȱŠœȱ›Ž•Š³äŽœȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠœǰȱę¡Š—˜ȱŒŠ›¤Ž›ȱ™›ŽŒÇ™ž˜ȱŠ˜œȱŽ›–˜œȱ
de compromisso e de ajustamento. Quer dizer, esses comandos normativos, 
interpretados sistematicamente, suscitam não apenas o desafogo providencial 
˜ȱ �˜Ž›ȱ �ž’Œ’¤›’˜ǰȱ œŽ—¨˜ȱ šžŽȱ Šȱ Š•Ž›Š³¨˜ȱ Žȱ ’–‹›Žȱ ˜ȱ ›Ž•ŠŒ’˜—Š–Ž—˜ȱ
™ø‹•’Œ˜Ȭ™›’ŸŠ˜ǰȱ’–Š—Š—˜Ȭ˜ȱ™Ž•˜ȱ’›Ž’˜ȱž—Š–Ž—Š•ȱ¥ȱ‹˜ŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ǰ49 
Œ˜–ȱ•Šœ›˜ȱ™Š›ŠȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ‹ŠœŽŠŠȱŽ–ȱ™›’—ŒÇ™’˜œǯ50
Com efeito, são os princípios constitucionais que moldam e condicio-
—Š–ȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ™›˜‹Šǯ51ȱ �žœŠ–Ž—Žȱ™˜›ȱŽœœŠȱ ›Š£¨˜ǰȱ ’–™Ž—Žȱ›ŽŠ•³Š›ȱšžŽȱ
a autonomia do agente é, em larga medida, relativizada pela incidência de 
princípios como publicidade, proporcionalidade e moralidade pública. 
�ŽœœŽȱ™Š—˜›Š–ŠǰȱŒ˜–ȱ™Š›’Œž•Š›ȱŽœŠšžŽǰȱŠȱ’–™Žœœ˜Š•’ŠŽȱ˜–ŠȱŠœœŽ—˜ȱ¥ȱ
ŒŠ‹ŽȱŒŽ’›ŠȱŠȱ–ŽœŠȱŽȱ—Ž˜Œ’Š³äes administrativas.
45ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›ŽȱŠŒ˜›˜ȱŽȱ •Ž—’¹—Œ’Šǰȱ�Ž’ȱ—ķȱŗŘǯŞŚŜȦŘŖŗřǰȱšžŽȱ ›ŠŠȱŠȱ›Žœ™˜—œŠ‹’•’£Š³¨˜ȱ˜‹“Ž’ŸŠȱ
Š–’—’œ›Š’ŸŠȱŽȱŒ’Ÿ’•ȱŽȱ™Žœœ˜Šœȱ“ž›Ç’ŒŠœȱ™Ž•Šȱ™›¤’ŒŠȱŽȱŠ˜œȱŒ˜—›ŠȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠǰȱnacional ou estrangeira, notadamente os arts. 16 e 17.
46 Vide, para ilustrar, a Lei nº 7.347/85, art. 5º, §6º.
47 Vide, para ilustrar, sobre os Termos de Gestão no âmbito do Tribunal de Contas, a Lei 
�˜–™•Ž–Ž—Š›ȱ—ķȱŗşŚȦŘŖŗŜȦ��ȱŽȱŠȱ�Žœ˜•ž³¨˜ȱ—ķȱśşȦŘŖŗŜǰȱ˜ȱ���Ȧ��ǯȱ�œœ’–ǰȱŠȱŽ˜›ȱ˜ȱŠ›ǯȱŘķDZȱ 
ȃ�˜—œ’Ž›ŠȬœŽȱ �Ž›–˜ȱŽȱ�“žœŠ–Ž—˜ȱŽȱ	Žœ¨˜ȱ ˜ȱ ’—œ›ž–Ž—˜ȱŽȱ Œ˜—›˜•Žȱ Ÿ˜ŒŠŒ’˜—Š˜ȱ ¥ȱ
ŠŽšžŠ³¨˜ȱ Žȱ ›Žž•Š›’£Š³¨˜ȱ Ÿ˜•ž—¤›’Šȱ Žȱ Š˜œȱ Žȱ ™›˜ŒŽ’–Ž—˜œȱ Š–’—’œ›Š’Ÿ˜œȱ œž“Ž’˜œȱ 
¥ȱ꜌Š•’£Š³¨˜ȱ˜ȱ�›’‹ž—Š•ǰȱ–Ž’Š—ŽȱŠȱę¡Š³¨˜ȱŽȱ™›Š£˜ȱ›Š£˜¤ŸŽ•ȱ™Š›ŠȱšžŽȱ˜ȱ›Žœ™˜—œ¤ŸŽ•ȱŠ˜Žȱ
™›˜Ÿ’¹—Œ’ŠœȱŠ˜ȱŽ¡Š˜ȱŒž–™›’–Ž—˜ȱŠȱ•Ž’ǰȱ˜œȱ™›’—ŒÇ™’˜œȱšžŽȱ›ŽŽ–ȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠȱ
ŽȱŠœȱŽŒ’œäŽœȱ—¨˜ȱŽę—’’ŸŠœȱŽ–Š—ŠŠœȱŽœŽȱ�›’‹ž—Š•Ȅǯ
48ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›ŽȱŠȱŒ˜•Š‹˜›Š³¨˜ȱ™›Ž–’ŠŠǰȱ�Ž’ȱ—ķȱŗŘǯŞśŖȦŘŖŗřǰȱŠ›œǯȱŚķȱŠȱŝķǯ
49 Vide FREITAS, Juarez. Direito fundamental à boa administração pública. 3. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2014.
50ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›ŽȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ‹ŠœŽŠŠȱŽ–ȱ™›’—ŒÇ™’˜œȱŽȱœž™Ž›Š³¨˜ȱŠȱŸ’œ¨˜ȱ‘’Ž›¤›šž’ŒŠǰȱ����
��ǰȱ
Roger; URY, William; PATTON, Bruce. Como chegar ao simDZȱ Šȱ —Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ Žȱ ŠŒ˜›˜œȱ œŽ–ȱ
concessões. 3. ed. Rio de Janeiro: Solomon, 2014.
51 Vide, sobre as práticas autocompositivas inominadas, AZEVEDO, André Gomma de A. (Org.). 
Manual de mediação judicialǯȱśǯȱŽǯȱ�›ŠœÇ•’ŠDZȱ���ǰȱŘŖŗśǯȱ™ǯȱŘśǯȱ�’Žǰȱœ˜‹›Žȱ–Ž’Š³¨˜ǰȱ��������ǰȱ
�˜‹Ž›˜ȱ�˜›žŠ•ǯȱ�ȱ–Ž’Š³¨˜ȱ—˜ȱŒ˜—Ž¡˜ȱ˜œȱ–˜Ž•˜œȱŒ˜—œŽ—œžŠ’œȱŽȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œǯȱ
Revista de Processo, São Paulo, v. 95, p. 122-134, jul./set. 1999.
REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO36
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
�ȱŒ˜—Šȱ’œœ˜ǰȱ’—Œ˜—˜›—¤ŸŽ•ȱ˜ȱ™˜Ž›ȬŽŸŽ›ȱŽȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱŽ—ŒŠ›Š›ȱ
˜œȱŒ˜—Ě’˜œǰ52 atômicos e multipolares, despida de paixões secundárias, distin-
guindo os mixed motives53 e munida de vontade racional (por limitada que se 
Šęž›ŽǼ54ȱŽȱŒ˜–™˜›ȱœ˜•ž³¨˜ȱŽ–ȱŒ˜—“ž—˜ǰȱ–Žœ–˜ȱšžŽȱœŽ“Šȱ˜ȱȃ—¨˜ȱ™˜œ’’Ÿ˜Ȅǯ55
�Šž›Š•–Ž—Žǰȱ Šȱ —Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ lato sensu no direito administrativo (abar-
ŒŠ—˜ȱŒ˜—Œ’•’Š³¨˜ǰȱ–Ž’Š³¨˜ȱŽȱ·Œ—’ŒŠœȱ’—˜–’—ŠŠœǼǰ56-57 em nenhum caso, se 
coaduna com a quebra de princípios e regras constitucionais. Ao revés. Nessa 
ordem de ideias, cabe enfaticamente considerar:
ǻŠǼȱ Š–’œœÇŸŽ•ȱ Š™Ž—Šœȱ Šȱ —Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ ™›˜‹Šǰȱ–˜’ŸŠŠǰȱ •Ç–™’Šȱ Žȱ ›Š—œȬ
parente, que reconhece nada obstar o pronto reconhecimento de pontual 
Œ˜››Ž³¨˜ȱ˜ȱ™˜œž•Š˜ȱ™Ž•˜œȱ™Š›’Œž•Š›ŽœDZȱ—¨˜ȱ™˜Žȱ‘ŠŸŽ›ǰȱ—˜ȱ›ŽŒ˜—‘ŽŒ’–Ž—˜ȱ
legítimo de direito material, o menor vestígio da disponibilidade espúria, 
senão que rigorosa observância, de ofício, de princípios e regras legais.
ǻ‹Ǽȱ’—Ž›’ŠŠȱŠȱŸ’ŠȱŒ˜—œŽ—œžŠ•ǰȱ—ŠšžŽ•Šœȱœ’žŠ³äŽœȱŽ–ȱšžŽǰȱ™˜›ȱŽœŒ˜•‘Šȱ
política, se faz imperiosa ŠȱŠ“ž’ŒŠ³¨˜ȱ“ž’Œ’Š•ǯ58
52ȱ�’Žǰȱœ˜‹›Žȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŠ™›˜™›’ŠŠȱŽȱ’œ™žŠœǰȱ�������ǰȱ�—›·ȱ	˜––ŠȱŽȱǻ�›ǯǼǯȱManual 
de mediação judicialǯȱ Ŝǯȱ Žǯȱ �›ŠœÇ•’ŠDZȱ ���ǰȱ ŘŖŗŜǯȱ ™ǯȱ ŘŜDZȱ ȃ�ȱ ŒŠ–™˜ȱ Šȱ Œ‘Š–ŠŠȱ ȁ�Žœ˜•ž³¨˜ȱ
�™›˜™›’ŠŠȱŽȱ�’œ™žŠœȂȱ’—Œ•ž’ȱž–Šȱœ·›’ŽȱŽȱ–·˜˜œȱŽȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œȱšžŽȱ™›ŽŒ’œŠ–ȱ
œŽ›ȱ Œ˜–™›ŽŽ—’˜œȱ Œ˜–ȱ̎¡’‹’•’ŠŽȱ Žȱ Œ˜—œŒ’¹—Œ’Šȱ šžŠ—˜ȱ Šœȱ œžŠœȱ ŸŠ—ŠŽ—œȱ Žȱ •’–’Š³äŽœǯȱ
�Ž–Š’œǰȱŠœȱ™›à™›’ŠœȱŒ˜—ŒŽ’žŠ³äŽœȱœ˜‹›ŽȱŽœœŽœȱ™›˜ŒŽœœ˜œȱŽȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱ’œ™žŠœȱ™˜Ž–ȱœŽ›ȱ
̎¡’‹’•’£ŠŠœȱ’Š—ŽȱŽȱž–ȱŒŠœ˜ȱŒ˜—Œ›Ž˜ǯȱ�¡Ž–™•’ęŒŠ’ŸŠ–Ž—ŽǰȱŠȱŽœ™Ž’˜ȱŽȱŠȱŠ›‹’›ŠŽ–ȱ 
œŽ›ǰȱŽ–ȱ›Ž›Šǰȱž–ȱ™›˜ŒŽœœ˜ȱŸ’—Œž•Š—Žǰȱ‘¤ȱœ’žŠ³äŽœȱŽ¡ŒŽ™Œ’˜—Š’œȱŽ–ȱšžŽȱŠœȱ™Š›ŽœȱŒ˜—ŸŽ—Œ’˜—Š–ȱ
šžŽȱŠȱœŽ—Ž—³ŠȱŠ›‹’›Š•ȱœŽ›¤ȱ–Ž›Š–Ž—Žȱ˜™’—Š’ŸŠǯȱ�Šž›Š•–Ž—Žǰȱ—ŽœœŽœȱ›Š›Çœœ’–˜œȱŒŠœ˜œǰȱŠœȱ
™Š›Žœȱ›ŽŒŽ‹Ž–ȱŠȱœŽ—Ž—³ŠȱŠ›‹’›Š•ȱŠ™Ž—ŠœȱŒ˜–˜ȱž–Šȱ‹ŠœŽȱ™Š›ŠȱœŽž’›Ž–ȱŒ˜–ȱœžŠœȱ—Ž˜Œ’Š³äŽœǯȱ
De igual forma, cada vez mais, nota-se nos tribunais a existência de processos consensuais 
šžŽȱ ™˜œœžŽ–ȱ Š•ž–Šœȱ ŒŠ›ŠŒŽ›Çœ’ŒŠœȱ Šȱ –Ž’Š³¨˜ȱ Žȱ ˜ž›Šœȱ ŒŠ›ŠŒŽ›Çœ’ŒŠœȱ Šȱ Œ˜—Œ’•’Š³¨˜ǯȱ 
O exaustivo debate sobre qual a nomenclatura a ser atribuída para o referido processo importa 
relativamente pouco se comparado com a necessidade efetiva de adequado atendimento dos 
’—Ž›ŽœœŠ˜œȱ—˜ȱ™›˜ŒŽœœ˜ȱŽȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱ’œ™žŠœȄǯ
53 Vide, sobre mixed motivesǰȱ����
���ǰȱ�Š ›Ž—ŒŽDzȱ����
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ǰȱ�Žě›Ž¢ǯȱBreaking the impasse: 
consensual approaches to resolving public disputes. Nova York: Basic Books, 1987. p. 238.
54 Vide, sobre a racionalidade limitada na esfera administrativa, SIMON, Herbert. Administrative 
behavior. 4. ed. Nova York: The Free Press, 1997. 
55 Vide URY, William. The power of a positive no. Nova York: Bantam Books, 2007.
56ȱȱ �’Žȱ ˜ȱ Œ˜—ŒŽ’˜ȱ •ŽŠ•ȱ Žȱ –Ž’Š³¨˜ǰȱ —˜œȱ Ž›–˜œȱ Šȱ �Ž’ȱ —ķȱ ŗřǯŗŚŖȦŘŖŗśǰȱ Š›ǯȱ ŗķǰȱ ™Š›¤›Š˜ȱ
ø—’Œ˜DZȱ ȃ�˜—œ’Ž›ŠȬœŽȱ –Ž’Š³¨˜ȱ Šȱ Š’Ÿ’ŠŽȱ ·Œ—’ŒŠȱ Ž¡Ž›Œ’Šȱ ™˜›ȱ Ž›ŒŽ’›˜ȱ ’–™Š›Œ’Š•ȱ œŽ–ȱ
™˜Ž›ȱŽŒ’œà›’˜ǰȱšžŽǰȱŽœŒ˜•‘’˜ȱ˜žȱŠŒŽ’˜ȱ™Ž•Šœȱ™Š›ŽœǰȱŠœȱŠž¡’•’ŠȱŽȱŽœ’–ž•ŠȱŠȱ’Ž—’ęŒŠ›ȱ˜žȱ
ŽœŽ—Ÿ˜•ŸŽ›ȱœ˜•ž³äŽœȱŒ˜—œŽ—œžŠ’œȱ™Š›ŠȱŠȱŒ˜—›˜Ÿ·›œ’ŠȄǯ
57ȱȱ ���ǰȱŠ›ǯȱŗŝśDZȱ�œȱ’œ™˜œ’³äŽœȱŽœŠȱ�Ž³¨˜ȱ—¨˜ȱŽ¡Œ•žŽ–ȱ˜ž›Šœȱ˜›–ŠœȱŽȱŒ˜—Œ’•’Š³¨˜ȱŽȱ–Ž’Š³¨˜ȱ
Ž¡›Š“ž’Œ’Š’œȱŸ’—Œž•ŠŠœȱŠȱà›¨˜œȱ’—œ’žŒ’˜—Š’œȱ˜žȱ›ŽŠ•’£ŠŠœȱ™˜›ȱ’—Ž›–·’˜ȱŽȱ™›˜ęœœ’˜—Š’œȱ
’—Ž™Ž—Ž—ŽœǰȱšžŽȱ™˜Ž›¨˜ȱœŽ›ȱ›Žž•Š–Ž—ŠŠœȱ™˜›ȱ•Ž’ȱŽœ™ŽŒÇꌊǯ
58 Vide, sobre o tema da indisponibilidade, TALAMINI, Eduardo. Arbitragem e parceria 
público-privada. In: TALAMINI, Eduardo; JUSTEN, Monica (Org.). Parcerias público-privadas. 
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 333-358.
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
37JUAREZ FREITAS | Direito administrativo não adversarial: a prioritária solução consensual de conflitos
ǻŒǼȱ’œ™˜—ÇŸŽ’œǰȱŽ–ȱ‘Š›–˜—’ŠȱŒ˜–ȱŽ¡™•’Œ’Š³¨˜ȱ—˜›–Š’ŸŠǰ59 as matérias 
Œ˜—ŒŽ›—Ž—Žœȱ ¥ȱ ›ŽŒ˜–™˜œ’³¨˜ȱ ˜ȱ Žšž’•Ç‹›’˜ȱ ŽŒ˜—â–’Œ˜Ȭꗊ—ŒŽ’›˜ȱ ˜œȱ Œ˜—Ȭ
›Š˜œǰȱ˜ȱŒ¤•Œž•˜ȱŠœȱ’—Ž—’£Š³äŽœȱŽŒ˜››Ž—ŽœȱŽȱŽ¡’—³¨˜ȱ˜žȱ›Š—œŽ›¹—Œ’Šȱ˜ȱ
Œ˜—›Š˜ȱŽȱŒ˜—ŒŽœœ¨˜ȱŽȱ˜ȱ’—Š’–™•Ž–Ž—˜ȱŽȱ˜‹›’Š³äŽœȱŒ˜—›ŠžŠ’œǯȱ�ȱ™›˜™àȬ
œ’˜ǰȱŠȱŽŒ›ŽŠ³¨˜ȱŽȱŒŠžŒ’ŠŽȱ—¨˜ȱœŽȱŠęž›Šȱ’–™˜œ’’ŸŠǰȱŒ˜—šžŠ—˜ȱ™Ž›–ŠȬ
—Ž³Šȱ˜ȱ’–™Ž›Š’Ÿ˜ȱŽȱŽ¡™•’Œ’Š›ȱ˜ȱ™˜›šž¹ȱŽȱœžŠȱ—¨˜ȱŽŒ›ŽŠ³¨˜ǯȱ�Žœ›’—ŽȬœŽǰȱ
ŽœœŽȱ–˜˜ǰȱ Šȱ œ˜•ž³¨˜ȱ —Ž˜Œ’ŠŠȱ Š˜œȱ ŒŠœ˜œȱ Ž–ȱ šžŽȱ Ÿ’Šȱ ’ŸŽ›œŠȱ ›Žœž•Š›’Šȱ
—ŽŠœŠȱ ™Š›Šȱ Šȱ Œ˜—’—ž’ŠŽȱ ˜ȱ œŽ›Ÿ’³˜ȱ ™ø‹•’Œ˜ǰȱ ™˜›ȱ Ž¡Ž–™•˜ǰȱ Š˜ȱ ’–™Ž’›ȱ
ž–ŠȱŒ·•Ž›Žȱ›Ž•’Œ’Š³¨˜ǯȱ�–ȱšžŠ•šžŽ›ȱ‘’™àŽœŽǰȱ›ŠŠȬœŽȱŽȱ˜™³¨˜ȱœž‹–Ž’ŠȱŠ˜ȱ
crivo rigoroso de controles (interno, externo, judicial e social). A par disso, a 
–˜’ŸŠ³¨˜ȱŽŒ’œà›’Šȱǻ™Ž•ŠȱŒŠžŒ’ŠŽȱ˜žȱ™Ž•˜ȱŠŒ˜›˜ǰȱ—˜ȱŽ¡Ž–™•˜ȱꐞ›Š˜Ǽȱ
Ž–ȱšžŽȱŽœŠ›ȱŠŒ˜–™Š—‘ŠŠȱŠȱœžęŒ’Ž—ŽȱŠŸŠ•’Š³¨˜ȱŽȱ’–™ŠŒ˜œǯ60
Em síntese, são proibidos compromissos ímprobos, desproporcionais, 
impermeáveis a procedimentos de controle e autocontrole e que tentam, 
maliciosamente ou não, contornar a reserva legal.
�’˜ȱŽȱ˜ž›Šȱ–Š—Ž’›Šǰȱ—˜ȱ™›’œ–ŠȱŠœœž–’˜ǰȱŠȱ œ˜•ž³¨˜ȱŒ˜—œŽ—œžŠ•ȱŠœȱ
Œ˜—›˜Ÿ·›œ’Šœǰȱ—Šœȱ›Ž•Š³äŽœȱŽȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ǰȱŠšž’ȱ·ȱŸ’œŠȱŒ˜–˜ȱŠ—’“ž›Ç’ŒŠȱ
—ŠœȱœŽž’—ŽœȱŒ˜—ꐞ›Š³äŽœDZ
(a) os ajustes manifestamente ímprobos (maculados pela nota irretor-
šžÇŸŽ•ȱŽȱŠ›˜—Šȱ¥œȱ›Ž›ŠœȱŠȱ�Ž’ȱ—ķȱŞǯŚŘşȦŗşşŘǰȱŠ›œǯȱşķȱŠȱŗŗǼDzȱ—˜ȱŽ—Š—˜ǰȱ—¨˜ȱ
se vislumbra motivo constitucional para interditar os termos de ajustamento 
ŽȱŒ˜—žŠȱŽ–ȱœŽŽȱŽȱŒ˜–‹ŠŽȱ¥ȱ’–™›˜‹’ŠŽȱǻŠȱŽœ™Ž’˜ȱŠȱ•’Ž›Š•’ŠŽȱ˜ȱ
art. 17, §1º, da Lei de Improbidade Administrativa); 61
(b) os acordos desproporcionais por excesso ou omissão (impondo-se o 
escrutínio de legitimidade — não apenas de voluntariedade, regularidade 
Žȱ•ŽŠ•’ŠŽȱŽ–ȱœŽ—’˜ȱ›Žœ›’˜ǰȱ™˜›ȱŽ¡Ž–™•˜ǰȱŠ˜ȱ›ŠŠ›ȱŠȱŒ˜•Š‹˜›Š³¨˜ȱ™›ŽȬ
–’ŠŠǰȱ—ž–Šȱ’—Ž•ŽŒ³¨˜ȱœ’œŽ–¤’ca da Lei nº 12.850/2013, art. 4º, §7º);
59 Vide Lei nº 13.448, de 5 de junho de 2017, art. 31: As controvérsias surgidas em decorrência dos 
Œ˜—›Š˜œȱ—˜œȱœŽ˜›ŽœȱŽȱšžŽȱ›ŠŠȱŽœŠȱ�Ž’ȱŠ™àœȱŽŒ’œ¨˜ȱŽę—’’ŸŠȱŠȱŠž˜›’ŠŽȱŒ˜–™ŽŽ—Žǰȱ
no que se refere aos direitos patrimoniais disponíveis, podem ser submetidas a arbitragem 
˜žȱ Šȱ ˜ž›˜œȱ –ŽŒŠ—’œ–˜œȱ Š•Ž›—Š’Ÿ˜œȱ Žȱ œ˜•ž³¨˜ȱ Žȱ Œ˜—›˜Ÿ·›œ’Šœǯȱ ǽǯǯǯǾȱ ȗŚķȱ �˜—œ’Ž›Š–ȬœŽȱ
Œ˜—›˜Ÿ·›œ’Šœȱ œ˜‹›Žȱ ’›Ž’˜œȱ ™Š›’–˜—’Š’œȱ ’œ™˜—ÇŸŽ’œǰȱ ™Š›Šȱ ꗜȱ ŽœŠȱ �Ž’DZȱ �ȱȯȱ Šœȱ šžŽœäŽœȱ
›Ž•ŠŒ’˜—ŠŠœȱ¥ȱ›ŽŒ˜–™˜œ’³¨˜ȱ˜ȱŽšž’•Ç‹›’˜ȱŽŒ˜—â–’Œ˜Ȭꗊ—ŒŽ’›˜ȱ˜œȱŒ˜—›Š˜œDzȱ��ȱȯȱ˜ȱŒ¤•Œž•˜ȱŽȱ’—Ž—’£Š³äŽœȱŽŒ˜››Ž—ŽœȱŽȱŽ¡’—³¨˜ȱ˜žȱŽȱ›Š—œŽ›¹—Œ’Šȱ˜ȱŒ˜—›Š˜ȱŽȱŒ˜—ŒŽœœ¨˜DzȱŽȱ���ȱȯȱ
˜ȱ’—Š’–™•Ž–Ž—˜ȱŽȱ˜‹›’Š³äŽœȱŒ˜—›ŠžŠ’œȱ™˜›ȱšžŠ•šžŽ›ȱŠœȱ™Š›Žœǯ
60 Vide Lei nº 13.448/2017, arts. 13 e 15.
61ȱȱ �’ŽȱŠȱ�Žœ˜•ž³¨˜ȱ—ķȱŗȦŘŖŗŝǰȱ˜ȱ�’—’œ·›’˜ȱ�ø‹•’Œ˜ȱǻ��ǼǰȱšžŽȱŽœŠ‹Ž•ŽŒŽȱ™›˜ŒŽ’–Ž—˜œȱŽȱŒ›’ȱ·›’˜œȱ
ŠȱœŽ›Ž–ȱ˜‹œŽ›ŸŠ˜œȱ—ŠȱŒŽ•Ž‹›Š³¨˜ȱŽȱŽ›–˜œȱŽȱŠ“žœŠ–Ž—˜ȱŽȱŒ˜—žŠȱŽȱŠŒ˜›˜ȱŽȱ•Žȱ—’¹—Œ’Šǰȱ
Ž—Ÿ˜•ŸŽ—˜ȱœŠ—³äŽœȱŒ˜–’—ŠŠœȱ™Ž•Šȱ�Ž’ȱŽȱ�–™›˜‹’ŠŽȱ�–’—’œ›Š’ŸŠȱǻ�Ž’ȱ—ķȱŞǯŚŘşȦŗşŞŘǼǯ
REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO38
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
ǻŒǼȱ˜œȱŠ“žœŽœǰȱŽ›–˜œȱŽȱ•Šž˜œȱšžŽȱœž˜ŒŠ–ȱŒ˜—Ě’˜œǰȱŽ–ȱŸŽ£ȱŽȱœŠ—¤Ȭ•˜œǰȱ
ou que fomentam condutas ladeadoras e transgressoras das regras legais;
ǻǼȱ Šœȱ Šž˜Œ˜–™˜œ’³äŽœȱ ǻv.g., Lei nº 13.140/2015, art. 3º) que versam 
sobre direitos disponíveis ou sobre direitos indisponíveis que não admitem 
›Š—œŠ³¨˜ǯ
Resumidamente: estão vedados, no regime publicista brasileiro, os com-
pro missos e ajustamentos ímprobos, desproporcionais, refratários aos proce-
’ȱ–Ž—˜œȱŽȱŒ˜—›˜•ŽȱŽȱŠ‹žœ’ŸŠ–Ž—ŽȱŽ—Ž›Ž³Š˜œȱŠȱŒ˜—˜›—Š›ȱŠȱ“ž›’’Œ’ŠŽǯ
�Žȱ™ŠœœŠŽ–ǰȱ–Ž—Œ’˜—ŽȬœŽȱšžŽȱŠȱ�Ž’ȱ—ķȱŗřǯŗŘşȦŘŖŗśǰȱŠ˜ȱŠŒž•Š›ȱ¥ȱŠ–’Ȭ
—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠȱ˜ȱŽ–™›Ž˜ȱŽȱŠ›‹’›ŠŽ–62 (nesse terreno, o acordo cinge-
œŽȱ¥ȱœž‹–’œœ¨˜ȱŠ˜ȱ›’˜ȱŠ›‹’›Š•DzȱŠ™àœǰȱ‘ŠŸŽ›¤ȱŠ“ž’ŒŠ³¨˜ȱ™Ž•˜ȱ¤›‹’›˜ȱŒ˜–˜ȱ
ȃ“ž’£ȱ Žȱ Š˜ȱ Žȱ Žȱ ’›Ž’˜ȄǼȱ ™Š›Šȱ ’›’–’›ȱ ˜œȱ Œ˜—Ě’˜œȱ ›Ž•Š’Ÿ˜œȱ Šȱ ’›Ž’˜œȱ
™Š›’–˜—’Š’œȱ’œ™˜—ÇŸŽ’œǰȱ›ŽšžŽ›ȱ’—Ž•ŽŒ³¨˜ȱŽ¡™Š—œ’ŸŠǯȱ1ȱšžŽȱŠȱŠž˜›’ŠŽȱ˜žȱ
˜ȱà›¨˜ȱŒ˜–™ŽŽ—ŽȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠȱ™Š›ŠȱŠȱŒŽ•Ž‹›Š³¨˜ȱŠȱŒ˜—ŸŽ—³¨˜ȱ
ŽȱŠ›‹’›ŠŽ–ǰȱ—¨˜ȱ™˜›ȱŠŒŠœ˜ǰȱ·ȱŠȱ–Žœ–Šȱ˜œȱŠŒ˜›˜œǯȱ�’—’ęŒŠȱšžŽǰȱŠ™ŽœŠ›ȱ
da expressão equívoca de “direitos patrimoniais disponíveis”,63 não são 
™•ŠžœÇŸŽ’œȱŠœȱ’—Ž›™›ŽŠ³äŽœȱšžŽȱ’—’‹Ž–ȱŠȱœ˜•ž³¨˜ȱŽ¡›Š“ž’Œ’Š•ȱŽ–ȱ—˜–ŽȱŽȱ
œž™˜œŠȱ ™›˜Ž³¨˜ȱ Š‹œ˜•žŠȱ Žȱ ’›Ž’˜œȱ ™Š›’–˜—’Š’œǯȱ �˜–˜ȱ Ž—Š’£Š˜ǰȱ —Šȱ
–Š’˜›ȱ™Š›ŽȱŠœȱŸŽ£ŽœǰȱœŽšžŽ›ȱŽ¡’œŽȱŠȱ’œ™˜œ’³¨˜ǯ
�Ž˜–Š—˜DZȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ™›˜‹Šǰȱ—˜ȱ¦–‹’˜ȱ˜ȱ’›Ž’˜ȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜ȱ—¨˜ȱ
ŠŸŽ›œŠ›’Š•ǰȱŽ–Š—Šȱ™›˜ŒŽœœžŠ•’£Š³¨˜ȱ–Ç—’–ŠȱŽȱ–˜’ŸŠ³¨˜ȱœžęŒ’Ž—Žǯȱ�Ž–ȱ
por isso, a Lei de Processo Administrativo Federal precisa ser adaptada, o 
mais cedo possível, para contemplar o processo cooperativo e não adversarial. 
�˜ȱ™˜—˜ǰȱ›ŽŒ˜–Ž—ŠȬœŽȱŠ™Ž›Ž’³˜Š–Ž—˜ȱ•Ž’œ•Š’Ÿ˜ǯ64
�‹œŽ›ŸŽȬœŽǰȱŽȱšžŠ•šžŽ›ȱœ˜›ŽǰȱšžŽȱŠȱœ˜•ž³¨˜ȱŽ¡›Š“ž’Œ’Š•ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œȱ—¨˜ȱ
pode representar o singelo complemento ao modelo tradicional de julgamento. 
1ȱž–Šȱž’—ŠŠȱŸŠ•˜›Š’ŸŠǰ65ȱŠž¹—’ŒŠȱ›Š—œ˜›–Š³¨˜66 de hábitos cognitivos 
62 Já haviam reconhecido a possibilidade de arbitragem os diplomas que disciplinam conces-
œäŽœȱ Œ˜–ž—œȱ Žȱ œŽ›Ÿ’³˜œȱ ™ø‹•’Œ˜œȱ ǻ�Ž’ȱ —ķȱ ŞǯşŞŝȦŗşşśǼȱ Žȱ ™Š›ŒŽ›’Šœȱ ™ø‹•’Œ˜Ȭ™›’ŸŠŠœȱ ǻ�Ž’ȱ 
nº 11.079/2004). Vide, ainda, a Lei nº 13.448/2017.
63ȱȱ �’ŽȱŠȱ�Ž’ȱ—ķȱŗřǯŗŘşȦŘŖŗśǰȱšžŽȱŠ•Ž›˜žȱŠȱ�Ž’ȱŽȱ�›‹’›ŠŽ–ǰȱ™Š›ŠȱŠœœ’—Š•Š›DZȱȃ�ȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ
™ø‹•’ŒŠȱ’›ŽŠȱŽȱ ’—’›ŽŠȱ™˜Ž›¤ȱž’•’£Š›ȬœŽȱŠȱŠ›‹’›ŠŽ–ȱ™Š›Šȱ’›’–’›ȱ Œ˜—Ě’˜œȱ ›Ž•Š’Ÿ˜œȱŠȱ
direitos patrimoniais disponíveis”.
64 Vide, a propósito, a Lei nº 9.784/1999. No âmbito dos estados, vide, por exemplo, a Lei 
nº 10.177/1998, de São Paulo. 
65 Para ilustrar, registre-se que, no âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público, foi 
Œ›’Š˜ȱ—øŒ•Ž˜ȱŽȱœ˜•ž³¨˜ȱŠ•Ž›—Š’ŸŠȱŽȱŒ˜—Ě’˜œȱǻ�›˜ŒŽœœ˜DZȱŗǯŖŖŘşřȦŘŖŗŜȬŗŞǼǯ
66ȱȱ �˜‹›Žȱ˜ȱŽœŠę˜ȱŽȱ–žŠ—³ŠȱŠœȱ™›·ȬŒ˜–™›ŽŽ—œäŽœǰȱŸ’Žǰȱ™Š›Šȱ’•žœ›Š›ǰȱ�����ȱ����ǰȱ�˜¨˜ȱ
Luiz. O novo CPC adotou o modelo multiportas. E agora? Revista de Processo, São Paulo, v. 244, 
p. 427-441, jun. 2015.
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
39JUAREZ FREITAS | Direito administrativo não adversarial: a prioritária solução consensual de conflitos
e emocionais. A não ser assim, entre outros diplomas, o próprio Código de 
Processo Civil67 corre o risco de naufragar no oceano da inefetividade, e 
de ma neira inglória.
�Ž–Š’œǰȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠǰȱŠ–™Š›ŠŠȱŽ–ȱ™›ŽŒŠž³äŽœȱ’—Œ˜—Ȭ
˜›ȱ—¤ŸŽ’œǰȱ Ž¡’Žȱ Ž–™˜ȱ Žȱ ™›Ž™Š›Š³¨˜ȱ Žȱ œŽȱ Ž—Œ˜—›Šȱ œž“Ž’Šȱ Šȱ œ˜‹›ŽœœŠ•˜œȱ Žȱ
’—ŒŽ›Ž£Šœǯȱ�˜•’Œ’Šȱ˜ȱ‘˜›’£˜—Žȱ’—Ž›Ž–™˜›Š•ȱŽȱ�œŠ˜ȱŽȱŠȱŒ˜—œ˜•’Š³¨˜ȱŽȱ
Œ˜—›˜•Žœȱ’—˜ŸŠ˜›Žœǯȱ1ȱž–ŠȱŠ’Ÿ’ŠŽȱšžŽȱ™˜ŽȱŠ·ȱŠ‹œ˜›ŸŽ›ȱ–Š’œȱŽ—Ž›’Šȱ˜ȱ
que arrastar o processo judicial de modo mecânico. No entanto, ostenta mais 
–·›’˜ȱŽȱ œŽȱŠ•’—‘ŠȱŠ˜œȱ™›˜–’œœ˜›ŽœȱŠ—Ç˜˜œȱ¥ȱŒŠ›¹—Œ’ŠȱŽȱ •Ž’’–’ŠŽȱ˜ȱ
�œŠ˜ȬŠ–’—’œ›Š³¨˜ǯ
Contudo, não se podem candidamente desconhecer expressivas bar-
reiras,68 a saber: (a) o adversarismo exacerbado69 e polarizante do “nós contra 
Ž•ŽœȄȱŽȱŠȱ’ęŒž•ŠŽȱŽȱŒ˜–™Š›’•‘Š›ȱŽ¡™Ž›’¹—Œ’ŠœȱŽȱ–Š—Ž›ȱŠ‹Ž›ž›ŠȱŠ˜ȱ’—ŽœȬ
™Ž›Š˜ȱŽȱ™˜œ’³äŽœȱ’ŸŽ›œŠœ70 e (b) o encarceramento sombrio nos jogos de 
œ˜–Šȱ£Ž›˜ǰȱ—˜œȱšžŠ’œȱŠȱŒ˜˜™Ž›Š³¨˜ȱ›ŽœŠȱ‹•˜šžŽŠŠǯȱ�’Œ’˜—Š•–Ž—Žǰȱ—Šȱ—ŽȬ
˜ȱȱŒ’Š³¨˜ȱŽȱ’›Ž’˜ȱ™ø‹•’Œ˜ǰȱœž›Ž–ȱà‹’ŒŽœȱŽœ™ŽŒÇꌘœǰȱŽ—›Žȱ˜œȱšžŠ’œDZȱ ǻŠǼȱ˜ȱ
des cuido com accountabilitȱŽȱ›Š—œ™Š›¹—Œ’Šȱ›Š’ŒŠ•Dzȱǻ‹ǼȱŠȱ˜™³¨˜ȱ’—Ž›Œ’Š•ȱ™Ž•˜œȱ
ŠŠ£Ž›Žœȱ‹ž›˜Œ›¤’Œ˜œȱ’››ŽĚŽ¡’Ÿ˜œȱŽȱŠ›ŠœŠ˜œȱŒ˜—›˜•ŽœȱŠȱ™˜œŽ›’˜›’Dz (c) a pre-
œŽ—³ŠȱŠŸŠœœŠȱ•Š˜›ŠȱŽȱ–’•‘Š›ŽœȱŽȱ˜Œž™Š—ŽœȱŽȱŒŠ›˜œȱŽȱŒ˜—ꊗ³ŠȱǻœŽ–ȱŠȱ
ŽœŠ‹’•’ŠŽȱ˜ȱŠ›ǯȱŚŗǰȱŠȱ��Ǽǰȱ™˜›ȱ ’—’ŒŠ³¨˜ȱ™˜•Ç’Œ˜Ȭ™Š›’¤›’ŠǰȱŽ–ȱ™˜œ˜œȱ
Žȱ ’›Ž³¨˜ǰȱ Œ‘ŽęŠȱ Žȱ ŠœœŽœœ˜›Š–Ž—˜Dzȱ ǻǼȱ Šȱ Ÿ˜•ø™’Šȱ ™•ž˜Œ›¤’ŒŠȱ Žȱ ŠŽ—Žœȱ
(públicos e privados) inclinados a escapulir das malhas da moralidade; e (e) 
Šȱ›Š’•’ŠŽȱŽȱ’—œ’ž’³äŽœȱȃŽ¡›Š’Ÿ’œŠœȄǰ71Ž¡™˜œŠœȱ¥ȱŒŠ™ž›ŠȱŽȱ¥ȱ–’˜™’ŠȱŽȱ
programas governamentais imediatistas.
Tais barreiras, a despeito de graves, são ultrapassáveis, porém não se 
cogite de jornada fácil e imune aos retrocessos. A rentável indústria de con-
̒˜œȱ ™Ž›–Š—ŽŒŽȱ ¥ȱ Žœ™›Ž’Šǯȱ �–™äŽȬœŽǰȱ ŽœŽȱ •˜˜ǰȱ ™›ŽŸŽ—’›ȱ Žȱ ›Ž–Ž’Š›ȱ ˜œȱ
‹•˜šžŽ’˜œȱ ¥ȱ —Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ ’â—ŽŠǰȱ Œ˜–ȱ –žŠ—³Šœȱ Š’ž’—Š’œȱ Žȱ ™Žœ˜ǰȱ œŽ–ȱ
67 Vide, sobre o novo CPC, Lei nº 13.105/2015.
68ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›ŽȱŠœȱ™›’—Œ’™Š’œȱ‹Š››Ž’›Šœȱ¥ȱŒ˜˜™Ž›Š³¨˜ǰȱ���ǰȱ�’••’Š–ǯȱNegocie para vencer. São Paulo: 
HSM, 2013. p. 31-32.
69ȱȱ �’Žǰȱ œ˜‹›Žȱ Šœ™ŽŒ˜œȱ ™˜œ’’Ÿ˜œȱ Žȱ —ŽŠ’Ÿ˜œȱ Žȱ Šȱ —ŽŒŽœœ’ŠŽȱ Žȱ œžŠȱ ›Žž³¨˜ȱ —˜ȱ Œ˜—Ž¡˜ȱ
americano, KAGAN, Robert A. Adversarial legalism. The American way of law. Cambridge: 
Harvard University Press, 2003.
70 Vide SUNSTEIN, Cass. #Republic. Divided democracy in the age of social media. Princeton: 
Princeton University Press, 2017.
71ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›Žȱ˜ȱ™Žœ˜ȱ—ŽŠ’Ÿ˜ȱŠœȱ’—œ’ž’³äŽœȱŽ¡›Š’Ÿ’œŠœǰȱ�����	��ǰȱ�Š›˜—Dzȱ��������ǰȱ
James. How nations failǯȱ�˜ŸŠȱ�˜›”DZȱ�›˜ —ǰȱŘŖŗŘǯȱ�’Žǰȱ œ˜‹›ŽȱŠȱ ’–™˜›¦—Œ’ŠȱŽȱ ’—œ’ž’³äŽœȱ
sólidas, DEATON, Angus. A grande saída. Rio de Janeiro: Intrínseca, 2017. p. 266-267.
REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO40
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
aposta em saídas simples demais, como seria a de ceder ao rent-seeking,72 em 
que “cada grupo luta cada vez mais fortemente por fatias de um bolo cada vez 
menor”, como adverte Angus Deaton.
Para cristalizar a positiva interatividade73 no peculiar universo publicista, 
Œ›žŒ’Š•ȱ Šœœ’–’•Š›ȱ ˜›’Ž—Š³äŽœȱ œŠŠ£Žœȱ Žȱ Ž¡™Ž›’–Ž—ŠŠœȱ Žȱ �’••’Š–ȱ �›¢ǰȱ
Ÿ¤•’Šœȱ™Š›Šȱ—Ž˜Œ’Š˜›ŽœȱŽ–ȱŽ›Š•ǰȱŒ˜–˜ȱ™Šœœ˜œȱŽœœŽ—Œ’Š’œȱ¥ȱ‹˜Šȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ǯȱ
�–™˜›ŠDZȱǻŠǼȱœŠ’›ȱŽȱŒŽ—Šǰȱœžœ™Ž—Ž—˜ȱŠȱ›ŽŠ³¨˜ȱ™Ž›œ˜—Š•’œŠǰȱŒ˜–ȱŠȱŽę—’³¨˜ȱ
da melhor alternativa ao acordo; (b) criar o clima favorável ao trabalho con-
“ž—˜ǰȱŠ—ž•Š—˜ȱŠȱŽœŒ˜—ꊗ³Šȱ–øžŠDzȱǻŒǼȱ›Ž˜›–ž•Š›ǰȱŽ–ȱŸŽ£ȱŽȱ›Ž“Ž’Š›ȱ•’–’Ȭ
narmente as propostas; (d) construir a ponte dourada para o oponente; e (e) 
fazê-lo cair em si, não de joelhos.74
Ainda: mister sintonizar tais saberes com diretrizes de direito admi nis-
›Š’Ÿ˜ǰȱ Œ˜–™Š’‹’•’£Š—˜ȱŽšž’ŠŽȱŽȱŽęŒ’¹—Œ’Šǰȱ–˜›Š•’ŠŽȱ™ø‹•’ŒŠȱŽȱŠž˜Ȭ
—˜–’Šǰȱ™ž‹•’Œ’ŠŽȱŽȱ›ŽœžŠ›˜ȱŽȱ’—˜›–Š³äŽœȱœŽ—œÇŸŽ’œǯ
�¤ȱ—˜ȱšžŽȱŒ˜—ŒŽ›—Žȱ¥œȱ™›’—Œ’™Š’œȱŒ›Ç’ŒŠœȱ¥ȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ—˜ȱŒŠ–™˜ȱ˜ȱ’›Ž’˜ȱ
público, ei-las, com breves respostas:
ǻŠǼȱŠȱ˜‹“Ž³¨˜ȱ›Ž•Š’ŸŠȱ¥ȱ™›Žœž–’Šȱ’—Œ˜–™Š’‹’•’ŠŽȱŽ—›ŽȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱŽȱŠȱŸ’—Œž•Š³¨˜ȱ˜ȱŠŽ—Žȱ™ø‹•’Œ˜ȱ¥œȱ›Ž›Šœȱ•ŽŠ’œǯȱ�›ŠǰȱŽœœŠȱŒ›Ç’ŒŠȱŽœšžŽŒŽȱŠȱ
Ÿ’—Œž•Š³¨˜ȱŒ˜Ž—ŽȱŠȱ™›’—ŒÇ™’˜œȱŒ˜—œ’žŒ’˜—Š’œȱ—Šœȱ›Ž•Š³äŽœȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠœǰȱ
•’Š–ŽȱŒ˜—˜›Š˜ȱ™Ž•Šȱ‹˜Šȱ›Š—œŠ³¨˜ǯȱ�Žȱ–Š’œȱŠȱ–Š’œǰȱŠŒ˜›˜œȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜œȱ
œ¨˜ȱ ŽŽžŠ˜œǰȱ ŽœŽȱ œŽ–™›Žȱ ǻ™˜›ȱ Ž¡Ž–™•˜ǰȱ —Šœȱ ŽœŠ™›˜™›’Š³äŽœǼǯ75 Fingir 
que não ocorrem é pior política. Como se não bastasse, hermeneuticamente 
Š•Š—˜ǰȱ’—Ž¡’œŽȱŸ’—Œž•Š³¨˜ȱŠ‹œ˜•žŠȱ—˜ȱ’›Ž’˜ȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜ǯ76
ǻ‹ǼȱŠȱ˜‹“Ž³¨˜ȱŽȱšžŽȱ˜ȱŠŽ—’–Ž—˜ȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜ȱ•ŽÇ’–˜ȱŽȱ™•Ž’˜œȱ™Š›Ȭ
’Œž•Š›Žœȱ™›Ž“ž’ŒŠ›’Šȱ Šȱ Š‹˜›ŠŽ–ȱ œ’œ¹–’ŒŠǰȱ Ž—Ž—›Š—˜ȱ œ˜•ž³äŽœȱ Ž¡Œ•žȬ
dentes e privilegiadas. Na realidade, o particularismo não universali zável é 
Š—’·’Œ˜ȱ¥ȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ’â—ŽŠǰȱŠšž’ȱŽŽ—’ŠǰȱŠȱšžŠ•ȱœŽȱŽ—Œ˜—›ŠȱŒ˜–™Ž•’ŠȱŠȱ
Ž–˜—œ›Š›ǰȱŠȱŒ˜—Ž—˜ǰȱŠȱž—’ŸŽ›œŠ•’£Š³¨˜ȱ˜œȱ‹Ž—ŽÇŒ’˜œȱ•Çšž’˜œǯȱ�Š•Žȱ’£Ž›ǰȱ
Šȱ›Žœ™˜œŠȱ¥ȱŒ›Ç’ŒŠȱ·ȱŠȱŽȱšžŽȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ™›˜‹ŠȱŒ˜—Ž–™•Šǰȱ–˜’ŸŠŠmente, 
72 Vide advertência oportuna de Angus Deaton, A grande saída, op. cit., p. 200: “Rent-seeking 
™˜Žȱ •ŽŸŠ›ȱ¥ȱœž‹œ’ž’³¨˜ȱŽȱŒ›ŽœŒ’–Ž—˜ȱŽŒ˜—â–’Œ˜ȱ™˜›ȱžŽ››Šœȱ ’—Ž›—ŠœȱŽŸŠœŠ˜›ŠœȱŽ–ȱ
que cada grupo luta cada vez mais fortemente por fatias de um bolo cada vez menor”.
73 Vide WHEELER, Michael. A arte da negociaçãoǯȱ�¨˜ȱ�Šž•˜DZȱ�Ž¢ŠǰȱŘŖŗŚǰȱ™Š›ŠȱšžŽ–ȱŠœȱœ˜•ž³äŽœȱ
ŽŸ˜•žŽ–ǰȱŠÇȱŠȱ’–™˜›¦—Œ’ŠȱŽȱ˜ŒŠ›ȱŠȱ’—Ž›Š³¨˜ȱŽ—›ŽȱŠœȱ™Š›Žœǯ
74 Vide William Ury, Negocie para vencer, op. cit., p. 194-195.
75ȱȱ �Š›Šȱ’•žœ›Š›DZȱŠȱ�	�ȱŒŽ•Ž‹›˜žǰȱŽ–ȱŒ˜—Œ’•’Š³¨˜ǰȱřŖşȱŠŒ˜›˜œȱŒ˜–ȱ™›˜™›’Ž¤›’˜œȱŽȱ’–àŸŽ’œȱŽ–ȱ
ŽœŠ™›˜™›’Š³¨˜ȱ™Š›Šȱ˜‹›ŠœȱŽ–ȱ›˜˜Ÿ’ŠœȱŽŽ›Š’œǰȱ—˜ȱ™›’–Ž’›˜ȱœŽ–Žœ›ŽȱŽȱŘŖŗŝǯ
76 Vide, para aprofundar, Juarez Freitas, Direito fundamental ¥ boa administração pública, op. cit.
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
41JUAREZ FREITAS | Direito administrativo não adversarial: a prioritária solução consensual de conflitos
os benefícios líquidos sistêmicos das saídas consensuais, sob pena de 
antijuridicidade.
ǻŒǼȱŠȱ˜‹“Ž³¨˜ȱŽȱšžŽȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ˜Ž›ŽŒŽ›’Šȱ˜™˜›ž—’ŠŽȱ¥ȱ—Ž˜Œ’ŠŠǯȱ 
�ȱ›’œŒ˜ȱ™›Ž˜Œž™ŠǰȱŽœ¤ȱŒ•Š›˜ǰȱ–Šœȱ—¨˜ȱŠȱ™˜—˜ȱŽȱ“žœ’ęŒŠ›ȱ˜ȱ‹Š—’–Ž—˜ȱ™ž›˜ȱŽȱ
œ’–™•Žœȱ˜ȱŒ˜–™›˜–’œœ˜ǯȱ�žœ’ęŒŠǰȱœ’–ǰȱž–Šȱ’—Ž›ŸŽ—³¨˜ȱŸ’˜›˜œŠȱŽȱŒŠžŽ•Š›ȱ
˜ȱŠ™Š›Š˜ȱŽȱŒ˜—›˜•ŽȱŽȱŠž˜Œ˜—›˜•Žǯȱ�˜ŠŸ’ŠǰȱŠȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱŽŽ—œ¤ŸŽ•ȱ—¨˜ȱ
œŽȱ™›ŽœŠȱŠȱ œŽ›Ÿ’›ȱŽȱ ’—œ›ž–Ž—˜ȱŽȱŸ’˜•Š³¨˜ȱ¥ȱ–˜›Š•’ŠŽȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠǰȱ
œŽ“Šȱ™˜›ȱŽ—›’šžŽŒ’–Ž—˜ȱ’•ÇŒ’˜ǰȱœŽ“Šȱ™˜›ȱŠ—˜ȱŠ˜ȱŽ›¤›’˜ǰȱœŽ“Šȱ™˜›ȱŸ’˜•Š³¨˜ȱŠ˜œȱ
princípios.
ǻǼȱ Šȱ ˜‹“Ž³¨˜ȱ Žȱ šžŽȱ Šȱ Ÿ’Šȱ Œ˜˜™Ž›Š’ŸŠȱ Ž‹’•’Š›’Šȱ Šȱ œ˜•ž³¨˜ȱ “ž’Œ’Š•ǯȱ 
Ao contrário: reserva-se aos magistrados o campo para equacionar questões 
Œ˜–™•Ž¡ŠœȱŽǰȱœ˜‹›Žž˜ǰȱ›ŽœžŠ›ŠȬœŽȱŠȱø•’–Šȱ’—œ¦—Œ’Šȱ¥ȱŽœŽ›Šȱ“ž’Œ’Š•ǰȱŠŽ-
—žŠ—˜ȬœŽǰȱ Ž–ȱŒ˜—›Š™Š›’ŠǰȱŠȱ Ž‹›’•ȱ “ž’Œ’Š•’£Š³¨˜ȱŽ¡ŠŠ–Ž—Žȱ™Š›ŠȱšžŽȱ˜ȱ
“ž’£ȱ™˜œœŠȱ–Ž•‘˜›ȱŽ¡Ž›ŒŽ›ȱ˜ȱœŽžȱ™Š™Ž•ǰȱŽ–ȱŽ–™˜ȱø’•ǯȱ�Žȱ–Š’œȱŠȱ–Š’œǰȱŠȱꕘœ˜-
ęŠȱ—¨˜ȱŠŸŽ›œŠ›’Š•ȱŽœŽ—ŒŠŽ’ŠȱŸŠœŠȱŠ–ŠȱŽȱŽŽ’˜œȱ™˜œ’’Ÿ˜œǰȱŠ˜ȱ’—œŠž›Š›ȱ
ambiente emancipatório no qual o diálogo não coercitivo prepon dera, engen-
›Š—˜ȱŠȱœ˜Œ’ŽŠŽȱ™ŠŒÇꌊǰȱŒŠ™Š£ȱŽȱŒ˜—Ÿ’ŸŽ›ȱŒ˜–ȱŽœŠŒ˜›˜œȱ’—ŽŸ’¤ŸŽ’œǯ
ǻŽǼȱ Šȱ ˜‹“Ž³¨˜ȱ Žȱ šžŽȱ ˜ȱ–˜Ž•˜ȱ Ž¡›Š“ž’Œ’Š•ȱ œŽ›’Šȱ ˜ȱ ›ž˜ȱ Žȱ Œ˜—œ›Š—Ȭ
gi mento econômico, mercê da onerosidade assimétrica no acesso ao Poder 
Judiciário. Existe o risco de encarar o compromisso como mal menor sobre tudo 
para os particulares, em face de entraves econômicos. Contudo, precisa men-
te para reduzir os custos (diretos e indiretos) que se preconizam alternativas 
ŽȱœŠ’œŠà›’Šȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŒ˜—œŽ—œžŠ•ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œǯ77
Enfatize-se: não obstante os riscos reais de patologias e desvios, a nego-
Œ’Š³¨˜ȱ™›˜‹ŠȱŒ˜Šž—ŠȬœŽȱŒ˜–ȱŠœȱ’›Ž›’£ŽœȱŒŠ›ŽŠ’œȱ˜ȱ’›Ž’˜ȱŠ–’ȱ—’œ›Š’Ÿ˜ȱ
brasileiro. No sistema, sobreleva o dever de estimular, a qualquer tempo, 
ŠȱŒ˜—Œ’•’Š³¨˜ȱŽȱŠȱ–Ž’Š³¨˜ȱŽ—›Žȱ˜œȱ •’’Š—Žœǰȱ™›ŽŸŽ—’—˜ȱŠȱ ’—œŠž›Š³¨˜ȱŽȱ
litígios.78ȱ �žœ’ęŒŠȬœŽǰȱ Šœœ’–ǰȱ ˜ȱ Žœpírito e a teleologia das recentes reformas 
normativas,79-80ȱŽ—Ž›Ž³ŠŠœȱŠȱ˜›Š•ŽŒŽ›ȱŠȱŸ’ŠȱŒ˜—œŽ—œžŠ•ǯȱ1ȱšžŽǰȱŽ–ȱšžŽȱ™ŽœŽ–ȱ
77ȱȱ �’Žǰȱ™Š›Šȱ Ž¡ŒŽ•Ž—Žȱ–Š™ŽŠ–Ž—˜ȱŽȱ˜‹“Ž³äŽœȱ¥œȱ���œǰȱ ›Žœ™˜œŠȱ Žȱ˜‹œŽ›ŸŠ³¨˜ȱŽȱšžŽȱ—¨˜ȱ
œ¨˜ȱ™Š—ŠŒŽ’Šǰȱ����
���ȱ����ǰȱ�žŽ—’˜ǯȱ�ž›’œ’³¨˜ȱ˜žȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŒ˜—œŽ—œžŠ•ȱŽȱŒ˜—Ě’˜œDZȱŠȱ
quem pertence o futuro? Interesse Público, Belo Horizonte, n. 103, p. 15-47, maio/jun. 2017.
78ȱȱ �’Žȱ Š›ǯȱ Řķǰȱ ȗ��ǰȱ ˜ȱ �à’˜ȱ Žȱ 1’ŒŠȱ Žȱ �’œŒ’™•’—Šȱ Šȱ �›Ž–ȱ ˜œȱ �Ÿ˜Š˜œȱ ˜ȱ �›Šœ’•ǰȱ
�Žœ˜•ž³¨˜ȱ—ķȱŘȦŘŖŗśǰȱ˜ȱ�����ǯȱ�ȱ™›˜™àœ’˜ǰȱŸŽŠȬœŽǰȱŽ–ȱšžŠ•šžŽ›ȱ‘’™àŽœŽǰȱŠȱ’–’—ž’³¨˜ȱ
Žȱ ‘˜—˜›¤›’˜œȱ Œ˜—›ŠŠ˜œȱ Ž–ȱ ŽŒ˜››¹—Œ’Šȱ Šȱ œ˜•ž³¨˜ȱ ˜ȱ •’Ç’˜ȱ ™˜›ȱ šžŠ•šžŽ›ȱ–ŽŒŠ—’œ–˜ȱ
ŠŽšžŠ˜ȱŽȱ œ˜•ž³¨˜ȱ Ž¡›Š“ž’Œ’Š•ȱ ǻŠ›ǯȱ ŚŞǰȱ ȗśķǼǯȱ �’Žȱ��3�
�ǰȱ�Š›Œžœȱ�’—’Œ’žœȱ �ž›Š˜ǯȱ
Comentários ao novo Código de ética dos advogados. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 68.
79ȱȱ �’ŽȱŠ›ǯȱŞķǰȱ˜ȱ�à’˜ȱŽȱ·’ŒŠȱŽȱ’œŒ’™•’—ŠȱŠȱ�›Ž–ȱ˜œȱ�Ÿ˜Š˜œȱ˜ȱ�›Šœ’•ǰȱ�Žœ˜•ž³¨˜ȱ 
nº 2/2015, do CFOAB.
80 Vide, para cotejo, ALPA, Guido et al. �—ȱ™›˜ŽĴ˜ȱ’ȱ›’˜›–ŠȱŽ••Žȱ���. Nápoles: Jovene, 2017.
REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO42
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
os argumentos datados de Owen Fiss,81 o acordo é, no geral das vezes, a mais 
Ž–˜Œ›¤’ŒŠȱŽȱœŠ’œŠà›’ŠȱŠœȱœ˜•ž³äŽœǯȱ�˜–˜ȱ›Ž›ŠǰȱŒ˜—œ›ž³äŽœȱŒ˜—œŽ—œžŠ’œȱ
’–™›’–Ž–ȱœ’—’ęŒŠ’Ÿ˜ȱ›Ž˜›³˜ȱŽęŒŠŒ’Š•ȱŠ˜œȱ™›’—ŒÇ™’˜œȱŽȱŒ˜—›’‹žŽ–ȱ¥ȱ•à’ŒŠȱ
˜ȱ—˜Ÿ˜ȱ œŽ›Ÿ’³˜ȱ™ø‹•’Œ˜ǰȱšžŽȱȃ™›˜Œž›ŠȱŸŠ•˜›Žœȱ Œ˜–™Š›’•‘Š˜œȱŽȱ ’—Ž›ŽœœŽœȱ
comuns por meio de um amplo diálogo e do engajamento de cidadãos”.82
3. Conclusões
Tudo considerado, o sistema normativo brasileiro, interpretado siste ma-
’ŒŠ–Ž—Žǰȱ™›’˜›’£Šȱ›Žœ˜•ž³äŽœȱŒ˜—œŽ—œžŠ’œȱŽȱŒ˜—Ě’˜œǰȱ ’—Œ•žœ’ŸŽȱ—˜ȱ¦–‹’˜ȱ
dos contratos administrativos.
Trata-se de portentosa reviravolta, ora nos primórdios, no intuito de 
›Žž£’›ȱ˜ȱŽ››’à›’˜ȱŠȱꕘœ˜ęŠȱŠŸŽ›œŠ›’Š•ǰȱ˜‹ŒŽŒŠŠȱ™Ž•˜œȱ“˜˜œȱŽȱœ˜–Šȱ£Ž›˜ǯȱ
�ȱŠŸŠ—³˜ȱŒ˜—œ’œŽȱŽ–ȱ›ŽœžŠ›Š›ȱŠȱžŽ•Šȱ˜ȱ�˜Ž›ȱ�ž’Œ’¤›’˜ȱ™Š›ŠȱšžŽœäŽœȱ
privativas e complexas, conferindo aos demais temas o caminho preferencial 
dos compromissos administrativos do tipo win-win, marcadamente na esfera 
regulatória.
�ȱŽ¡™Ž›’¹—Œ’ŠȱŠŒž–ž•ŠŠȱŽŸ’Ž—Œ’ŠȱšžŽȱ˜›–ŠœȱŠ•Ž›—Š’ŸŠœȱŽȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱ
das disputas, em que pesem naturais resistências,83 funcionam muito bem, 
desde que palmilhadas sob a vigilância de tempestivos controles.
Claro, existe o inegociável. Desse modo, no sistema brasileiro, estão 
–Š—’ȱŽœŠ–Ž—Žȱ ŸŽŠŠœDZȱ ǻŠǼȱ œ˜•ž³äŽœȱ Œ˜—œŽ—œžŠ’œȱ ǖ™›˜‹ŠœDzȱ ǻ‹Ǽȱ œ˜•ž³äŽœȱ
Œ˜—œŽ—ȱœžŠ’œȱŽœ™›˜™˜›Œ’˜—Š’œDzȱ ǻŒǼȱ œ˜•ž³äŽœȱ Œ˜—œŽ—œžŠ’œȱ˜™ŠŒŠœȱŽȱ ›Ž›Š¤›’Šœȱ
Š˜œȱ™›˜ŒŽ’–Ž—˜œȱŽȱŒ˜—›˜•ŽȱŽȱŠž˜Œ˜—›˜•ŽDzȱǻǼȱœ˜•ž³äŽœȱŒ˜—œŽ—œžŠ’œȱšžŽȱ
œž˜ŒŠ–ȱ Œ˜—Ě’˜œȱ œŽ–ȱ ›Žœ˜•Ÿ¹Ȭ•˜œDzȱ Žȱ ǻŽǼȱ œ˜•ž³äŽœȱ Œ˜—œŽ—œžŠ’œȱ šžŽȱ Š•–Ž“Š–ȱ
contornar a reserva legal.
81ȱȱ �’Žȱ����ǰȱ� Ž—ǯȱ�Š’—œȱœŽĴ•Ž–Ž—ǯȱThe Yale Law Journal, v. 93, p. 1073-1090, 1984. Observa, 
¥ȱ™ǯȱŗŖŝśDZȱȃ�ȱ˜ȱ—˜ȱ‹Ž•’ŽŸŽȱ‘ŠȱœŽĴ•Ž–Ž—ȱŠœȱŠȱŽ—Ž›’Œȱ™›ŠŒ’ŒŽȱ’œȱ™›ŽŽ›Š‹•Žȱ˜ȱ“ž–Ž—ȱ˜›ȱœ‘˜ž•ȱ
be institutionalized on a wholesale and indiscriminate basis. It should be treated instead as a highly 
™›˜‹•Ž–Š’Œȱ ŽŒ‘—’šžŽȱ ˜›ȱ œ›ŽŠ–•’—’—ȱ ˜Œ”Žœǯȱ �ŽĴ•Ž–Ž—ȱ ’œȱ ˜›ȱ –Žȱ ‘Žȱ Œ’Ÿ’•ȱ Š—Š•˜žŽȱ ˜ȱ ™•ŽŠȱ
‹Š›Š’—’—DZȱ�˜—œŽ—ȱ ’œȱ ˜Ž—ȱ Œ˜Ž›ŒŽDzȱ ‘Žȱ‹Š›Š’—ȱ–Š¢ȱ‹Žȱ œ›žŒ”ȱ‹¢ȱ œ˜–Ž˜—Žȱ ’‘˜žȱŠž‘˜›’¢Dzȱ ‘Žȱ
Š‹œŽ—ŒŽȱ˜ȱŠȱ›’Š•ȱŠ—ȱ“ž–Ž—ȱ›Ž—Ž›œȱœž‹œŽšžŽ—ȱ “ž’Œ’Š•ȱ ’—Ÿ˜•ŸŽ–Ž—ȱ›˜ž‹•Žœ˜–ŽDzȱŠ—ȱŠ•‘˜ž‘ȱ
˜Œ”ŽœȱŠ›Žȱ›’––Žǰȱ“žœ’ŒŽȱ–Š¢ȱ—˜ȱ‹Žȱ˜—Žǯȱ�’”Žȱ™•ŽŠȱ‹Š›Š’—’—ǰȱœŽĴ•Ž–Ž—ȱ’œȱŠȱŒŠ™’ž•Š’˜—ȱ˜ȱ‘Žȱ
conditions of mass society and should be neither encouraged nor praised”.
82ȱȱ �’Žǰȱ Šȱ ™›˜™àœ’˜ȱ ˜ȱ ȃ—˜Ÿ˜ȱ œŽ›Ÿ’³˜ȱ ™ø‹•’Œ˜Ȅǰȱ ���
����ǰȱ �˜‹Ž›ȱ �ǯDzȱ ������ǰȱ �‘˜–Šœȱ 
J. Teorias da administração pública. 7. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2017. p. 290.
83ȱȱ �’Žǰȱœ˜‹›Žȱ˜œȱ–˜˜œȱŠ•Ž›—Š’Ÿ˜œȱŽȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŽȱ •’Ç’˜œȱŽȱ˜œȱŽœŠę˜œȱŽȱ›Š—œ™˜œ’³¨˜ȱ—˜ȱ
’›Ž’˜ȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜ȱ›Š—Œ¹œǰȱ�������ǰȱ�Ž—˜ÉǯȱDroit administratif général. Paris: Lexisnexis, 
2015.p. 1254-1261. No âmbito dos litígios contratuais, vide RICHER, Laurent; LICHÈRE, 
�›Š—³˜’œǯȱDroit des contrats administratifs. 10. ed. Paris: LGDJ, 2016. p. 311-347.
RDA – Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 275, p. 25-46, maio/ago. 2017
43JUAREZ FREITAS | Direito administrativo não adversarial: a prioritária solução consensual de conflitos
Todavia, os acordos prudentes e idôneos se ajustam sobejamente ao 
’›Ž’˜ȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜ǰȱšžŠ—˜ȱŒ˜—œž‹œŠ—Œ’Š–DZȱǻŠǼȱŒ˜–™›˜–’œœ˜œȱŽęŒ’Ž—Žœȱ
ŽȱŽęŒŠ£Žœǰȱ™›Žœ’–˜œ˜œȱ¥ȱ’–™•Ž–Ž—Š³¨˜ȱŠœȱ™˜•Ç’ŒŠœȱ™ø‹•’ŒŠœǰȱŽ–ȱŽ–™˜ȱø’•Dzȱ 
(b) compromissos promotores da probidade; (c) compromissos que não inva-
dem a esfera do indisponível; (d) compromissos de comprovados benefícios 
œ’œ¹–’Œ˜œȱ•Çšž’˜œǰȱŒ˜–ȱŠŸŠ•’Š³¨˜ȱ™›·Ÿ’ŠȱŽȱ’–™ŠŒ˜œȱ–ž•’’–Ž—œ’˜—Š’œǯ
�–ȱœž–ŠǰȱŠȱŠ™›˜™›’ŠŠȱŽȱ™›’˜›’¤›’Šȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ȱ—˜ȱ’›Ž’˜ȱŠ–’—’œ›Šȱ’Ÿ˜ȱ
‹›Šœ’•Ž’›˜ȱ·ȱ›Š—œ˜›–Š³¨˜ȱꕘœàꌊȱ’—Š’¤ŸŽ•ǰȱ™˜›ȱ–Š’œȱŽœŠęŠ˜›ŠȱšžŽȱœŽ“Šȱ
Šȱ›Š—œ™˜œ’³¨˜ǯȱ�ȱŠŽ—Žȱ™ø‹•’Œ˜ȱ˜ȱžž›˜ȱŽ›¤ȱšžŽȱŠžŠ›ȱŽ–ȱŒ˜–™Šœœ˜ȱŒ˜–ȱ
Šœȱ‘Š‹’•’ŠŽœȱŽœœŽ—Œ’Š’œȱ¥ȱ—Ž˜Œ’Š³¨˜ǯ
Entre as habilidades requeridas, ressaltam-se: (a) a postura não adversarial; 
ǻ‹ǼȱŠȱ ’–™Žœœ˜Š•’ŠŽȱŽȱ˜ȱŠž˜Œ˜—›˜•ŽDzȱ ǻŒǼȱ˜ȱŽœŽ—Ÿ’ŽœŠ–Ž—˜ȱ ›ŽĚŽ¡’Ÿ˜ȱšžŽȱ
ŸŽ—ŒŽȱŠœȱ™›Ž’œ™˜œ’³äŽœȱŠž˜–¤’ŒŠœȱŠ˜ȱŒ˜—›˜—˜ȱŽȱŠ˜ȱ›ŽŸ’ŽDzȱǻǼȱŠȱŒŠ™ŠŒ’ŠŽȱ
Žȱ ŽœŒžŠȱ Š’ŸŠȱ Žȱ Žȱ ’—ŠŠ³¨˜ȱ Š‹Ž›ŠDzȱ ǻǼȱ ˜ȱ ˜–ȱ Žȱ ›ŽŽ—šžŠ›Š–Ž—˜ȱ Žȱ
empatia racional; (e) a aptidão para construir saídas honrosas; (f) o preparo 
™Š›Šȱ˜Ž›ŽŒŽ›ȱ–˜’ŸŠ³¨˜ȱŽ¡™•ÇŒ’ŠǰȱŒ•Š›ŠȱŽȱŒ˜—›žŽ—ŽDzȱǻǼȱŠȱŠ’žŽȱŠ–’œ˜œŠȱ¥ȱ
transparência radical e ao trabalho integrado e sistêmico.
�–ȱø•’–Šȱ’—œ¦—Œ’Šǰȱ·’ŒŠȱŽȱ“ž›’’ŒŠ–Ž—Žǰȱ–˜œ›ŠȬœŽȱ™›ŽŒÇ™žŠȱŠȱœ˜•ž³¨˜ȱ
Œ˜—œŽ—œžŠ•ȱ ˜œȱ Œ˜—Ě’˜œȱ —Šȱ ŽœŽ›Šȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠǯȱ �ȱ ›Žšž’œ’˜ȬŒ‘ŠŸŽȱ ·ȱ Šȱ 
›˜ŒŠȱ Žȱ ™›·ȬŒ˜–™›ŽŽ—œäŽœǰȱ Œ˜–ȱ ˜ȱ Žœ’Ž›Š˜ȱ ꛖŽȱ Žȱ ž•›Š™ŠœœŠ›ȱ Šȱ–Ž—Ȭ
Š•’ŠŽȱŽȱ‹Ž•’Ž›¦—Œ’ŠȱŒ˜—Š’˜œŠȱŽȱŒ˜—œ˜•’Š›ȱž–Šȱœ˜Œ’ŽŠŽȱ™ŠŒÇꌊǰȱ™›˜Ȭ
™Ž—œŠȱŠȱœ˜•ž³äŽœȱ‘˜—ŽœŠœǰȱ›Žœ™Ž’˜œŠœȱŽȱŠ–’¤ŸŽ’œǯ
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