Noções de Direito Administrativo para Policial - Aula 03

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Aula 03
Noções de Direito Administrativo p/ PRF - Policial - 2014/2015 (Com videoaulas)
Professor: Daniel Mesquita
Noções de Direito Administrativo para Policial 
(2014/2015) da PRF. Teoria e exercícios 
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AULA 03: Atos administrativos. 
 
 
SUMÁRIO 
1) INTRODUÇÃO À AULA 03 2 
2) ATOS ADMINISTRATIVOS 2 
2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO. 2 
2.2. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS 
DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. 8 
2.3. ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO. 21 
2.4. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 27 
2.4.1. EXISTÊNCIA, VALIDADE, EFICÁCIA E EXEQÜIBILIDADE 27 
2.4.2. VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE 28 
2.4.3. OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 35 
2.5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE 38 
2.5.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS 39 
2.5.1.1. DECRETOS 39 
2.5.1.2. INSTRUÇÕES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS E 
RESOLUÇÕES 40 
2.5.2. ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATÓRIOS 40 
2.5.3. ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS 41 
2.5.3.1. LICENÇA 41 
2.5.3.2. PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO 42 
2.5.3.3. APROVAÇÃO, VISTO E HOMOLOGAÇÃO 43 
2.5.4. ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS 43 
2.5.5. ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS 44 
3) TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. 45 
3.1 ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULÁVEIS E INEXISTENTES. 45 
3.2 TEORIAS MONISTA (OU UNITÁRIA) E DUALISTA. 46 
3.3 VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO. 47 
3.4 DESCONSTITUIÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 49 
3.4.1 INVALIDAÇÃO E DECADËNCIA 49 
3.4.2 REVOGAÇÃO 60 
3.5 CONVALIDAÇÃO (OU SANATÓRIA) 70 
3.6 CADUCIDADE 74 
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4) PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA 74 
5) RESUMO DA AULA. 79 
6) QUESTÕES 88 
7) REFERÊNCIAS 100 
 
 
1) Introdução à aula 03 
 
Que bom que você veio para a nossa aula! 
Nesta nossa aula 03 do curso de Direito Administrativo 
preparatório para o cargo de Policial (2014/2015) da PRF, falaremos do 
seguinte assunto: ³3 Ato administrativo. 3.1 Conceito, requisitos, 
atributos, classificação e espécies. 3.2 Invalidação, anulação e 
revogação. 3.3 Prescrição.´� 
Num concurso como este, em que a matéria é muito extensa, não 
há como você ler uma aula hoje e apreender tudo até o dia da prova. 
Por isso, programe-se para ler os resumos na semana que antecede a 
prova. Lembre-se: o planejamento é fundamental. 
Chega de papo, vamos à luta! 
 
2) Atos Administrativos 
2.1. Conceito de ato administrativo. 
 
Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir os 
conceitos de fato e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo 
fique clara. 
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Fato: é acontecimento sem qualquer interferência da vontade 
humana. Ato, por sua vez, é manifestação de vontade praticada pelo 
homem. 
6H� ³DWR´� p� PDQLIHVWDomR� GD� YRQWDGH� KXPDQD�� ³atos 
administrativos´� VmR� GHFODUDo}HV� KXPDQDV� �H� QmR�PHURV� IHQ{PHQRV�
da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas 
pela administração pública ou por particular no exercício de suas 
prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurídicos 
determinados, em conformidade com o interesse público, sob regime de 
direito público e sujeitas a controle. 
Para quem gosta de demonstrar seu apurado conhecimento jurídico 
em provas subjetivas, citando doutrinadores de renome, colacionamos a 
definição de ato administrativo da professora Di Pietro: 
³SRGH-se definir o ato administrativo como a declaração do 
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos 
imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito 
S~EOLFR�H�VXMHLWD�D�FRQWUROH�SHOR�3RGHU�-XGLFLiULR´��������S������ 
 
O aluno não pode se esquecer de que, além do Poder Executivo, os 
órgãos que compõem o Poder Judiciário e o Legislativo também editam 
atos administrativos. Também não pode se esquecer de que a 
Administração Pública pode editar atos regidos pelo direito privado 
quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos 
por ela no mercado num ambiente de livre concorrência. 
Por fim, vale destacar a valiosa lição de Bandeira de Mello (2010, 
p. 413-416) acerca do silêncio da Administração quando esta não se 
pronuncia quando deve fazê-lo. Para o ilustre administrativista, o 
silêncio não é ato jurídico, mas um fato jurídico administrativo, pois não 
houve qualquer manifestação. 
 
 
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1. (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as 
áreas) A função administrativa, ou executiva, é exercida 
privativamente pelo Poder Executivo. 
Além do Poder Executivo, os órgãos que compõem o Poder 
Judiciário e o Legislativo também editam atos administrativos. 
Gabarito: Errado. 
 
2. (CESPE ± 2013 ± TJDFT ± Oficial de Justiça) A 
designação de ato administrativo abrange toda atividade desempenhada 
pela administração. 
O ato administrativo não abrange toda atividade desempenhada 
pela administração, representando apenas uma parcela da atuação da 
administração. 
Logo, está INCORRETA. 
 
3. (CESPE - 2013 - DEPEN - Agente Penitenciário) Um 
banco estatal que celebra com o particular um contrato para 
fornecimento de cheque especial pratica um ato administrativo. 
6H� ³DWR´� p� PDQLIHVWDomR� GD� YRQWDGH� KXPDQD�� ³atos 
administrativos´� VmR� GHFODUDo}HV� KXPDQDV� �H� QmR�PHURV� IHQ{PHQRV�
da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas 
pela administração pública ou por particular no exercício de suas 
prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurídicos 
determinados, em conformidade com o interesse público, sob regime de 
direito público e sujeitas a controle. 
O ato praticado não visa o interesse público, mas de particulares, 
por isso está errado!! 
 
Questões de 
concurso 
 
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4. (CESPE ± 2010 - MPS ± Técnico Em Comunicação 
Social ± Rel. Públicas) Quando um banco estatal celebra, com um 
cliente, um contrato de abertura de conta-corrente, está praticando um 
ato administrativo. 
Cumpre ressaltar que nem toda ação da Administração Pública é 
tida como ato administrativo. Os atos administrativos são 
manifestações, unilaterais, quando a Administração age como tal, tendo 
assim, superioridade, prerrogativas e supremacia em relaçãoao 
particular. As empresas estatais (empresas públicas e sociedades de 
economia mista) são submetidas ao mesmo regime jurídico das demais 
empresas privadas (regime jurídico de direito privado). Desta forma, os 
atos praticados por estas não são considerados atos administrativos, 
mas atos privados da Administração. Assim se enquadra o contrato de 
abertura de conta-corrente. 
Gabarito: Errado. 
 
5. (CESPE - 2012 - ANATEL ± Analista) A formalização de 
contrato de abertura de conta-corrente entre instituição financeira 
sociedade de economia mista e um particular enquadra-se no conceito 
de ato administrativo. 
Vimos que atos de empresas estatais se enquadram como ato 
privado da administração, pois não é unilateral e também não possui 
prerrogativas. 
Gabarito: Errado. 
 
6. (CESPE ± 2012 ± TJ/AL ± Analista Judiciário ± 
Administrativa) Todo ato praticado no exercício da função 
administrativa consiste em ato da administração. 
 
Vimos que os ³DWRV� DGPLQLVWUDWLYRV´� VmR� GHFODUDo}HV� KXPDQDV��
unilaterais, expedidas pela administração pública ou por particular no 
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exercício de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos 
jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público, sob 
regime de direito público e sujeitas a controle. Os atos administrativos 
são espécies do gênero atos da administração. Entre os atos da 
administração temos: os atos de direito privado; os atos materiais da 
administração; atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; os atos 
políticos; os contratos; os atos normativos; e os atos administrativos 
propriamente ditos. 
Gabarito: Certo. 
 
7. (CESPE - 2012± TJ/AL ± Analista Judiciário ± 
Administrativa) Os atos políticos não se sujeitam ao regime jurídico 
constitucional. 
Todo ato da administração está sujeito ao regime constitucional. 
Lembre-se de que os atos políticos não são considerados atos 
administrativos. 
Gabarito: Errado. 
 
8. (CESPE - 2010 - CETURB/ES - Advogado) Atos praticados 
pela administração valendo-se de suas prerrogativas e regido pelas 
normas de direito público são exemplos de atos administrativos, não 
podendo ser classificados, portanto, como atos da administração. 
A primeira parte do enunciado está correta. No entanto, se os atos 
citados são atos administrativas, consequentemente são atos da 
administração, já que são espécies destes últimos. 
Gabarito: Errado. 
 
9. (CESPE - 2012 ± TJ/AL ± Analista Judiciário ± 
Administrativa) De acordo com os critérios objetivo, funcional ou 
material, ato administrativo corresponde ao ato praticado no exercício 
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concreto da função administrativa que é editado exclusivamente por 
órgãos administrativos. 
Sabemos que o sentido objetivo, material ou funcional da 
administração pública denota a própria atividade administrativa 
exercida pelo Estado. Desta forma, por tal critério, o ato administrativo 
surge do exercício dessa função que poderá ser editado por órgão ou 
entidade administrativa, bem como pelos delegatários dos serviços 
públicos, ou seja, particulares no exercício delegado da função 
administrativa. 
Gabarito: Errado. 
 
10. (CESPE - 2011 ± STM ± Analista Judiciário ± 
Administração) Os atos administrativos têm origem no Estado ou em 
agentes investidos de prerrogativas estatais. 
Vimos que se pode definir o ato administrativo como a declaração 
do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos 
imediatos, com observância da lei. 
Gabarito: Certo. 
 
11. (CESPE - 2012 ± TJ/AL ± Analista Judiciário ± 
Administrativa) Os atos administrativos incluem os despachos de 
encaminhamento de papéis e os processos. 
Os despachos não são manifestações unilaterais de vontade da 
administração revestidas de prerrogativas públicas, ou seja, são 
considerados meros atos. 
Gabarito: Errado. 
 
 
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2.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos 
motivos determinantes; procedimento 
administrativo. 
 
O que vamos estudar agora são os elementos que constituem os 
atos administrativos, sem eles o ato administrativo não completa seu 
ciclo de formação ou são considerados, até mesmo, a depender do 
elemento faltante, inexistente. 
A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos 
elementos que compõem os atos administrativos. Em razão disso, o 
critério mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso é o do 
art. 2º da Lei nº 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato 
administrativo são: competência, forma, objeto, motivo e finalidade. 
Isso não quer dizer que o aluno deve marcar errado se 
apresentada na questão que o sujeito, e não a competência, é um dos 
elementos do ato administrativo. 
Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razão, que a 
competência é um atributo do sujeito que pratica o ato e, além desse 
atributo, ele deve ter a capacidade para realizá-lo. Desse modo, mais 
adequado falar-se que o sujeito ± e não a competência ± é um dos 
elementos do ato administrativos. 
Sujeito é aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e 
competência para a prática do ato. A primeira se verifica das normas 
de direito civil (idade, sanidade mental etc.). Já a competência, no 
direito administrativo, decorre da Constituição, das leis e atos 
normativos. Esses diplomas não só definem o plexo de competências, 
mas impõem aos seus titulares o dever de exercê-las em prol do 
interesse público. 
*Pensou em sujeito ± pense em capacidade e 
competência!* 
 
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Aqui já entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o 
estudo da competência para a prática do ato administrativo. Portanto, 
SINAL DE ALERTA! 
Primeiramente, importante observar as características da 
competência exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo. 
Mencionamos aqui as características da competência trazidas por 
Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira, 
especialmente em Bandeira de Mello: 
x de exercício obrigatório; 
x irrenunciável; 
x intransferível; 
x imodificável pela vontade do agente; 
x imprescritível (o não exercício não extingue a competência); 
x improrrogável (não se transfere ao órgão incompetente que 
praticou o ato, salvo se a lei assim determinar). 
CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar 
das características de irrenunciabilidade e intransferibilidade,a 
competência pode ser objeto de delegação e avocação. 
A delegação é um instrumento de descentralização administrativa 
(art. 11 do Decreto-lei nº 200/67) e não importa em transferência de 
competência, tanto é que a autoridade delegante pode avocar a 
competência delegada a qualquer momento (art. 2º, parágrafo único, 
do Decreto nº 83.937/79). 
 
MUITO CUIDADO ± EXCEÇÃO À REGRA DA DELEGAÇÃO: 
 
 
A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito 
da Administração Pública Federal, proíbe a delegação da 
competência: 
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(a) de editar atos normativos; 
(b) de decidir recursos administrativos; e 
(c) das matérias de competência 
exclusiva do órgão ou autoridade. 
 
 
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei nº 9.784/99 e do 
Decreto nº 83.937/79, extraem-se as seguintes conclusões que já 
foram cobradas em inúmeras provas de concursos, são elas: 
x o ato de delegar pressupõe a autoridade para subdelegar; 
x pode haver delegação de competências a órgãos não 
subordinados; 
x a delegação pode ser parcial; 
x ela deve ser feita por prazo determinado; 
x a autoridade delegante pode permanecer com o poder de 
exercer a competência de forma conjunta com a delegatária. 
Por fim, com relação à competência, o aluno deve ter em mente 
que, quando o agente público atua fora de sua esfera de competência, 
ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440). 
Tamanha a relevância do que tratado nesse ponto, apresentamos 
dois itens de concursos públicos em que a matéria foi cobrada, 
vejamos: 
 
 
 
 
12. (CESPE ± 2009 - TRF 5ª Região - Juiz Federal 
Substituto) Analise a seguinte situação hipotética: Pedro, autoridade 
superior, delegou determinada competência a Alfredo com o propósito 
de descentralizar a prestação do serviço público e assegurar maior 
rapidez nas decisões, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto 
com o objeto da delegação. 
Questões de 
concurso 
 
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Nessa situação, Alfredo somente pode subdelegar a competência se 
Pedro deixou essa autorização consignada de forma expressa no ato de 
delegação. 
 
O art. 11 do DL �������GLVS}H�TXH� ³D�GHOHJDomR�GH�FRPSHWrQFLD�
será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, 
com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, 
situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a 
DWHQGHU´�� 
Ocorre que, o Decreto nº 83.937/79, que regulamenta o 
GLVSRVLWLYR��DILUPD��HP�VHX�DUW���ž�TXH�³o ato de delegar pressupõe a 
autoridade para subdelegar, ficando revogadas as disposições em 
contrário constantes de decretos, regulamentos ou atos normativos em 
YLJRU�QR�kPELWR�GD�$GPLQLVWUDomR�'LUHWD�H�,QGLUHWD´� Assim o item está 
errado. 
13. (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário - 
Taquigrafia - Específicos) Nem todo ato administrativo necessita ser 
motivado. No entanto, nesses casos, a explicitação do motivo que 
fundamentou o ato passa a integrar a própria validade do ato 
administrativo como um todo. Assim, se esse motivo se revelar inválido 
ou inexistente, o próprio ato administrativo será igualmente nulo, de 
acordo com a teoria dos motivos determinantes. 
A teoria dos motivos determinantes de aplica tanto aos atos 
vinculados quanto aos discricionários. De acordo com Hely Lopes 
Meirelles o ato discricionário confere ao administrador uma margem de 
liberdade para fazer um juízo de conveniência e oportunidade, não 
sendo obrigatória a motivação. No entanto, se houver tal 
fundamentação, o ato deverá condicionar-se a esta, em razão da 
necessidade de observância da Teoria dos Motivos Determinantes. 
Resposta: certo. 
 
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14. (CESPE - 2013 - TJ-RR - Titular de Serviços de Notas e 
de Registros) A competência, irrenunciável, pode ser delegada a 
outros órgãos ou titulares, ainda que estes não sejam hierarquicamente 
subordinados ao órgão originalmente competente, quando for 
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, 
econômica, jurídica ou territorial. 
Observem que essa questão caiu para Titular de Serviços de Notas 
e de Registros e que vocês tem pleno conhecimento para responder. É 
um boa questão, pois tem um peguinha interessante. Não confundam a 
FDUDFWHUtVWLFD� ³LUUHQXQFLiYHO´� FRP� ³H[FOXVLYD´�� (X� H[SOLFR�� Todas as 
competências administrativas são irrenunciáveis. O agente não 
pode simplesmente abrir mão delas. 
Acontece que algumas competências são delegáveis, enquanto 
outras jamais poderão ser delegadas, ou seja, são exclusivas (ex: 
decisão de recurso e elaboração de ato normativo). 
Se alguém pensou em marcar a questão como errada por conta do 
WHUPR� ³LUUHQXQFLiYHO´�� GHYH� OHPEUDU� TXH� HVVD� p� XPD� FDUDFWHUtVWLFD� GH�
todos os atos. 
Portanto, a resposta está correta. 
 
15. (CESPE/2011 ± PC/ES ± Perito Papiloscópico) O poder 
legal conferido ao agente público para o desempenho específico das 
atribuições de seu cargo constitui um requisito do ato administrativo, ou 
seja, o requisito da competência. 
A competência é de fato o requisito ou elemento do ato 
administrativo que se traduz no poder legal conferido ao agente público 
para o desempenho específico das atribuições de seu cargo. 
Gabarito: Certo. 
 
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16. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle 
Externo) A decisão de recurso administrativo pode ser objeto de 
delegação. 
Abra o olho! Você não pode errar esse tipo de questão destacada 
em aula! 
A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito 
da Administração Pública Federal, proíbe a delegação da 
competência: 
(d) de editar atos normativos; 
(e) de decidir recursos administrativos; e 
(f) das matérias de competência 
exclusiva do órgão ou autoridade. 
Gabarito: Errado 
 
17. (CESPE - 2012 ± DPE/RO ± Defensor Público) A 
competência, um dos elementos do ato administrativo, é irrenunciável, 
salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos; entre as 
hipóteses cabíveis de delegação inclui-se a edição de decretos 
normativos. 
É verdade que a competência é um dos elementos ou requisitos do 
ato administrativo, sendo irrenunciável, salvo os casos de delegação e 
avocação legalmente admitidos. No entanto, a Lei nº 9.784/99, que 
regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública 
Federal, proíbe a delegação da competência de editaratos normativos. 
Gabarito: Errado. 
 
18. (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário) A 
delegação da competência para a realização de um ato administrativo 
configura a renúncia da competência do agente delegante. 
Como disse em aula, a delegação é um instrumento de 
descentralização administrativa (art. 11 do Decreto-lei nº 200/67) e não 
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importa em transferência de competência, tanto é que a autoridade 
delegante pode avocar a competência delegada a qualquer momento 
(art. 2º, parágrafo único, do Decreto nº 83.937/79). 
Gabarito: Errado. 
 
 
19. (CESPE - 2010 ± MPS ± Agente Administrativo) A 
competência é delegável, mas não é passível de avocação. 
De acordo com o art. 11, da Lei nº 9.784/99, a competência é 
irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi 
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação 
legalmente admitidos. Portanto, é possível tanto a delegação quanto a 
avocação de competência. 
Gabarito: Errado. 
 
Vamos continuar no estudo dos elementos do ato administrativo. 
Além do elemento sujeito ou competência, existe o elemento 
forma. 
Com relação a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que 
ela tem duas acepções: 
a) em sentido estrito: a forma é considerada como a 
exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração 
se apresenta; 
b) em sentido amplo��D�IRUPD�LQFOXL�³WRGDV�DV�formalidades que 
devem ser observadas durante o processo de formação da 
vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à 
SXEOLFLGDGH�GR�DWR´� 
A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, é o 
informalismo do ato administrativo. 
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Em seguida, ainda com relação aos elementos do ato 
administrativos apresentados na Lei nº 4.717/65, destacamos o 
objeto. 
O objeto é o conteúdo material, é o que o ato realiza, é a resposta 
jV�VHJXLQWHV�SHUJXQWDV��³2�TXr�p�R�DWR"´��³3DUD�TXr�VHUYH�R�DWR"´��2�
objeto deve ser lícito, certo e moral. 
Objeto e conteúdo são utilizados pela maioria dos 
doutrinadores como expressões sinônimas. 
 
Além do sujeito (ou competência), da forma e do objeto, a 
finalidade é outro elemento do ato administrativo. 
Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas 
acepções (que já foram objeto de cobrança em concurso público, 
conforme verificaremos abaixo): 
a) em sentido estrito, a finalidade é o resultado específico que o 
agente quer alcançar com a prática do ato, é o efeito que ele 
deseja produzir ao praticar o ato. 
b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse 
público, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a 
finalidade dele é a consecução do interesse público; 
Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da 
prevista no ordenamento, esse ato será inválido em razão do desvio de 
poder. 
Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder 
pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade 
alheia ao interesse público; (b) o agente busca uma finalidade de 
interesse público, mas alheia à prevista para o ato que utilizou. O 
desvio de poder (vício na finalidade) e o excesso de poder (vício na 
competência) são espécies do gênero abuso de poder (Alexandrino, 
2010, p. 440) 
Assim, temos o importante quadro ± SINAL DE ALERTA: 
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O motivo é outro elemento do ato administrativo e pode ser 
definido como a causa imediata do ato administrativo, é a situação de 
fato (ocorrida no mundo empírico) e de direito (previsão legal ou o 
princípio) que determina a prática do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). 
Nesse tema, três questões são relevantes para concursos públicos: 
(I) diferenciar conceitualmente motivo, móvel e motivação; (II) o 
fundamento da motivação dos atos administrativos; e (III) a teoria dos 
motivos determinantes. 
A diferenciação conceitual mais exata entre motivo, móvel, 
motivação é dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399). 
Ele observa que motivo se distingue de móvel porque este designa 
a representação subjetiva, a intenção do agente ao praticar o ato. O 
motivo decorre da situação ocorrida no mundo dos fatos. 
O mesmo autor ensina também que o motivo não se confunde com 
a motivação, pois esta é a justificativa formalizada pelo agente para a 
prática do ato e decorre do princípio da transparência. 
Assim, temos o seguinte quadro conceitual: 
Motivo 
Causa imediata dos atos 
administrativos ocorrida no 
mundo dos fatos. 
Móvel 
Intenção do 
agente ao 
praticar o ato. 
Motivação 
Justificativa 
formalizada pelo 
agente para a prática 
do ato. 
 
IMPORTANTE! O fundamento da motivação dos atos 
administrativos é tema que pode auxiliar o aluno no momento de 
Desvio de poder ± vício na 
finalidade 
Abuso de poder 
Excesso de poder ± vício na 
competência 
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julgar itens de alta complexidade. Por isso, é de fundamental 
importância que o aluno absorva esse ponto da matéria. 
Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do 
STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se 
motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa 
pública, afirmou o Ministro que a obrigação de motivar os atos 
GHFRUUHULD��³HVSHFLDOPHQWH��GR�IDWR�GH�RV�DJHQWHV�HVtatais lidarem com 
a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais ² 
integral, majoritária ou mesmo parcialmente ² pertencer ao Estado, 
isto é, a todos os cidadãos. Esse dever, ademais, estaria ligado à 
própria idéia de Estado Democrático de Direito, no qual a legitimidade 
de todas as decisões administrativas tem como pressuposto a 
possibilidade de que seus destinatários as compreendam e o de que 
possam, caso queiram, contestá-las. No regime político que essa forma 
de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar não apenas que a 
Administração, ao agir, visou ao interesse público, mas também que 
DJLX�OHJDO�H�LPSDUFLDOPHQWH´��WH[WR�H[WUDtGR�GR�,QIRUPDWLYR�67)�Qž�����
± o julgamento ainda não foi concluído em razão do pedido de vista do 
Ministro Joaquim Barbosa). 
Por fim, com relação ao elemento motivo do ato administrativo, 
pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois 
passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes. 
A teoria dos motivos determinantes dispõe que a validade do 
ato se vincula aos motivos ± fáticos e legais ± indicadoscomo seu 
fundamento. 
Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua 
ocorrência deve ser provada e deve ser suficiente para justificá-lo. Caso 
contrário, o ato será inválido. Esse é o entendimento que se extrai do 
ROMS 29774, julgado pela 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, e 
do MS 11741, julgado pela 1ª Seção da mesma Corte. 
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Seja o ato discricionário ou vinculado, o motivo declarado vincula o 
ato para todos os efeitos jurídicos. A partir daí, os órgãos de controle 
internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato também com 
relação aos motivos que ensejaram a sua prática, mesmo que 
desnecessária a expressa declaração do motivo. Havendo 
desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato 
pode ser retirado do ordenamento. 
Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ 
declarou nulo o ato da administração de reduzir unilateralmente o valor 
pago às escolas que realizam cursos para a obtenção da CNH em 
percentual muito superior ao verificado como necessário pelo estudo 
técnico da própria administração. Esse estudo foi, justamente, o 
utilizado pela administração como motivação para a redução do valor do 
contrato com as escolas. 
Por fim, com relação ao conceito de procedimento 
administrativo, mais uma vez invocamos a lição de Di Pietro. A 
professora ensina (2009, 197) que determinados atos são preparatórios 
de um ato principal, mesmo assim, esses atos são considerados atos 
administrativos, pois integram um procedimento ou fazem parte de um 
ato complexo. 
Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser 
percorrido pela Administração para a obtenção de efeitos regulares de 
um ato administrativo principal. 
Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato 
administrativo segundo a definição legal (Lei nº 4.717/65) e a lição da 
maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, José dos Santos 
Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.). 
Não ignoramos a lição de Bandeira de Mello de que há outros 
elementos do ato administrativo, quais sejam: conteúdo (para o autor, 
o conteúdo é o próprio ato, se diferenciando do objeto, porque este 
seria sobre o que trata o ato), causa (relação entre o motivo ± fato ± e 
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o conteúdo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei), 
requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato até a sua 
edição), formalização (modo específico pelo qual o ato administrativo 
deve ser externado) e pertinência à função administrativa (só é ato 
administrativo aquele que seja afeto às atividades administrativas). 
Não abordaremos profundamente a lição desse doutrinador, pois 
ele representa posição isolada no direito administrativo nesse ponto. 
O que você deve levar para a prova é que os elementos do ato 
administrativo é o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e 
finalidade. 
Creio que, até o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte 
por cento) das questões relativas a ato administrativo nos concursos. 
Isso não é o bastante para a aprovação num certame. Por isso, vamos 
em frente! 
 
 
 
20. (CESPE - 2013 - TCE-RO - Agente Administrativo) A 
motivação de um ato administrativo é o pressuposto fático e jurídico 
que enseja a prática do ato. O motivo de um ato administrativo é a 
exposição escrita da razão que determinou a prática do ato. 
Motivo 
Causa imediata dos atos 
administrativos ocorrida no mundo 
dos fatos. 
Motivação 
Justificativa formalizada pelo 
agente para a prática do ato. 
 
Gabarito: Errado. 
 
21. (CESPE - 2012 ± TJ/AC ± Juiz) O motivo, como 
pressuposto de fato que antecede a prática do ato administrativo, será 
Questões de 
concurso 
 
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sempre vinculado, não havendo, quanto a esse aspecto, margem a 
apreciações subjetivas por parte da administração. 
O motivo pode ser expresso em lei ou a lei pode dar margem para 
escolha (decisão). Portanto, o motivo pode ser um elemento vinculado 
ou discricionário. 
Gabarito: Errado 
 
22. (CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico) O motivo do ato 
administrativo não se confunde com a motivação estabelecida pela 
autoridade administrativa. A motivação é a exposição dos motivos e 
integra a formalização do ato. O motivo é a situação subjetiva e 
psicológica que corresponde à vontade do agente público. 
 
Como vimos, o motivo se distingue de móvel porque este designa a 
representação subjetiva, a intenção do agente ao praticar o ato. O 
motivo decorre da situação ocorrida no mundo dos fatos. 
Gabarito: Errado. 
 
23. (CESPE - 2010 ± INSS ± Perito Médico Previdenciário) 
A alteração da finalidade do ato administrativo expressa na norma legal 
ou implícita no ordenamento da administração caracteriza o desvio de 
poder. 
Caracteriza o desvio de finalidade ou de poder a alteração da 
finalidade expressa ou implicitamente imposta no ordenamento legal. 
Gabarito: Certo. 
 
24. (AFCE ± TI ± CESPE/2010) Sempre que a lei 
expressamente exigir determinada forma para que um ato 
administrativo seja considerado válido, a inobservância dessa exigência 
acarretará a nulidade do ato. 
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A forma é considerada elemento vinculado, ou seja, a forma é 
prescrita ou não vedada em lei. No entanto, quando a lei não a exigir 
como essencial, mesmo tendo sido adotada outra forma, o ato não será 
considerado nulo. Por outro lado, sempre que a lei expressamente a 
exigir, a inobservância acarretará a nulidade do ato. 
Gabarito: Certo. 
 
2.3. Atributos (ou características) do ato 
administrativo. 
 
O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos 
atributos é a sua diferenciação com relação aos elementos. Enquanto 
estes são necessários para a própria formação e validade do ato, 
aqueles são as características comuns aos atos administrativos. 
De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos 
administrativos: 
 
x presunção de legitimidade (e veracidade) ± presunção juris 
tantum (= presunção jurídica que pode ser ilidida caso exista prova em 
contrário) de que os atos estão adequados ao direito e verídicos quanto 
aos fatos. Conseqüências disso: auto-executoriedade e inversão do 
ônus da prova (Alexandrino, 2010, p. 458); 
x imperatividade ± os atos administrativos se impõem a terceiros, 
independentemente de sua concordância, criando obrigações ou 
impondorestrições. Decorre do poder extroverso do Estado ± 
prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera 
jurídica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo, 
possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros 
(Bandeira de Mello, 2010, p. 419); 
x Autoexecutoriedade ± Se subdivide em: 
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o Exigibilidade ± esse atributo é definido por Bandeira de Mello 
������� S�� ����� FRPR� D� ³TXDOLGDGH� HP� YLUWXGH� GD� TXDO� R�
Estado, no exercício da função administrativa, pode exigir de 
terceiros o cumprimento, a observância, das obrigações que 
LPS{V´�� ,VVR� TXHU� GL]HU� TXH� DOJXQV� DWRV� DGPLQLVWUDWLYRV�
impõem ao particular uma obrigação de fazer ou de dar, mas 
não chegam ao ponto de autorizar a Administração a 
promover uma coação material para que o particular execute o 
ato. 
o Executoriedade ± é o atributo que possibilita ao Poder 
Público implementar materialmente o ato administrativo, 
podendo, inclusive, se valer do uso da força sem a 
necessidade de autorização judicial prévia. A administração 
pode se valer desse atributo quando SINAL DE ALERTA!: 
a) a lei autoriza (p. ex: apreensão de produtos alimentícios 
comercializados sem a aprovação da ANVISA); ou 
b) em situações de urgência, em que o ato é condição 
indispensável para a garantia do interesse público (p. ex: 
retirada dos moradores de um prédio com risco de 
desabamento). 
Esse atributo não chega a autorizar a execução pela Administração 
de multas devidas pelo cidadão (a única hipótese em que isso é possível 
é na situação prevista no art. 80, III, da Lei nº 8.666/93, em que a 
Administração pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o 
valor da multa aplicada pela falha na execução). 
Em resumo, temos o seguinte quadro com as características 
principais de cada um dos atributos: 
 
 
 
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Presunção de 
legitimidade 
Autoexecutoriedade Imperatividade 
 
Presunção 
juris tantum 
de que os atos 
correspondem 
aos fatos e ao 
direito 
aplicável. 
 
Exigibilidade 
O Estado pode 
exigir de 
terceiros o 
cumprimento 
de obrigações, 
mas não chega 
ao ponto de 
promover 
coação 
material 
Executoriedade 
O Estado pode 
implementar 
materialmente o 
ato, sem a 
necessidade de 
autorização 
judicial, com 
autorização legal 
ou em urgência. 
Os atos 
administrativos 
se impõem a 
terceiros. 
 
 
Desse modo, apresentamos a sigla para você não se 
esquecer dos atributos ou características dos atos administrativos. 
 
 
 
 
25. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados ± Analista) Em 
decorrência da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a 
administração pública pode, sem a necessidade de autorização judicial, 
interditar determinado estabelecimento comercial. 
Exatamente o que está no quadro! Na Executoriedade, 
subclassificação da autoexecutoriedade, o Estado pode implementar 
materialmente o ato, sem a necessidade de autorização judicial, com 
autorização legal ou em urgência. 
Gabarito: Certo. 
 
PAI 
Questões de 
concurso 
 
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26. (CESPE - 2010 ± MS ± Analista Técnico-
Administrativo) Os atos administrativos gozam de presunção iuris et 
de iure de legitimidade. 
Vimos que a presunção de legitimidade é confere presunção juris 
tantum (relativa) aos atos administrativos, ou seja, é uma presunção 
jurídica que pode ser ilidida caso exista prova em contrário. 
Gabarito: Errado. 
 
27. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Técnico Ministerial) Inerente 
aos atos administrativos, a presunção de legitimidade caracteriza-se por 
ser um princípio de direito público relativo, isto é, que não admite prova 
em contrário. 
Vimos que a presunção de legitimidade é um atributo e não um 
princípio, presunção juris tantum (= presunção jurídica que pode ser 
ilidida caso exista prova em contrário). 
Gabarito: Errado. 
 
28. (CESPE ± 2013 ± CNJ ± Analista Judiciário ± Área 
Judiciária) Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem 
do que se denomina poder extroverso, que permite ao poder público 
editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, 
interferindo na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as 
unilateralmente em obrigações. 
Pessoal, nem todos os atos administrativos são imperativos. 
Logo, está INCORRETA. 
 
29. (CESPE - 2011 - IFB ± Professor) Por meio da 
imperatividade, uma das características do ato administrativo, exige-se 
do particular o cumprimento do ato, ainda que este contrarie 
disposições legais. 
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Como vimos a imperatividade dos atos administrativos se impõem 
a terceiros, independentemente de sua concordância, criando 
obrigações ou impondo restrições. Decorre do poder extroverso do 
Estado ± prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na 
esfera jurídica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, 
contudo, possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a 
terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419); Nenhum terceiro deverá 
cumprir ato ilegal! 
Gabarito: Errado. 
 
30. (CESPE - 2013 - DEPEN - Agente Penitenciário) A 
cobrança de multas, em caso de resistência do particular, é um ato 
administrativo autoexecutório. 
O atributo da autoexecutoriedade não chega a autorizar a execução 
pela Administração de multas devidas pelo cidadão. A imposição da é 
um ato imperativo e decorre do exercício do poder de polícia, sua 
execução (obrigar pagamento) poderá ser efetivada pela via judicial. 
Gabarito: Errado. 
 
31. (CESPE - 2011 ± TCU ± AFCE) A presunção de 
legitimidade, como atributo do ato administrativo, representa a 
faculdade ou a prerrogativa conferida à administração pública para 
impor, unilateralmente, obrigações aos administrados e interferir na 
esfera alheia independentemente de anuência prévia. 
Vimos que os atos administrativos se impõem a terceiros, 
independentemente de sua concordância, criando obrigações ou 
impondo restrições. Esse atributo é o da imperatividade. 
A presunção de legitimidade é o atributo que goza o ato 
administrativo de se presumir sua consonância, conformidade, com o 
direito. 
Gabarito: Errado. 
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32. (CESPE - 2010 ± AGU ± Agente Administrativo) No caso 
de um administrado alegar a existência de vício de legalidade que 
invalide determinado ato administrativo, esse indivíduo deverá 
fundamentar sua alegação com provas dos fatos relevantes, por força 
da obrigatoriedade de inversão do ônus da prova, originada no princípio 
da presunção de legitimidade do ato administrativo. 
A presunção de legitimidade dá a garantia à Administração de que 
seus atos serão observados na medida em que se presume produzidos 
de acordo com a lei. Assim, aquele que contesta tal presunção deve 
demonstrar por meio de provas suas alegações. Desta forma, trata-se 
de inversão do ônus da prova. 
Gabarito: Certo. 
 
33. (CESPE - 2010 ± AGU ± Contador) O ato administrativo, 
uma vez publicado, terá vigência e deverá ser cumprido, ainda que 
esteja eivado de vícios. 
Vimos que há a presunção de legitimidade do ato administrativo, 
assim, o ato deve ser cumprido até que se prove o vício, para que seja 
anulado. 
Gabarito: Certo. 
 
34. (CESPE - 2011 ± TJ/ES ± Analista Judiciário ± 
Administrativa) Enquanto não for decretada a invalidade do ato pela 
administração ou pelo Poder Judiciário, o ato inválido produzirá 
normalmente seus efeitos. 
Vimos que há a presunção de legitimidade do ato administrativo, 
assim, o ato deve ser cumprido, produzindo seus efeitos, até que se 
prove o vício, para que seja anulado. 
Gabarito: Certo. 
 
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2.4. Classificação dos atos administrativos 
 
2.4.1. Existência, validade, eficácia e 
exeqüibilidade 
 
A distinção tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um 
tanto quanto teórica e não muito importante. Não se engane, 
concursando, o seu concorrente está estudando este tópico e ele já foi 
cobrado em outras provas! Por isso, avante! 
O ato administrativo é perfeito e passa a existir quando completa 
todas as suas fases de elaboração. Ele é válido quando expedido em 
conformidade com as exigências do ordenamento. É eficaz quando está 
pronto para produzir efeitos. 
Os efeitos podem ser típicos (previstos na norma) ou atípicos. 
Estes são divididos em preliminares ou prodrômicos (efeitos do ato a 
partir de sua edição até a produção dos efeitos típicos) e reflexos (os 
que atingem relações jurídicas de terceiros). 
Carvalho Filho (2005, p. 103) distingue a eficácia da 
exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administração 
pode dar operatividade ao ato, ou seja, executá-lo por completo. O ato 
pode ser eficaz e inexeqüível quando já transcorridas todas as fases 
para sua edição, mas, em virtude de determinação constante do próprio 
ato, ele só pode ser executado a partir de determinado momento. 
Dessas definições, pode-se concluir que o ato é: 
a) perfeito quando completou o seu ciclo de formação e está apto 
a produzir efeitos; 
b) imperfeito quando não completa o seu ciclo de formação; 
c) inválido quando está em desacordo com as leis ou os princípios 
jurídicos; 
d) ineficaz quando não está apto a produzir efeitos; 
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e) inexequível quando a Administração ainda não pode executar o 
seu comando. 
 
Os atos são editados para serem perfeitos, válidos e eficazes. 
Contudo, pode-se identificar a ocorrência de atos (a) perfeitos, inválidos 
e eficazes; (b) perfeitos, válidos e ineficazes; (c) perfeitos, inválidos e 
ineficazes. 
A hipótese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de 
formação (perfeito) e se impõe ao administrado em razão de seus 
atributos de presunção de legitimidade e de imperatividade (eficaz). 
Contudo, posteriormente, se verifica que ele foi editado contra 
determinada norma jurídica (inválido). 
A hipótese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de 
formação (perfeito), está de acordo com o ordenamento (válido), mas o 
administrador, ao editá-lo, impôs uma condição suspensiva ou um 
termo para que o ato comece a produzir efeitos após a ocorrência de 
evento futuro (ineficaz), é o chamado ato pendente (Alexandrino, 
2010, p. 433). 
A hipótese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de 
formação (perfeito), encontra-se em desconformidade com o 
ordenamento (inválido) e foi editado com uma condição suspensiva ou 
um termo (ineficaz). 
E quando o ato já completou seu ciclo de formação, é válido e já 
produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso, 
classifica-se esse ato como consumado. 
2.4.2. Vinculação e Discricionariedade 
 
Passando essa matéria para você, eu me lembro o quanto era dura 
a minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7 
horas por dia no STJ e ficava na biblioteca da UnB até as 23:30. O 
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concursando é um verdadeiro guerreiro! Ele não pode se perder no 
caminho traçado para o sucesso, deve manter o foco para não dar 
chance para a concorrência. 
No estudo desse ponto (vinculação e discricionariedade) você deve 
ter HP� PHQWH� D� VHJXLQWH� H[SUHVVmR� ³JUDX� GH� OLEHUGDGH´�� SRLV� D�
YLQFXODomR�RX�D�GLVFULFLRQDULHGDGH�GHSHQGH�MXVWDPHQWH�GHVVH�³JUDX�GH�
OLEHUGDGH´� FRQIHULGR� SRU� OHL� SDUD� DYDOLDU� VH� R� DWR� p� YLQFXODGR� RX�
discricionário. 
Se não há margem alguma de liberdade, pois a lei determinou 
que o único comportamento possível e obrigatório a ser adotado para a 
hipótese era aquele, o ato praticado é vinculado. Nesse caso, a 
atuação do administrador encontra-se tipificada na lei, não há avaliação 
acerca de conveniência e oportunidade (=mérito), ele está amarrado às 
imposições legais. 
E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o 
administrador avaliar a situação, o que ocorre? Nesse caso, quando o 
administrador se depara com alguma margem de liberdade para 
decidir acerca da realização de determinado ato, ele está diante de um 
ato discricionário. Nessas hipóteses, ele se valerá dos critérios de 
conveniência e oportunidade para tomar decisões. 
 
 
Assim temos: 
A lei não dá margem de liberdade ato vinculado 
A lei confere alguma margem de liberdade ato 
discricionário. 
Podemos exemplificar que há discricionariedade em um ato 
administrativo quando: 
a) A lei prevê dois ou mais atos possíveis para se chegar ao 
resultado previsto; 
Juízo de mérito = conveniência + oportunidade 
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b) A lei prevê apenas o resultado, mas não a forma de se 
chegar até ele; 
c) Apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados 
no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato 
de forma a melhor adequar a situação a esses conceitos (p. 
ex: boa-fé, moralidade pública etc.). 
O poder discricionário existe porque a atividade administrativa é 
dinâmica, ou seja, o legislador não pode prever todas as situações 
presentes e futuras de possível ocorrência para a Administração. Caso o 
administrador se depare com uma situação para qual a lei confira 
margem de decisão, deve escolher a alternativa que mais se adéque ao 
interesse público. 
O Poder Judiciário, salvo em situações excepcionais, não pode se 
inserir no mérito administrativo para declarar inválido um ato 
administrativo discricionário. É vedado ao juiz substituir a 
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta à 
separação dos poderes. Por essa razão é que os tribunais vêm 
entendendo que não podem alterar o gabarito de questões de concurso 
ou conferir a um candidato uma pontuação superior em uma prova de 
títulos se não há previsão expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS 
32464). 
O ato discricionário não se confunde com ato arbitrário. Discrição é 
liberdade de ação dentro dos limites legais e arbítrio é ação contrária ou 
que transborda os limites da lei. O primeiro é legal, o segundo é ilegal e 
inválido. 
 
 
Também não se pode confundir o ato discricionário com uma 
situação de ausência absoluta de regulamentação. O ordenamento 
jurídico, a partir da Constituição, molda os atos administrativos por 
meio de princípios e regras gerais, como o princípio da moralidade, da 
$WR�GLVFULFLRQiULR��$WR�DUELWUiULR 
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supremacia do interesse público, a regra do teto constitucional do 
servidor público etc. 
Assim, não há ato administrativo praticado com liberdade 
absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. O ato 
discricionário não dispensa a lei, nem se exerce sem ela (Bandeira de 
Mello, 2010, p. 432). 
Mais um ponto de divergência doutrinária no estudo do ato 
administrativo é a avaliação de quais os elementos do ato são 
discricionários e quais são vinculados. 
Di Pietro (2009, p. 214-216) entende que pode haver 
discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse público), 
porquanto a lei se refere a ela usando expressões vagas. Também pode 
haver discricionariedade no motivo, quando a lei não o definir ou o 
definir utilizando expressões vagas, e no objeto (ou conteúdo), quando 
houver vários objetos possíveis para atingir o mesmo fim. 
Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto 
e o motivo podem ser vinculados ou discricionários. 
Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei 
pode deixar margem de liberdade de apreciação nos seguintes 
elementos: momento, forma, motivo, finalidade e conteúdo. 
 
Elementos discricionários do ato 
Di Pietro Carvalho Filho Bandeira de Mello 
objeto Objeto conteúdo 
motivo Motivo motivo 
finalidade em sentido 
amplo 
 finalidade 
 momento 
 forma 
 
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Essa divergência doutrinária se justifica na pluralidade de 
tratamento que a lei dá sobre a matéria. Se a lei prevê dois 
procedimentos para a elaboração de determinado ato, a forma será 
discricionária, se para um mesmo ato a lei destacar duas finalidades, 
este elemento será discricionário. Assim, a análise da vinculação ou 
discricionariedade do elemento do ato administrativo depende da 
normatização do caso concreto. 
Nos concursos públicos, se for cobrado quais elementos do ato são 
discricionários e quais são vinculados, o examinador deve indicar ao 
concursando qual doutrina está sendo seguida, se não indicar, a posição 
majoritária: motivo e objeto. Porém, como as bancas algumas vezes 
GLYHUJHP�EDVWDQWH��QDGD�PHOKRU�GR�TXH�LU�EXVFDU�D�UHVSRVWD�³QD�IRQWH´��
A seguir, veja uma posição bem atual do CESPE sobre esse tema: 
 
 
 
35. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle 
Externo) Incluem-se na classificação de atos administrativos 
discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que 
contenha conceitos jurídicos indeterminados. 
Um exemplo de ato administrativo que tem discricionariedade é 
aquele que apresenta conceitos indeterminados, que devem ser 
avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato 
de forma a melhor adequar a situação a esses conceitos (p. ex: boa-fé, 
moralidade pública etc.). Logo, está CORRETA 
 
36. (CESPE ± 2013 ± TELEBRAS ± Analista Superior) Os 
elementos vinculados de um ato administrativo são sempre a 
competência, a finalidade e a forma. 
 
Questões de 
concurso 
 
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Os elementos que são sempre vinculados em um ato 
administrativo são a competência, a finalidade e a forma. O motivo e o 
objeto são elementos que podem ser vinculados ou discricionários. 
Logo, está CORRETA e assim foi considerado pela banca do seu 
concurso. Logo, leve essa informação para a sua prova. 
 
37. (CESPE ± 2013 ± TELEBRAS ± Assistente 
Administrativo) O motivo, que autoriza a prática do ato 
administrativo, representa um pressuposto subjetivo, por estar 
relacionado ao agente público, e é reconhecido como requisito de 
natureza vinculatória. 
Essa questão está no mesmo sentido que a anterior. O motivo 
representa um pressuposto objetivo e pode ser vinculado ou 
discricionário. Logo, está INCORRETA. 
 
38. (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as 
áreas) Ato administrativo vinculado é aquele que depende de 
requerimento do interessado para ser praticado. 
Se não há margem alguma de liberdade, o ato é vinculado. 
Não há que se falar em requerimento, o ato já está previsto em lei. 
Gabarito: Errado. 
 
39. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle 
Externo - Psicologia) Incluem-se na classificação de atos 
administrativos discricionários os praticados em decorrência da 
aplicação de norma que contenha conceitos jurídicos indeterminados. 
Conforme estudamos, os atos discricionários podem vir a ocorrer 
quando o administrador está diante de um comando legal que o 
determina a agir mas que traz em si conceitos abertos, como é o caso, 
por exemplo, de probidade e boa-fé. 
Resposta: certo. 
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Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita40. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle 
Externo - Psicologia) Os atos vinculados são passíveis de revogação. 
Conversamos sobre isso durante a aula, meus caros. Se o ato 
estava dentro da margem de discricionariedade do administrador 
público, ou seja, o ato é discricionário, então pode ser objeto de 
revogação, por critérios de conveniência e oportunidade. Os atos 
vinculados são passíveis de anulação. 
Resposta: errado. 
 
41. (CESPE - 2011 - EBC - Analista - Advocacia) A 
revogação, uma das formas de extinção dos atos administrativos que 
faz cessar os efeitos do ato precedente considerado inoportuno ao atual 
interesse administrativo, justifica-se pela conveniência e oportunidade 
da administração e tem necessariamente efeitos ex nunc. 
A assertiva foi considerada correta pela banca. Em regra, os 
efeitos da revogação são ex nunc e fazem cessar os efeitos do ato a 
partir do momento da revogação. 
Resposta: Certo. 
 
42. (CESPE - 2013 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho) No 
que se refere aos atos administrativos e aos direitos e deveres do 
servidor público, julgue os itens seguintes. 
A revogação de um ato administrativo produz efeitos retroativos à 
data em que ele tiver sido praticado. 
 
A anulação de um ato administrativo é que produz efeitos 
retroativos, ou seja, ex tunc. 
 Gabarito: Errado. 
 
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43. (CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico - 
Administrativo) Julgue os itens subsequentes, referentes aos atos 
administrativos. 
Ato vinculado é aquele analisado apenas sob o aspecto da 
legalidade; o ato discricionário, por sua vez, é analisado sob o aspecto 
não só da legalidade, mas também do mérito. 
Todo ato administrativo é passível de controle de legalidade, tanto 
o vinculado como o discricionário. Já o controle sob o aspecto do mérito 
só é possível no ato discricionário. 
Gabarito: Correto. 
 
44. (CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico - 
Administrativo) Julgue os itens subsequentes, referentes aos atos 
administrativos. 
O poder de revogação de ato administrativo por parte da 
administração pública não é ilimitado, pois existem situações jurídicas 
que não rendem ensejo à revogação. 
De fato o poder de revogação da Administração Pública é limitado. 
São alguns exemplos: Não podem ser revogados os atos vinculados; 
Não se pode revogar os atos que já exauriram os seus efeitos; Não se 
pode revogar quando a autoridade já exauriu a sua competência; Não 
podem ser revogados os atos enunciativos; Não podem ser revogados 
os atos que gerem direitos adquiridos, entre outros. 
Gabarito: Correto. 
 
2.4.3. Outras classificações dos atos 
administrativos. 
Quanto às prerrogativas os atos administrativos se dividem em: 
atos de império (emitidos com os atributos gerais dos atos 
administrativos) e atos de gestão (emitido com as características 
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comuns dos atos dos particulares, p. ex.: quando a Administração aluga 
um imóvel ou vende um bem de uma empresa pública). 
Quanto à formação da vontade os atos se distinguem em: simples, 
complexos e compostos. 
É simples o ato editado por um só órgão (seja esse órgão 
composto de uma ou de várias autoridades, como ocorre, por exemplo, 
em um julgamento colegiado). E qual seria a distinção entre o ato 
complexo e o composto? 
É complexo o ato editado por dois ou mais órgãos distintos. 
Esses dois órgãos realizam um ato único e só após a passagem pelo 
segundo órgão o ato é perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de 
servidor público ± é realizada pelo órgão do qual o servidor faz parte e 
pelo Tribunal de Contas; nomeação de desembargador por meio de lista 
tríplice ± o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o 
Presidente da República escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 
2 x 1. 
Já o ato composto é aquele em que um órgão promove dois 
atos secundários para a realização de um ato principal (ex: parecer 
técnico e opinativo ± o servidor faz o parecer ± ato secundário ± e a 
autoridade superior aprova ± ato principal). Basta lembrar da regra do 1 
x 2. 
Esses são os conceitos de atos complexos e compostos mais 
aceitos, especialmente após a edição da Súmula Vinculante nº 3 do 
STF, que caracterizou o ato de aposentadoria como um ato complexo. 
Contudo, Di Pietro possui entendimento diverso. Ela entende que a 
nomeação de uma autoridade pelo Presidente, após a sabatina do 
Senado, é um ato composto. 
Quanto aos destinatários, os atos são gerais ou individuais (ex: 
decreto de desapropriação de uma determinada área). Os atos gerais se 
subdividem em concretos (ex: edital de um concurso público) e 
abstratos (ex: regulamento). 
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45. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados - Analista) 
Considere que um servidor público federal tenha sido aposentado 
mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU 
tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situação hipotética, 
esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu 
aperfeiçoamento, é necessária a atuação do TCU e do órgão público a 
que estava vinculado o servidor. 
Que lindo! O mesmo exemplo dado em aula! Vamos revisar o 
conceito e exemplo? 
É complexo o ato editado por dois ou mais órgãos distintos. 
Esses dois órgãos realizam um ato único e só após a passagem pelo 
segundo órgão o ato é perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de 
servidor público ± é realizada pelo órgão do qual o servidor faz parte e 
pelo Tribunal de Contas; nomeação de desembargador por meio de lista 
tríplice ± o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o 
Presidente da República escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 
2 x 1. 
Gabarito: Certo. 
 
46. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle 
Externo) Incluem-se na classificação de atos administrativos 
discricionários os praticados em decorrência da aplicação de norma que 
contenha conceitos jurídicos indeterminados. 
Dei como exemplo de ato administrativo que tem 
discricionariedade, aqueles apresentam conceitos indeterminados que 
devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que 
pratique o ato de forma a melhor adequar a situação a esses conceitos 
(p. ex: boa-fé, moralidade pública etc.). 
Questões de 
concurso 
 
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Gabarito: Certo. 
 
47. (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios) Em 
uma situação de decisão,a possibilidade de o agente público adotar 
mais de um comportamento, de acordo com a ótica da conveniência e 
da oportunidade, caracteriza a discricionariedade administrativa. 
Quando administrador se depara com alguma margem de liberdade 
(possibilidade de o agente público adotar mais de um comportamento) 
para decidir acerca da realização de determinado ato, ele está diante de 
um ato discricionário. Nessas hipóteses, ele se valerá dos critérios de 
conveniência e oportunidade para tomar decisões. 
Gabarito: Certo. 
 
48. (CESPE - 2012 ± DPE/RO ± Defensor Público) São 
exemplos de atos de gestão a desapropriação de um bem privado, a 
interdição de um estabelecimento comercial e a apreensão de 
mercadorias. 
A desapropriação, a interdição e a apreensão de mercadorias são 
atos de império, caracterizados pelo poder de coerção estatal, ou seja, 
a Administração atua com superioridade, com poder de império (jus 
imperii). Já os atos de gestão são aqueles em que a administração atua 
em patamar de igualdade com o administrado, ou seja, despida de 
prerrogativas, de poder de império. 
Gabarito: Errado. 
2.5. Atos administrativos em espécie 
Hely Lopes Meirelles e Marcelo Alexandrino (2010, p. 464-477) 
agrupam os atos administrativos em cinco espécies: 
 
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2.5.1. Atos administrativos normativos 
São os atos que contêm um comando geral editado pela 
Administração, buscando promover a melhor execução da lei. Diz-se 
que são leis em sentido material, uma vez que possuem comando geral 
e abstrato, mas não são leis em sentido formal porque não são editados 
pela vontade do povo por meio dos órgãos legislativos e não podem 
inovar no ordenamento jurídico. 
Os principais atos administrativos normativos são: 
2.5.1.1. Decretos 
 
São atos de competência exclusiva dos chefes do Executivo cuja 
função precípua é regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade 
na sua execução, sem contrariá-la ou tratar de matérias que ela não 
trata (decreto regulamentar ou de execução). Excepcionalmente os 
decretos se caracterizam como ato legislativo primário (decreto 
autônomo). 
O decreto pode ser normativo e geral ou especifico e individual. 
Até a edição da EC 32/2001, os decretos poderiam ser apenas de 
natureza regulamentadora ou de execução. Essa emenda autorizou a 
criação de decretos autônomos, ou seja, aqueles que dispõem sobre 
matéria ainda não regulada especificamente em lei e, por isso, 
classificados como primários. 
O decreto autônomo, no Brasil, só pode ser editado para a 
organização e funcionamento da administração, desde que não implique 
em aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, e 
para a extinção de funções ou cargos públicos quando vagos (art. 84, 
VI, da CF). 
A medida provisória não é considerada um ato administrativo 
normativo, porque é norma decorrente do poder legiferante primário ou 
direto (art. 59, V, da CF). 
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O decreto regulamentar ou de execução é o que visa a explicar a 
lei e facilitar sua execução, aclarando seus mandamentos e orientando 
sua aplicação, ou seja, buscam a aplicação efetiva do comando legal 
aos particulares. 
2.5.1.2. Instruções normativas, regimentos, 
regulamentos e resoluções 
Instruções normativas são expedidas pelos Ministros de Estado 
ou por Presidentes de autarquias e fundações para a execução das leis, 
decretos e regulamentos (art. 87, parágrafo único, II, da CF). 
Regimentos são atos administrativos que regem o funcionamento 
interno de órgãos. São normas gerais de organização interna imponíveis 
aos que trabalham no órgão e não aos cidadãos em geral, por isso os 
regimentos são também denominados atos regulamentares internos e 
não precisam ser publicados em diário oficial, apenas em boletim 
interno. 
Os regulamentos, atos regulamentares externos, normatizam 
situações gerais e estabelecem relações jurídicas entre a Administração 
e os administrados. 
Resoluções, por outro lado, são atos normativos expedidos pelos 
órgãos administrativos de cúpula dos Ministérios, Tribunais, 
Procuradorias, etc. para regular pontos específicos do funcionamento 
interno do órgão. 
2.5.2. Atos administrativos ordinatórios 
São os que disciplinam o funcionamento interno da Administração e 
a conduta funcional dos servidores. Esses atos só interessam aos 
agentes da Administração. Emanam do poder hierárquico e, por isso, 
podem ser expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas 
não podem inovar quanto à legislação existente, salvo para dispor 
acerca de aspectos procedimentais de rotina de trabalho. 
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São exemplos de atos ordinatórios, conforme definição de 
$OH[DQGULQR� �������S�������� ³instruções (orientações aos subalternos 
relativas ao desempenho de uma dada função), as circulares internas 
(atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada 
matéria), as portarias (como uma portaria de delegação de 
FRPSHWrQFLDV��RX�XPD�SRUWDULD�GH�UHPRomR�GH�XP�VHUYLGRU�´� 
Destacam-se, também, as ordens de serviço (determinações 
dirigidas aos contratados pela Administração para a execução de obras 
ou serviços), os ofícios (comunicações entre autoridades) e os 
memorandos (comunicações entre superiores e subalternos). 
2.5.3. Atos administrativos negociais 
São manifestações que representam uma anuência conferida pelo 
poder público ao particular. 
Recebem essa designação, porque, embora se caracterizem como 
atos unilaterais, trazem um conteúdo que manifesta um interesse 
recíproco da Administração e do administrado, mas não chegam a 
adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos concretos apenas para 
o poder público e o particular envolvido. 
Além disso, os atos negociais geram direitos e obrigações para as 
partes. Dentre as obrigações do particular que recebe o consentimento 
da Administração está a de cumprir as condições de fruição do objeto 
conferido pelo ato. 
2.5.3.1. Licença 
É ato unilateral pelo qual a Administração, verificando que o 
interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o 
desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo definem licença como: 
³/LFHQoD� p� ato vinculado e definitivo, editado com fundamento no 
poder de polícia administrativa, nas situações em que o ordenamento 
jurídico exige a obtenção de anuência prévia da administração pública 
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