Sistema Administrativo Municipal

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE VIÇOS
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO
ADM 308 – ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
SISTEMA ADMINISTRATIVO MUNICIPAL
	Para melhor compreensão do tema, faz-se necessário um esclarecimento preliminar quanto aos conceitos de administração urbana e cidade tomados na presente unidade.
	Por administração urbana se entende a administração da cidade ou, para sermos mais precisos, a administração dos serviços e atividades governamentais que se desenvolvem na urbs (cidade).
	Cabe ressaltar, que o conceito de cidade é tomado em sentido mais restrito do que aquele que lhe é legalmente atribuído no Brasil, onde se aplica exclusivamente a sede do município, independente de sua população. Entretanto, a análise aqui a ser feita não se faz presente senão em aglomerados urbanos de certo porte, que podem ser chamadas realmente de cidade.
	Desde logo é necessário ter-se em mente, que a administração urbana no Brasil se dá com a presença de mais de uma esfera governamental (União, Estado e Município), e mais ainda, de uma esfera atuando na administração das atividades públicos de qualquer cidade.
	Todavia, a simples identificação das esferas e entidades governamentais que atuam na cidade não é suficiente para a compreensão da administração urbana.
	Impõe-se o recurso à análise sistêmica, pois só esta nos permite compreender o jogo que se desenvolva nessa importante arena político-administrativa que é a cidade.
	
Características Básicas dos Sistemas Político-Administrativos
As partes ou elementos fundamentais de um sistema são:
. os insumos
. o mecanismo de conversão
. os produtos
. efeito de retroalimentação, mas a estes se deve acrescentar o meio ambiente em que opera o sistema.
	No caso do sistema de administração urbana, o meio ambiente é representado pelo sistema social e político, com seus valores, ideologias e aspirações e pelos sistemas maiores.
Insumos: por insumo se entende, em sentido amplo, todo evento que altera, modifica ou afeta o sistema de alguma maneira.
	Divide-se em dois grupos: as demandas e o apoio. As demandas são representadas pelas reivindicações, as informações, as sugestões e as ordens que entram no sistema político, ou administrativo. Sua origem está nas aspirações, expectativas, ideologias, motivações, preferências, bem como nos interesses e valores sociais, políticos e administrativos dos cidadãos e da comunidade. Geralmente as demandas são dirigidas às altas autoridades do sistema, que estão em posição de formular políticos e distribuir encargos e benefícios. O apoio, num sistema político ou administrativo toma a forma de sentimentos e atitudes, bem como de ação. Ele pode ser tanto moral como material.
Moral se caracteriza pela lealdade e devoção ao sistema político. Já o apoio maternal se concretiza sob a forma de recursos financeiros.
Em última análise, o apoio ao sistema político, depende de estarem os cidadãos convencidos de que suas demandas estão sendo ou serão satisfeitos.
Mecanismo de Conversão – O mecanismo de conversão de um sistema político ou administrativo é representado pelo que se pode chamar de máquina governamental e administrativa – órgãos legislativos e deliberativos, autoridades superiores e funcionários, bem como as estruturas burocráticas tudo, enfim que constitui o governo e a administração. A função do mecanismo de conversão é processar os insumos e transformá-los em produtos. Se são altas aspirações dos cidadãos e grande o apoio moral e material que dão ao sistema, o mecanismo de conversão tende a ser de padrão elevado, e os produtos de boa qualidade.
Produtos – A realização de seus objetivos é basicamente, o produto de qualquer sistema político ou administrativo. Esses objetivos consistem na alocação de bens e serviços aos cidadãos, no estabelecimento dos controles e normas necessários ao convívio social e na distribuição dos custos às diferentes categorias ou grupos sociais que devem arcar com os ônus da manutenção do sistema.
Efeito de Retroalimentação ou “Feed-back” – Refere-se a repercussão dos produtos sobre os insumos e o meio ambiente, modificando-os de alguma forma. É a capacidade de o sistema político ou administrativo de reajustar sua conduta em função de desempenho já ocorrido. Os resultados positivos de ação administrativa podem afetar favoravelmente o apoio material ou moral (insumos) do sistema respectivo, como ocorre o contribuinte, percebendo a boa aplicação dos recursos arrecadados pelo governo, se predispõe a uma atitude mais positiva em relação às suas obrigações fiscais, modalidade administrativa etc.
O Sistema de Administração Urbana 
Feitas essas considerações de caráter preliminar, trataremos agora, de aplicá-las à análise do sistema de administração urbana no contexto brasileiro.
O diagrama, mostrado a seguir, ajuda a visualizar o sistema de que nos ocupamos.
	
	
MEIO AMBIENTE
	
	
	
	
	
	
INSUMOS
	
	MECANISMO DE CONVERSÃO
	
	
PRODUTOS
	
	
	
EFEITO DE RETROALIMENTAÇÃO
O Meio Ambiente e o Sistema de Administração Urbana
O meio ambiente exerce uma variada e complexa gama de influências sobre o sistema de administração urbana. Por isso nos limitaremos a apontar, apenas os aspectos mais relevantes.
. Sistema sócio-econômico brasileiro
 Não será preciso maior esforço para perceber os condicionamentos que esse sistema impõe à administração urbana.
Um só fenômeno – o rápido processo de urbanização nas três últimas décadas – é suficiente para indicar o impacto dessa força ambiental na administração de nossas cidades. O êxodo rural provocou uma urbanização violenta, com isso, exige um esforço governamental para cobrir as demandas urbanas.
Outro aspecto do sistema sócio-econômico, diz respeito à legislação sobre terras urbanas, sua propriedade e seu uso, a qual favorece a especulação imobiliária e condiciona o sistema de administração no país.
. Sistema político-governamental brasileiro
 Há uma tendência à centralização político-administrativa no Governo Federal, tanto na formulação das orientações básicas e no financiamento das atividades governamentais urbanas, como também na própria administração dos serviços locais. A centralização política tem como um de seus principais instrumentos a concentração das receitas públicas nas mãos da União.
. Estratégias, políticas e planos nacionais do desenvolvimento econômico e social
 Possui um grau de incidência no sistema especialmente naquelas dimensões mais diretamente relacionadas com os problemas urbanos. A política de industrialização, habitacional, a de saneamento básico, a de telecomunicações (serviços telefônicos) influem poderosamente sobre o sistema de administração urbana, ao injetarem recursos da União nos insumos e ao introduzirem órgãos federais no mecanismo de conversão do sistema.
. Influência alienígenas
 As influências alienígenas decorrem naturalmente não só da interdependência natural que em matéria cultural, tecnológica, econômica e de outras manifestações da vida moderna caracteriza a vida contemporânea, como da própria condição do Brasil como país ainda periférico e, portanto, sujeito a condicionamentos externos que não pode totalmente controlar. O estilo de vida urbana, os hábitos de consumo e várias manifestações de nossa cultura condicionam a administração urbana. Os modelos de experiências são invocadas com freqüência para a solução de nossos problemas urbanos.
Os Insumos do Sistema
A complexidade do sistema de administração urbana se manifesta em suas fases a começar pelos insumos, principalmente as demandas, que refletem orientações, prioridades e aspirações distintas e às vezes conflitantes, das diversas esferas de governo e respectivas entidades que participam do sistema. Isso para não falar das aspirações, expectativas, motivações, preferências e dos interesses e valoresdos diferentes segmentos da comunidade, geralmente muito heterogêneos, em grau de desenvolvimento econômico e cultural, nos nossos centros urbanos maiores. O exemplo que se pode citar, é que as aspirações e expectativas entre os habitantes dos bairros de maior afluência econômica e os da favela ou áreas marginais de qualquer de nossas cidades, serão divergentes, quando não opinião plena entre os interesses prioritários de uns e outros.
Compõem ainda as demandas, as ordens, informações e sugestões que entram no sistema administrativo, provenientes dos órgãos legislativos e administrativos de outras esferas de governo num sistema governamental que, apesar do centralismo que o caracteriza, ainda é baseado na autonomia formal das coletividades territoriais subnacionais (Estado e Municípios) e que, por isso mesmo, não podem refletir uma diretriz única nem facilitar a coordenação.
No que se refere ao apoio, tanto moral como material, existem uma enorme diversidade de fontes e motivações. Convém não esquecer que os produtos do sistema de administração urbana cobrem vasta gama e estão orientados para fins imediatos bastante distintos. Vão desde os serviços de utilidade pública de caráter eminentemente industrial ou econômico, até os chamados serviços sociais (educação, cultura, saúde, habitação, serviço social, segurança etc.), além das normas e regulamentações referentes ao poder de polícia administrativa. O apoio que o sistema recebe para oferecer produtos tão variados reflete, naturalmente, essa diversidade. Os serviços de utilidade pública, de caráter predominantemente econômico, devem ser tarifados de modo a se garantir seu autofinanciamento, enquanto os serviços sociais devem ser cobrados a preços políticos ou prestados gratuitamente.
2.3. O Mecanismo de Conversão
É esta a parte ou fase do sistema de administração urbana que se reveste de maior complexidade, porque nela estão representadas as três esferas de governo, não só através de seus órgãos máximos (Congresso, Presidência da República, Assembléia Legislativa, Governador, Câmara Municipal, Prefeito), como por meio das inúmeras entidades e autoridades menores de cada uma dessas esferas. Não é difícil visualizar a variedade e dificuldade dos problemas de tal mecanismos. O mais sério desses problemas é certamente o da coordenação, dada a multiplicidade das fontes de poder em que se apoiam aqueles órgãos, entidades e autoridade. Outro problema é o da sobrevivência, no mecanismo de conversão, de entidade, autoridades e pessoas que desempenham cada um seu próprio papel e que dão sua própria interpretação à mesma questão ou ao mesmo fenômeno. A convivência das agências governamentais, por apresentarem instrumentos de ação diferenciados e diferentes graus de modernidade e capacidade técnica. Um outro problema diz respeito à ambigüidade de competência das agências governamentais na atuação do espaço urbano. Finalmente, há a considerar as tensões resultantes da disparidade na escola de poderes políticos, financeiros e técnicos das entidades que atuam no mecanismo, principalmente das entidades municipais, em comparação com as federais.
2.3.1. Os Subsistemas do Mecanismo de Conversão 
O mecanismo de conversão pode ser decomposto nos diferentes subsistemas que o compõem. No caso em foco, limitar-nos-emos aos vários subsistemas do mecanismo, ou seja, do processo e da práxis da administração urbana. Como o presente trabalho não comporta a análise de cada um desses subsistemas em todas as suas partes ou fases, ocupar-nos-emos tão somente de identificá-los e de se assinalar suas principais características.
	
Esses subsistemas podem ser subdivididos em dois grandes grupos:
. instrumentais ou administrativos
. serviços públicos
	A seguir, trataremos dos subsistemas do primeiro grupo.
2.3.2. Subsistemas Instrumentais ou Administrativos 	
Subsistemas de planejamento, programação e orçamento
O planejamento aqui é tomado em seu sentido mais amplo, isto é, levando-se em conta os seus aspectos físicos, econômicos, sociais e institucionais.
Alguns problemas que caracterizam o subsistema:
. ausência de uma vinculação entre planejamento, programação e orçamento a nível local e a nível do sistema de administração urbana.
. dificuldade de integração tanto vertical como horizontal ou setorial, dos sistemas de planejamento das diferentes esferas de governo no que se refere a problemas de desenvolvimento urbano.
. falta de institucionalização do planejamento urbano a nível local.
	Ao contrário de que pode parecer à primeira vista, o produto de um sistema de planejamento não é constituído por planos propriamente ditos, mas por medidas e ações concretas, tais como a alocação de recursos financeiros, materiais, humanos e organizacionais, e por outras providências necessárias à implementação dos planos e programas.
b) Subsistema financeiro
Compreende tributação, contabilidade, tesouraria e programação de caixa. Os problemas mais importantes são os relacionados com a tributação, tanto pelo que esta significa como mecanismo para a geração de insumos, principalmente a nível local, como por sua função como instrumento de distribuição dos ônus aos diferentes grupos sociais. 
Vale salientar, que ainda carece de um verdadeiro sistema de tributação urbana, no qual estejam definidos não só os tributos respectivo mas a competência para a sua decretação e arrecadação.
	c) Subsistema de pessoal
	Cabe destacar os seguintes problemas: dispanidade de capacidade técnica entre os funcionários de diferentes níveis de governo e entidades que atuam no subsistema; a diversidade de regimes estatutários e as diferenças de níveis de remuneração. Essas desigualdades se refletem no mecanismo de conversão, no respectivo produto, além de influenciar negativamente certas formas de insumos, principalmente as demandas.
	d) Subsistema de assessoramento jurídico
	O sistema maior se ressente, principalmente nos seus insumos, da falta de diretrizes, posições e normas articuladas, que possam contribuir mais eficientemente para a formulação correta de demandas sob a forma de ordens, sugestões e informações. Dai a importância da contribuição dos juristas na elaboração de leis e outros atos administrativos.
	e) Subsistema de Patrimônio
	Que abrange tanto os bens móveis como os imóveis. De especial interesse são o controle e a gestão do patrimônio imobiliário e a política de terras urbanas. Em geral os municípios carecem de uma política de aquisição e utilização de terras para uso futuro, preferindo arcar com os pesados ônus das apropriações.
2.3.3. Subsistema de Serviços Público
	Esses subsistemas, por sua vez, compreendem três grandes grupos, a saber:
Subsistema da infra-estrutura básica
Do ponto de vista da presente análise, a característica principal desse subsistema que interessa identificar é a sua natureza eminentemente estatal (sistema viário, parques e jardins, iluminação pública, galerias de águas pluviais etc.), são atribuições próprias do poder público, estando sujeitos a regras próprias quanto à iniciativa para a sua provisão e à distribuição dos seus custos aos diferentes grupos sociais. As suas relações com alguns subsistemas administrativos são geralmente difíceis, pois muitos dos seus insumos são gerados por esses outros subsistemas (planejamento, finanças, pessoal etc.)
Subsistemas de Serviços de Utilidade Pública
Incluem a maior parte dos mais importantes serviços urbanos, como água, esgotos, telefones, energia, transporte coletivo, gás e abastecimento alimentar. Há vários elementos comuns a esses serviços, ademais daqueles que lhes conferem a designação de utilidade pública:
têm caráter predominantemente industrial apesar de todos os aspectos sociais que encerram; 2) podem ser explorados diretamente pelo poder público ou por concessão; 3) todos, menos o último (abastecimento alimentar) são considerados sistemas de rede, vinculados estreitamente aosistema viário (interdependência com o subsistema de infra-estrutura básica).
	c) Subsistema de Serviços Sociais
	Compreende a educação, a cultura, a recreação, a saúde, a segurança, a justiça, o serviço social, a habitação e os cemitérios. O que interessa em especial nesse subsistema é o fenômeno das competências concorrentes em relação a vários desses serviços, pois temos a presença das três esferas de governo na sua prestação, de modo não apenas concomitante, mas conflitante e descoordenado (excessão para os cemitérios). Geralmente os insumos do sistema de administração urbana são dirigidos para serviços de apoio ao sistema econômico, em detrimento ao social, por ser eminentemente custosos.
2.4. Os Produtos do Sistema
	Os produtos de um sistema consistem fundamentalmente, na realização de seus objetivos. No caso do sistema de administração urbana, podemos sintetizar esses objetivos em dois:
 Propiciar uma qualidade de vida satisfatória para a comunidade como um todo e para os diferentes segmentos sociais que a compõem; e 
 Capacitar a cidade para exercer o papel que lhe cabe no desenvolvimento econômico e social da região e do país.
A realização desses objetivos é tarefa extremamente difícil e constitui o desafio do sistema. Essas dificuldades derivam de um lado, das limitações próprias do nosso subdesenvolvimento (déficit de infra-estrutura de serviços urbanos básicos, carências de recursos financeiros e humanos para enfrentar os problemas urbanos); e por outro lado, as dificuldades próprias de uma sociedade heterogênea e em transições, com suas contradições e seus conflitos, resultantes da diversidade dos valores, reivindicações, aspirações, motivações dos diferentes grupos que a compõem. 
	Analisando os produtos em que traduzem esses dois grandes objetivos do sistema de administração urbana, temos que eles consistem no seguinte: 1) provisão de bens e serviços; 2) estabelecimento e aplicação de normas e controles; e 3) distribuição de custos e ônus aos diferentes grupos sociais.
2.4.1. Provisão e Distribuição de Bens e Serviços
	Os bens e serviços são os já mencionados no mecanismo de conversão -subsistema de serviços públicos, aos quais compete processar os insumos para produzi-los. O elenco de bens e serviços que integram os produtos do sistema de administração urbana, é vasto e complexo na sua composição e na sua natureza. Desafio não menos pelas suas conotações valorativas de ordem política, econômica e social é a distribuição desses bens e serviços aos diferentes grupos sociais e segmentos da população, em toda a complexidade em que as expressões podem ser tomadas.
Estabelecimento e Aplicação de Normas e Controles 
O convívio em grande aglomerações provoca tensões que leva a conflito. Daí a necessidade de normas e controles que tornem tolerável ou mesmo possível o convívio social nos centros urbanos, constitui um dos mais importantes produtos do sistema de administração urbana.
O Estado exerce com exclusividade os chamados poderes governamentais a saber: os poderes de polícia, de domínio eminente (desapropriação), punitivo e impositivo, dos quais o sistema de administração urbana se vale para oferecer a classe de produtos já mencionados.
2.4.3. Distribuição de Custos e Ônus
Os produtos do sistema de administração urbana não se resumem à distribuição de benefícios, ou seja, a prover bens e serviços e a assegurar através de normas e controle, condições de convívio social à comunidade respectiva. Inclui também a repartição dos encargos entre os diferentes grupos sociais, sob a forma de impostos, taxas, contribuições e tarifas, bem como de outros ônus como os representados pelo exercício do poder de polícia – especialmente os de polícia urbanística.10
2.5. Efeito de Retroalimentação ou “Feed-back”
Consiste na influência que os produtos exercem sobre as demais fases do sistema, principalmente sobre o meio ambiente e os insumos e, finalmente, através destes, sobre os mecanismos de conversão e os produtos; pela interdependência própria de todas as partes do sistema (processo contínuo).
2.5.1. Natureza do “Feed-back”
	A natureza ou o tipo de feed-back decorre dos seguintes fatores:
das características do produto;
da maneira como os cidadãos reagem à qualidade dos produtos;
 da importância dos produtos do sistema de administração urbana como insumos de sistemas governamentais maiores;
 do meio que os cidadão dispõe para fazer sentir a sua reação a respeito das características do produto;
do conhecimento que os cidadãos têm do produto.
	
A satisfação ou insatisfação dos cidadãos quanto a esses aspectos dos produtos pode influir sobre o meio ambiente, determinando modificações nas estratégias e diretrizes de desenvolvimento urbano, modificações nos sistemas políticos e sociais que configuram o meio ambiente.
	Podem também modificar os insumos, aumentando ou diminuindo as demais e o apoio. Os cidadãos podem passar a exigir serviços melhores, ou distribuição mais eqüitativa dos mesmos. Passar a pagar melhor ou pior os tributos. A acatar ou violar certas normas. Como exemplo, pode-se atar a contribuição de melhoria, o contribuinte percebe uma relação direta entre os custos e os benefícios.
2.5.2.Meios de Manifestação do “Feed-back”
O efeito de retroalimentação dos sistemas governamentais ou administrativos pode manifestar através dos seguintes meios:
	.os mais importantes são os mecanismos políticos – os partidos, as eleições e os debates dentro e fora das casas legislativas.
	.os meios de comunicação de massa – imprensa, rádio e televisão.
	.as associações de diversos tipos – cívicas, de classe ou profissionais, culturais, beneficentes. Exemplo: associação de bairro.
	Finalmente, o “feed-back” pode assumir formas não institucionalizadas, sejam as pacíficas, como as demonstrações ordeiras de protesto (passeatas, abaixo-assinados, atos públicos, boicotes), até as depredações (trens de subúrbio no Rio de Janeiro).
	Em sociedade pouco politizada como a nossa, o “feed-back” sofre sérias limitações em decorrência da alienação, do conformismo e da participação da cidadania na vida cívica.