Extensão em Direito Constitucional Aplicado à Gestão Pública Módulo I

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INSTITUTO ESCOLA SUPERIOR DE CONTAS E GESTÃO PÚBLICA
MINISTRO PLÁCIDO CASTELO
Curso Extensão em Direito Constitucional Aplicado à Gestão Pública
Instrutor: Prof. Ms. João Marcelo Rego Magalhães
Extensão em Direito Constitucional Aplicado à Gestão Pública
MÓDULO I
1. Direito Administrativo, Administração Pública e regime jurídico-administrativo
2. Princípios constitucionais do Direito Administrativo brasileiro
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1. DIREITO ADMINISTRATIVO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E
REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
1.1. Direito Administrativo
O Direito Administrativo é, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o
ramo do direito público que disciplina a função administrativa do Estado, bem como os
órgãos que a exercem1.
Conforme José dos Santos Carvalho Filho, trata-se do conjunto de normas e
princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as
pessoas e os órgãos do Estado2.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo é o conjunto
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado3.
De nossa parte, podemos definir o Direito Administrativo como o ramo do
Direito Público que contempla um conjunto de princípios e regras jurídicas que regem
os órgãos, os agentes e as atividades públicas destinadas a realizar o bem da
coletividade.
1.2. Administração Pública na Constituição Federal
Segundo o inciso I do art. 37 da Constituição Federal (CF) os cargos,
empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei.
Cargo público é um conjunto de competências associadas a um determinado
servidor público, que as exerce não por relação contratual, mas por relação institucional
ou estatutária, ou seja, definida através de um diploma legal (pode ocorrer - sendo
mesmo comum - de uma norma criar o cargo e definir as atribuições, outra criar mais
cargos, outra definir novas atribuições ou um novo plano de cargos etc.).
Emprego público é todo núcleo de trabalho preenchido por agente
contratado em regime trabalhista (com obediência às regras da Consolidação das Leis
do Trabalho – CLT). Aqui o que ocorre é um vínculo puramente contratual, com
1 Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 
2006, pág. 37. 
2 José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito administrativo. 28 ed. São Paulo: Atlas, 2015,
pág. 8/9.
3 Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, pág.
40. 
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pequenas especificidades em relação aos celetistas das empresas privadas (dentre as
quais podemos destacar a contratação por concurso e a possibilidade de serem
responsabilizados por improbidade).
A Constituição empregou de forma imprecisa o termo “função pública”. De
fato, função pública é qualquer atribuição que compõe o conjunto de competências dos
agentes públicos, sejam servidores públicos (ocupantes de cargos públicos em regime
estatutário) ou empregados públicos (ocupantes de empregos públicos em regime
celetista). Assim, a melhor interpretação a ser dada à expressão função pública é aquela
que a associa com os cargos em comissão, que são de livre nomeação e exoneração, sem
a necessidade de prévia aprovação em concurso público.
O inciso II do art. 37 da CF assevera que a investidura em cargo ou emprego
público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de
livre nomeação e exoneração.
Investidura é o procedimento administrativo que visa o provimento inicial
de um cargo ou emprego público.
Os destinatários do princípio constitucional da exigibilidade do concurso
público são os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, bem como suas autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Será inconstitucional todo o provimento de cargo ou emprego sem concurso
público prévio, assim como será também inconstitucional o provimento de cargo
diverso daquele para o qual o servidor público prestou concurso, pouco
importando se houve transformação ou reclassificação de cargos. 
Vejamos, a propósito, o teor da Súmula Vinculante nº 43 do Supremo
Tribunal Federal (STF): “É inconstitucional toda modalidade de provimento que
propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado
ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente
investido”.
Cabe ressaltar que o STF decidiu um caso de reorganização, aproveitamento
e transposição de servidores sem concurso público que é de flagrante
inconstitucionalidade. O acórdão deve tornar-se paradigma para casos futuros. 
“O Tribunal julgou procedente pedido formulado em ação direta ajuizada
pelo Procurador-Geral da República para declarar a inconstitucionalidade dos
artigos 14, § 2º; 26, parágrafo único; 27; 28; 29 e 31 da Lei n. 13.778/2006,
do Estado do Ceará, bem como dos seus Anexos V, VI e VII, que aprovou o
plano de cargos e carreira do Grupo Operacional Tributação, Arrecadação e
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Fiscalização - TAF, da Secretaria da Fazenda estadual. Entendeu-se que os
dispositivos impugnados não observam o princípio do concurso público (...),
pois, a pretexto de levar a efeito uma mera reorganização na carreira dos
servidores que integram a administração fazendária do Estado, na verdade
criam novos cargos, permitindo o seu provimento por simples transposição.
Asseverou-se que os referidos preceitos transformam os antigos cargos de
Auditor Adjunto do Tesouro Estadual e Técnico do Tesouro Estadual e Fiscal
da Receita Estadual, de nível médio, em cargos de Auditor Adjunto da
Receita Estadual e Fiscal da Receita Estadual, para os quais se exige
graduação em cursos de nível superior, bem como possibilitam o
aproveitamento de servidores de qualquer carreira da Administração Direta
nos quadros da Secretaria da Fazenda estadual.” (ADIn 3.857, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, julgamento em 18-12-08, Informativo 533) 
O inciso III do art. 37 prevê que o prazo de validade do concurso público
será de até 2 anos, prorrogável uma vez, por igual período.
Durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele
aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com
prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira (inciso
IV).
No caso de preterição de um candidato por outro em classificação posterior
a Jurisprudência desde sempre se firmou no sentido do direito à nomeação (ver Súmula
15 do STF).
Entretanto, uma questão que sempre atormentou os candidatos a cargos
públicos é a existência ou não de direito adquirido à nomeação dentro do prazo de
validade em caso de aprovação dentro do número de vagas. Infelizmente não é
incomum que certos administradores públicos deixem correr o prazo de determinado
concurso sem qualquer convocação para logo em seguida publicarem novo edital. Os
candidatos habilitadosno concurso anterior estariam obrigados a voltar aos estudos e a
concorrer novamente para o novo certame. 
Inicialmente, a Jurisprudência dos Tribunais (e mesmo do STF) caminhou
no sentido de que a aprovação dentro do número de vagas gerava para o candidato mera
expectativa de direito, sendo a Administração Pública soberana na decisão de convocar
ou não os aprovados dentro do prazo de validade, estejam ou não dentro do número de
vagas previstas no edital.
Felizmente as coisas mudaram. Atualmente, tanto o Superior Tribunal de
Justiça (STJ) quanto o STF têm jurisprudência firmada no sentido de que o candidato
aprovado dentro do número de vagas de um determinado concurso público tem direito
líquido e certo a ser nomeado no prazo de validade do concurso (e não mais apenas a
mera expectativa de direito).
STJ. Informativo nº 379 (1º a 5 de dezembro de 2008).
CONCURSO PÚBLICO. APROVAÇÃO
Trata-se de mandado de segurança em que a impetrante busca sua nomeação
no cargo de fonoaudiólogo de hospital universitário após aprovação no
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primeiro lugar de concurso público. Primeiramente, para que logre êxito em
seu pleito, é necessário que o Ministro da Educação redistribua vagas
conforme a Portaria n. 79/2002 do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. Assim, a nomeação é ato complexo, pois depende da atuação de dois
agentes administrativos, quais sejam, o reitor da Universidade e o Ministro da
Educação. Logo, ambos possuem legitimidade para figurar no pólo passivo
do mandado de segurança. Quanto ao direito, precedentes deste Superior
Tribunal caminham no sentido de que, a partir da veiculação no instrumento
convocatório da necessidade de a Administração prover determinado número
de vagas, nomeação e posse, que seriam, a princípio, atos discricionários, de
acordo com a necessidade do serviço público, tornam-se vinculados,
gerando, em contrapartida, direito subjetivo para o candidato aprovado
dentro do número de vagas previstas no edital. Assim, ao prosseguir o
julgamento, a Seção, por maioria, concedeu a segurança. Precedentes citados:
RMS 15.420-PR, DJ 19/5/2008; RMS 15.945-MG, DJ 20/2/2006; RMS
15.034-RS, DJ 29/3/2004, e RMS 20.718-SP, DJ 3/3/2008. MS 10.381-DF,
Rel. Min. Nilson Naves, 3ª Seção, julgado em 5/12/2008.
No STF, o acórdão até então paradigmático sobre o tema (direito líquido e
certo à nomeação do candidato aprovado dentro do número de vagas) foi proferido pela
Primeira Turma no julgamento do RE 227.480/RJ, julgado em 16.09.2008. A decisão foi
por 3 votos a 2, sendo Relatora a Min. Carmén Lúcia.
Cabe mencionar ainda que o STJ já decidiu que a desistência de candidatos
dentro do número de vagas faz surgir direito para os respectivos candidatos fora do
número de vagas, observado o correspondente número de desistências4.
Quanto à possibilidade de o Judiciário declarar nula questão proposta pela
banca examinadora, a Jurisprudência atual se firma no sentido que o Judiciário não pode
substituir a banca do concurso, e que a nulidade de uma questão se dá apenas em casos
excepcionais, na hipótese de afronta direta ao princípio da legalidade (questão que verse
sobre tema não previsto no edital do concurso ou grave erro reconhecido pela banca são
exemplos5).
4 RMS 53.506-DF, Rel. Min. Regina Helena Costa, por unanimidade, julgado em 26/09/2017, DJe
29/09/2017.
Concurso público. Candidato aprovado fora do número de vagas. Desistência de candidatos
melhores classificados. Impetrante que passa a figurar no número de vagas previstas no edital. Direito à
nomeação. Existência. Segurança concedida. 
A desistência de candidatos melhores classificados em concurso público convola a mera
expectativa em direito líquido e certo, garantindo a nomeação dos candidatos que passarem a constar
dentro do número de vagas previstas no edital.
(Informativo STJ 612) 
5 RMS 49.896-RS, Rel. Min. Og Fernandes, por unanimidade, julgado em 20/4/2017, DJe 
2/5/2017. 
Concurso público. Prova dissertativa. Questão com erro no enunciado. Fato constatado pela
banca examinadora e pelo Tribunal de Origem. Existência de ilegalidade. Atuação excepcional do Poder
Judiciário no controle de legalidade. Sintonia com a tese firmada pelo STF no RE 632.853-CE. 
Em prova dissertativa de concurso público, o grave erro no enunciado – reconhecido pela própria
banca examinadora – constitui flagrante ilegalidade apta a ensejar a nulidade da questão. De outra parte, a
motivação do ato avaliativo do candidato, constante do espelho de prova, deve ser apresentado
anteriormente ou concomitante à divulgação do resultado, sob pena de nulidade.
(Informativo STJ 603)
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E QUANTO AOS APROVADOS EM CONCURSO QUE 
PREVIA APENAS O CADASTRO DE RESERVA?
Quando houver surgimento posterior de vaga ou contratação temporária de
terceirizado, o aprovado em cadastro de reserva tem direito a nomeação. 
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no Mandado de
Segurança nº 17.413, entendeu que existe direito público subjetivo de o concorrente
aprovado em cadastro de reserva ser nomeado para cargo público quando ocorrido o
surgimento posterior de vagas ou realizada contratação temporária de terceiros, a
administração pública deixar de convocá-lo. 
No âmbito do STF, o tema do direito à nomeação dos candidatos aprovados
fora do número de vagas foi decidido em sede de repercussão geral no RE 837.311/PI. 
Não há no ordenamento jurídico nacional uma lei que discipline de forma
geral os concursos públicos, estando os mesmos vinculados única e exclusivamente aos
respectivos editais.
O inciso IX do art. 37 prevê que a lei estabelecerá os casos de contratação
por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse
público. Nestes casos pode haver dispensa do concurso público. Vale frisar que o STF
tem sido bastante rigoroso na admissibilidade de contratação sem concurso, exigindo a
comprovação da situação excepcional e temporária.
O STF já se pronunciou sobre o conceito de atividade jurídica para fins de
concurso para Magistratura e Ministério Público (Vide ADIn 3.460).
Tanto o STF quanto o STJ também têm decidido acerca da razoabilidade ou
não de certas exigências constantes de editais de concurso público.
Súmula 266 do STJ
O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve ser exigido na
posse e não na inscrição para o concurso público.
STJ. Informativo nº 521 (26 de junho de 2013).
DIREITO ADMINISTRATIVO. EFEITOS DE PREVISÃO EDITALÍCIA
QUE POSSIBILITE A NOMEAÇÃO DOS APROVADOS, CONFORME
DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA, EM NÚMERO INFERIOR OU
SUPERIOR ÀS VAGAS DE CERTAME DESTINADO À CONTRATAÇÃO
DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS.
Não tem direito líquido e certo à nomeação o candidato aprovado dentro do
número de vagas em processo seletivo especial destinado à contratação de
servidores temporários na hipótese em que o edital preveja a possibilidade de
nomeação dos aprovados, conforme a disponibilidade orçamentária existente,
em número inferior ou superior ao das vagas colocadas em certame. As
regras a serem aplicadas no processo seletivo especial destinado à
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contratação de servidores temporários devem ser as mesmas do concurso
público para cargo efetivo. Todavia, conquanto não se olvide o já decidido
pelo STJ acerca do direito subjetivo que nasce para o candidato aprovado em
concurso público dentro do númerode vagas, deve-se considerar que a
situação em análise traz circunstância peculiar - a existência de previsão no
edital referente à possibilidade de nomeação dos aprovados, conforme a
disponibilidade orçamentária existente, em número inferior ou superior ao
das vagas colocadas em certame -, o que afasta o direito líquido e certo à
nomeação dos candidatos aprovados, ainda que dentro do número de vagas
previsto no edital. RMS 35.211-SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
julgado em 2/4/2013.
O inciso V do art. 37 da Constituição Federal dispõe que as funções de
confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os
cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento.
Os cargos em comissão são de livre nomeação e exoneração, não sendo
exigida a prévia aprovação em concurso público.
Para que não fique qualquer dúvida sobre a diferença entre as funções de
confiança – comumente denominas de funções comissionadas – e os cargos em
comissão, que podem surgir pela redação não muito clara do texto constitucional, é
preciso deixar bem assentado que estes podem ser exercidos por pessoa que não
pertença aos quadros do órgão ou ente público, ou seja, não tenha sido aprovado em
concurso público; aquelas, por outro lado, são exclusivas do servidor do quadro,
mantenha ele relação estatutária (legal) ou meramente contratual, mas sempre em
virtude de concurso público.
O cargo em comissão é estrutura destacada dos demais cargos que compõem
determinada carreira, enquanto a função de confiança (ou comissionada) é mera
atribuição de remuneração a servidor ocupante de cargo que passará a exercer encargo
adicional ou especial em relação aos demais. 
Maiores considerações sobre quadro, cargo e carreira do servidor público
serão feitas no capítulo relativo aos agentes públicos.
É garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical
(inciso VI do art. 37 da CF). Tal direito não foi estendido aos servidores militares.
O inciso VII do art. 37, por sua vez, trata do direito de greve dos servidores
públicos. Norma de eficácia limitada, nunca chegou a ter tratamento legislativo, o que
relegou tal direito a uma tenebrosa incerteza jurídica. Entretanto, ao decidir os
Mandados de Injunção 708 e 712, ambos julgados em 25.10.2007, o Supremo Tribunal
Federal, por unanimidade de votos de seu Pleno, declarou a omissão legislativa do
Congresso Nacional no que se refere à regulamentação do direito de greve do servidor
público. Avançando na discussão da matéria, o STF, por maioria de votos, definiu que se
aplica ao setor público, no que for compatível, a lei de greve para o setor privado (Lei nº
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7.783/1989), passando a adotar uma posição concretista em relação ao Mandado de
Injunção.
Não é possível deixar de mencionar a decisão tomada pelo STF na
Reclamação nº 6.568, que restringiu o direito de greve de diversas carreiras de Estado
(atividades voltadas à manutenção da ordem e segurança públicas, à administração da
Justiça e de exação tributária) e ligadas à saúde pública:
RECLAMAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAIS CIVIS. DISSÍDIO
COLETIVO DE GREVE. SERVIÇOS OU ATIVIDADES PÚBLICAS
ESSENCIAIS. COMPETÊNCIA PARA CONHECER E JULGAR O
DISSÍDIO. ARTIGO 114, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
DIREITO DE GREVE. ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO
DO BRASIL. LEI N. 7.783/89. INAPLICABILIDADE AOS SERVIDORES
PÚBLICOS. DIREITO NÃO ABSOLUTO. RELATIVIZAÇÃO DO
DIREITO DE GREVE EM RAZÃO DA ÍNDOLE DE DETERMINADAS
ATIVIDADES PÚBLICAS. AMPLITUDE DA DECISÃO PROFERIDA NO
JULGAMENTO DO MANDADO DE INJUNÇÃO N. 712. ART. 142, § 3º,
INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INTERPRETAÇÃO DA
CONSTITUIÇÃO. AFRONTA AO DECIDIDO NA ADIN3.395.
INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO PARA DIRIMIR
CONFLITOS ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS E ENTES DA
ADMINISTRAÇÃO ÀS QUAIS ESTÃO VINCULADOS. RECLAMAÇÃO
JULGADA PROCEDENTE. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o MI
n. 712, afirmou entendimento no sentido de que a Lei n. 7.783/89, que dispõe
sobre o exercício do direito de greve dos trabalhadores em geral, é ato
normativo de início inaplicável aos servidores públicos civis, mas ao Poder
Judiciário dar concreção ao artigo 37, inciso VII, da Constituição do Brasil,
suprindo omissões do Poder Legislativo. 2. Servidores públicos que
exercem atividades relacionadas à manutenção da ordem pública e à
segurança pública, à administração da Justiça --- aí os integrados nas
chamadas carreiras de Estado, que exercem atividades indelegáveis,
inclusive as de exação tributária --- e à saúde pública. A conservação do
bem comum exige que certas categorias de servidores públicos sejam
privadas do exercício do direito de greve. Defesa dessa conservação e
efetiva proteção de outros direitos igualmente salvaguardados pela
Constituição do Brasil. 3. Doutrina do duplo efeito, segundo Tomás de
Aquino, na Suma Teológica (II Seção da II Parte, Questão 64, Artigo 7). Não
há dúvida quanto a serem, os servidores públicos, titulares do direito de
greve. Porém, tal e qual é lícito matar a outrem em vista do bem comum, não
será ilícita a recusa do direito de greve a tais e quais servidores públicos em
benefício do bem comum. Não há mesmo dúvida quanto a serem eles
titulares do direito de greve. A Constituição é, contudo, uma totalidade. Não
um conjunto de enunciados que se possa ler palavra por palavra, em
experiência de leitura bem comportada ou esteticamente ordenada. Dela são
extraídos, pelo intérprete, sentidos normativos, outras coisas que não somente
textos. A força normativa da Constituição é desprendida da totalidade,
totalidade normativa, que a Constituição é. Os servidores públicos são,
seguramente, titulares do direito de greve. Essa é a regra. Ocorre,
contudo, que entre os serviços públicos há alguns que a coesão social
impõe sejam prestados plenamente, em sua totalidade. Atividades das
quais dependam a manutenção da ordem pública e a segurança pública,
a administração da Justiça --- onde as carreiras de Estado, cujos
membros exercem atividades indelegáveis, inclusive as de exação
tributária --- e a saúde pública não estão inseridos no elenco dos
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servidores alcançados por esse direito. Serviços públicos desenvolvidos
por grupos armados: as atividades desenvolvidas pela polícia civil são
análogas, para esse efeito, às dos militares, em relação aos quais a
Constituição expressamente proíbe a greve [art. 142, § 3º, IV]. 4. No
julgamento da ADIN3.395, o Supremo Tribunal Federal, dando interpretação
conforme ao artigo 114, inciso I, da Constituição do Brasil, na redação a ele
conferida pela EC 45/04, afastou a competência da Justiça do Trabalho para
dirimir os conflitos decorrentes das relações travadas entre servidores
públicos e entes da Administração à qual estão vinculados. Pedido julgado
procedente.
(Rcl 6568, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em
21/05/2009, DJe-181 DIVULG 24-09-2009 PUBLIC 25-09-2009)
A Constituição Federal, no inciso XI do art. 37 dispõe sobre o teto
remuneratório dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos.
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções eempregos
públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos
e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer
outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos
Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o
subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio
dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o
subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa
inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie,
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário,
aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e
aos Defensores Públicos;
No inciso XIII do art. 37 da Constituição Federal encontra-se regra que
proíbe a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito
de remuneração de pessoal do serviço público. 
Aqui se faz necessária uma distinção entre isonomia, paridade, equiparação
e vinculação. Segundo José Afonso da Silva6:
“Não há confundir isonomia e paridade com equiparação ou vinculação para
efeitos de vencimentos. 
Isonomia é igualdade de espécies remuneratórias entre cargos de atribuições
iguais ou assemelhados. Paridade é um tipo especial de isonomia, é igualdade
de vencimentos a cargos de atribuições iguais ou assemelhadas pertencentes a
quadros de Poderes diferentes. 
Equiparação é a comparação de cargos com denominação e atribuições
diversas, considerando-os iguais para fins de se lhes conferirem os mesmos
vencimentos; é igualação jurídico-formal de cargos ontologicamente
desiguais, para o efeito de lhes darem vencimentos idênticos, de tal sorte que,
ao aumentar-se o padrão do cargo paradigma, automaticamente o outro ficará
também majorado na mesma proporção. Na isonomia e na paridade, ao
6 Curso de direito constitucional positivo. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, pág. 692.
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contrário, os cargos são ontologicamente iguais, daí devendo decorrer a
igualdade de retribuição; isso está de acordo com o princípio geral da
igualdade perante a lei: tratamento igual para situações reputadas iguais, é,
em verdade, aplicação do princípio da isonomia material: trabalho igual deve
ser igualmente remunerado. A equiparação quer tratamento igual para
situações desiguais.
Vinculação é relação de comparação vertical, diferente da equiparação, que é
relação horizontal. Vincula-se um cargo inferior, isto é, de menores
atribuições e menor complexidade, com outro superior, para efeito de
retribuição, mantendo-se certa diferença de vencimentos entre um e outro, de
sorte que, aumentando-se os vencimentos de um, o outro também fica
automaticamente majorado, para guardar a mesma distância preestabelecida.”
A Constituição Federal, no inciso XVI do art. 37, estatuiu como regra básica
a proibição da acumulação remunerada de cargos. Em nome do princípio da eficiência e
da moralidade, o texto constitucional deixa claro que o servidor, via de regra, deve se
concentrar em uma única função pública. Mas o próprio texto constitucional prevê casos
em que é possível a acumulação remunerada, desde que haja compatibilidade de
horários e seja respeitado o teto remuneratório do inciso XI do mesmo art. 37. Os casos
permitidos são:
a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com
profissões regulamentadas.
A vedação se estende, conforme o inciso XVII, a empregos e funções e
abrange autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
O § 10 do art. 37 permite a acumulação de remuneração com proventos de
aposentadoria, se tal acumulação fosse possível quando o aposentado era servidor ativo.
Não há qualquer vedação à acumulação de um cargo público com um ou
mais empregos privados, mas deve ser observada a compatibilidade entre as atividades
para que o servidor não seja enquadrado nas hipóteses de improbidade administrativa. É
pacífica a possibilidade de acumular cargo público com um ou mais empregos privados
de professor.
Deve ser observado que a Constituição anterior exigia ainda a correlação de
matérias para a acumulação, ou seja, os cargos de professor deveriam ser na mesma área
do conhecimento, restrição também aplicável à acumulação do cargo de professor com
cargo técnico ou científico, que deveria ter pertinência com o que ministrado em sala de
aula. O professor José Afonso da Silva já se manifestou no sentido de que “a
Constituição não exige mais a correlação de matérias entre os cargos acumuláveis de
professor e outro técnico científico”. Esta não é, contudo, a posição do STJ (MS 13.083,
julgado em 13.05.2009) e do TCU (Acórdão nº 1.338/2011-Plenário), que entendem
ainda ser necessária a correlação de matérias.
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Por último deve ser mencionado que a acumulação de cargos ou empregos
privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas, deve se ater à
mesma área de atuação, ou seja, 2 cargos privativos de médico, 2 cargos privativos de
dentista, 2 cargos privativos de enfermeiro (ainda que seja um de auxiliar de
enfermagem e outro de técnico em enfermagem), 2 cargos privativos de psicólogo etc.
Esta parece ser a interpretação dada pelo STF quando apreciou o RE 248.248, Relator o
Min. Menezes Direito, julgado em 02.09.2008. 
STJ. Informativo nº 521 (26 de junho de 2013).
DIREITO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS
PÚBLICOS INDEPENDENTEMENTE DE CARGA HORÁRIA MÁXIMA
CONSIDERADA EM ACÓRDÃO DO TCU.
Havendo compatibilidade de horários, é possível a acumulação de dois cargos
públicos privativos de profissionais de saúde, ainda que a soma da carga
horária referente àqueles cargos ultrapasse o limite máximo de sessenta horas
semanais considerado pelo TCU na apreciação de caso análogo. De fato, o
art. 37, XVI, da CF e o art. 118, § 2º, da Lei 8.112/1990 somente
condicionam a acumulação lícita de cargos à compatibilidade de horários,
não havendo qualquer dispositivo que estabeleça limite máximo, diário ou
semanal, à carga horária a ser cumprida. Dessa forma, não se pode negar o
direito à acumulação com base numa suposta incompatibilidade com decisão
proferida pelo TCU (Acórdão 2.133⁄2005), a qual não possui força
normativa capaz de se sobrepor à garantia constitucional e legal. Ademais,
mostra-se desarrazoado negar o referido direito com fundamento em mera
presunção de que a realização de jornada de trabalho superior a sessenta
horas semanais comprometeria a qualidade do serviço a ser prestado.
Precedentes citados: AgRg no REsp 1.168.979-RJ, Sexta Turma, DJe
14/12/2012; MS 15.663-DF, Primeira Seção, DJe 3/4/2012; e EDcl no REsp
1.195.791-RJ, Segunda Turma, DJe 28/6/2012. AgRg no AREsp 291.919-RJ,
Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 18/4/2013.
Conforme o inciso XXI do art. 37 da CF, ressalvados os casos especificados
na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições atodos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações. 
As normas gerais sobre licitação e contratação são editadas pela União (uma
exigência do art. 22, XXVII, da CF) e valem para os demais entes federativos.
Atualmente as normas gerais são as Leis nº 8.666/1993 e nº 10.520/2002 (que trata
especificamente da modalidade pregão).
Afirma o inciso XXII do art. 37 da CF que as administrações tributárias da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao
funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão
recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada,
inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei
ou convênio. 
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O § 4º do art. 37 da CF dispõe que os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas
em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
A Lei da Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) sujeita às suas
sanções, independentemente das sanções penais cabíveis, toda conduta considerada
como improbidade administrativa praticada por qualquer agente público, servidor ou
não, contra a administração direta ou indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (e também contra empresa incorporada ao
patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o Erário haja concorrido
ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual).
Segundo o STF, os agentes políticos respondem pelas condutas que praticam
segundo o regime dos crimes de responsabilidade, não sendo submetidos ao regime da
improbidade administrativa.
Informativo nº 471
Improbidade Administrativa e Competência - 7
Rcl 2138
Quanto ao mérito, o Tribunal, por maioria, julgou procedente a reclamação
para assentar a competência do STF para julgar o feito e declarar extinto o
processo em curso no juízo reclamado. Após fazer distinção entre os regimes
de responsabilidade político-administrativa previstos na CF, quais sejam, o
do art. 37, § 4º, regulado pela Lei 8.429/92, e o regime de crime de
responsabilidade fixado no art. 102, I, c, da CF e disciplinado pela Lei
1.079/50, entendeu-se que os agentes políticos, por estarem regidos por
normas especiais de responsabilidade, não respondem por improbidade
administrativa com base na Lei 8.429/92, mas apenas por crime de
responsabilidade em ação que somente pode ser proposta perante o STF nos
termos do art. 102, I, c, da CF. Vencidos, quanto ao mérito, por julgarem
improcedente a reclamação, os Ministros Carlos Velloso, Marco Aurélio,
Celso de Mello, estes acompanhando o primeiro, Sepúlveda Pertence, que se
reportava ao voto que proferira na ADIN2797/DF (DJU de 19.12.2006), e
Joaquim Barbosa. O Min. Carlos Velloso, tecendo considerações sobre a
necessidade de preservar-se a observância do princípio da moralidade, e
afirmando que os agentes políticos respondem pelos crimes de
responsabilidade tipificados nas respectivas leis especiais (CF, art. 85,
parágrafo único), mas, em relação ao que não estivesse tipificado como
crime de responsabilidade, e estivesse definido como ato de improbidade,
deveriam responder na forma da lei própria, isto é, a Lei 8.429/92, aplicável a
qualquer agente público, concluía que, na hipótese dos autos, as tipificações
da Lei 8.429/92, invocadas na ação civil pública, não se enquadravam como
crime de responsabilidade definido na Lei 1.079/50 e que a competência
para julgar a ação seria do juízo federal de 1º grau. Rcl 2138/DF, rel. orig.
Min. Nelson Jobim, rel. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, 13.6.2007. (Rcl-
2138) 
Entretanto, segundo entendimento consolidado no âmbito do STJ, os
prefeitos, mesmo sendo agentes políticos, respondem por improbidade administrativa
nos termos da Lei nº 8.429/1992, sem possuir ainda foro por prerrogativa de função, ou
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seja, é o juízo de 1º grau o competente para conhecer da ação de improbidade contra
prefeitos.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. HOMOLOGAÇÃO DE LICITAÇÃO
FRAUDULENTA. VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE MORALIDADE
JURÍDICA. DANO IN RE IPSA AO PATRIMÔNIO PÚBLICO
INCORPÓREO. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEGITIMIDADE ATIVA
DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 129, III, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. PREFEITO.
INEXISTÊNCIA. LEI 10.628/2002 DECLARADA INCONSTITUCIONAL
PELO STF (ADIN2.797/DF) COMPETÊNCIA DO JUÍZO DE 1º GRAU.
PROVA. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO. VALIDADE.
ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA PREJUDICADA.
OITIVA DA TESTEMUNHA ARROLADA. INEXISTÊNCIA DE
CONDUTA ILÍCITA. MATÉRIA DE PROVA. SÚMULA 7/STJ.
1. Cuidam os autos de Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público do
Estado de Rondônia contra os ora recorrentes, em decorrência de ato de
improbidade administrativa consistente em fraude no processo de licitação.
2. O STJ entende ser perfeitamente cabível Ação Civil Pública (Lei
7.347/1985), bem como legitimado o Ministério Público para pedir reparação
de danos causados ao Erário por atos de improbidade administrativa,
tipificados na Lei 8.429/1992.
3. Outrossim, o simples fato de a conduta do agente não ocasionar dano ou
prejuízo financeiro direto ao Erário não significa que seja imune a
reprimendas, nos termos dos arts. 11, caput, e 12, III, da Lei 8.429/92.
Precedentes do STJ.
4. Declarada pelo Supremo Tribunal Federal a inconstitucionalidade da Lei
10.628/2002, que acrescentou os §§ 1º e 2º ao art. 84 do CPP, não há falar em
foro privilegiado por prerrogativa de função nas Ações de Improbidade
Administrativa ajuizadas contra prefeitos.
5. Inexiste ilegalidade na propositura da Ação de Improbidade com base nas
apurações feitas em Inquérito Civil público, mormente quando as provas
colimadas são constituídas por documentos emitidos pelo Poder Público e os
depoimentos das testemunhas foram novamente colhidos na esfera judicial.
Precedentes do STJ.
6. A Lei da Improbidade Administrativa exige que a petição inicial seja
instruída com, alternativamente, "documentos" ou "justificação" que
"contenham indícios suficientes do ato de improbidade" (art. 17, § 6°). Trata-
se, como o próprio dispositivo legal expressamente afirma, de prova
indiciária, isto é, indicação pelo autor de elementos genéricos de vinculação
do réu aos fatos tidos por caracterizadores de improbidade.
7. O objetivo do contraditório prévio (art. 17, § 7º) é tão-só evitar o trâmite
de ações clara e inequivocamente temerárias, não se prestando para, em
definitivo, resolver - no preâmbulo do processo e sem observância do
princípio in dubio pro societate - tudo o que haveria de ser apurado na
instrução. Precedentes do STJ.
8. In casu, o Tribunal de origem concluiu, no juízo de improbidade e com
base na prova dos autos, que ocorreu infração à LIA, consistente em fraude
no procedimento licitatório, cujo resultado era previsível e acertado entre os
recorrentes, com a aquiescência doprefeito municipal. A alteração desse
entendimento esbarra no óbice da Súmula 7/STJ.
9. Recursos Especiais não providos.
(REsp 401.472/RO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, segunda turma,
julgado em 15/06/2010, DJe 27/04/2011)
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A improbidade administrativa, segundo o tratamento dado pela Lei nº
8.429/1992, engloba todas as condutas do administrador público que importem:
a) enriquecimento ilícito (art. 9º);
b) prejuízo ao Erário (art. 10);
c) desrespeito aos princípios da Administração Pública (art. 11). 
O STJ tem reiteradamente decidido que é necessário dolo no caso de
enriquecimento ilícito e desrespeito aos princípios da Administração Pública, sendo
possível a conduta culposa no caso de prejuízo ao Erário. A jurisprudência dos demais
tribunais tem seguido exatamente nesta linha, ou seja, apenas no caso do art. 10 da Lei
nº 8.429/1992 pode haver responsabilização por culpa, sendo exigido dolo nos casos dos
arts. 9º e 11.
STJ. Informativo nº 395 (18 a 22 de maio de 2009).
AÇÃO CIVIL. IMPROBIDADE. CULPA.
Na espécie, foi imputada ao procurador do Estado a prática de ato de
improbidade administrativa previsto no art. 11, II, da Lei n. 8.429/1992. Mas
a Turma deu provimento ao recurso, por entender que a configuração de
qualquer ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento
subjetivo na conduta do agente público, pois não é admitida a
responsabilidade objetiva em face do atual sistema jurídico brasileiro,
principalmente considerando a gravidade das sanções contidas na Lei de
Improbidade Administrativa (LIA). Assim, é indispensável a presença de
conduta dolosa ou culposa do agente público ao praticar tal ato,
especialmente pelo tipo previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992,
especificamente por lesão aos princípios da Administração Pública, que
admite manifesta amplitude em sua aplicação. Por outro lado, é importante
ressaltar que a forma culposa somente é admitida no ato de improbidade
administrativa relacionado à lesão do erário (art. 10 da LIA), não sendo
aplicável aos demais tipos (arts. 9º e 11 da LIA). No caso concreto, o
Tribunal de origem qualificou equivocadamente a conduta do agente público,
pois a desídia e a negligência, expressamente reconhecidas, no caso, não
configuram dolo, tampouco dolo eventual, mas modalidade de culpa. Tal
consideração afasta a configuração de ato de improbidade administrativa por
violação de princípios da administração pública. Precedentes citados: REsp
734.984-SP, DJe 16/6/2008; REsp 658.415-RS, DJ 3/8/2006; REsp 604.151-
RS, DJ 8/6/2006, e REsp 626.034-RS, DJ 5/6/2006. REsp 875.163-RS, Rel.
Min. Denise Arruda, julgado em 19/5/2009.
Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações (art. 12 da Lei nº 8.429/1992):
1. Na hipótese de enriquecimento ilícito : perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos,
pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
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2. Na hipótese de prejuízo ao Erário : ressarcimento integral do dano, perda dos
bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta
circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
3. Na hipótese de desrespeito aos princípios da Administração Pública :
ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem
vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
O juiz não precisa aplicar todas as sanções. A perda da função pública e a
suspensão dos direitos políticos só ocorrem com o trânsito em julgado da ação de
improbidade. A prescrição é definida no art. 23 da Lei nº 8.429/1992.
A ação de improbidade administrativa será proposta pelo Ministério Público
ou pela pessoa jurídica interessada, sendo vedada transação, acordo ou conciliação. 
A aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 independe da efetiva
ocorrência de dano ao patrimônio público e da aprovação ou rejeição das contas pelo
órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
1.3. Regime jurídico-administrativo
O regime jurídico-administrativo baseia-se em 3 premissas interpretativas e
em 3 princípios fundamentais. As 3 premissas que norteiam a interpretação de todo o
regime jurídico-administrativo são7:
a) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados;
b) a presunção de legitimidade dos atos da Administração;
c) a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao
interesse público.
Por sua vez, são princípios basilares regentes do regime jurídico-
administrativo:
a) a supremacia do interesse público (Administração x particular);
b) a indisponibilidade do interesse público (Administração x administrador);
c) o princípio da legalidade. 
7 Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, pág.
50.
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São manifestações do primeiro princípio o poder de polícia, as cláusulas
exorbitantes em contratos administrativos e a desapropriação; do segundo princípio
decorre a exigência de concurso público e de licitação; por fim, da legalidade sobrevém,
por exemplo, a necessidade de controle e motivação dos atos administrativos.
De fato, e a bem da verdade, a supremacia e a indisponibilidade do interesse
público são princípios regentes de todos os ramos do direito público, mas com especial
pertinência e importância no âmbito do Direito Administrativo.
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2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO
ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
2.1. Legalidade
A lei, a partir da condição de legitimidade de quem a produz, tendo por
propósito final a realização da justiça e como motivos imediatos a defesa dos direitos
fundamentais (concepção individualista) e a realização do interesse público (concepção
coletiva), possui 3 aplicações principais:
a) delimitar o quadro geral de direitos e liberdades do particular;
b) definir as condutas que devem ser obrigatoriamente seguidas pelo
cidadão, em nome do interesse público (lei de ordem pública);
c) limitar, no âmbito infraconstitucional, a atuação do detentor de podere
dos agentes públicos em geral, visando a defesa dos direitos individuais.
Como importante decorrência das 2 últimas aplicações, podemos afirmar
que a lei deverá ainda, sempre com o objetivo de garantir o interesse público e os
direitos individuais, definir a forma de atuação da administração pública. De fato, o
princípio da legalidade é o instrumento maior de realização do interesse público.
O princípio da legalidade é, pois, a diretriz básica da conduta dos agentes da
Administração. Significa tal afirmação que toda e qualquer atividade administrativa
deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita.
Tal postulado, consagrado após séculos de evolução política, tem por origem
mais próxima a criação do Estado de Direito, ou seja, o Estado que deve respeitar as
próprias leis que edita. 
A bem da verdade, desde a noção primordial de Estado de Direito até sua
concepção evolutiva contemporânea, o Estado Democrático de Direito, os detentores do
poder, legitimamente consagrado pelo povo ou não, têm como diretrizes fundamentais a
garantia dos direitos e, de outra parte, a repressão ao abuso destes mesmos direitos, de
onde se extrai a capital relevância do princípio da legalidade.
Este princípio implica subordinação completa do administrador à lei. Todos
os agentes públicos, desde a maior das autoridades até o mero executor de trâmites
administrativos devem estrita obediência ao conjunto de textos normativos que os
condicionam. Na consagrada e sempre repetida expressão de Hely Lopes Meirelles,
enquanto os indivíduos em suas relações privadas podem fazer tudo o que a lei não
proíbe, o administrador público só pode fazer o que a lei autoriza8.
8 Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, pág.
91.
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É extremamente importante o efeito do princípio da legalidade no que diz
respeito aos direitos dos indivíduos. Na verdade, o princípio se reflete na consequência
de que a própria garantia desses direitos depende de sua existência, autorizando-se então
os indivíduos à verificação do confronto entre a atividade administrativa e a lei. Uma
conclusão se faz clara: havendo conflito entre a conduta administrativa e a lei, deverá
aquela ser corrigida para eliminar-se a ilicitude.
Na teoria do Estado moderno, cabe ressaltar, existe a função de criar a lei
(legislação), a função de aplicar a lei ao caso concreto (jurisdição) e a função de
executar propriamente a lei, tendo como alvo a coletividade (administração); as 2
últimas pressupõem o exercício da primeira, de modo que só se podem conceber as
atividades administrativa e jurisdicional diante dos parâmetros já instituídos pela
atividade legislativa. Por isso a Doutrina cita que a função de administrar (e a de julgar)
é função subjacente à de legislar. 
O princípio da legalidade denota exatamente a relação acima citada: só é
legítima a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto na
lei.
A mais moderna doutrina tem defendido a tese de que o princípio da
legalidade sofreu uma evolução no sentido de que a conduta do agente público deve
respeitar também os demais princípios regentes do Direito Administrativo, devendo
agora ser referenciado como princípio da juridicidade.
2.2. Impessoalidade
O princípio da impessoalidade objetiva a igualdade de tratamento que a
Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação
jurídica. Sob tal enfoque, representa uma faceta do princípio geral da isonomia ou da
igualdade. 
Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a
Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado,
vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de
outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros. Aqui reflete a aplicação do
princípio da finalidade, segundo o qual, o alvo a ser alcançado pela Administração é
somente o interesse público, e não se alcança o interesse público se for perseguido o
interesse particular, porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação discriminatória. 
Não se pode deixar de fora a relação que a finalidade da conduta
administrativa tem com a lei. Como a lei em si mesma deve respeitar a isonomia,
porque a isso a Constituição a obriga (art. 5º, caput e inciso I), a função administrativa
nela baseada também deverá fazê-lo, sob pena de cometer-se desvio de finalidade, que
ocorre quando o administrador se afasta do escopo que lhe deve nortear o
comportamento: o interesse público.
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Embora sob a expressão “desvio de finalidade”, o princípio da
impessoalidade tem proteção no direito positivo: o art. 2º, alínea “e”, da Lei nº
4.717/1965, que regula a ação popular, comina com a sanção de invalidade o desvio de
finalidade.
Assim, portanto, deve ser encarado o princípio da impessoalidade: a
Administração há de ser impessoal, sem ter em mira este ou aquele indivíduo de forma
especial.
Não custa mencionar que importantes autores apontam outra faceta do
princípio da impessoalidade, qual seja, o fato de os atos administrativos serem
titularizados pela Administração Pública como gestora dos interesses da coletividade,
não podendo haver atribuição à pessoa deste ou daquele administrador. 
Como exemplo daquele entendimento cabe destacar as lições de Hely Lopes
Meirelles, quando afirma que este princípio “também deve ser entendido para excluir a
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações
administrativas” 9.
Portanto, o princípio da impessoalidade pode ser considerado tanto sob o
aspecto objetivo ou orgânico, quando se relaciona com os princípios da isonomia e da
finalidade, como forma de alcançar o interesse público, quanto sob o aspecto subjetivo
ou funcional, quando passa a significar vedação à promoção pessoal do agente público
por seus atos administrativos.
2.3. Moralidade
O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense
os preceitos éticos que devam estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os
critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir
o que é honesto do que é desonesto. 
Acrescentamos que tal forma de conduta deve existir não somente nas
relações entre a Administração e os administrados em geral, como também
internamente, ou seja, na relação entre a Administração e os agentes públicos que a
integram.
O art. 37 da Constituição também a ele se referiu expressamente, e pode se
dizer, sem receio de errar, que foi bem aceito no seio da coletividade, já sufocada pela
obrigação de ter assistido aos desmandos de maus administradores, frequentemente na
busca de seus próprios interesses ou de interesses inconfessáveis, relegando para último
plano os preceitos morais de que não deveriam se afastar.
9 Hely Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, pág.
95.
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O que pretendeu o constituinte foi exatamente coibir essa imoralidade no
âmbito da Administração. Pensamos, todavia, que somente quando os administradores
estiverem realmente imbuídos de espírito público é que o princípio será efetivamente
observado. 
A Constituição referiu-se expressamente ao princípio da moralidade no art.
37, caput. Embora oconteúdo da moralidade seja diverso do da legalidade, o fato é que
aquele está normalmente associado a este. Em algumas ocasiões a imoralidade
consistirá na ofensa direta à lei e assim violará, ipso facto, o princípio da legalidade. Em
outras situações, a imoralidade residirá no tratamento discriminatório, positivo ou
negativo, dispensado ao administrado; nesse caso, vulnerado estará também o princípio
da impessoalidade, requisito, em última análise, da legalidade da conduta
administrativa.
 
A imoralidade administrativa pode ser combatida através da ação de
improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992), da ação popular (Lei nº 4.717/1965) e
da ação civil pública (Lei nº 7.347/1985).
Com base no princípio da moralidade e também no princípio da eficiência, o
Supremo Tribunal Federal editou, em 29 de agosto de 2008, a Súmula Vinculante nº 13,
que veda a prática do nepotismo na Administração Pública.
Súmula Vinculante STF nº 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de
cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da união, dos
estados, do distrito federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
"1. A jurisprudência do STF preconiza que, ressalvada situação de fraude à lei, a nomeação de parentes
para cargos públicos de natureza política não desrespeita o conteúdo normativo do enunciado da Súmula
Vinculante 13." (RE 825682 AgR, Relator Ministro Teori Zavascki, Segunda Turma, julgamento em
10.2.2015, DJe de 2.3.2015)
"Reclamação - Constitucional e administrativo - Nepotismo - Súmula vinculante nº 13 - Distinção entre
cargos políticos e administrativos - Procedência. 1. Os cargos políticos são caracterizados não apenas por
serem de livre nomeação ou exoneração, fundadas na fidúcia, mas também por seus titulares serem
detentores de um munus governamental decorrente da Constituição Federal, não estando os seus
ocupantes enquadrados na classificação de agentes administrativos. 2. Em hipóteses que atinjam
ocupantes de cargos políticos, a configuração do nepotismo deve ser analisado caso a caso, a fim de se
verificar eventual 'troca de favores' ou fraude a lei. 3. Decisão judicial que anula ato de nomeação para
cargo político apenas com fundamento na relação de parentesco estabelecida entre o nomeado e o chefe
do Poder Executivo, em todas as esferas da federação, diverge do entendimento da Suprema Corte
consubstanciado na Súmula Vinculante nº 13." (Rcl 7590, Relator Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma,
julgamento em 30.9.2014, DJe de 14.11.2014)
"Com efeito, a doutrina, de um modo geral, repele o enquadramento dos Conselheiros dos Tribunais de
Contas na categoria de agentes políticos, os quais, como regra, estão fora do alcance da Súmula
Vinculante nº 13, salvo nas exceções acima assinaladas, quais sejam, as hipóteses de nepotismo cruzado
ou de fraude à lei." (Rcl 6702 MC-AgR, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno,
julgamento em 4.3.2009, DJe de 30.4.2009).
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2.4. Publicidade
Outro princípio mencionado na Constituição é o da publicidade. Indica que
os atos da administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os
administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a
possibilidade de controlar a legalidade/legitimidade da conduta dos agentes
administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos
aquilatar a legalidade/legitimidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se
revestem.
É para observar esse princípio que os atos administrativos são publicados
em órgãos de imprensa ou afixados em determinados locais das repartições
administrativas. O que importa, com efeito, é dar a eles a maior publicidade, porque
somente em raríssimas hipóteses se admite o sigilo nos atos da Administração.
O princípio da publicidade pode ser reclamado através de 2 instrumentos
básicos:
a) o direito de petição (CF, art. 5º, XXXIV, “a”); 
b) as certidões emitidas pelos órgãos da Administração (CF, art. 5º, XXXIV,
“b”).
Negado o exercício de tais direitos, ou ainda não veiculada a informação, ou
veiculada incorretamente, terá o prejudicado os instrumentos para garantir a restauração
da legalidade: o mandado de segurança (CF, art. 5º, LXIX) e o habeas data (CF, art. 5º,
LXXII).
Por fim, é importante que não se deixe de lado o registro de que ao princípio
da publicidade devem submeter-se todas as pessoas administrativas, quer as que
constituem as próprias pessoas estatais, quer aquelas outras que, mesmo sendo de direito
privado, integram o quadro da Administração Pública, como é o caso das empresas
públicas e sociedades de economia mista, prestadoras de serviço público ou
exploradoras de atividade econômica, e ainda as fundações que adotem o regime de
direito privado.
2.5. Eficiência
A Emenda Constitucional nº 19/1998, que guindou ao plano constitucional
as regras relativas ao projeto de reforma do Estado, acrescentou, ao caput do art. 37,
outro princípio: o da eficiência.
Com a inclusão, pretendeu o governo conferir direitos aos usuários dos
diversos serviços prestados pela Administração ou por seus delegados e estabelecer
obrigações efetivas aos prestadores. Não é difícil perceber que a inserção desse
princípio revela o descontentamento da sociedade diante de uma antiga impotência para
lutar contra a deficiente prestação de tantos serviços públicos, que incontáveis prejuízos
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já causou aos usuários. De fato, sendo tais serviços prestados pelo Estado ou por
delegados seus, sempre ficaram inacessíveis para os usuários os meios efetivos para
assegurar seus direitos. Os poucos meios existentes se revelaram insuficientes ou
inócuos para sanar as irregularidades cometidas pelo Poder Público na execução desses
serviços.
Incluído em mandamento constitucional, o princípio pelo menos prevê para
o futuro maior oportunidade para os indivíduos exercerem sua real cidadania contra
tantas falhas e omissões do Estado. Trata-se, na verdade, de dever constitucional da
Administração, que não poderá desrespeitá-lo, sob pena de serem responsabilizados os
agentes que derem causa à violação. Diga-se, entretanto, que de nada adiantará a
menção a tal princípio se não houver uma disciplina precisa e definida sobre os meios
de assegurar os direitos dos usuários, a qual, diga-se por oportuno, já há muito deveria
ter sido constituída se tivesse sido regulamentado o art. 37, § 3º, da Constituição
Federal, que, mesmo antes da alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº
19/1998, previa expressamente a edição de lei para regulamentar as reclamações
relativas à prestação de serviços públicos. Fora daí, o princípio, tanto quanto tem sido
esse último mandamento, tornar-se-á letra morta. 
Vale a pena observar, entretanto, que o princípio da eficiência não alcança
apenas os serviços públicos prestados diretamente à coletividade. Ao contrário, deve ser
observado também em relação aos serviços administrativos internos das pessoas
federativas e das pessoas a elas vinculadas. Significa que a Administraçãodeve recorrer
à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da
execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em que se
destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las.
Tais objetivos é que ensejaram as recentes ideias a respeito da administração gerencial
nos Estados modernos, segundo a qual, se faz necessário identificar uma gerência
pública compatível com as necessidades comuns da Administração, sem prejuízo para o
interesse público, que impele toda a atividade administrativa.
A Emenda Constitucional nº 45/2004 (referida pela doutrina como
“Reforma do Judiciário”), acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição,
estabelecendo que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a
razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitação”. 
O novo mandamento, cuja feição é a de direito fundamental, tem por
conteúdo o princípio da eficiência no que se refere ao acesso à Justiça e estampa
inegável reação contra a insatisfação da sociedade pela excessiva demora dos processos,
que praticamente torna inócuo o princípio do acesso à Justiça para enfrentar lesões ou
ameaças a direito (CF, art. 5º, XXXV). 
Note-se que a nova regra constitucional não se cinge apenas aos processos
judiciais, mas também àqueles que tramitam no âmbito administrativo, muitos destes, da
mesma forma, objeto de irritante lentidão. Não basta, porém, a inclusão do novo
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mandamento; urge que outras medidas sejam adotadas, em leis e regulamentos, para que
a disposição possa vir a ter densa efetividade.
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