Geopolítica Unidade III

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Geopolítica, ReGionalização e inteGRação
Unidade III
7 A AgendA dA geopolíticA ModernA
Introdução
A globalização capitalista causou provavelmente mais riqueza material e progressos sociais do que jamais 
ocorreu em fases precedentes da economia mundial. Ao mesmo tempo, visualizamos o crescente aumento das 
diferenças entre nações desenvolvidas e em desenvolvimento. Na era em que são as relações internacionais com 
fins econômicos que movimentam a economia mundial, nenhum país deseja estar limitado a seu território.
Os interesses nacionais de cada país estão manifestados por meio de sua política externa e refletem 
seus objetivos no que diz respeito a desenvolvimento econômico, capacitação tecnológica, maior 
participação no comércio global, crescimento de índices sociais, busca pelo poder, entre outros. Seja qual 
for o objetivo, em geral as ações do Estado estarão sujeitas à eventual influência de grupos de interesse 
que apoiam suas decisões políticas no âmbito interno.
Nas questões de meio ambiente, o número de acordos ambientais internacionais e os acordos 
voluntários cobrem grande parte das regiões e das questões globais. Além disso, os aspectos teóricos e 
históricos da integração regional também estarão contemplados nesta unidade.
7.1 comércio internacional e desenvolvimento econômico
Numa perspectiva histórica, a expansão do comércio internacional foi sustentada pelos contínuos 
aumentos da produtividade e das produções agrícolas e industriais, pela especialização e divisão de 
trabalho e pelas vantagens comparativas de troca. O comércio assume papel fundamental na expansão 
da economia internacional a partir da revolução comercial industrial, sendo que sua importância é 
plenamente admitida nos princípios da teoria clássica do comércio.
Na medida em que os meios de intermediação da riqueza mundial – baseada nas normas reguladoras 
dos padrões metálicos – tornavam‑se inadequados, o comércio internacional se constituía como um 
eficiente mecanismo de acúmulo de reservas internacionais, de meios internacionais de pagamento e 
de orientação dos fluxos de capitais.
A balança comercial ganhou significativa importância na medida que impactou o equilíbrio dos 
balanços de pagamentos nacionais, equilíbrio este dependente do acúmulo de recursos financeiros 
gerado pelas transações de bens e serviços.
Conduzidas pelas motivações do lucro em função do próprio processo histórico, as crescentes 
relações de comércio entre os países naturalmente provocaram a ampliação de mercados consumidores. 
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Juntamente com um maior número de fornecedores de insumos e de matérias‑primas e com as novas 
possibilidades de atividades econômicas (novos produtos e serviços), essa ampliação estimulou a 
produção em escala e obteve um consequente aumento da produtividade a partir da especialização, 
tanto nas atividades agrícolas e extrativas quanto nas industriais e de serviços (CASSAR, 2004).
As novas tecnologias, as transferências tecnológicas, a utilização de mão de obra local e os diferentes 
padrões de produção criaram novas alternativas de produção ao deslocar atividades para determinados 
lugares, de modo que o processo completo se constituísse com base no trabalho de diferentes países 
(CASSAR, 2004).
Da mesma forma, questões relativas ao fluxo monetário, tais como investimentos diretos e fluxo 
financeiro internacional (capital especulativo), estão intrinsecamente relacionadas ao comércio exterior. 
Juntos, esses elementos são responsáveis pelas transações correntes do país, o que afeta direta ou 
indiretamente o crescimento econômico nacional.
As transações financeiras ampliaram o fluxo monetário entre países, gerando 
crescimento e desenvolvimento recíproco. Tal movimento se caracteriza 
com a troca de mercadorias, com as remessas de capital e de lucros, com 
os investimentos produtivos internacionais ou mesmo com financiamentos 
concedidos por fontes internacionais (CASSAR, 2004, p. 69).
Diante dessa percepção e em função do próprio processo de trocas, envolve‑se:
[...] toda uma comunidade pluralística e competitiva de exportadores e 
importadores; grupos e órgãos especializados (tradings, consultorias e 
associações de classe); bancos, instituições de crédito e companhias de 
seguros, redes de transporte e sindicatos [...] (GRIECO, 1994, p. 208).
Os mercados são administrados dentro do marco de regulamentação governamental nos âmbitos 
nacionais e pelo consenso nos foros multilaterais, estabelecidos e internacionalmente aceitos após a 
Segunda Guerra Mundial.
Após o protecionismo dos anos 1930, o comércio internacional cresceu a um ritmo sustentado 
no pós‑guerra, atuando como indutor de modernização tecnológica e de ganhos de competitividade. 
O advento da globalização econômica gerou uma produção de bens em maiores quantidades a 
custos continuamente mais baixos (ALMEIDA, 2002). O fator preponderante da globalização é a 
internacionalização da economia, ininterrupta desde a Segunda Guerra Mundial.
7.2 Alguns desafios para a inserção positiva dos países em desenvolvimento 
nas relações de comércio internacional
A globalização capitalista percebida nas últimas décadas do século XX trouxe provavelmente 
mais riqueza material e progressos sociais do que jamais ocorreu em fases precedentes da economia 
mundial. Ao mesmo tempo, tem‑se o “aumento das diferenças entre nações desenvolvidas e países em 
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desenvolvimento, assim como das desigualdades no acesso a bens e a distância acumulada entre os 
rendimentos dos grupos sociais” (ALMEIDA, 2002, p. 57).
Diante desse paradoxo, há que se questionar quais são os desafios a serem superados pelos países 
em desenvolvimento a fim de que alcancem maiores benefícios nas relações do comércio internacional.
Dois fatores centrais são percebidos nessa realidade. O primeiro tem a ver com a “deficiência de 
crescimento e na administração das políticas econômicas nacionais e setoriais (políticas agrícola, industrial, 
de ciência e tecnologia etc.)” (ALMEIDA, 2002, p. 57), que colocou as nações em desenvolvimento na 
contramão da competitividade do capitalismo global. Há argumentos no sentido de que:
[...] a falta de um posicionamento social e político majoritariamente alinhado 
com um modelo definido e conhecido gera problemas importantes para a 
economia real e para o próprio desenvolvimento do país, aumentando os 
riscos e reduzindo a produtividade econômica em geral e dos investimentos 
em particular (PINHEIRO, 2004, p. 25).
Desse modo, em geral o descompasso com o desenvolvimento em alguns países tem a ver com:
[...] a estruturação material das sociedades e economias, seu substrato 
humano (em termos de educação e capacitação profissional), o meio 
ambiente institucional (estabilidade das regras, respeito aos contratos, 
segurança dos direitos de propriedade contra práticas abusivas de “extração 
de renda” pelo Estado ou por grupos de interesse) e a intensidade de vínculos 
com a economia internacional, de onde provêm os estímulos à competição e 
os ganhos de produtividade e know‑how, mediante transferências diretas e 
indiretas de tecnologia (ALMEIDA, 2002, p. 57).
O segundo fator central está relacionado ao chamado intercâmbio desigual, estabelecido por meio 
das assimetrias das relações internacionais de comércio, acentuadas na última metade do século XX 
(ALMEIDA, 2002).
O período de paz observado entre os dois maiores conflitos bélicos de escala mundial foi marcadopor acirradas guerras comerciais, dados o acentuado protecionismo e a consequente deterioração das 
relações econômicas internacionais entre as nações.
Após a Primeira Guerra Mundial, os Estados Unidos emergiram como potência e tiveram significativa 
participação na recuperação da economia mundial. No mesmo período, o país aumentou bruscamente 
suas tarifas aduaneiras e, em 1930, com a aprovação de uma lei tarifária irresponsável, a Smoot‑Hawley 
Act, houve uma significativa redução de seu comércio exterior. Existem fortes argumentos econômicos 
de que a Smoot‑Hawley Act contribuiu para o agravamento da Grande Depressão dos anos 1930.
Essa medida teve um efeito dominó, pois levou os demais parceiros comerciais dos Estados Unidos a 
adotar restrições ao fluxo de comércio na mesma ou em maiores proporções, a fim de salvaguardar suas 
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economias. Esses parceiros ainda lançaram mão da desvalorização cambial para enfrentar o problema 
do balanço de pagamento. Isso tornava mais caro o produto de outros países, que, para recuperarem a 
competitividade, também desvalorizavam suas moedas.
Ao final da Segunda Guerra Mundial, acentuaram‑se as características de interdependência no 
sistema econômico internacional e, ao mesmo tempo, houve a necessidade de se reduzir o alto nível de 
protecionismo ao comércio internacional. Estava evidenciado, “de forma inequívoca, a necessidade de 
regras e instituições que permitissem aos países desenhar suas políticas de empregos e investimentos 
sem desestabilizar a economia mundial” (DIAS, 1996, p. 63‑64).
De acordo com o que podemos constatar, a maior preocupação dos países da ordem capitalista no imediato 
pós‑guerra residiam “na construção simultânea de um ambiente pacífico, favorável ao crescimento econômico 
das nações, e de uma nova ordem capitalista capaz de trazer estabilidade política e econômica”, além de cercear 
a expansão do “socialismo, que saiu fortalecido no período posterior ao conflito” (RAMOS, 2004, p. 148).
Menos elaborado que a Carta de Havana35, o GATT teoricamente não tinha status de organização 
internacional, mas, na prática e na medida que ia sendo ampliado por meio de sucessivas rodadas de 
negociação, ele passou a ser o único fórum multilateral de negociações comerciais, constituindo‑se 
como base para as negociações de comércio internacional por quase 50 anos.
Contudo, ao se observar a dinâmica das relações internacionais de comércio no âmbito de 
negociação do GATT, percebe‑se que, na prática, as premissas de livre comércio das teorias de comércio 
internacional propaladas até os dias atuais pelas nações desenvolvidas não se estabeleceram no 
comércio internacional. Uma ordem econômica liberal nas relações econômicas internacionais nunca 
foi implantada nesse período. Por outro lado, ao se evocar a visão realista das relações internacionais, 
conferimos que os interesses nacionais exacerbados dos países desenvolvidos ignoraram e ainda 
ignoram as assimetrias econômicas estruturais, pois exigem, em determinado momento, livre comércio 
e igualdade de oportunidade nas negociações.
O GATT criou as bases de um sistema de comércio internacional que pode ser melhor caracterizado 
como administrado em vez de liberal. As regras do GATT nunca foram implementadas rigidamente 
quando os interesses dos países industriais avançados estavam em risco. O fato é que, desde a criação 
do GATT, os países em desenvolvimento “foram conscientemente discriminados no acesso ao mercado 
dos países industriais” e assumiram o ônus da indiferença dos “países industrializados em promoverem 
ajustes estruturais às mudanças no padrão de vantagens comparativas entre países” (DIAS, 1996, p. 68).
O GATT permitia a gestão das políticas nacionais de comércio com um mínimo de regras. Os dois 
princípios básicos do acordo36 apresentavam um grande equívoco ao presumir que os parceiros comerciais 
estavam em posições similares.
35 Documento que propunha a criação da Organização Internacional do Comércio, não ratificada pelo Congresso 
Americano.
36 Esse acordo foi uma herança do sistema norte‑americano de negociações tarifárias (cláusula da nação mais 
favorecida – NMF – ou não discriminação e reciprocidade nas concessões) (PRADO, 1996).
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O agravante desse problema estava nos padrões de negociação a serem seguidos: “pelas regras 
de negociação do GATT, as negociações deveriam iniciar‑se bilateralmente por requisição, e não 
por oferta, ao passo que somente o maior importador poderia requisitar reduções tarifárias de 
um país exportador” (PRADO, 1996, p. 57). A cláusula da nação mais favorecida se encarregava 
de que as vantagens auferidas fossem estendidas aos demais membros. Regra fundamental de 
negociação, o princípio da reciprocidade, por sua vez, penalizava os países em desenvolvimento 
ao condicionar uma redução tarifária a um volume equivalente de importação. Dessa maneira 
“os principais exportadores mundiais determinavam as prioridades e os limites das negociações” 
(PRADO, 1996, p. 58).
Por conseguinte, a troca de concessões no GATT ocorria quase sempre entre economias desenvolvidas. 
Essas concessões eram praticamente irrelevantes para as economias em desenvolvimento, que não 
tinham as possibilidades de uma resposta de oferta.
No ambiente em que as relações internacionais se desenvolveram no pós‑guerra, o que chama 
a atenção é o grau de complexidade que envolve os fluxos superpostos de bens, capital, trabalho e 
informação tecnológica; o grande número de agentes econômicos heterogêneos; e, sobretudo, as 
vultuosas práticas das grandes empresas multinacionais e transnacionais no comércio internacional, 
que refletiram diretamente sobre a economia e a política interna das nações e tornaram indefinidas as 
fronteiras de suas políticas interna e externa (RAMOS, 2004).
Tal complexidade funcionou como aval das ações de governos em prol de seus interesses nacionais 
que, como pano de fundo, tinham a consolidação ou a melhora da posição de empresas deste ou 
daquele país face a:
[...] um número cada vez maior de participantes no comércio internacional, 
procurando ascender ao comércio de bens e serviços de maior valor 
agregado, enquanto outros procuram manter ou expandir sua parte do 
mercado desses bens e serviços (DIAS, 1996, p. 59).
Os interesses nacionais de cada país, manifestos por meio de sua política externa, refletem seus 
objetivos quanto ao desenvolvimento econômico, à capacitação tecnológica, à maior participação no 
comércio global, ao crescimento de índices sociais ideais, à busca pelo poder, entre outros. Seja qual for 
o objetivo, em geral as ações do Estado estarão sujeitas à eventual influência de grupos de interesse que 
o apoiam em suas decisões políticas no âmbito interno.
A esse respeito, o exemplo americano é ilustrativo:
A história da legislação comercial dos Estados Unidos, a partir da Lei de 
Expansão do Comércio de 1962, passando pela Lei de Comércio de 1974, a Lei 
de Comercio e Tarifas de 1984 e a Lei Omnibus de Comércio e Competitividade 
de 1988, documenta a crescente participação de grupos de interesse na 
definição da política comercial do país, a criação de instrumentos específicos 
para responder às práticas desleais de comércio e a inclusão de um conjunto 
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indeterminado de regulamentações domésticas, práticas institucionais ou 
políticas de governo que poderiam ser consideradas obstáculos ao comércio 
“equitativo” (DIAS, 1996, p. 62).O elevado nível de tarifas praticado pelos Estados Unidos desde os anos 1930 lhes imputou problemas 
de conluios políticos (lobbies) quando o país se viu obrigado a negociar a redução das tarifas com 
parceiros comerciais no pós‑guerra. O imbróglio consistia no fato de que:
[...] qualquer redução de tarifas teria a oposição dos membros do Congresso, 
cujos distritos continham empresas que produziam bens concorrentes, 
enquanto os benefícios seriam tão difundidos que poucos no Congresso 
estariam mobilizados do outro lado (KRUGMAN; OBSTFELD, 1999, p. 241).
O comércio internacional do pós‑guerra seguiu padrões que não eram previstos pelas teorias de 
comércio internacional. Os fluxos de comércio não levaram a especialização e a equalização dos preços 
dos fatores internacionais.
Foi somente na década de 1960 que os esforços no sentido de buscar alternativas de negociações 
ao GATT resultaram na Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio e Desenvolvimento 
(United Nations Conference on Trade and Development). Além disso, esses esforços também 
resultaram no tratamento preferencial das exportações dos países em desenvolvimento nos 
mercados das economias desenvolvidas, isso segundo o Sistema Geral de Preferências (SGP) 
ou Generalized System of Preference, estabelecido no início dos anos 1970 (ABREU, 2001). De 
certo modo, nesse cenário conseguia‑se o reconhecimento da aceitabilidade em determinadas 
condições das demandas por uma discriminação positiva dos países em desenvolvimento (PRADO, 
1996).
Contudo, a avaliação positiva deve ser vista com sérias restrições. Essa avaliação foi baseada na 
redução expressiva das tarifas que se pode fazer no sistema multilateral de comércio, gerenciado pelo 
GATT desde 1947 (quando teve sua primeira rodada em Genebra) até meados dos anos 1980, quando 
acordos das negociações da Rodada Tóquio foram implementados.
Como já observado, as regras de negociação baseada na reciprocidade (sem levar em 
consideração as assimetrias estruturais) faziam com que as trocas de concessões ocorressem quase 
sempre entre economias desenvolvidas, nas quais os níveis de oferta eram maiores, diferentemente 
das limitadas ofertas dos países em desenvolvimento. A liberalização do comércio, portanto, se 
concentrou em indústrias caracterizadas pela especialização internacional intraindustrial, ou 
seja:
[...] entre indústrias cuja natureza da competição não dependia apenas 
de preço, mas de características estranhas à teoria pura do comércio 
internacional, tais como diferenciação de produtos, tecnologia etc. (PRADO, 
1996, p. 59).
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Assim, as concessões tarifárias eram praticamente irrelevantes para economias em desenvolvimento 
que não tinham a possibilidade de uma resposta de oferta. Dessa forma, tem‑se que:
[...] a partir do quarto final do século XX, um terço, senão mais, do 
comércio internacional é realizado entre as próprias firmas multinacionais, 
geralmente num sentido norte‑norte, já que o comércio norte‑sul continua 
a ser dominado por um padrão mais tradicional de trocas, envolvendo 
matérias‑primas e commodities contra manufaturados e outros produtos 
de maior valor agregado (ALMEIDA, 2002, p. 52).
Mesmo com uma atitude mais ativa dos países em desenvolvimento a partir dos anos 1960, 
verifica‑se a partir dos resultados da Rodada Kennedy (1963‑1967) e da Rodada Tóquio (1973‑1979) que 
as negociações continuaram dominadas pelas principais economias desenvolvidas. Na Rodada Kennedy, 
a “redução nas tarifas médias para produtos de interesse dos países em desenvolvimento foi de 20%, ao 
passo que, para produtos de interesse das economias desenvolvidas, foi de 35%‑40%” (ABREU, 2001, p. 
91). Os resultados das negociações iniciadas em Tóquio não se mostraram diferentes, já que a redução 
de tarifas para produtos do interesse de países desenvolvidos e em desenvolvimento ficaram em 33% e 
26%, respectivamente.
Os ajustes impostos pelo mercado à especialização internacional, segundo a teoria de livre comércio, 
deveriam ser assumidos pelos países para que o livre comércio se estabelecesse, o que permitiria que 
consumidores e produtores usufruíssem das vantagens absolutas de todos. Em relação aos custos e 
benefícios, Dias (1996) aponta que eles são percebidos diferentemente: os eventuais benefícios são 
difusos, genéricos e percebidos a longo prazo e os custos são concretos, mensuráveis e percebidos 
rapidamente. Assim, os custos são onerosos a empresas, trabalhadores, regiões etc.
Portanto, os custos geram maior preocupação dos países nas relações internacionais. Com base no 
raciocínio desenvolvido até aqui, não é difícil entender que esses custos foram certamente debitados da 
conta dos países em desenvolvimento. Dessa forma, é evidente que:
[...] os governos dos países industrializados procuraram transferir, para fora 
de suas fronteiras os custos sociais resultantes de ajustes à diferenciação 
funcional ou interindustrial, ou seja, da diferenciação derivada de 
vantagens comparativas interindustriais, que beneficiariam países menos 
industrializados (DIAS, 1996, p. 68).
Assim, verifica‑se que países industriais como Estados Unidos, Japão e o bloco econômico 
União Europeia (a partir dos anos 1980), alheios às regras multilaterais, implementaram políticas 
protecionistas pseudolegitimadas no argumento de que as disparidades de custos de trabalho eram 
destrutivas à sua indústria, ignorando que “a especialização, devido a custos de fatores inicialmente 
diferentes, é uma das características de uma ordem econômica liberal” (PRADO, 1996, p. 60). Essas 
economias, portanto, transferiram tais custos sob a forma de imensos prejuízos comerciais aos países 
menos desenvolvidos.
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Assim, os esforços para a construção de uma ordem econômica liberal, que deveria ser implementada 
por meio de negociações multilaterais, foram obstruídos pelos países desenvolvidos, que se recusavam 
a aceitar regras liberais nos setores em que não eram competitivos.
Quanto a isso, pondera‑se que o neoprotecionismo dos países desenvolvidos – geralmente aplicado 
ao setor agrícola ou a algumas indústrias tradicionais não competitivas, como siderúrgicas, têxteis e 
de calçados – subtrai os benefícios que os países emergentes e em desenvolvimento poderiam retirar 
do comércio exterior enquanto fator indutor de crescimento e de transformação estrutural de suas 
economias (ALMEIDA, 2002).
Na década de 1950, por exemplo, mesmo ao apresentar uma balança comercial altamente favorável 
em produtos agrícolas, o setor agrícola obteve dos Estados Unidos quotas à importação de produtos 
como açúcar, queijo e carne (PRADO, 1996).
A partir do momento que países em desenvolvimento, como Brasil, China e Índia, passaram 
a oferecer um número cada vez maior de produtos de melhor qualidade nos mercados mundiais, 
surgiram obstáculos de caráter não tarifário, medidas não quantificáveis e exigências negociais.
Embora a importância do desenvolvimento tivesse sido relativamente reconhecida a partir da 
discriminação positiva em favor dos países em desenvolvimento nos 1960 e 1970, na década de 1980 
esses países foram constantemente taxados como beneficiadores da “ordem liberal”, sem, no entanto, 
contribuir com ela no âmbito do comércio e sem fazer concessões no nível de interesse das grandes 
nações.
Na leitura que as grandes nações fazem da ordem econômica internacional – ordem esta que as 
levaram a introduzir exigências de maior reciprocidade ou maiores concessões por parte dos países em 
desenvolvimento –, subentende‑se dois fatores distintos:
• primeiro: manifestaçãode maior poder relativo nas questões comerciais em prol de interesses 
econômicos particulares e não em prol de um maior nível de liberalização comercial equitativa 
que beneficiasse a todos;
• segundo: decorrente do primeiro fator, remete à ausência do princípio de que a igualdade de 
condições opera de forma a aprofundar as desigualdades entre desiguais.
Consequentemente, a partir de então inúmeras medidas ilegais à luz do GATT foram adotadas 
como forma de anular ou reverter os prejuízos causados pela ação ou inação de parceiros 
comerciais. Direitos compensatórios e medidas de antidumping obtidos por meio de lobbies 
setoriais nos Estados Unidos, a Política Agrícola Comum da União Europeia (implementada 
por meio de mecanismos complexos de proteção à produção local) e restrições quantitativas 
à importação (como cotas e picos tarifários) são apenas algumas das evidências de que o 
acesso a mercados desenvolvidos se manteve e ainda se mantém regulado por mecanismos 
discriminatórios e pouco transparentes.
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Concentradas na exportação de manufaturados intensivos em mão de obra, tais barreiras, 
conhecidas com barreiras não tarifárias, cresceram ininterruptamente nas décadas de 1980 
e 1990, sendo que, “em 1990, 17,5% do comércio mundial de todas as origens eram cobertos 
por medidas não tarifárias” (PRADO, 1996, p. 51). Nesse caso, o contrassenso do ideário do livre 
comércio é reforçado, mais uma vez, pelas assimetrias de poder na medida em que “para os 
países em desenvolvimento, essa percentagem era muito maior, representando cerca de 23% 
do comércio em 1990” (PRADO, 1996, p. 51). A implicação prática dessa constatação revela que 
grandes segmentos do comércio internacional continuavam excluídos da liberalização alcançada 
nesse período.
Ademais, no período compreendido entre 1947 e 1994, quando vigorou o GATT, não havia um corpo 
sólido de regras e procedimentos no qual um Estado que julgasse estar sendo prejudicado pelas políticas 
comerciais adotadas por qualquer outro pudesse se apoiar.
As soluções de controvérsia no âmbito do GATT eram reguladas por um processo de consultas, 
seguido do estabelecimento de painéis de especialistas que elaboravam um relatório sobre a controvérsia. 
Entretanto, as decisões eram obtidas por meio do consenso positivo (RAMOS, 2004). Bastava à parte 
perdedora não aceitar o relatório para que todo o processo fosse bloqueado, o que afastava, assim, sua 
adoção (SILVA, 2002). Essa era a principal fragilidade desse modelo, ao passo que o cumprimento das 
regras estabelecidas ficaria de fato a cargo exclusivo da vontade das partes, já que o Estado infrator 
sempre poderia impedir a adoção de qualquer medida em seu prejuízo, mesmo que sua imposição fosse 
ilegítima. Para se ter uma ideia, nos 48 anos de atuação do GATT, apenas uma medida retaliatória foi 
autorizada (FINGERS; WINTERS, 2002).
Toda essa estrutura desfavorável e a tentativa de introdução de novos temas37 no fórum internacional 
de comércio por parte dos países desenvolvidos levou o Brasil e outros países em desenvolvimento a 
rever sua posição defensiva frente ao GATT: eles passaram a “defender um sistema multilateral com o 
predomínio do direito sobre o arbítrio de poder” (DIAS, 1996, p. 66).
A expectativa era de que um sistema mais abrangente de comércio, fundamentado no direito 
internacional, gerasse uma estrutura normativa que trouxesse maior equilíbrio às negociações e maiores 
restrições ao exercício de poder e às arbitrariedades.
Diferente de seu precursor, a Organização Mundial do Comércio (OMC) é uma organização 
permanente, com personalidade jurídica própria e com o mesmo status do Banco Mundial e do FMI. 
Os compromissos assumidos no âmbito da OMC são absolutos e permanentes. Prevista na Ata Final da 
Rodada Uruguai (1986‑1994), a substituição do GATT pela OMC em 1995 não significou, entretanto, o 
fim das mazelas do comércio internacional discutidas até aqui.
Evidentemente, importantes evoluções podem ser percebidas, principalmente quanto à 
estrutura normativa e ao sistema de solução de controvérsia. Em relação à estrutura normativa, 
os acordos negociados são mais precisos e transparentes e apresentam maior rigorosidade, o 
37 Direito de propriedade intelectual (Trips), medidas de investimento (Trims), meio ambiente, entre outros.
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que permite uma redução da margem de arbitrariedades antes impostas mais facilmente pelos 
parceiros comerciais.
Por sua vez, o atual Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) – mais efetivo, menos sujeito a 
bloqueios, implementado pela Rodada Uruguai e previsto no Anexo II do tratado de Marrakesch38 – 
alterou significativamente o processo de solução de controvérsias. Esse órgão é responsável pela 
efetividade que pode ser atribuída à organização, pois ele assegura maior previsibilidade e segurança 
nas relações jurídicas entre os Estados partes.
Diferentemente de seu antecessor, as decisões do Órgão de Solução de Controvérsias no âmbito 
da OMC são tomadas com base no consenso negativo, ou seja, uma vez evidenciada uma infração das 
regras estabelecidas pelos acordos da organização, o membro infrator ficará impune somente se todos 
os membros votarem contra a decisão do conselho.
A maior previsibilidade e o estabelecimento de agendas dentro da OMC induzem à formação de 
coalizões que podem funcionar como facilitadoras da ação política de Estados fracos. O exemplo 
mais notável dessa mobilidade pode ser constatado nos resultados da V Rodada de Negociações no 
âmbito da OMC, realizada em setembro de 2003 em Cancún, no México. O impasse das negociações 
se concentrou na rejeição, por parte de um grupo de países em desenvolvimento, da proposta de 
diminuição dos subsídios agrícolas, proposta esta defendida por EUA, União Europeia e Japão. 
Segundo Ramos (2004):
[...] uma espécie de engenharia política, articulada pelo Brasil, China e Índia, 
reuniu um grupo de 21 países em desenvolvimento que reúne os interesses 
de mais de 55% da população mundial, negociou em pé de igualdade com 
as economias desenvolvidas a liberação do comércio agrícola [...], alterando 
sobremaneira a correlação de forças em grandes negociações internacionais 
como nunca visto antes (RAMOS, 2004, p. 174).
Como observado, embora a nova base institucional das relações de comércio tenha melhorado 
as condições negociais em alguns aspectos, não podemos ignorar as incertezas ainda presentes no 
sistema internacional. A principal delas é se países desenvolvidos ajustarão adequadamente suas 
políticas nacionais às normas, regras, princípios e procedimentos acordados multilateralmente. 
O viés dessa análise passa pela questão da defesa da soberania estatal, que, nesses países, é 
evocada na defesa dos interesses nacionais. Durante o período do GATT, isso impediu que acordos 
multilaterais assumidos internacionalmente fossem cabalmente cumpridos. Logo, esses acordos 
ficaram subordinados à legislação nacional, como foi o caso dos Estados Unidos, discutido 
anteriormente.
Assim, o desafio maior da OMC consiste em impedir que países ou grupos de países desenvolvidos 
tentem utilizar o poder de suas economias e de seus mercados de alta renda para o descumprimento de 
obrigações multilaterais (DIAS, 1996, p.66).
38 Tratado constitutivo da OMC.
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Geopolítica, ReGionalização e inteGRação
 lembrete
O órgão de solução de controvérsias das OMC é considerado hoje um 
dos principais fóruns de solução internacionalde conflitos, sobretudo em 
função da quantidade de contenciosos, de Estados e de valores envolvidos. 
Ele procura destacar o cumprimento dos procedimentos previstos, a 
originalidade dos mecanismos de estímulo à obediência das decisões, o 
ganho de legitimidade do sistema com o tempo e as principais sugestões 
de reforma em discussão.
 Saiba mais
Fique por dentro dos principais casos de contenciosos no âmbito do órgão 
de solução de controvérsias da OMC: <http://www.wto.org/spanish/tratop_s/
dispu_s/find_dispu_cases_s.htm#results>. Acesso em: 30 jan. 2012.
7.3 o meio ambiente
Mediante a vasta diversidade de temas que compõem a agenda das relações internacionais, a 
ecopolítica e as questões ambientais ganharam destaque nas últimas décadas. O meio ambiente e 
a política de desenvolvimento sustentável causaram discussões entre os Estados nos organismos 
internacionais, o que promoveu ações e tentou minimizar os efeitos do aquecimento global. Ainda que 
os Estados estejam no dilema entre soberania, crescimento econômico, interesses individuais e questão 
ambiental, notamos que a ONU e as organizações não governamentais (ONGs) participam ativamente 
do processo de conscientização.
O marco inicial dessas atuações data da reunião dos membros das Nações Unidas, realizada em 1972, 
em Estocolmo. Nela, foi colocada a Declaração sobre o Meio Ambiente Humano, que continha, dentre 
seus princípios:
Todos os países, grandes e pequenos, devem ocupar‑se com espírito e 
cooperação e em pé de igualdade das questões internacionais relativas à 
proteção e melhoramento do meio ambiente. É indispensável cooperar para 
controlar, evitar, reduzir e eliminar eficazmente os efeitos prejudiciais que 
as atividades que se realizem em qualquer esfera possam ter para o meio 
ambiente, mediante acordos multilaterais ou bilaterais ou por outros meios 
apropriados, respeitados a soberania e os interesses de todos os estados [...].
Os recursos naturais da Terra, incluídos o ar, a água, o solo, a flora e a fauna 
e, especialmente, parcelas representativas dos ecossistemas naturais, devem 
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ser preservados em benefício das gerações atuais e futuras, mediante um 
cuidadoso planejamento ou administração adequados [...].
Os recursos não renováveis da Terra devem ser utilizados de forma a evitar 
o perigo de seu esgotamento futuro e a assegurar que toda a humanidade 
participe dos benefícios de tal uso [...].
Os países deverão adotar todas as medidas possíveis para impedir a poluição 
dos mares por substâncias que possam pôr em perigo a saúde do homem, 
prejudicar os recursos vivos e a vida marinha, causar danos às possibilidades 
recreativas ou interferir com outros usos legítimos do mar [...].
É indispensável um esforço para a educação em questões ambientais, dirigida 
tanto às gerações jovens como aos adultos, e que preste a devida atenção ao setor 
da população menos privilegiado, para fundamentar as bases de uma opinião 
pública bem informada, e de uma conduta dos indivíduos, das empresas e das 
coletividades inspirada no sentido de sua responsabilidade sobre a proteção e 
melhoramento do meio ambiente em toda sua dimensão humana. É igualmente 
essencial que os meios de comunicação de massa evitem contribuir para a 
deterioração do meio ambiente humano e, ao contrário, difundam informação 
de caráter educativo sobre a necessidade de protegê‑lo e melhorá‑lo, a fim de 
que o homem possa desenvolver‑se em todos os aspectos [...].
Sem prejuízo dos critérios de consenso da comunidade internacional e das 
normas que deverão ser definidas a nível nacional, em todos os casos será 
indispensável considerar os sistemas de valores prevalecentes em cada 
país e a aplicabilidade de normas que, embora válidas para os países mais 
avançados, possam ser inadequadas e de alto custo social para países em 
desenvolvimento (ONU, 1972).
A partir da década de 1970, portanto, houve uma mudança gradual no mundo das relações internacionais 
no que tange às questões de meio ambiente. Ela foi expressiva principalmente a partir da publicação de 
The limits of growth e A blueprint for survival39, que mostram as consequências do processo de exploração 
e da industrialização/produção acelerada dos países e a degradação ambiental resultante do crescimento 
populacional e da busca incessante por recursos naturais (CAMPOS e CORRÊA, 1998).
A dificuldade de conciliar e obter o consenso em uma política de desenvolvimento limpo torna 
o debate sobre essa problemática cada vez mais constante. As nações desenvolvidas e as potências 
econômicas continuam a emitir quantidades exorbitantes de gases nocivos à camada de ozônio e, ao 
mesmo tempo, cobram das nações emergentes que reduzam seus níveis de emissão ainda que em longo 
prazo, mesmo que essas nações ainda estejam em processo de industrialização e de boom econômico 
(CAMPOS e CORRÊA, 1998).
39 Obras publicadas em 1972.
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No decorrer da segunda metade do século XX e principalmente ao final da Segunda Guerra 
Mundial, grandes mudanças ocorreram nas interfaces econômicas, políticas e sociais do panorama 
internacional. Houve um deslocamento dos centros de poderes políticos da Europa para os novos blocos 
político‑econômicos das potências nucleares, respectivamente Estados Unidos e União das Repúblicas 
Socialistas Soviéticas.
A realidade desse período pós‑guerra colocou em cheque a economia e a política das nações, o que 
impactou no crescimento econômico, nas questões sociais e nas diferenças regionais e locais entre os 
Estados. As crises do petróleo e dos países da América Latina fizeram com que houvesse tanto uma 
reorganização do pensamento social como o surgimento do tema ecopolítica, fruto de uma nova 
percepção do meio e das estruturas de poder presentes.
Nos anos 1960, a comunidade internacional gradualmente deu maior relevância ao meio ambiente 
e essa problemática deixou de ser apenas algo local e começou a ganhar nível internacional. Contudo, 
os movimentos ambientalistas das nações desenvolvidas eram amplos e superavam os movimentos 
civis, visto seu teor crítico em relação à industrialização e ao pensamento tecnológico. Para eles, era 
necessário uma mudança no sistema de exploração da natureza e uma redução dos níveis de consumo 
nas civilizações ocidentais.
Dessa forma, a forte presença do Estado como ator capaz de promover a regulação e limitar os 
níveis de exploração se viu engessada por um impasse entre as nações e por uma descentralização nas 
opiniões. No decorrer das últimas quatro décadas, as organizações sociais e internacionais tentam agir 
como mediadoras, a fim de abranger nos debates os campos econômico, social e os referentes ao meio 
ambiente e ao aquecimento global.
A Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, estabelecida em 1992, no Rio 
de Janeiro, serviu como base para uma gradual evolução nas negociações e no consenso internacional 
sobre a proteção ambiental. Até mesmo o maior emissor de poluentes na atmosfera, os Estados Unidos, 
aderiram ao discurso ambiental, principalmente devido à evidência científica do aquecimento global e 
de suas consequências para a humanidade.
Em 2002, numa notável mudança de postura pública, a administração de George W. Bush admitiu 
que a mudança climática global representava uma ameaça real para o meio ambiente e aceitou o fato de 
que a própria atividade humana a causava. Ainda assim, no entanto, dentre os representantes do mundo 
desenvolvido, o presidente descartou qualquer compromisso com as metas juridicamente vinculativas 
do Protocolo de Quioto para a reduçãodas emissões de dióxido de carbono resultante da queima de 
combustíveis fósseis. Na ocasião, ele afirmou que isso ocasionaria um custo de R$ 400 bilhões para a 
economia e geraria impacto em 4,9 milhões de empregos.
Nesse período, a visão antropocêntrica de meio ambiente começou a ser dissuadida pelos pensadores 
da ecopolítica. Desde a Primeira Revolução Industrial, com o advento da sociedade moderna, os recursos 
naturais eram vistos como uma fonte indispensável para o desenvolvimento econômico e para o conforto 
dos indivíduos, o que desencadeou um pensamento restrito (CAMPOS e CORRÊA, 1998).
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Isso pode ser visto nas consequências da crise financeira de abril de 2008 e da recessão mundial que dela 
se seguiu. Houve uma mudança radical nas prioridades dos países industrializados, que reuniram esforços 
para criar políticas para o meio ambiente e a favor de um foco renovado sobre o crescimento econômico 
sustentável. Antes da crise, as questões ambientais, especialmente o aquecimento global, foram bem‑ 
estabelecidas nas discussões entre os Estados, ainda que, devido às necessidades do modelo e do mercado 
capitalista, algumas nações tenham relutado em adotar as medidas “restritivas” ao desenvolvimento.
Entretanto, grande parte das nações desenvolvidas ainda afirma que o desenvolvimento e o 
crescimento econômico são a chave para o progresso na interface ambiental, pois a nação que pode 
pagar investimentos em novas tecnologias consegue gerar soluções. Todavia, no final de 2007, embora 
ainda à parte de Quioto, os Estados Unidos aceleraram o processo decisório do Protocolo de Montreal, a 
favor da eliminação progressiva de hidroclorofluorcarbonos (HCFC), hoje estimados em até 1,7 mil vezes 
mais nocivos que o próprio dióxido de carbono.
Assim, nota‑se que a maioria das pautas da comunidade internacional relativas ao ambiente 
internacional estão centradas sobre a noção e concepção de governança ou governaça global, seja em 
sua forma neoliberal, institucionalista, tradicional e teórica, seja em sua forma transnacional.
Governança global é um termo genérico que abrange diferentes tipos de regulamentação 
internacional ou transnacional ou até mesmo tipos referentes à institucionalização. Por exemplo, os 
regimes e as instituições internacionais, como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e as Nações 
Unidas (ONU), são vistos como uma forma tradicional de governança global. Recentemente, formas 
transnacionais de governança também foram incluídas nessa definição, como códigos globais de 
conduta utilizados por corporações multinacionais ou o desenvolvimento de normas de uma “sociedade 
civil global”. O número de instituições de governança global aumentou intensamente nos últimos 30 
anos ou mais e, com o aumento da regulação do comércio e das finanças, essas áreas se abriram e 
começaram a atuar em uma perspectival global (CAMPOS e CORRÊA, 1998).
No campo ambiental, o número de acordos ambientais internacionais e os acordos voluntários 
cobrem grande parte das questões globais, que vão desde a então Convenção de Mudanças Climáticas 
até problemas internos e fronteiriços referentes ao desmatamento florestal. Contudo, a partir da 
perspectiva ecopolítica que se abrange nesta unidade, o ponto em questão não é somente a governança 
ambiental em si, mas a relação entre as interfaces econômicas e as faltas de comprometimento das 
nações e de poder dicisório das instituições para regulamentar as ações ambientais.
De acordo com Campos e Corrêa (1998):
No plano externo, os governos passaram a privilegiar o tratamento de 
problemas ambientais associados à produção no âmbito de acordos ambientais, 
buscando assegurar o cumprimento de padrões multilateralmente negociados 
para reduzir e prevenir danos de caráter global, recorrendo a restrições 
comerciais, com o duplo objetivo de encorajar uma participação mais ampla 
nos acordos e penalizar infratores. Engajaram‑se nos trabalhos preparatórios 
à Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento 
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e, posteriormente, com níveis bastante diferenciados na implementação dos 
compromissos nela assumidos [...] (CAMPOS e CORRÊA, 1998, p. 19).
Na intenção de conseguir manter esse interesse dos Estados nas questões ambientais, o Tratado de 
Quioto foi celebrado em 1997 e entrou em vigor em 2005. Nesse documento foi estipulada uma redução 
mínima de 5,2% das emissões de gases que agravam o efeito estufa em relação aos níveis de 1990. Além 
disso, o documento viria a ter uma nova meta após 2005 (CAMPOS e CORRÊA, 1998).
Mesmo com 175 países signatários, a adoção desse protocolo ainda vê impasses, que recaem 
sob a questão dos Estados Unidos e da China, os maiores poluidores globais que querem continuar 
a superaquecer suas economias. Ainda que os países emergentes tendam a crescer nos próximos 20 
anos e, consequentemente, poluirão mais, eles não chegariam à porcentagem de emissão que essas 
duas potências representam hoje. Atualmente, temos subcategorias de nações poluidoras que vão do 
grupo de risco, que teria de adotar medidas severas para a redução, até o grupo dos países emergentes 
– com exceção da China, que se encaixa no primeiro grupo – e o grupo de países que ainda estão 
desenvolvendo sua economia ou passam por uma fase de transição.
Com a COP15 (Conferência de Copenhagen), foi reforçada a importância do desenvolvimento sustentável 
e da preservação ambiental e a necessidade de cooperação dos mais diversos organismos e estados. Nações 
como Brasil, Dinamarca e Índia fizeram propostas e assumiram o compromisso de fazer a diferença na 
redução dos índices de carbono. De certa forma, esses países conseguiram auxiliar as negociações com as 
outras nações, que ainda focavam em suas respectivas economias mesmo sabendo da gravidade do problema.
Como as questões ambientais são de natureza internacional e transnacional, elas não podem estar 
somente interligadas à esfera dos Estados nacionais. Portanto, a definição das agendas e dos temas relativos 
ao meio ambiente e a busca de soluções para problemas da atualidade requerem o comprometimento e 
o envolvimento de outros agentes, que precisam buscar uma alternativa viável em conjunto com Estados, 
instituições e com o próprio mercado. Devido a esse contato entre os diferentes atores da geopolítica e 
da ecopolítica mundial, o cenário que pode ser percebido ao início do século XX é o de uma ausência de 
fronteiras claramente definidas e o de uma sociedade e de um mercado em constante mudança.
Figura 13 – A capital federal ficou às escuras por uma hora durante a Hora do Planeta. A iniciativa faz parte de uma mobilização 
mundial promovida pela organização não governamental World Wide Fund (WWF), com o objetivo de chamar a atenção da 
população para a necessidade de preservação do meio ambiente
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 Saiba mais
Visite os sites: <http://www.meioambiente.gov.br> e <http://www.wwf.
org.br>. Acesso em: 1 fev. 2012.
8 A regionAlizAção e A integrAção
No mundo globalizado, participar efetivamente das relações internacionais significa, essencialmente:
• manter um bom relacionamento comercial com os demais países ou blocos de países;
• participar efetivamente das negociações de acordos comerciais dos mais variados moldes;
• estar sempre atualizado em relação às mudanças de comportamento dos diversos atores.
A proliferação de acordos regionais marcou profundamente as relações internacionais a partir da 
segundametade do século XX, tanto no campo econômico como no campo político, e refletiu também no 
desenvolvimento do próprio Direito Internacional. Os acordos regionais encontram apoio no artigo XXIV do 
GATT, que dispõe sobre a criação e a formação das uniões aduaneiras e das zonas de livre comércio.
A justificativa para a formação de blocos era a de propiciar maior liberdade de comércio, mesmo que 
discriminatória, com vistas ao aproveitamento das vantagens comparativas recíprocas. Acreditava‑se que 
a integração contribuiria para gerar ganhos de comércio e, consequentemente, aumento do bem‑estar.
Nas negociações de acordos comerciais, os países buscam ampliar o acesso aos mercados externos, 
sobretudo no que diz respeito à elevação das margens de preferência para seus produtos, preferência 
esta que se dá por meio da redução das alíquotas do imposto de importação.
8.1 Aspectos teóricos e históricos de integração regional
O livre comércio é considerado pelos clássicos como a melhor forma de usar eficientemente todos 
os recursos disponíveis para atingir o máximo de bem‑estar mundial. Mas só isso não é suficiente, pois, 
como ocorre transferência de renda entre pessoas e nações, alguns ganham e outros perdem com a 
liberdade de comércio.
Como na realidade não existem mecanismos capazes de compensar as perdas dos que são prejudicados 
pelo livre comércio, os Estados intervêm publicamente para neutralizar os prejuízos resultantes das 
trocas internacionais e alavancar o desenvolvimento econômico.
As consequências das decisões de uma nação sobre o comércio exterior naturalmente extrapolam 
os limites de seu território. No século XX, o mundo passou por etapas de acirramento das práticas 
protecionistas, desastrosas para muitos povos.
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O período entre as guerras mundiais foi marcado por acentuado protecionismo e por deterioração das 
relações econômicas internacionais. Os Estados Unidos, que após a Primeira Guerra Mundial emergiram 
como potência, aumentaram bruscamente suas tarifas aduaneiras.
Esse fato levou seus parceiros comerciais a impor retaliações e a disseminar guerras comerciais 
acirradas. Por exemplo, para enfrentar um problema de balanço de pagamento, um país desvalorizava 
sua moeda. Isso tornava mais caro o produto de outro país, que, para recuperar a competitividade, 
também desvalorizava sua moeda, como já mencionamos anteriormente.
Assim, mesmo durante os conflitos, toda essa problemática motivou, a partir de Bretton Woods, 
o surgimento do GATT (Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio). Com o objetivo de reduzir as barreiras 
comerciais e aumentar a interdependência das nações, o princípio básico do GATT era: nenhum país 
tinha obrigação de fazer concessões, mas se ele reduzisse suas barreiras à importação de determinado 
produto, esse benefício seria automaticamente estendido aos demais membros. Além disso, esses países 
precisariam também assumir o compromisso de não aumentar suas tarifas ou fazer outras restrições. 
O GATT mostrou sua maior fraqueza na questão da solução de controvérsia e desrespeito às regras por 
parte de seus signatários.
A ideia de que alguma liberdade de comércio, mesmo que seletiva, seria melhor que nenhuma passou 
a fazer parte do discurso acerca da formação de blocos regionais, nos quais se esperava maior eficiência 
na alocação de recursos e aumento de bem‑estar.
A partir da década de 1950, surgem as primeiras teorias sobre as uniões aduaneiras e as zonas de 
livre comércio. Foi nesse período que o economista Jacob Viner (1950) publicou seus estudos centrados 
nas condições sob as quais a alocação dos recursos mundiais é melhorada pela criação de acordos 
regionais. Ele alertou para a possibilidade de se observar o saldo líquido negativo em decorrência da 
manutenção do protecionismo em relação aos países não signatários do acordo.
Segundo Jacob (1950), há criação de comércio quando a produção doméstica, menos eficiente, 
é substituída pela importação, mais barata devido à ausência de barreiras procedentes de um parceiro 
comercial. Há desvio de comércio quando o produto socialmente mais barato em relação ao resto 
do mundo é preterido em favor daquele produzido pelo país‑sócio. A ocorrência de criação ou desvio 
de comércio depende dos preços dos produtos nos diferentes países e da dimensão das barreiras 
alfandegárias.
Para que a união aduaneira possa beneficiar os participantes, a criação de comércio deve superar o 
desvio de comércio, de modo que, no balanço, a formação da união desloque fontes de suprimento para 
custos mais baixos mais do que para custos mais altos.
Um país eficiente e altamente especializado, porém diversificado em seus padrões de consumo, 
pode sofrer pesadas perdas em desvio de comércio e ganhar pouco em criação de comércio, enquanto 
uma economia multissetorial, comparativamente de alto custo, pode ganhar muito em criação de 
comércio e perder pouco em desvio de comércio.
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As vantagens dessa estratégia podem ser sintetizadas nos quatros argumentos a seguir:
• maior aproveitamento das vantagens comparativas regionais: pode ser obtido pela 
especialização de cada país naqueles produtos cuja produção tenha menor custo unitário, dado 
que, entre eles, vigore o livre comércio; pela especialização dentro da região, que permite a cada 
membro proteger sua produção industrial com um custo menor do que se o fizesse isoladamente; 
e pela integração, que possibilita também a complementaridade industrial, com ganhos para o 
conjunto;
• criação de economias de escala: sabemos que há tamanhos mínimos de plantas industriais 
para reduzir eficientemente, ou seja, com custos unitários menores. A união aduaneira, em um 
contexto de complexidade industrial, resulta na formação de um mercado maior, o que pode 
contribuir para reduzir o custo unitário de produção;
• possibilidade de ofertar maior variedade de produtos: se o mercado é pequeno e protegido, 
a oferta de produtos diferenciados e/ou sofisticados revela‑se inviável porque implica a elevação 
de custos. Na passagem para a união aduaneira, é possível explorar a escala proporcionada pelo 
mercado ampliado, o que resulta em maior variedade, menores preços e aumento do bem‑estar 
dos consumidores;
• maior concorrência intrarregional: a integração amplia o mercado e, quanto maior é o 
mercado, maior a concorrência entre produtores, melhor a alocação de recursos, menor o grau 
de concentração industrial (formação de oligopólios e monopólios) e menores os preços para o 
consumidor final.
Assim, nessa conjuntura, algumas nações da Europa ocidental deram os primeiros passos em seu 
processo de integração, o que resultaria na atual União Europeia.
Na Europa, a ideia de uma unidade política cresceu após os danosos efeitos da Segunda Guerra 
Mundial, que corresponderam à destruição do aparato industrial, à ruína financeira e ao rebaixamento 
do nível de vida, que reduziram a região, economicamente eficiente, a uma região limite entre duas 
esferas de influência: a dos Estados Unidos e a da União Soviética.
Com o Tratado de Roma (1957), foi criada a Comunidade Econômica Europeia, que deu início a um 
processo de integração que afetou paulatinamente diversos setores da economia europeia. Além disso, 
o surgimento dessa comunidade abriu espaço para a criação de instituições supranacionais nas quais os 
Estados membros cederam parte de sua soberania sobre determinadas competências. O resultado desse 
processo foi celebrado no Tratado de Maastricht (1992), que criou a União Europeia.
O aparente sucesso de integração europeia no campo econômico motivoua Comissão Econômica para 
a América Latina (Cepal) a propor uma integração econômica da América Latina, com o objetivo final de 
desenvolver a região, o que seria alcançado em decorrência da implantação do modelo de substituição 
de importações, com estímulo à produção local de bens industriais anteriormente importados.
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Geopolítica, ReGionalização e inteGRação
Nessa parte do continente americano, onde muitos países tinham um regime de política comercial 
restritiva destinada a favorecer a industrialização para substituição de importações, o tamanho reduzido 
dos mercados domésticos foi considerado um obstáculo ao desenvolvimento da indústria e um fator 
limitador dos ganhos em eficiência das economias de escala. Diante disso, a alternativa regional era 
vista sob a perspectiva de um mercado mais amplo, que possibilitaria o aumento da competitividade no 
mercado mundial.
Figura 14 – A Ponte da Amizade liga Foz do Iguaçu (Brasil) à Cidade do Leste (Paraguai)
8.2 Fases da integração
No passado, a integração entre povos era realizada por invasões e conquistas e os exércitos eram o 
principal instrumento de persuasão. Hoje, as nações independentes procuram se integrar por meio de 
acordos firmados em função de seus interesses recíprocos. Há diversos tipos de integração econômica 
que podem ser classificados segundo um grau crescente de interdependência:
• zonas de preferência: são acordos estabelecidos por países geograficamente próximos, com o 
objetivo de promover desenvolvimento e aumento de suas produções interna e externa mediante 
mecanismos de incentivo ao comércio intrarregional. Geralmente, são negociados acordos setoriais 
e concessões tarifárias ou não tarifárias para todos os participantes, relacionando as mercadorias 
e as respectivas margens de preferência;
• área de livre comércio: prevista no artigo XXIV do GATT, ela consiste na eliminação das barreiras 
alfandegárias e outras restrições aos produtos produzidos dentro do grupo de dois ou mais países, 
porém, mantêm‑se as políticas comerciais independentes em relação aos demais. Trata‑se de 
um estágio de integração mais avançado do que a zona de preferência. O Nafta (Acordo de Livre 
Comércio da América do Norte) é um exemplo desse modelo de integração regional;
• união aduaneira: também definida no artigo XXIV do GATT, refere‑se à substituição de dois 
ou mais territórios aduaneiros por um só, com consequente eliminação de tarifas aduaneiras 
e restrições ao comércio internacional dos países membros. A união aduaneira é consequência 
da eliminação de todos os obstáculos às trocas internacionais. Os regulamentos aduaneiros 
dos participantes da união devem ser semelhantes em relação ao comércio exterior com países 
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não participantes da união. Assim, os produtos adquiridos de países externos devem ter livre 
circulação na união. Portanto, uma união aduaneira carece necessariamente da adoção de uma 
tarifa externa comum e de uma política comercial em relação a produtos originários de terceiros 
países. Como exemplo desse modelo de integração regional, podemos citar o Mercosul;
• mercado comum: consiste numa união aduaneira na qual os participantes se obrigam a 
implementar a livre circulação de pessoas, de bens, de mercadorias, de serviços, de capitais e de 
fatores produtivos, eliminada toda e qualquer forma de discriminação. As comunidades europeias 
já passaram por esse estágio de integração;
• união econômica: nessa fase de integração, os acordos não se limitam aos movimentos de bens, 
serviços e fatores de produção, mas buscam harmonizar políticas econômicas para que os agentes 
possam operar sob condições semelhantes nos países constituintes do bloco econômico. A União 
Europeia encontra‑se atualmente nesse estágio de integração;
• integração econômica total: esse estágio de integração implica livre deslocamento de bens, 
serviços e fatores de produção, além de completa igualdade de condições para os agentes 
econômicos, o que consiste na união econômica e política e na unificação dos direitos civil, 
comercial, administrativo, fiscal etc., ambas administradas por autoridades supranacionais.
 Saiba mais
Alguns filmes podem propiciar uma inter‑relação com os conteúdos 
vistos até aqui:
UMA VERDADE inconveniente. Dir. Davis Guggenheim. Estados Unidos. 
2006. 100 min.
TERRA. Dir. Alastair Fothergill e Mark Linfield. Alemanha/Estados Unidos/
Inglaterra. 2009. 96 min.
8.3 principais sistemas de integração regional
8.3.1 Mercosul (Mercado Comum do Sul)
As iniciativas de integração na América Latina devem ser observadas numa visão histórica, uma vez 
que ela acolheu outras instituições importantes que antecederam todo o processo, como a Associação 
Latino‑americana de Livre Comércio (Alalc), criada em 1962; o Pacto Andino, criado em 1969; e a 
Associação Latino‑americana de Integração (Aladi), criada em 1980 como sucessora da Alalc.
Em 26 de março de 2011, completaram‑se 20 anos da assinatura do Tratado de Assunção (1991), acordo 
criador do Mercosul que, originalmente, foi concebido para servir de instrumento do desenvolvimento 
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econômico dos Estados‑membros. Esse desenvolvimento se daria inicialmente pelo livre‑comércio e, 
posteriormente, pela integração dos mercados. A origem do Mercosul pode ser atribuída ao resultado 
dos esforços feitos pelas políticas externa de Brasil e Argentina na década de 1980, quando ambos os 
países assinaram vários acordos comerciais com o objetivo de integração.
Dentre os acordos assinados, o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento (1988) pode 
ser considerado o instrumento que consolidou de fato as iniciativas de integração regional. Nesse 
tratado, Brasil e Argentina demonstraram o desejo de constituir um espaço econômico comum no prazo 
máximo de dez anos por meio da liberalização comercial. Na ocasião, foram assinados 24 protocolos 
sobre diversos temas, tais como: bens de capital, trigo, produtos alimentícios industrializados, indústria 
automotriz, cooperação nuclear, transporte marítimo, transporte terrestre (BRASIL, s. d.).
Sancionado pelo congresso brasileiro e argentino em agosto de 1989, o tratado em questão previa, 
entre outras medidas, a eliminação de todos os obstáculos tarifários e não tarifários ao comércio de 
bens e serviços e também a harmonização de políticas macroeconômicas.
No início dos anos de 1990, em função das mudanças introduzidas nos programas econômicos dos 
governos brasileiro e argentino e da adoção de novos critérios de modernização e de competitividade, 
os presidentes Collor e Menem firmaram a Ata de Buenos Aires. Nesse mesmo ano, Paraguai e Uruguai 
juntaram‑se ao processo em curso, o que resultou justamente na assinatura do Tratado de Assunção 
para a Constituição do Mercado Comum do Sul (Mercosul).
O Tratado de Assunção definiu os mecanismos destinados à formação de uma zona de livre comércio 
e de uma união aduaneira e tinha como objetivo criar meios para aumentar as atuais dimensões dos 
mercados nacionais, condição básica para ampliar o processo de desenvolvimento econômico com 
justiça social.
Como mecanismo de implementação dessa agenda, o Tratado de Assunção estabeleceu, entre outros:
• um programa de liberalização comercial: consistia em reduções tarifárias progressivas, lineares 
e automáticas, acompanhadas da eliminação de restrições não tarifárias (quotas, restrições 
fitossanitárias etc.) ou medidas de efeito equivalente;
• uma tarifaexterna comum: incentivaria a competitividade externa dos Estados e promoveria 
economias de escalas eficientes;
• um regime geral de origem: era um sistema de solução de controvérsias e cláusulas de 
salvaguarda.
A partir da assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 17 de dezembro de 1994, o Mercosul 
passou a ter personalidade jurídica de direito internacional. O protocolo referendou ao bloco 
competência para negociar, em nome próprio, acordos com demais países, grupos de países e 
organismos internacionais.
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No ano de 1995, a zona de livre comércio entre os países signatários converteu‑se em união aduaneira. 
Ocorreu, portanto, a unificação das políticas comerciais por meio da adoção da Tarifa Externa Comum 
(TEC), na qual os signatários passaram a praticar as mesmas alíquotas de importação com países não 
membros. A partir desse ano, cerca de 90% das mercadorias produzidas nos países signatários passaram 
a ser transacionadas com tarifas comerciais zeradas.
Com o status de personalidade jurídica ordenado pelo Protocolo de Ouro Preto, o Mercosul passou a 
ter uma estrutura institucional básica, conforme indicada no quadro a seguir.
Quadro 1 – Estrutura institucional do Mercosul
Conselho do Mercado Comum (CMC)
É o órgão superior responsável pela condução política 
do processo de integração e tomada de decisões para 
assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos no 
Tratado de Assunção. Ele é constituído pelos ministros das 
Relações Exteriores e pelos ministros da Economia ou seus 
equivalentes nos Estados partes. A presidência do Conselho 
é rotativa, em ordem alfabética, pelo período de seis meses. 
Ele pode se reunir quantas vezes achar oportuno, mas 
deve fazê‑lo pelo menos uma vez por semestre, com a 
participação dos presidentes dos Estados partes.
Grupo Mercado Comum (GMC)
É o órgão executivo que toma as providências necessárias 
ao cumprimento das decisões adotadas pelo Conselho e 
fixa programas de trabalho que assegurem avanços para o 
estabelecimento do Mercado Comum. Ele é integrado por 
quatro membros, um de cada país do bloco. Entre esses 
membros, deve haver obrigatoriamente representantes 
dos ministérios das Relações Exteriores, dos ministérios da 
Economia ou equivalentes e dos bancos centrais. O órgão 
pode se reunir de forma ordinária ou extraordinária quantas 
vezes se fizerem necessárias.
Comissão de Comércio do Mercosul (CCM)
É o órgão encarregado de assistir o GMC, tendo dentre suas 
competências a de velar pela aplicação dos instrumentos 
de política comercial comum pelos Estados partes a fim de 
que a união aduaneira funcione, bem como de acompanhar 
e revisar assuntos relacionados com as políticas comerciais 
comuns e com o comércio intra‑Mercosul e com terceiros 
países. Essa comissão é integrada por quatro membros, um 
de cada país do bloco, e coordenada pelos ministérios das 
Relações Exteriores. Ela deve se reunir pelo menos uma vez 
por mês ou sempre que solicitado pelo GMC.
Parlamento do Mercosul
É o órgão representativo dos parlamentos dos Estados partes 
e procurará acelerar os procedimentos internos nestes para 
a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos órgãos 
do Mercosul. Ele também poderá operar na harmonização 
da legislação, tal como requerido no avanço do processo 
de integração, e encaminhará suas recomendações por 
intermédio do GMC e adotará seu regimento interno.
Foro Consultivo Econômico‑social (FCES)
É o órgão de representação dos setores econômicos e 
sociais. Tem função consultiva e manifestar‑se‑á mediante 
recomendações ao GMC.
Secretaria do Mercosul (SM)
É o órgão de apoio operacional responsável pela prestação 
de serviços aos demais órgãos do Mercosul. Sua sede 
permanente é em Montevidéu e, recentemente, passou a 
desempenhar tarefas técnicas.
Fonte: BRASIL, s. d.
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Geopolítica, ReGionalização e inteGRação
Após sua institucionalização, o Mercosul passou por um processo de fortalecimento internacional e 
se aproximou da comunidade Andina de Nações, com a assinatura de acordos de livre comércio. Estes 
admitiram como Estados associados a Bolívia (1996), o Chile (1996), o Peru (2003), a Colômbia (2004) e o 
Equador (2004).
A condição de Estado associado se estabelece por acordos bilaterais denominados Acordos de 
Complementação Econômica, firmados entre o Mercosul e cada país associado. Nesse acordo, é definido 
um cronograma para a implantação de uma zona de livre comércio com os países do Mercosul e uma 
gradual redução de tarifas entre o bloco e os países admitidos. Além disso, os países associados podem 
participar das reuniões dos organismos do Mercosul como convidados e efetuar convênios sobre 
matérias comuns.
Há mais de cinco anos a Venezuela é “sócio pleno em estado de adesão”. Sua entrada foi aprovada 
pelos parlamentos da Argentina, do Brasil e do Uruguai. Porém, o pedido de ingresso está parado no 
senado paraguaio há três anos.
Quadro 2 – Composição do Mercosul
Estados partes Argentina 
(1991)
 Brasil 
(1991)
 Paraguai 
(1991)
 Uruguai 
(1991)
 Venezuela 
(em processo de 
adesão)
Estados 
associados
 Bolívia 
(1996)
 Chile 
(1996)
 Peru 
(2003)
 Colômbia 
(2004)
 Equador 
(2004)
Fonte: Brasil, s. d.
A agenda de integração do Mercosul tem sido caracterizada pela centralidade dos temas 
econômico‑comerciais. No entanto, a intenção é que a integração seja projetada para além da dimensão 
econômica, tal como disposto no Tratado de Assunção.
Os primeiros anos do Mercosul foram marcados pelo aumento expressivo das relações econômicas 
intrabloco. O crescimento do comércio intrabloco foi extremamente elevado, cerca de 400% em sete 
anos (LAMPREIA, 1999). À época, a América do Sul tornava‑se, definitivamente, parte prioritária da 
estratégia econômica internacional do Brasil.
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Quadro 3 – Principais indicadores socioeconômicos do Mercosul (1990‑2008)
Mercosul (Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai)
Principais indicadores socioeconômicos
1990 / 2000 / 2005 ‑ 2008
Indicador 1990 2000 2005 2006 2007(1) 2008(1)
Superfície total (mil km2) 11.867 11,867 11,867 11,867 11,867 11,867
População (em milhões de habitantes) 189,6 220,2 235,4 238,4 241,5 240,1
Densidade demográfica (hab. por km2) 16,0 18,6 19,8 20,1 20,4 20,2
PIB total, a preços correntes (US$ bilhões) 663,4 955,7 1.087,5 1.314,2 1.607,4 1.939,9
PIB, per capita, a preços correntes (US$) 3.499 4.340 4.620 5.513 6.656 8.080
Reservas internacionais (US$ bilhões) n.d 86,3 86,2 122,6 233,0 247,2
Dívida externa total (US$ bilhões) 191,8 383,7 297,2 294,0 366,2 378,1
Dívida externa por total (US$ mil) 1,01 1,74 1,26 1,23 1,52 1,57
Exportações totais (US$ milhões) 46.433 84.624 164.004 190.459 223.973 126.505
Importações totais (US$ milhões) 29.302 86.853 127.502 166.711 228.917 111.572
Balança comercial (US$ milhões) 17.131 –2.229 36.502 23.748 –4.944 14.933
Intercâmbio comercial (US$ milhões) 75.735 171.477 291.506 357.170 452.890 238.077
Exportações Intra‑Mercosul (US$ milhões) 14.769 17.829 21.128 25.775 32.844 17.034
Exportações do Brasil para o Mercosul (US$ milhões) 1.320 7.740 11.746 13.986 17.354 21.737
Importações brasileiras do Mercosul (US$ milhões) 2.312 7.796 7.054 8.967 11.625 14.934
Balança comercial Brasil‑Mercosul (US$ milhões) –992 –56 4.692 5.019 5.729 6.803
Intercâmbio comercial Brasil‑Mercosul (US$ milhões) 3.632 15.536 18.800 22.953 28.979 36.671
Elaborado pelo MRE/DPR/DIC– Divisão de Informação Comercial, com base em dados das seguintes fontes:
Superfície total: EIU. The Economist Intelligence Unit, Country Profile 2008 (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai).
População: Aladi – Mercosur: Indicadores Socioeconómicos 1990‑2007 (www.aladi.org – acesso em 10/2/2009).
PIB total: Aladi – Mercosur: Indicadores Socioeconómicos 1990‑2007 (www.aladi.org – acesso em 10/2/2009).
Reservas Internacionais : EIU. The Economist Intelligence Unit, Country Report (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) 
January 2009.
Dívida Externa: Aladi – Mercosur: Indicadores Socioeconómicos 1990‑2007 (www.aladi.org – acesso em 10/2/2009) nos anos de 
1990/2000/2005/2006. Os dados de 2007 e 2008 foram extraídos do EIU. The Economist Intelligence Unit, Country Report (Argentina, 
Brasil, Paraguai e Uruguai) January 2009.
Exportações e importações totais: FMI. Direction of Trade Statistics, CD December 2008.
Comércio com o Brasil: MDIC/SECEX/Aliceweb.
(1) Estimativa ou dados preliminares, exceto para superfície, comércio exterior e comércio com o Brasil.
(2) Dados extraídos do EIU, The Economist Intelligence Unit, Country Profile 2008 (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) ou do 
Country Report January 2009.
Fonte: Brasil, 2009.
Mesmo com as dificuldades e crises que o Mercosul enfrentou em seu processo de implantação e 
consolidação, o bloco foi responsável por resultados econômicos expressivos durante a maior parte da 
década de 1990, dos quais o Brasil foi um dos grandes beneficiados.
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O comércio intrabloco triplicou no período entre 2002 e 2007 e cresceu em valor mais do que o 
comércio extrabloco (HOFFMANN et al., 2008).
Quadro 5 – Direção das exportações do Mercosul (2002‑2008)
Mercosul: Direção das exportações (intra e extrazona)
2002‑2007 e 2008 (janeiro‑junho)
Anos Exportação total
Exportação 
intrazonal 
Part. % na 
exp. total
Exportação 
extrazonal
Part. % na 
exp. total
2002 89.282 10.229 11,5% 79.053 88,5%
2003 106.208 12.731 12,0% 93.477 88,0%
2004 135.810 17.355 12,8% 118.455 87,2%
2005 164.004 21.127 12,9% 142.877 87,1%
2006 190.459 25.775 13,5% 164.684 86,5%
2007 223.973 32.843 14,7% 191.130 85,3%
2008 (jan‑jun) 126.505 17.034 13,5% 109.471 86,5%
Elaborado pelo MRE/DPR/DIC ‑ Divisão de Informação Comercial com base em dados do FMI, 
Direction of Trade Statistics, CD December 2008.
Fonte: Brasil, 2009.
Contudo, o crescimento do comércio não ocorreu sem tropeços: evoluiu muito nos anos 1990, 
com a abertura dos mercados promovida por seus países membros; contraiu‑se no início do século 
XXI, em razão da desvalorização do Real em 1999 e da crise argentina em 2001‑02; e recuperou 
a tendência de alta quando as nações restabeleceram o ritmo de crescimento econômico com o 
avançar do século XXI.
Além da significativa aplicação nas relações comerciais já mencionadas – no comércio e em 
investimentos –, outros fatores concorreram para a consolidação do bloco.
Fortalecido institucional e politicamente a partir de sua constituição como personalidade jurídica, 
o Mercosul passou a representar seus membros nas negociações internacionais. Até então, essas 
nações tinham de fazê‑lo sozinhas, sem contar com o poder que advém do peso do conjunto (HIRST, 
2001).
A princípio, a ideia de um Mercosul como um instrumento