A atividade de controle da administração pública é uma atividade essencial

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A atividade de controle da administração pública é uma atividade essencial, inerente ao Estado de Direito, a ideia é que todos os atos que a administração pratica (contratos, e atos) são passíveis de controle, podem ser objeto de controle para verificar se foram praticados da maneira correta.
Os atos da administração são sindicáveis (controláveis), são objeto de alguma espécie de controle. Esse controle pode ser feito em momentos diferentes: antes, durante ou depois da prática do ato. 
Esse controle é indispensável porque revisa a atividade administrativa em qualquer das esferas de poder. A atividade administrativa é exercida por todos os poderes, mas quem realiza tipicamente é o Poder Executivo e atipicamente, o Legislativo e o Judiciário. 
A principal forma de estudar esse tema é dividindo em três aspectos: 
 Controle administrativo; 
 Controle legislativo; 
 Controle judicial. 
Classificação dos Controles 
2.1 Quanto à origem ou localização: 
 Interno: feito na mesma unidade administrativa ou no mesmo poder; 
Por exemplo, o Munícipio divulga um edital de licitação, e a própria administração identifica um vício e anula o edital. É um controle feito pela própria administração. 
 Externo: feito por um órgão ou entidade administrativa ou poder distinto daquele, no qual, o ato foi praticado. 
Quanto ao momento: 
Esse controle não existe só depois que o ato foi praticado, por isso pode ser: 
 Prévio ou preventivo: Antes do ato, 
Concomitante: Durante a atividade administrativa. Ex.: fiscalização da execução de um contrato administrativo. 
Esse contrato administrativo que está sendo executado é objeto de fiscalização durante todo o seu curso. Então, a administração tem a obrigação de fiscalizar a execução do contrato. 
 Posterior ou subsequente: Após o ato, Ex.: anulação/revogação. 
2.3 Quanto ao aspecto controlado: 
 Legalidade: Será observado o aspecto legal; 
Quanto à legalidade, é preciso observar se os cinco elementos de validade estão presentes e se estão válidos (competência, finalidade, forma, objeto, motivo). 
 Mérito: A oportunidade e conveniência serão observadas quando o controle for de mérito; 
O controle de mérito é aquele em que se analisa a conveniência e oportunidade do ato praticado.
2.4 Quanto à amplitude ou fundamento: 
 Hierárquico ou Subordinação: Derivado do Poder Hierárquico; Princípio da Autotutela; Subordinação dentro na mesma pessoa. 
 Finalístico ou por Vinculação: Deriva do Princípio da tutela; Vinculação entre os entes, mas NÃO subordinação; Administração direta controlando a Administração indireta (verificar se a Administração indireta. Estaria realizando suas funções a qual foi criada). 
Hierarquia só existe dentro da mesma pessoa jurídica. No caso da administração pública existe a administração direta e a indireta. Essas entidades da administração indireta foram criadas pela administração direta e não estão subordinadas à pessoa política da administração direta. 
A administração pública direta realiza um controle de finalidade/finalístico/vinculação para verificar se as finalidades estão sendo atendidas. 
Quando a administração pública direta exerce um controle sobre seus próprios órgãos para verificar se o ato que o subordinado praticou é legal, estará realizando um controle hierárquico. 
De outra forma, quando a administração pública direta exerce o controle sobre a administração indireta, teremos o controle finalístico ou por vinculação. 
2.5 Quanto à iniciativa: 
 De ofício; 
 Provocado. 
Diz respeito se é feito a pedido ou se é realizado de ofício. A administração pode anular um ato porque ela mesma identificou o vício ou porque alguém realizou um requerimento. Já o controle que o Poder judiciário realiza sobre os atos administrativos não é realizado de oficio. O juiz não anula um ato administrativo de ofício, ele o realiza mediante provocação.
3. Controle administrativo 
 Própria Administração 
 De ofício ou a pedido 
 Quanto à legalidade e quanto ao mérito 
É aquele feito pela própria Administração. A atividade administrativa é realizada preponderantemente pelo Poder Executivo, mas isso não significa que apenas o Poder Executivo o realiza. O Poder Legislativo e o Judiciário também o realizam quando expedem atos administrativos, solta editais de concurso, celebra contratos administrativos. 
Esse controle pode ser feito de ofício ou a pedido do interessado. Ademais, esse controle é feito tanto quanto à legalidade do ato, como quanto ao mérito dele. Anular será controle de legalidade e revogar o controle de mérito.
2.1 Recurso administrativo 
O recurso administrativo é todo meio disponível ao administrado para provocar o reexame de ato ou decisão administrativa.
O recurso em sentido amplo possui algumas modalidades: 
2.2 Modalidades de Recurso administrativo 
 Representação administrativa – É o meio formal de denunciar um ato ilegal, ainda que não afete os direitos do denunciante. 
Observação: O servidor público tem o dever de representar quando souber de algum ato ilegal. 
 Reclamação administrativa - É a forma para se opor aos atos da Administração que afetem seus direitos ou interesses. 
 Pedido de reconsideração - é um pedido de reexame endereçado a mesma autoridade que proferiu a decisão. 
O pedido de reconsideração não é endereçado para o superior de quem proferiu a decisão, mas para a própria autoridade que decidiu. Na área processual é uma espécie de juízo de retratação. Direito Administrativo.
 Recurso hierárquico É um requerimento de reexame dirigida à autoridade superior àquela que proferiu a decisão. 
A doutrina divide o recurso hierárquico em recurso hierárquico próprio, aquele dirigido à autoridade hierarquicamente superior no próprio órgão em que o ato foi praticado, ou recurso hierárquico impróprio, que é aquele dirigido à autoridade de outro órgão que não integra a relação hierárquica. 
 Revisão é o reexame da punição devido a um fato novo. 
Observação: A diferença da revisão para o recurso é que o recurso administrativo deverá ser interposto no curso do processo, enquanto que, no caso da revisão, o processo administrativo já se encerrou, e em razão do surgimento de um fato novo, aquela decisão poderá ser reformada.
Observação: O recurso administrativo em sentido estrito é um exemplo de controle de legalidade e é também um exemplo de concretização do princípio da autotutela. 
3. Controle Legislativo 
É realizado pelo Poder Legislativo em sua função típica de fiscalizar. 
O Poder Legislativo possui função típica e atípica. 
Quando ele desfaz um ato que é próprio, estará praticando o controle administrativo. 
Imagine por exemplo o Poder Legislativo anulando um edital de licitação que emitiu, ao anular esse edital, estará exercendo esse controle na sua função atípica, que é administrar, pois sua função típica é legislar e fiscalizar os demais poderes. 
Observação: Essa tarefa de fiscalização dos demais poderes é típica do Poder Legislativo e é chamada de controle externo. 
Esse controle legislativo possui duas espécies: controle político e controle financeiro.
3.1 Controle político – art 49 a 57 CF
A instalação de CPI é uma forma clara de controle realizada pelo Poder Legislativo sobre a administração pública, pois a CPI é instaurada para investigar fatos certos, determinados, e nela, poderão surgir várias provas que deverão ser encaminhadas a órgãos competentes para as devidas providências. 
Observação: Na execução da CPI, o Poder Legislativo, os Deputados e Senadores terão poderes próprios das autoridades judiciais, salvo aqueles que forem específicos. 
Em relação a CPI o professor recomendou a leitura da lei nº 13.367, de 2016 que alterou a lei que regula a CPI.
3.2 Controle financeiro 
O controle financeiro do Poder Legislativo sobre os demais poderes, bem como seus respectivos controles financeiros internos, têm previsão no art. 70 da Constituição Federal
Observação: O controle externo financeiro caberá ao Poder Legislativo. O controleinterno, por sua vez, será feito pelos próprios Poderes em relação às suas contas, conforme art. 74 da CF
Observação: Importante destacar que cada um dos três Poderes deverá exercer um sistema de controle interno. Os três poderes, deverão ter órgãos que efetuem o controle interno para verificar a legalidade dos contratos que celebram, e dos atos que praticam. 
Observação: No âmbito do Poder Legislativo, o controle externo cabe ao Congresso Nacional no plano federal. 
3.2.2 Controle externo 
É o mais cobrado em provas. 
A Constituição Federal prevê que controle externo será realizado pelo Congresso Nacional com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU) em âmbito federal e dos Tribunais de Contas dos Estados em âmbito estadual. 
Os Tribunais de Contas são órgãos públicos que formalmente não estão integrados dentro de nenhum dos poderes, são órgãos com autonomia constitucional, pois podem prever seus próprios orçamentos. Eles auxiliam o Poder Legislativo. 
Observação: os Tribunais de Contas não são integrantes do Poder legislativo, são órgãos de natureza administrativa, não são integrantes do Judiciário, não exercem jurisdição. São órgãos de natureza técnica. 
No âmbito federal, o Tribunal de Contas da União (TCU) é o órgão responsável por auxiliar o Congresso Nacional, no controle externo e financeiro da União. Na esfera estadual, os Tribunais de Contas dos Estados auxiliam o Poder Legislativo Estadual (assembleias legislativas). No âmbito municipal, o Tribunal de Contas Municipal (TCM) auxiliam o Poder Legislativo Municipal (câmara municipal).
Atentar para o fato de que cabe ao Tribunal de Contas apreciar as contas do Presidente da República (art. 71, I, CF). 
Anualmente, o Presidente precisa prestar contas, caso ele não apresente as contas dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, caberá à Câmara dos Deputados proceder à tomada de contas (art. 51, II, CF). 
E então, caberá ao Congresso Nacional realizar o julgamento dessas contas. 
Observação: O TCU não julga as contas do Presidente, ele apenas emitirá um parecer. 
Observação: Caberá ao Congresso Nacional o julgamento das contas do Presidente (art. 49, IX, CF). 
Com exceção das contas do Presidente da República, caberá ao TCU julgar as contas das demais autoridades federais.
2. Controle financeiro: externo (continuação) 
Compete ao TCU: Exemplos destacados (art. 71 CF)
Essa competência do TCU abrange todos aqueles que gerenciam dinheiro público. O TCU possui o dever de fiscalizar todos aqueles que gerenciam dinheiro público federal.
Observação: Mesmo que não seja órgão federal se envolver verba federal será da competência do TCU fiscalizar.
Observação: O ato inicial concessório da aposentadoria não cabe ao TCU. No ato da aposentadoria, o órgão específico onde o servidor trabalha, verificará se ele preencheu todos os requisitos, para então, expedir o ato de aposentadoria. Para esse ato de aposentadoria produzir seus efeitos, passará pela análise do TCU quanto a sua legalidade do ato de concessão.
O mesmo ocorre no caso da nomeação de um servidor, o TCU analisará a legalidade da nomeação do servidor. Não é ele quem nomeará o servidor, caberá a ele apreciar a legalidade do ato. Essa apreciação do TCU não se aplica a nomeação de servidor em cargos em comissão.
Portanto havendo uma ilegalidade, o TCU marcará prazo para que seja solucionada. Se não atendida, se for ato administrativo, o TCU irá sustar diretamente a execução do ato e comunica a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Porém, se for contrato administrativo, a competência será do Congresso Nacional sustar diretamente, solicitando ao Executivo que adote as medidas necessárias. Nesse caso, se após 90 dias não for regularizada, o TCU adquire competência para decidir a respeito e poderá sustar o contrato.
2.1 Controle Judicial: 
O controle judicial é executado pelo Poder Judiciário quando no exercício da função jurisdicional. 
Um exemplo de controle administrativo exercido pelo Poder judiciário ocorre quando um Juiz, Presidente de um Tribunal, ou Desembargador, anula um edital de concurso do próprio tribunal, nesse caso, ele estará anulando um ato do próprio Poder Judiciário na função administrativa. Esse é um exemplo do princípio da autotutela. 
Porém, quando o próprio Tribunal por meio dos Desembargadores entende por meio de um recurso judicial que o edital deverá ser anulado, e o anulam, estão exercendo a função jurisdicional. Nesse caso, o controle exercido é o controle judicial daquele ato administrativo, sendo uma manifestação do controle judicial dos atos administrativos. 
No primeiro caso, é controle interno, já no segundo, é controle externo. 
2.2 Sistema de Jurisdição Única: 
A forma pela qual os atos administrativos são controlados pelo Poder Judiciário, a doutrina costuma chamar de “Sistemas Administrativos”. Estes são compostos pelo sistema inglês (jurisdição única) e francês (contencioso administrativo ou de jurisdição dupla). 
Adotamos o sistema de jurisdição única, aquele do amplo acesso ao judiciário conforme elencado no artigo 5º da CF: 
Art 5º CF XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
2.2 Controle Externo: 
O controle do Poder Judiciário é um controle externo, porque é feito no exercício da função jurisdicional realizado sobre os atos administrativos. É um controle de legalidade ou legitimidade. 
2.3 Controle de Legalidade: 
O Judiciário não controla o mérito dos atos administrativos de forma geral, contudo, existem decisões jurisprudenciais que reconhecem que o Judiciário poderá entrar no mérito, mas quando o faz, adentrará quando houver uma ilegalidade encoberta sobre o mérito. 
Em regra, é controle somente de legalidade, e não de mérito. 
Cuidado, contudo, pois o Judiciário pode, com base no princípio da razoabilidade, aplicar alguns limites ao uso da discricionariedade. 
Ainda no controle judicial, o Poder judiciário poderá incidir nos atos políticos e nos interna corporis. 
2.4 Atos Políticos: 
Os atos políticos são aqueles atos em que há uma maior discricionariedade, em que o chefe do Executivo exerce seu poder político. 
Em regra, por terem discricionariedade muito maior, o controle jurisdicional não se aplicaria a eles. A exceção ocorre no caso dos atos políticos lesionarem direitos fundamentais. 
Exemplo: indulto, permissão para tropas estrangeiras permanecerem no país.
2.5 Atos Interna corporis: 
São atos praticados para regular o funcionamento interno dos órgãos públicos (regimento da Câmara dos Deputados, Senado Federal). 
Em regra, não cabe ao Judiciário adentrar nesse regimento porque são atos interna corporis, próprios daquele órgão. 
O Judiciário só poderá apreciar esses atos, se houver uma lesão a direitos fundamentais.
3. Meios de controle: 
São as ações constitucionais e outras ações que, por meio delas, o Judiciário possa anular um ato administrativo. 
Habeas Corpus, Habeas Data, Mandado de Segurança, Mandado de Injunção, Ação Popular e Ação Civil Pública. 
3.1 Habeas Corpus 
Art 5º LXVIII - conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;
3.2 Habeas Data
Em relação ao Habeas data, a lei que o regula é a Lei 9.507/97, concederá habeas data para: 
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; 
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
O Habeas Data é cabível também para anotação de apontamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado verdadeira, mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável. 
Observação: seu cabimento é somente em relação à informação de dados pessoais do impetrante. Não é possível entrar com habeas data para requisitar informação geral. 
3.3 Mandado de segurançaEm relação ao Mandado de Segurança, é o mais cobrado em provas. É utilizado para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
Súmula 266 STF: 
Não cabe mandado de segurança contra lei em tese. 
Não cabe mandado de segurança contra a lei, mas contra o ato de autoridade coatora.
Os bens são divididos em bens privados (pertencem a particulares) e públicos (pertencem ao Estado).
Bem público é aquele que pertence a uma pessoa jurídica de dir público (entes federativos, autarquias e fundações públicas) ou que esteja afetado a prestação de um serviço público.
Em regra, os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas e sociedades de economia mista) não são bens públicos.
Exceção: quando houver a prestação de serviço público, o bem utilizado será considerado bem público.
Ex: correios
Quando elas exploram atividades econômicas, não são bens públicos (Ex: BB, Petrobrás)
Características dos bens públicos
Os bens públicos possuem um regime jurídico protetivo (proteção diferenciada em relação aos bens privados). São atributos e características dos bens públicos:
1 - Inalienabilidade: os bens pub não podem ser vendidos, alienados livremente; existe um procedimento especial para a alienação. O que há na verdade é uma alienabilidade condicionada.
2 - Impenhorabilidade: os bens pub não se sujeitam a constrição judicial, não podem ser oferecidos em penhora. Está diretamente relacionada com o art 100 da CF (fila dos precatórios; a execução contra a fazenda segue um rito especial, pagamento na ordem cronológica das indenizações; cada ente possui uma ordem diferente de precatório).
OBS: As prestadoras de serviços públicos tem uma fila de precatório, as exploradoras não, e estas podem ter seus bens penhorados.
3 - Imprescritibilidade: Os bens pub não se sujeitam a usucapião (forma de prescrição aquisitiva).  Vale para todas as categorias de bens pub, inclusive para os bens dominicais.
Espécies de bens públicos:
1 - Bens de uso comum do povo (Ex: ruas, praças, florestas)
São destinados a uma utilização universal.
No entanto, a administração pode regulamentar o acesso das pessoas a estes bens , sempre que o critério não for discriminatório.
Ela também pode estabelecer um custo para o uso (Ex: alugar a praça pra uma quermesse).
2 - Bens de uso especial (Ex: prédio de uma repartição pública, mercados municipais, cemitérios).
Possuem uma destinação específica, pré-definida.
3 - Bens dominiais / dominicais: (Ex: viaturas velhas da polícia, carteiras escolares danificadas, terras devolutas)
Os bens dominiais não tem utilidade específica. São bens desafetados a um serviço publico. Mas ainda assim, não se sujeitam a usucapião.
Os bens dominiais podem ser alienados!
OBS: As terras devolutas, em regra, são bens estaduais, a não ser em casos de defesa de fronteira, quando são considerados bens da união.
Alienação de bens públicos
Art 17 da L8666: estabelece requisitos diferenciados para 3 tipos de bens (bem imóvel pertencente a pessoa de dir pub, bem imóvel pertencente a pessoa de dir privado e bens móveis).
Independente de qual categoria, sempre é necessária a avaliação prévia do bem público a ser alienado e interesse público justificado.
É também necessária a autorização legislativa em caso de alienação de bem público imóvel.
Também precisa haver um procedimento de Desafetação / desconsagração:
É o processo de transformação dos bens de uso comum / especial para bens dominicais, uma vez que só estes podem ser alienados. Se dá por meio de uma lei.
Art 17 da L8666: Se quiser vender, precisa desafetar.
Reversão de bens:
Em princípios os bens de uma concessionária / permissionária são bens privados e podem ser alienados livremente, a não ser no caso de bens afetados a prestação de serviços (em virtude do principio da continuidade do serviço público).
É possível que, ao final da concessão, os bens indispensáveis voltem ao poder público. É a chamada "reversão de bens".
Precisa estar prevista no contrato administrativo.
Autorização de uso
Ato unilateral, discricionário e precário;
Se consubstancia em ato escrito, revogável a qualquer tempo sem ônus para a Administração;
Dispensa lei e autorização.
Ex.: ocupação de terreno baldio, retirada de água em fontes.
Permissão de uso
Ato negocial, unilateral, discricionário e precário;
Gera direitos subjetivos defensáveis pelas vias judiciais, inclusive ações possessórias;
Depende de licitação;
A utilização do bem público deve ser de interesse da coletividade.
Ex.: banca de jornal.
Cessão de uso
É a transferência gratuita da posse de um bem público para outra entidade ou órgão da mesma entidade que dele tenha necessidade e se proponha a empregá-lo nas condições convencionadas;
Quando a cessão é entre entidades diferentes, é necessário autorização legal;
Trata-se de transferência de posse e não de propriedade.
Concessão de uso
Sua outorga não é nem discricionária e nem precária, mas deverá ser sempre precedida de autorização legal e, normalmente, de licitação;
Tem a estabilidade relativa dos contratos administrativos, gerando direitos individuais e subjetivos para o concessionário;
Pode ser remunerado ou gratuito; por tempo certo ou indeterminado;
Sujeita-se às normas do Direito Público (alteração de cláusulas regulamentares e rescisão antecipada).
Concessão especial de uso
É a nova figura jurídica criada para regularizar a ocupação ilegal de terrenos públicos pela população de baixa renda;
É outorgada a todo aquele que, até 30/06/2002, possuíam como seu, por 5 anos, e sem oposição, até 250m2 de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural;
Trata-se de direito do possuidor;
Transferível por ato inter vivos ou causa mortis;
Se extingue se o concessionário der ao imóvel destinação diversa de moradia ou adquirir a propriedade de outro imóvel urbano ou rural.
Concessão de direito real de usos
Contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel;
É transferível;
O imóvel reverte a Administração, se não lhe derem o uso contratual;
Outorgado por escritura pública ou termo administrativo;
Depende de autorização legal e de concorrência prévia.
Enfiteuse ou aforamento
Transferência do domínio útil de imóvel público (posse, uso e gozo perpétuos) a outra pessoa que por sua vez assume a obrigação de pagar perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto;
Exercício simultâneo de direitos dominiais sobre o mesmo imóvel por 2 pessoas:
Estado – domínio direto
Particular foreiro – domínio útil
Os bens públicos são inalienáveis enquanto destinados ao uso comum do povo ou a fins administrativos especiais, isto é, enquanto tiverem afetação pública (destinação pública específica). Qualquer bem poderá ser doado, vendido ou permutado, desde o momento em que seja, por lei, desafetado da destinação originária e traspassado para a categoria de bem dominial, isto é, patrimônio disponível da Administração.
A alienação de bens imóveis está disciplinada, em geral, na legislação própria das entidades estatais, a qual, comumente, exige autorização legislativa, avaliação prévia e concorrência. A alienação de bens móveis ou semoventes, necessitam de avaliação prévia, autorização legal e licitação. As vendas são geralmente feitas em leilão administrativo.
Formas de Alienação
1. Venda
Contrato de Direito Privado;
Serve, se seguidas as formalidades acima.
2. Doação
Contrato civil;
Pode ser com ou sem encargos;
Depende de lei autorizadora, prévia avaliação e licitação.
3.Doação em Pagamento
Não exige licitação, mas exige prévia autorização legislativa e avaliação do bem;
Normas de compra e venda.4. Permuta
A lei autorizadora deve identificar os bens a serem permutados e proceder a avaliação prévia para efetivação da troca sem lesão ao patrimônio público;
Não exige licitação;
Código Civil ou Código Comercial.
5. Investidura
Incorporação de área pública, considerada como sobra inaproveitável de terreno público em decorrência de conclusão de obra, por proprietário de imóvel lindeiro (incorpora lote a seu lote);
Visa o aproveitamento de terrenos isoladamente inaproveitávies;
A formalização se faz por escritura pública ou termo administrativo.
6. Concessão de Domínio
Só é utilizada nas concessões de terras devolutas da União, dos Estados e dos Municípios;
São vendas ou doações dessas terras públicas, precedidas de lei autorizadora e avaliação, além da aprovação do CN, quando excedentes de 2.500 hectares;
Quando feito entre entidades estatais, formaliza-se por lei e independe de registros;
Quando feita à particular, exige termo administrativo ou escritura pública e o título deve ser transcrito no registro imobiliário competente;
Importa alienação de imóvel – transferência de propriedade.
7. Legitimação de Posse
É modo excepcional de transferência de domínio de terra devoluta ou área pública sem utilização, ocupada por longo tempo, por particular que nela se instala, cultivando-a ou levantando edificação para seu uso;
É expedido título de legitimação de posse que na verdade é título de transferência de domínio.