DIREITO FINANCEIRO 2º bim

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DIREITO DAS FINANÇAS PÚBLICAS – 2º bim
07/mai/2016
ORÇAMENTOS PÚBLICOS
LOA: a lei orçamentária anual deve ser analisada sob os aspectos material e formal.
Quando se fala em orçamento público, fala-se a rigor em leis orçamentárias, a respeito de um procedimento legislativo, previsto na CF. Há que se tomar como parâmetro dois pontos de vista:
- aspecto formal – são as leis ordinárias, vale dizer todas as leis de orçamento existentes no sistema jurídico brasileiro são aprovadas a partir do encaminhamento de um projeto feito pelo Poder Executivo; discutido e analisado no Congresso Nacional, primeiramente numa comissão especial e depois em Plenário; aprovados, sancionado pelo Presidente da República, promulgado e finalmente publicado.
A publicação das leis de orçamento, tomando como parâmetro o exercício financeiro, e começando pela primeira que é a LOA, deve-se dar necessariamente até 31 de dezembro de cada ano, que é o prazo limite para a publicação da lei. Vale dizer, ela tem que estar sancionada e publicada antes de 31 de dezembro. Em não ocorrendo isso, as duas repercussões jurídicas são:
Como o orçamento é uma previsão de receita e também uma autorização para gasto, se avançarmos para 1º de janeiro, começando o exercício financeiro seguinte, sem que haja uma lei publicada, a rigor o governo não pode gastar 1 centavo. Então, haverá a necessária convocação extraordinária do Congresso Nacional para que ao longo do recesso, no mês de janeiro, analise os termos daquele projeto não aprovado e não transformado em lei até o final de dezembro do ano anterior. (isso aconteceu, em âmbito federal, em 7 dos últimos 10 anos)
Em se falando de orçamento federal, não havendo a publicação da lei até 31 de dezembro, independentemente da convocação do Congresso, de modo extraordinário em janeiro, para continuar deliberando sobre aquele projeto de lei, enquanto não se aprovar a lei orçamentária em janeiro, ela será executada via Medida Provisória, nos termos do art. 62 da CF. Medida Provisória não é lei, mas tem força de lei. Possui dois requisitos para ser editada do ponto de vista da sua constitucionalidade, como relevância da matéria e urgência e tem vigência de 60 dias, podendo ser reeditada uma única vez por mais 60 dias. O que nos leva à conclusão, de que poderemos, em tese, até final de abril, estarmos executando o orçamento em âmbito federal no Brasil via Medida Provisória. Em não tendo havido a aprovação pelo Congresso daquele projeto de lei inicial, com eventuais alterações da comissão, essa Medida Provisória, no final de abril trancará a pauta do Congresso, e impedirá o Congresso de aprovar qualquer outra medida, mesmo votação de Impeachment. (isso também aconteceu, em âmbito federal, em 7 dos últimos 10 anos)
* Em relação aos orçamentos estaduais e municipais é um pouco mais grave, porque não existe Medida Provisória a ser editada pelo governador ou pelo prefeito. Medida Provisória é um instrumento legislativo de urgência a ser usada exclusivamente pelo chefe do executivo federal. No âmbito do estado ou do município, a Lei nº 4.320/64 diz que nessa hipótese, excepcionalmente e extraordinariamente será repetida a execução do orçamento do ano anterior, será copiada a lei orçamentária anual anterior, enquanto a respectiva Assembleia Legislativa e a respectiva Câmara de Vereadores não deliberarem para aprovar o projeto original anterior. Portanto, nas primeiras semanas, talvez nos primeiros meses do ano, repete-se integralmente os valores sem correção monetária das despesas executadas no ano anterior. ** inflação!
- aspecto material – são os orçamentos como existem em quaisquer empresas, como existe no orçamento doméstico. O orçamento tem receita de um lado e despesa do outro. O seu conteúdo é a previsão de receita e a previsão de gasto. E essa previsão de gasto funciona como uma autorização para despender dinheiro, não é simplesmente a previsão, é a efetiva autorização para gastar.
Logo, aquele primeiro requisito tratado na aula de despesas públicas, as fases necessárias para a execução da despesa contemplam como premissa, como pré-requisito, como condição, dotação orçamentária suficiente para o gasto. Quando existe previsão do orçamento para uma determinada despesa, é dada previamente a autorização para se realizar o correspondente gasto. Sem isso, não se pode fazer licitação publicando o edital, não se pode receber proposta dos licitantes, não se pode assinar contratos de fornecimentos, não se pode empenhar despesa, não se pode liquidar empenho, não se pode emitir ordem de pagamento. Portanto, a premissa é a existência de dotação orçamentária.
A LOA tem um regramento próprio para o seu trâmite. O precatório que tem que dar entrada até o meio do ano, é em razão justamente dessa programação que existe em relação à LOA. Se ela tem que estar aprovada e publicada até 31 de dezembro, porque já no dia seguinte ela começa a ser executada, ela precisa ser sancionada e promulgada até 30 de dezembro. A CF diz que há um prazo mínimo de quatro meses, que é o prazo de direito, prerrogativa do Poder Legislativo, do Congresso Nacional para analisar o projeto de lei. Se em 31 de dezembro a LOA tem que estar publicada, porque já em 1º de janeiro será executada, precisou ter sido sancionada e promulgada na véspera. Se retroagir quatros meses, chega-se à conclusão de que 30 de agosto é o prazo limítrofe para que o projeto de lei orçamentária seja encaminhado e recebido pelo legislativo. Então, o prazo razoável para se elaborar esse projeto de lei, inclusive com a previsão de gastos para o pagamento de precatórios, conclui-se que é preciso dar entrada até 30 de junho o pedido de precatório para que o respectivo tribunal processe essa ordem de precatório e encaminhe durante o mês de julho, para que possa ser previsto no projeto de lei. A CF não diz que o prazo é 30 de agosto, mas interpreta-se dessa forma.
O projeto da LOA parte de uma prévia previsão de orçamento a ser executado no ano seguinte. Isso parte de uma lei prévia, chamada Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que é uma estimativa daquilo que pretende ser o projeto de lei orçamentária do segundo semestre. A LDO tem prazo limítrofe máximo até 15 de abril do ano em que vai se deliberar sobre a LOA para ser encaminhada ao legislativo. E o legislativo não pode encerrar o primeiro semestre sem ter aprovado a LDO. Até 30 de junho, portanto, quando se encerra a primeira sessão legislativa do ano, esse projeto de LDO, que foi encaminhado no máximo até 15 de abril precisa estar aprovado e transformado em lei. Publicada essa lei, a rigor, o governo está amarrado ao que foi aprovado até 30 de agosto, tomando como parâmetro aquilo que foi aprovado em 30 de junho na LDO. As únicas diferenças serão os precatórios, cuja notícia e dimensionamento do tamanho, o governo só terá durante o mês de julho e agosto, o resto é amarrado com a LDO. Portanto, a aprovação da LDO, a sua publicação, a sua sanção vincula o encaminhamento de projeto de lei, nos termos em que é definido pela LDO. Esse processo parte de um planejamento prévio, uma espécie de orçamento de longo prazo, um orçamento que não vige por 1 ano como a LOA, mas que vige por 4 anos e que consubstancia, que materializa e que dimensiona em valores o que é o programa de governo. É o terceiro orçamento, chamado plano plurianual, basicamente um programa de governo com vigência para 4 exercícios. A LDO é um desdobramento anual do plano plurianual. O plano plurianual é aprovado no último ano do mandato do chefe do executivo, mesmo sem saber se é esse maluco que será o presidente no mandato seguinte. Embora ele tenha prazo para encaminhar isso, e ele precisa fazer isso até 30 de abril e terá vigência por 4 anos. E a LDO que vai ser desdobrada ano após ano, corresponde a 25% daquele plano plurianual, ou seja, nós estamos há 4 anos descumprindo o orçamento de programa de governo do próprio governo.
Exclusividade de matéria financeira – art. 165, par. 8o, CF
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Conteúdo: a LOA na verdade compreende 03 orçamentos distintos, quais sejam:
São três as leis de orçamentos diferentes contempladas na CF. Há basicamente 03 tipos de orçamentos públicos:
Lei Orçamentária Anual (LOA); é o orçamento propriamente dito.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
Plano Plurianual. (Programa de Governo). 
Prazos de encaminhamento dos projetos de leis orçamentárias:
LOA até 30/08 do ano anterior à vigência;
LDO até 15/04 do ano em que encaminhado o projeto de LOA;
PPA até 30/04 do 1º ano do mandato do chefe do executivo.
 Orçamento Fiscal: compreende as previsões de receitas e despesas do tesouro nacional, referentes aos Poderes da União (órgãos e entidades), tanto da Administração Direta quanto Indireta; é a maior parte das receitas e a maior parte das despesas que são contempladas nesse “orçamento fiscal”.
Em concurso público para a magistratura federal, na prova de constitucional sempre tem uma questão de matéria orçamentária, gastos previdenciários – regime geral de previdência, iniciativa privada, orçamento da seguridade social; funcionalismo público, orçamento fiscal.
 Orçamento da Seguridade Social: compreende as previsões de receitas e despesas de todas as entidades e órgãos da Previdência Social e da Assistência Social, do regime geral da Previdência; é aquele regime que financia o pagamento de aposentadorias, de pensões, de auxílio maternidade, de auxílio reclusão, de auxílio saúde, de auxílio assistência de trabalho. Enfim, todos os benefícios oferecidos ao cidadão brasileiro, pelo regime geral de Previdência Social que é gerido pelo INSS. Todos os gastos feitos pelo INSS com o pagamento desses benefícios, mas também todas as receitas que financiam tais gastos, como arrecadação de contribuições sociais, a contribuição social sobre a folha de pagamento das empresas, a contribuição social sobre a remuneração de autônomos, a contribuição sobre o faturamento ou receita bruta das empresas (COFINS), a contribuição social sobre o lucro. Enfim, contribuições previdenciárias.
 Orçamento de Investimento: compreende as previsões de receitas e despesas de todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, ou seja receitas e despesas do estado investidor. Todos os orçamentos das empresas públicas e das sociedades de economia mista. Refere-se apenas e tão somente as estatais, tudo que for despesa, receita, tudo que for investimento delas.
Requisitos das leis orçamentárias:
- devem constar sob a forma de anexos ao texto da lei;
demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos c/ objetivos e metas pré-estabelecidos;
tem que haver necessariamente a demonstração da compatibilidade do que está previsto no orçamento com as metas que foram indicadas previamente no programa de governo ou do plano plurianual. Se houver distorção entre a LDO e o plano plurianual, tem-se um primeiro motivo para não aprovar a LDO e um segundo para se pensar eventualmente em responsabilização, política inclusive. Logo, é meio óbvio que encaminhar um projeto de LDO com um déficit de 80 milhões, contrariando o seu próprio plano plurianual aprovado lá atrás, é no mínimo demonstração de incompetência técnica.
previsão de compensação entre arrecadação e renúncia de receita;
compensação por dano das perdas arrecadatórias em razão da previsão de concessão de benefícios fiscais sob a forma de renúncia de receita.
eventualmente o governo federal ou um governo estadual, municipal esteja pensando em conceder um estímulo na iniciativa privada, em uma situação de crise, as pessoas estão perdendo o emprego, o comércio está vendendo pouco. Porque não conceder incentivos fiscais, reduzir alíquotas de IPTU, conceder algumas isenções de ICMS para empresas comerciais que venham a se instalar ou que continuem instaladas no estado? Pensar em outras formas de incentivo como créditos fiscais para empresas que venham a se instalar no estado, gerando emprego para a população. Só que isso tem impacto no ponto de vista da arrecadação, e esse impacto orçamentário decorrente daquilo que se chama na LRF de renúncia de receita deve estar previsto como indicação de fonte de compensação dessa renúncia. É preciso aumentar a alíquota de ICMS ou de IPVA em algum outro setor da economia do estado para poder compensar essa perda de receita. Isso está previsto na LRF.
previsão de reserva de contingência (garantir pagamentos imprevistos);
não se pode só ter um déficit de 80 milhões, tem que ter uma previsão para contingência, pois o inusitado acontece, gastos imprevistos, epidemia de zika vírus – tem gastos inerentes a isso, contratação de mais médicos e mais agentes de saúde, investimentos em pesquisa para tentar achar uma vacina contra a doença, distribuição de repelente.
previsão de todas as despesas relativas à dívida pública:
crédito público – emissão de documentos publicados por meio de uma instituição financeira para vender no mercado e tentar arrecadar dinheiro para pagar a despesa hoje, com a necessidade do governo resgatar isso mais adiante. Paga juros que é a forma de remuneração do banco que está intermediando a operação. Isso gera custos, gastos e tem que estar contemplado também nas leis de orçamento, tanto o pagamento dos juros quanto a amortização do principal da dívida.
- interna;
- externa;
- juros;
- amortização.
Créditos adicionais: podem ser aprovados por lei posterior à publicação da LOA podem ser de 03 tipos:
o orçamento prevê milhares de dotações específicas, e quando essa dotação orçamentária zera antes do final do ano, o governo precisa fazer remanejamento de receita e esse remanejamento é feito por meio de um instrumento chamado crédito adicional, mas só é possível fazer crédito adicional por meio de uma autorização legislativa. Quando se faz isso sem a autorização legislativa, descumpre-se dois artigos da CF, os arts. 167 e 169. Que criam vedações da atuação do gestor. Ou seja, descumpre-se norma constitucional e pratica crime de responsabilidade, o que a imprensa resolveu chamar de pedalada fiscal. A forma para a criação dos três créditos é a mesma, aprovação por lei, com posterior publicação da LOA.
crédito suplementar (reforço de dotação insuficiente);
em algum momento a receita aumentou, está se arrecadando mais do que tinha arrecadado no ano anterior. Acabou a dotação, cria-se uma suplementação de crédito, um reforço. Utiliza-se a mesma dotação que existia, mas estava zerada, suplementando-a. Eventualmente em razão dessa maior arrecadação ou em momentos de crise, remaneja, tirando de outra dotação. Inclui ou suplementa aquela verba zerada, ou tira de outra dotação. Sempre via lei, mas em se tratando do caso, com prazo de urgência.
crédito especial (não havia dotação específica na LOA – despesas imprevistas);
surto de dengue, surto de febre amarela. Não foi contemplado no projeto de lei orçamentária uma reserva de recursos. Quando surge a necessidade há a necessidade de se criar um crédito especial. Ou por meio de saldo de receita adicional ou remanejando de outra dotação que já existia no orçamento. É especial simplesmente porque não foi contemplado, não havia uma conta para aquela finalidade.
crédito extraordinário (despesas urgentes e imprevisíveis).
Ex: terremoto na região sul do Brasil. O crédito foi impensado no momento em que a lei orçamentária foi feita.
- previsão de crédito com finalidade imprecisa; (não existe outros gastos ou gastos gerais – não é possível, tem que ter a especificação de para onde vai aquele dinheiro)
- previsão de crédito com dotação ilimitada. (em razão do princípio do equilíbrio orçamentáriocontemplado no art. 163 da CF/88 e com isso o art. 167 diz que não é possível a criação de alguma dotação, de alguma conta na LOA com previsão ilimitada, gasta-se só aquilo que está autorizado a gastar e se houver a necessidade de gasto adicional, precisa criar crédito adicional, nesse caso crédito suplementar via encaminhamento de um novo projeto de lei que altere a LOA. Não pode ser por decreto, e o maluco que vai tomar posse agora, assinou junto o decreto!
*** Não se aprova crédito suplementar, mesmo que haja necessidade, mesmo que haja encaminhamento de projeto de lei ao legislativo, não se autoriza o executivo a criar aquela suplementação de receita se as metas fiscais não estiverem sendo cumpridas.
META FISCAL: diz a LRF que em anexo a LDO, o chefe do executivo precisa encaminhar um indicador das metas fiscais que pretende realizar no ano seguinte. É superávit, receita maior do que despesa para pagar juros da dívida. Hora é maior esse percentual e em outros momentos é menor, mas sempre existe a necessidade de fixação dessas metas fiscais. Para 2015, o governo federal previu um rebaixamento dessa meta fiscal, para apenas 2%, ou seja, de tudo aquilo que ele arrecadaria, que gastaria durante o ano de 2015, ele próprio, o governo federal disse que a sua meta fiscal era poupar 2% de toda a arrecadação, no anexo da LDO. Executado o orçamento de 2015, observou-se o seguinte, não só não cumpriu a meta com a qual havia prometido, como gerou um déficit de 80 bilhões, 17% de déficit. Mais grave do que isso, a LRF diz que não se aprova crédito suplementar se não estiver cumprindo as metas fiscais comprometidas. A maluca em Brasília descumpriu a meta e criou crédito suplementar por decreto, sem submeter ao legislativo – crime de responsabilidade, a Lei nº 10.028/00 estabelece tipos penais contra as finanças públicas, um deles é esse. É absolutamente legítimo, que a partir de quinta-feira, deixando o cargo sofra uma denúncia por encaminhamento de uma denúncia-crime pela prática desse tipo penal, repetido várias vezes.
BACEN: demonstração trimestral do impacto fiscal das operações realizadas pelo Banco Central.
o BACEN é obrigado periodicamente também a demonstrar o cumprimento das suas respectivas metas em relação ao controle de metas de inflação e demais atividades por ele exercidas:
a) compra e venda de dólares;
b) empréstimos às instituições financeiras;
c) gastos com a dívida pública;
d) emissão de títulos;
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. 
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada. 
Não pode aumentar taxas, contribuição de melhoria e contribuição social, mas pode aumentar impostos por medida provisória. Se durante o ano, por ex. em maio, percebe-se que o que se previu como fonte de receita não está se concretizando, porque a crise é grande e a economia está estagnada, aí surge a necessidade de aumentar impostos.
Orçamento fiscal: em se falando de orçamento fiscal, está se falando da previsão de receitas e despesas dos três poderes, excluindo empresas públicas e seguridade social. Portanto, basta fechar os olhos para a previdência, INSS; e basta fechar os olhos para as empresas estatais, o que sobra é orçamento fiscal – sobra quase tudo. 
Está se falando em relação de receitas a arrecadação de impostos de um modo geral: IRPF, IRPJ, IPI, IOF, II, IE e ITR, mais arrecadação de PIS, taxas federais e outras receitas.
E as despesas são: folha de pagamento dos funcionários públicos, o pagamento de previdência dos funcionários públicos (aposentadorias e pensões), execução de obras públicas, investimentos, repasses de verbas, encargos da dívida (amortização do principal da dívida pública, é o efetivo resgate dos títulos da dívida – também é o pagamento do juro da dívida pública, ou seja, a remuneração oferecida pelo governo para que algum banco maluco emprestasse dinheiro hoje para o governo, e para que algum outro maluco e insano fosse até o banco e investisse)
Orçamento da seguridade: está se concentrando a atenção para o regime geral da previdência em âmbito federal, existem três regimes de seguridade social no Brasil, dois são de vinculação obrigatória.
RGPS – se trabalha na iniciativa privada, não interessa como, mas se tem vínculo formal de trabalho, empregado com carteira assinada, ou se é um prestador de serviço que emite nota fiscal para a empresa em que presta o serviço, emite RPA; ou se é um empresário, dono de uma empresa, também trabalha na iniciativa privada. Todos que trabalham de modo formal na iniciativa privada, obrigatoriamente estão vinculados ao regime geral de previdência social, RGPS. Devemos imaginar esse regime como um grande contrato de seguro, e a indenização que se recebe, a aposentadoria, ou qualquer outro benefício previdenciário em razão de algum motivo justificável, porque não se consegue mais prover a subsistência própria, nem a da família. E essa seguradora vai pagar uma aposentadoria, ou uma pensão. A indenização que a seguradora está pagando é o benefício da previdência. O prêmio que se paga para a seguradora é a contribuição social respectiva. Tem desconto mensal no holerite o valor de contribuição previdenciária, é o prêmio que se paga para a seguradora. A empresa que paga o salário, e sobre esse salário, também tem que pagar encargos da previdência. O empresário paga contribuição previdenciária pela retirada de pro labore. E a empresa também para essa contribuição.
RPSP – regime de previdência do servidor público, independentemente de qual seja o vínculo, o cidadão está vinculado ao RPSP e não ao regime geral de previdência. O vínculo pode ser estatutário, concursado efetivo; empregado público com vínculo celetista; agente político. É de vinculação obrigatória para todos que trabalham na esfera pública.
Em âmbito federal, não se fala dessas contribuições dos servidores públicos, não se fala dos gastos que o governo federal tem com o pagamento de aposentadoria do servidor público. Esses gastos em âmbito federal estão no orçamento fiscal. Em âmbito federal o orçamento da seguridade comporta só receitas e gastos do RGPS, para a iniciativa privada. Porque a seguradora das aposentadorias no Brasil é o governo, INSS.
Nos estados e nos municípios, o orçamento da seguridade é o orçamento da receita arrecadada com as contribuições dos servidores públicos e as despesas são pagamentos dos benefícios previdenciários aos respectivos servidores.
O terceiro orçamento é de adesão voluntária, trabalhando na iniciativa privada ou trabalhando no poder público, se quiser pode-se aderir ao regime de previdência complementar privada, em qualquer banco, que pode ser de dois tipos, aberto (vai ao banco e contrata) ou fechado (voltado exclusivamente para os empregados de uma determinada empresa).
Exclusividade de matéria financeira – art. 165, par. 8o, CF
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Em relação ao projeto de lei orçamentária, não é possível que o projeto de lei encaminhado ao legislativo contemple outro assunto que não seja orçamento.
Vedações da lei orçamentária – art. 167, CF – visa garantir o respeito à LOA – impede os seguintes gastos:
Descumprida qualquer dessas vedações estará configurada a prática de crime de responsabilidade.
Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos nãoincluídos na lei orçamentária anual; (pedalada fiscal)
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; (pedalada fiscal)
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (pedalada fiscal – emprestar mais dinheiro do que se está investindo em obra)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; (pedalada fiscal)
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; (pedalada fiscal)
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. 
5 normas da CF descumpridas durante o ano de 2015, primeiro ano de mandato do atual governo que está no seu “ocaso”.
Teve também o descumprimento da LRF, que foi a concessão de empréstimo de banco público para o governo que controla esse banco, isso não é possível, é uma vedação de LC.
02/jun/2016
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA – lei ordinária
Conceito: peça contábil que autoriza as despesas a serem realizadas pelo Poder Público, bem como as receitas tributárias e demais fontes de recursos do ano seguinte.
Significados do orçamento:
Econômico: orçamento com forma de previsão da gestão de receitas e despesas públicas; (do ponto de vista econômico, não há que se pensar na execução de gastos e previsão de receitas se não houver planejamento do estado. A LOA serve como planejamento prévio daquilo que vai ser executado, vai ser realizado no ano seguinte da sua aprovação)
Político: orçamento com autorização política para efetivação do plano estatal; (é uma autorização indireta por meio do poder legislativo, que procede a efetiva autorização proposta pelo executivo, podendo até mesmo alterar – é o poder legislativo que recebe a prestação de contas do executivo, ele tem o poder nas mãos)
Jurídico: efeitos e regulamentações legais. (não é possível executar gasto sem autorização prévia prevista em lei – não se pode abrir um procedimento licitatório, não se pode emitir uma nota de emprenho, não se pode executar uma ordem de pagamento se não há o requisito prévio da dotação orçamentária contemplada na LOA – do ponto de vista formal é uma lei, sem previsão legal não há autorização para o gasto; quanto à receitas, a LOA prevê uma expectativa, de modo que se a arrecadação cair, por conta de uma crise econômica, há a necessidade de adequar as despesas contempladas já com o déficit orçamentário – do ponto de vista formal, como é uma lei, prevê com força de norma jurídica a autorização para o gasto e para a previsão de receita)
LOA – proibições
ser consignado crédito com finalidade imprecisa;
ser consignado crédito com dotação ilimitada;
ser incluída doação para investimento com duração maior de 01 ano;
inserção de novos projetos só após as despesas dos já iniciados.
Ciclo orçamentário: conjunto de fases relacionadas desde a propositura da lei orçamentária até a prestação de contas relativas aos gastos executados com base na sua autorização. Ou seja, desde antes de haver uma lei orçamentária, por determinado período de tempo, no qual se propõe, se apresenta um projeto dessa lei orçamentária, até o momento a posteriori quando a lei orçamentária já foi executada e há a necessidade de controlar a forma e a maneira como ela foi executada, para averiguar se não se gastou mais do que foi autorizada. O conjunto de tempo que envolve todos os atos e procedimentos desse tempo é chamado de ciclo orçamentário.
1) Proposta orçamentária: até 04 meses antes do fim do exercício financeiro (ano calendário – 31 de agosto é o último dia que o chefe do executivo tem para apresentar o projeto de LOA que pretende ser executado no ano seguinte) deve ser encaminhada ao legislativo (reunião dos 03 Poderes + MP)
é a primeira parte do ciclo orçamentário, também chamado de projeto ou propositura de lei orçamentária. Arts. 61 e 62 da CF atribuem a competência privativa ao Poder Executivo para apresentar a proposta de lei orçamentária, que propõe com base em análises passadas, em gastos dos anos anteriores e eventual sobra de receitas que pretende-se ter no ano seguinte e com base no plano de governo.
Os precatórios requisitórios devem entrar até 30 de junho, porque o projeto de lei orçamentária que preveja todas as despesas do ano seguinte, inclusive o pagamento de precatórios deve ser encaminhado ao legislativo no máximo até 31 de agosto, pois tem que se dar um prazo mínimo para que o executivo prepare o projeto de orçamento com base inclusive naqueles gastos decorrentes de precatórios judiciais. Quanto ao prazo mínimo, chegou-se a uma convenção de que deve ser de pelo menos 1 mês, até 31 de julho os presidentes dos tribunais têm o limite de prazo máximo para encaminhar a ordem dos precatórios requisitórios. E como o respectivo tribunal precisa de um prazo para processar essa lista de precatórios, fazer as verificações dos controles que definem a ordem de prioridade com base no critério cronológico, a data limite para entrar no tribunal é 1º de julho. Se os precatórios não foram requeridos pelo juízo de 1ª instância até 30 de junho, eles não entram no projeto de lei orçamentária. Portanto, 30 de junho, data limite para apresentar o pedido de precatório requisitório no juízo de 1ª instância que tramitou a ação, porque 1º de julho isso é encaminhado para o presidente do TJ ou TRF. Até 31 de julho, o presidente do tribunal encaminha toda a ordem cronológica dos precatórios, para que no mês de agosto seja incluída no projeto de lei orçamentária.
2) Apreciação parlamentar:
Comissão mista no Congresso Nacional (45 deputados + 15 senadores);
Não se admitem emendas que aumentem despesas sem a indicação da fonte;
Não podem ser suprimidas dotações de pessoal, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionais;
Oferecimento de emendas em 20 dias;
Parecer conclusivo da comissão, salvo 1/3 de uma das Casas Legislativas requerer votação no Plenário;
Não se encerra o ano legislativo sem aprovação da proposta orçamentária.
3) Retorno ao Executivo:
Sanção, promulgação e publicação até 31/12;
Veto parcial ou total – maioria absoluta do Congresso Nacional; (PROBLEMAS: se chegarmos a 31 de dezembro sem uma LOA aprovada, significa dizer que no dia seguinte não tem como gastar 1 centavo e nem como arrecadar – a soluçãopara isso, em âmbito federal, está no art. 62 da CF)
Art. 62, CF – MP, caso não aprovado até 31/12. (se a urgência é relevante, é possível o chefe do executivo editar medida provisória com força de lei, que terá vigência por 60 dias, se não analisada pelo Congresso nesse prazo, pode ser reeditada uma única vez por mais 60 dias, o que nos leva até o mês de abril – nos últimos 10 anos, isso aconteceu em 8) – (em âmbito estadual e municipal, se não ocorrer a publicação da LOA, ocorrerá publicação e a execução do mesmo orçamento do ano anterior com base nos mesmos valores, até que o legislativo aprove alguma nova lei orçamentária anual, inflação!!)
4) Execução Orçamentária: 01 de janeiro até 31/12
Verbas do MP e demais Poderes entregues até o dia 20 de cada mês;
Precatórios devem ser pagos até 31 de dez;
Até 30 dias pós publicação da LOA – Poder Executivo – estabelece a programação financeira + cronograma de desembolsos;
No mesmo prazo – Poder Executivo – desdobra metas bimestrais;
Especificar quantidade de ações ajuizadas para cobrança de dívida ativa.
A cada 4 meses é necessário que o Poder Executivo encaminhe ao Tribunal de Contas respectivo, um relatório de acompanhamento da gestão fiscal. A cada 4 meses, concomitantemente à execução dos gastos é possível aferir se o orçamento está sendo cumprido ou não.
A cada 2 meses é necessário encaminhar um relatório de metas fiscais e de execução bimestral e desdobramento bimestral ao respectivo TC – remédios têm prazo de validade e não podem ser disponibilizados todos de uma só vez.
5) Fim do ciclo orçamentário: fase relacionada a prestação de contas ou controle externo das contas, controle externo feito a posteriori. Será possível identificar descumprimentos graves à LOA, como ocorreu no governo federal nos dois últimos anos.
Prestação de contas do Poder Legislativo até 30/abril do ano seguinte; (o TC vai receber a prestação de contas e a obrigação do gestor, do ordenador de despesas, do chefe do executivo é encaminhar no prazo máximo de 30 de abril – prazo limítrofe para o chefe do executivo formalizar a entrega via protocolo, da apresentação de contas relativas a execução do orçamento do ano anterior – se não fizer, imputação de multa e crime de responsabilidade)
Análise do TC; (a análise técnica começa em maio – instaurar a possibilidade de contraditório)
Emissão de parecer prévio; (o TC não julga contas, o que faz é a emissão de um parecer prévio, não é um acórdão, que deve ser encaminhado até o final do exercício financeiro para o legislativo respectivo, e o conteúdo desse parecer, basicamente é uma análise técnica ou jurídica sobre a execução correta ou incorreta do orçamento, com uma de três decisões: aprovação das contas, aprovação com ressalvas – a consequência é zero para o gestor, irregularidades formais ou ilegalidades materiais em pequeno montante, no Paraná até 1% do orçamento, e sugerir a desaprovação das contas – vai estabelecer sanções como: ressarcimento ao erário, imputação de multa ao gestor, atribuição de responsabilidade solidária entre diferentes gestores, sanções decorrentes de ilegalidade em licitações, suspenção ou a sustação de direitos políticos do gestor – incluindo-o no rol dos inelegíveis)
Julgamento pelo Legislativo (2/3 de votos para derrubar o parecer prévio do TC – competência final) 
09/jun/2016
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
É uma lei que prepara e baliza a elaboração de projeto da LOA. A LOA demanda, nos termos da CF, 120 dias de prazo para ser analisada, discutida, votada e aprovada no CN, para transformar-se em lei mediante sanção, promulgação e publicação.
Procedimento e prazo: até o dia 30 de junho o legislativo deve já ter aprovado a LDO, a partir de um projeto cujo encaminhamento é de competência privativa do chefe do executivo. Não pode haver recesso parlamentar se não aprovarem até o final da sessão legislativa do primeiro semestre o projeto de LDO e efetivamente em lei. A LDO vincula a elaboração dos termos do projeto de LOA.
Aprovada e publicada a LDO, pode ser apresentado o projeto da LOA;
Votação até o final do 1º semestre – legislativo.
Compromissos firmados pelo chefe do executivo em relação a metas fiscais e riscos fiscais:
Anexo de metas fiscais: definição de percentuais de superávit, com os quais se compromete a AP, se compromete a gerar tal ou qual percentual de “sobra” orçamentária, porque o saldo positivo do total de receitas previstas ser maior que o total de despesas previstas, necessariamente deve ser utilizado para financiamento dos serviços da dívida – pagamento dos juros do crédito público e amortização do principal. Crédito público é quando a AP não consegue pagar todas as suas despesas e tem a necessidade de buscar dinheiro emprestado em mercado, ao investirmos em renda fixa do banco do qual somos clientes, e o investimento em renda fixa é lastreado em títulos públicos.
* estabelece metas relativas a receitas, despesas, total da dívida pública para o exercício seguinte;
Anexo de riscos fiscais: contingência = risco de problema, de furo.
* traz uma avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas – ex: expurgos FGTS
Artigo 165, § 2º, CF: determina o que deve constar da LDO:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
1) Orientar a elaboração da futura LOA:
- definição dos limites de gastos;
- definição dos limites de investimentos;
- definição das fontes de financiamento.
2) Informar quais serão as despesas de capital (investimento de longo prazo) para o ano seguinte:
- definição das espécies de dotação orçamentária;
-definição das prioridades de gastos nas diferentes áreas.
3) Dispor sobre as alterações na legislação tributária: princípio da “anterioridade” e “anterioridade nonagesimal”
- previsão da criação de novos tributos;
- previsão do aumento de receita da dívida ativa;
- fixação de metas de receita tributária em PAC’s e cobranças administrativas (parcelamentos);
- previsão de impactos financeiros de renúncias de receitas;
4) Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais;
5) Equilíbrio entre receitas e despesas;
6) Critérios e formas de limitação de emprenho pelos 03 Poderes;
7) Definição de normas relativas ao controle dos custos;
8) Instituição de normas relativas à avaliação de resultados dos programas financiados;
9) Definição das exigências para transferências de recursos às entidades públicas e privadas. (OSCIP’s)
16/jun/2016
TRIBUNAL DE CONTAS
Composição –> o TCU é integrado por 9 Ministros – a cúpula é integrada por 2 Ministros
- 1/3 escolhidos pelo Presidente da República com aprovação do Senado (02 dentre auditores e membros do MP de Contas);
- 2/3 escolhidos pelo Congresso Nacional.
Requisitos:
Mais de 35 anos de idade;
Idoneidade moral;
Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis e/ou econômicos;
Mais de 10 anos de exercício profissional.
Formas de fiscalização do TCU:
Contábil;
Financeiro;
Orçamentário;
Operacional;
Patrimonial.
Análise tanto da legalidade quanto da legitimidade e da economicidade das ações governamentais.
Atribuições constitucionais do TCU:
- emissão de parecer prévio sobre as contas públicas;
- julgamento das contas públicas prestadas (não há coisa julgada);
- análise dos atos de pessoal (admissão e aposentadorias);
- fiscalização da aplicação dos recursos repassados pela União;
- aplicação aos responsáveis em caso de ilegalidade de despesa das sanções legais;
- realização de inspeções e auditorias “inloco”;
Sustação de atos: se a AP não proceder às correções necessárias, o TC sustará as despesas ilegais -> assinala prazo para providências corretivas -> persistindo a ilegalidade, avisa o Legislativo; (suspender e até revogar)
Representação: denúncias (quem promove deve qualificar-se – sem qualificação será arquivado sem sequer analisar o mérito)
- notícias de práticas de irregularidades;
- qualificação do requerente;
- indícios de autoria e materialidade (documentos);
- trâmite em expediente próprio como denúncia; (ou representação – o primeiro ato é o sorteio de um dos 7 conselheiros como relator – o primeiro despacho é a citação no prazo determinado no regimento interno – para que anexe documentos e para que junte a sua respectiva defesa)
Oportunidade de contraditório;
Instrução processual;
Produção de provas;
Eventual auditoria “in loco”;
Parecer ministerial;
Decisão fundamentada (possíveis sanções).
Concluída a fase de instrução – parecer do MP, que não vincula o julgamento, é mais uma peça para – volta para o relator. Câmaras e pleno. TCU – 4 Ministros em cada Câmara.
Sanções aplicáveis pelo TC: LC 113/2005 – arts. 87 e 88
Ressarcimento ao Erário;
Multas proporcionais ao dano;
Declaração de inelegibilidade;
Sustação de atos e contratos;
Anulação de atos;
Ofícios ao MP Ordinário (independentemente de instâncias) para ajuizamento de ações:
f1) penal;
f2) improbidade;
f3) civil pública.
TC não é um órgão auxiliar do Legislativo – isso é uma meia verdade – é auxiliar do Legislativo nas PCA’s. Ele julga, condena, manda ressarcir, imputa penas/sanções. Exerce uma jurisdição própria limitada pela materialidade – gasto público.
Decisões em prestações de contas:
Aprovação;
Aprovação com ressalvas (possível multa);
Reprovação.
1) Em convênios e transferências voluntárias:
Decisões definitivas (competência do TC’s)
Recursos nos TC’s (agravo, revista e revisão).
2) Em PCA’s: prestação de contas anuais
Parecer prévio (competência de julgamento do Legislativo).