Administração Pública Descritiva Módulo I

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Administração Pública Descritiva 
MÓDULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: INTRODUÇÃO HISTÓRICA E 
CONCEITUAL 
 
Ao final deste módulo o aluno será capaz de: 
 Identificar o papel do Estado em relação aos demais setores da 
sociedade; 
 Citar a evolução histórica da Administração Pública brasileira; 
 Apontar características das seguintes práticas gerenciais na máquina 
estatal do país: patrimonialismo, burocracia e modelo gerencial; 
 Descrever os principais aspectos do Plano Diretor de Reforma do 
Aparelho do Estado brasileiro; 
 
Unidade 1 - O estado, o mercado e o bem público não-estatal 
Olá, 
Antes de iniciarmos nosso estudo da Administração Pública, devemos ter como 
ponto de partida o reconhecimento do espaço que o Estado ocupa ao lado dos 
demais setores da sociedade. 
Para isso, vamos aprender quais são os papeis e pontos de vista do Estado, do 
mercado e do bem público não estatal, que são o 1º, o 2º e o 3º setores da 
sociedade respectivamente. 
Será que seria possível imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo de 
gestão? 
Vejamos: 
A relação entre o público e privado, em termos de propriedade, no mundo todo 
ganhou forte evidência com a falência das monarquias a partir do século XVIII e 
o consequente surgimento da organização político-administrativa nacional 
conhecida como “Estado Moderno”. Até então, tudo pertencendo ao monarca, a 
gestão se dava em razão de seus interesses próprios, sem que houvesse a 
identidade do bem comum, ou patrimônio de todos. 
 
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O Estado Moderno e suas concepções: 
Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da máquina pública e sua 
interferência na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientação 
ideológica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do século XX 
uma polarização entre os Estados liberais (Estado mínimo), tidos como “de 
direita”, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidos 
como “de esquerda”. No tênue e instável ponto de equilíbrio entre esquerda e 
direita, que variou de país para país, cada Estado se acomodou e vimos, ao 
longo das décadas, constituírem-se as sociais democracias, ou “Estados do 
bem-estar social”, vertentes intermediárias entre as extremas direita e esquerda, 
dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais características desse 
modelo ideológico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em cada 
realidade nacional e na dimensão de sua consequente máquina de governo. 
 
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A concepção liberal do Estado 
No modelo liberal, é deixado grande espectro de liberdade de ação ao particular, 
ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o empreendedorismo e a 
competição acontecem de maneira solta, fracamente regulada. Sobrevivem e 
prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais capazes, os mais bem 
providos. Quem a esse grupo não pertença, simplesmente perde espaço. É o 
modelo da meritocracia pura, ou seja, prospera aquele que consiga fazer de 
maneira autônoma. 
O que se observa nesse modelo é uma tendência à exclusão social. Os mais 
ricos tornam-se cada vez mais prósperos e os mais pobres cada vez mais 
afastados das possibilidades de progresso. Aí, afastado do domínio econômico, 
o Estado liberal observa e age tão somente na garantia da propriedade privada, 
dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. É a repetição do paradoxo 
burguesia x proletariado, existente lá atrás no tempo, à época das revoluções 
burguesas, dentre as quais a Revolução Francesa, que marcou o início da era 
contemporânea. 
 
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Nos Estados Unidos não existem hospitais públicos. Lá, ou a pessoa paga 
grandes somas por tratamentos de saúde quando deles necessite ou contribui, 
ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o 
atendimento devido. Naquele país, quem não se inclui entre uma dessas opções 
simplesmente não tem acesso a tratamentos de saúde. São críticas que se 
apresentam ao Estado liberal: 
1. O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva 
concentração de riqueza nas mãos de minorias. 
2. A contínua e irreversível exclusão dos que empobrecem colapsa o mercado 
pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo liberal desmorona 
por si somente, uma vez que apenas os ricos não conseguem fazer com que a 
economia funcione. Foi a falência do modelo liberal que levou os Estados Unidos 
à depressão de 1930, e a humanidade à 1ª Guerra Mundial. 
 
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A concepção social do Estado 
O modelo de Estado social, ou o Estado provedor, surgido também na primeira 
metade do século XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, propõe 
políticas públicas onde o Estado passa a assumir papéis de intervenção no 
domínio econômico. 
Então, a máquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade com 
serviços públicos que estejam à disposição de todos, independentemente de 
situação social. Um exemplo disso é o sistema público de ensino brasileiro. 
Nele, o Estado provê educação gratuita a quem não possa contratá-la de escolas 
da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres passam a ter 
acesso à educação. O custo disso corre por conta da arrecadação de impostos, 
que, a cada nova política social, avoluma-se. 
 
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Um claro exemplo de evidente política de cunho social e intervencionista do 
Poder Público no acesso à educação de nível superior é a Lei nº 12.711, de 
2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais. 
Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram o 
ensino médio em escolas públicas, com reservas para alunos negros, pardos e 
indígenas, em percentuais que variam conforme a distribuição dessas etnias no 
respectivo estado da federação. 
Outro exemplo de política notadamente social é a transferência direta de renda, 
na forma de programas como o Bolsa Família. Nele, famílias com baixa renda 
per capita mensal recebem um benefício assistencial do Estado, a título de apoio 
à cobertura de suas necessidades mínimas de subsistência. 
São críticas que se apresentam ao Estado social: 
1. Ao avolumar-se em suas políticas sociais, o Estado cresce e custa cada 
vez mais caro ao contribuinte. 
2. Os serviços públicos oferecidos são de baixa qualidade. 
 
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As pessoas queixam-se por pagarem muito e não desfrutarem do respectivo 
retorno. O discurso geral é o de que as pessoas pagam duplamente pelos 
serviços, ou seja, tanto pelo recolhimento de impostos quanto na contratação de 
serviços de mercado, para terem atendidas as necessidades para as quais a 
opção do Estado não seja satisfatória. 
Esses são argumentos muito fortes, que têm desafiado os gestores públicos no 
sentido de que a Administração elimine, ou reduza ao mínimo possível, a 
ineficiência, o desperdício e a corrupção, o que resultará numa menor 
necessidade de impostos e sua utilização mais racional, com consequente 
aumento da qualidade dos serviços públicos. 
Outra crítica, subliminar, é a de que as pessoas atendidas por políticas públicas 
tendem a se acostumar e acomodar com o benefício concedido pelo Estado. 
Assim, deixam de buscar condições melhores, por meio da conquista de 
independência da política social. Exemplo: uma disfunção do programa Bolsa 
Família surge quando o beneficiário, por opção própria, recusa chances de 
emprego formal, pois assim será excluído do programa, optando, então, pelo 
mercado informal, que não gera impostos e nem garante proteção ao 
trabalhador. 
 
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As Organizações Não Governamentais (ONGs) 
Atuando paralelamente a essa aparente disputa entre o Estado e o mercado, 
com muita competência a sociedadese organizou e constituiu as Organizações 
Não Governamentais (ONGs), também chamada de 3º setor. Nessa 
classificação, o Estado é o 1º setor e o mercado o 2º. Passou a existir, assim, o 
bem público não estatal. 
O que são as ONGs? 
Regidas pela Lei nº 9.790, de 1999, são entidades da sociedade civil organizada 
sem fins lucrativos, com personalidades jurídicas do direito privado que, por 
iniciativa autônoma e voluntária de seus membros, organizaram-se para atuar 
em espaços públicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma 
das principais características dessas organizações sociais é o desinteresse pelo 
lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na 
qualidade de entidades filantrópicas. Os valores que porventura recolham de sua 
clientela servem, exclusivamente, para a realimentação da própria organização. 
Devido à natureza filantrópica dessas entidades, que contam com o 
reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Público 
para, a partir daí, receberem subvenções. A esses valores aplicam-se as 
mesmas obrigações dos gastos públicos, posto que se trate de dinheiro público, 
como a prestação de contas e a contratação por meio de concorrência pública. 
São exemplos bem conhecidos de ONGs: Federação Nacional das APAES 
(FENAPAES) e a União dos Escoteiros do Brasil (UEB). 
 
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Estado x Mercado 
Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao 
nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizações públicas e 
privadas para funcionar. 
Que interesses distintos movem a Administração Pública e a organização 
privada? 
Embora tenham convivência harmônica, Estado e mercado atuam em áreas 
bastante distintas, havendo fortes diferenças entre um e outro. Na lida privada, 
o objetivo principal das organizações é a obtenção de lucro, com ampliação de 
mercado por meio da competitividade. Com esse resultado, uma empresa 
privada bem sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal 
sucedida tende a perder posição no mercado competitivo, ou mesmo a 
desaparecer. 
Outro aspecto de forte evidência no mercado é a liberdade para investir e inovar. 
Os administradores do mercado possuem total liberdade para adquirir 
tecnologias, selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padrões, seguir 
rumos gerenciais e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores 
crescimento e lucro. O ônus dessa liberdade reside na consequência do 
insucesso, qual seja, o prejuízo financeiro e a perda de mercado. 
Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendo 
diretamente aos seus proprietários pela gestão patrimonial que executam. 
Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos à livre vontade do patrão. É o 
direito privado que cuida dessa relação. Nesse caso, a legislação a tudo permite, 
exceto o que seja expressamente proibido. 
 
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E o gestor, o que move seu interesse na Administração Pública? 
Não é o lucro, ou a competitividade, mas sim a qualidade dos serviços prestados 
à sociedade e o pleno atendimento do cidadão, sinônimos que são da 
supremacia do interesse público. Além disso, enquanto que no mercado a 
liberdade de gestão é absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se conforme 
a Lei determina. Na área pública, a liberdade de ação encontra-se estritamente 
vinculada à legislação vigente, ou seja, só pode ser feito aquilo que seja 
expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido – Trata-se do 
império das Leis. Na atividade pública é o direito público que cuida das relações. 
Há que ser assim, posto que o gestor público lida com o patrimônio comum da 
nação. Não presta contas ou se reporta diretamente aos “donos da firma”, mas 
sim à coletividade, representada pelos Poderes Constituídos. Nessa situação é 
o legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o 
Presidente da República sanciona, quem define o que seja, ou não, permitido 
fazer. 
Fica claro, dessa distinção, que o mercado caminha com passos muito mais 
rápidos que o Estado. Comparação injusta é aquela que busca colocar lado a 
lado um e outro. É essa diferença de ritmo, imposta pela natureza diversa de 
ambos os setores, a responsável pela desigualdade que resulta da mera 
comparação que muitos fazem entre Estado e mercado. 
Pela distinção de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus 
trabalhadores, a vantagem da eficiência, enquanto que ao Poder Público, e seus 
servidores, a pecha da ineficiência. Há que se compreender, e aceitar, que o 
processo de mudança e inovação na atividade pública seja bem mais demorado 
do que na atividade privada. 
 
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Visando propiciar caminhos legislativos para o melhor entrosamento entre o 
Estado e o mercado, o Poder Público tem criado e aperfeiçoado legislações que 
regulam a interação entre um e outro. 
Dentre estas, destacam-se a Lei nº 8.666, de 1993, que institui normas para 
licitações e contratos da Administração Pública, e a Lei nº 11.079, de 2004, que 
institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no 
âmbito da administração pública. 
Conforme a lei, na contratação de parceria público-privada serão observadas as 
seguintes diretrizes: 
 
1. Eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos 
recursos da sociedade. 
2. Respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos 
entes privados incumbidos da sua execução. 
3. Indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do 
poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado. 
4. Responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias. 
5. Transparência dos procedimentos e das decisões. 
6. Repartição objetiva de riscos entre as partes. 
7. Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de 
parceria. 
 
Unidade 2 - A Administração Pública, do Estado Novo aos dias de hoje 
 
Vimos, na unidade anterior, a posição que o Estado ocupa ao lado dos demais 
setores da sociedade. Agora veremos a evolução histórica da Administração 
Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização da máquina, 
levadas a efeito a partir da década de 1930, momento histórico a partir do qual 
a preocupação com o aperfeiçoamento da Administração tornou-se mais 
evidente nos planos de governo. 
 
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Vamos conhecer a evolução dos fatos políticos mais marcantes acontecidos no 
país neste período? 
A primeira tentativa de estruturação da Administração Pública brasileira data da 
década de 1930, com o Estado Novo de Getúlio Vargas. Até então, desde a 
transferência da corte portuguesa para o Brasil, a Administração era fortemente 
marcada pelo predomínio do improviso e raramente voltada ao interesse público. 
Era o tempo do coronelismo, numa época em que prevalecia sobremaneira a 
prática do patrimonialismo na Administração, que é o uso da máquina conforme 
os interesses particulares nada republicanos do administrador. 
A criação do DASP e o modelo burocrático. 
Pretendendo dar uma solução austera à situação existente, à mão forte Getúlio 
Vargas promoveu novo rumo para a máquina administrativa do País. Com a 
Constituição de 1937, criou o Departamento Administrativo do Serviço Público 
(DASP), que, adotando o modelo burocrático de Max Weber, tão bem sucedido 
na Alemanha pré-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lançada por 
Vargas logo no início de seu período autoritário, que perdurou de 1937 até 1945. 
Vargas pretendia industrializar o País, tornando-o liberto do acentuado índice de 
importações então existente. Para tanto, considerava necessária a construçãode uma máquina pública ágil, profissionalizada e capaz de dar as respostas de 
que se necessitava. Foram de sua criação a Companhia Vale do Rio Doce 
(VALE), para a prospecção de minério de ferro, a Companhia Siderúrgica 
Nacional (CSN), para a produção de aço, a PETROBRAS, para a exploração do 
petróleo, dentre outras. 
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O modelo rígido e hierarquizado foi pautado pelo controle minucioso das 
atividades-meio, o que não poderia ter sido diferente àquela época, posto que 
houvesse forte necessidade de corrigirem-se os rumos da administração do 
Estado. 
Segundo Chiavenato (2008), era a intenção de Vargas atingir a três objetivos 
principais: 
1. Constituir uma máquina administrativa. 
2. Adotar práticas de recursos humanos baseadas principalmente na 
meritocracia; 
3. Eliminar o nepotismo e a corrupção então existentes na Administração 
Pública. 
Foram marcantes, naquele momento, o surgimento das primeiras carreiras de 
Estado, a adoção do concurso público como forma de acesso ao serviço público 
e, como jamais antes acontecera, a adoção de planos de capacitação para a 
formação de quadros profissionalizados de servidores públicos. O Brasil estava 
ganhando novo rumo, com um forte viés desenvolvimentista, num cenário de 
fortalecimento da indústria nacional. Nesse contexto, o Estado assumiu papel 
acentuadamente interventor no domínio da produção de bens e serviços. 
 
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Nesse movimento, ficou patente que a adoção do modelo burocrático proveria a 
Administração com pessoal e serviços compatíveis com o capitalismo de 
vanguarda emergente no País. Era a adoção do modelo de administração 
científica, de Frederick Taylor, com ênfase nas tarefas, racionalização, 
padronização e simplificação. 
 
 
Fonte: http://bit.ly/1I6zDej 
 
Para Taylor, o funcionário era negligente, desinteressado e sem capacidade para 
analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse mais 
eficiente, necessitando ser orientado, conduzido, fiscalizado. Com a 
administração científica ocorreu a divisão de responsabilidades: a administração 
ficou com o planejamento e a supervisão, enquanto que o trabalhador executava 
a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as tarefas para a 
racionalização do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos primórdios da 
Administração Pública do Brasil, perfeitamente adaptável à burocracia 
weberiana. 
Diretamente vinculado à Presidência da República, coube ao Departamento 
Administrativo do Serviço Público (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionários 
Públicos Civis da União, primeiro documento de referência para o servidor 
público, que equivaleu ao atual Regime Jurídico Único do Servidor Público Civil 
(RJU) – Lei nº 8.112, de 1990. 
Ocorre que a Administração pública brasileira, embora carregue consigo fortes 
ligações com a racionalidade da administração como ciência social, sofre com a 
irracionalidade das relações políticas existentes no País, especialmente as que 
regem as relações de governo. Dessa forma, a burocracia não logrou êxito em 
afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da máquina pública, que 
prevalece ativo em intensidade mais discreta até os dias de hoje, apesar dos 
planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das décadas. O 
modo burocrático, contudo, devido à baixa credibilidade e confiança que se 
depositava no servidor público de então, mostrou-se ser a forma mais adequada 
para a época. 
 
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Com o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira 
a área-meio, causando fortes entraves na realização das políticas de Estado. 
Sua falta de flexibilidade tornava inviável uma gestão ágil para o Brasil. Ao longo 
dos governos que se sucederam, em meio a atribulações políticas, promoveram-
se diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrático fosse reduzido e 
a tão necessária agilidade conquistada. 
JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de desenvolvimento em 5 de 
governo, criou a Comissão de Simplificação da Burocracia (COSB), com 
subcomissões ministeriais, por meio do Decreto-Lei nº 39.605, de 1956. 
Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a simplificação das normas e 
rotinas administrativas, visando o funcionamento racional das repartições 
públicas federais e dos órgãos autárquicos. As subcomissões ministeriais tinham 
a mesma finalidade atribuída à Comissão, nas áreas de jurisdição relativas aos 
respectivos ministérios ou órgãos. 
Eram resultados esperados da COSB: 
 A simplificação de rotinas; 
 A fixação de responsabilidades; 
 A unidade de execução (reagrupamento de funções); 
 A descentralização de execução (delegação de competência); 
 A supressão de organismos inoperantes ou desnecessários. 
 
 
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Na escolha de propostas de modernização de rotinas, levou-se em conta a maior 
produção; a maior rapidez; a maior precisão e adequação aos fins visados; o 
menor custo de implantação e operação. 
Acerca da Administração Pública, dizia o Decreto-Lei nº 39.605, de 1956 Art. 17. 
Nas propostas relativas a atividades de administração geral, ter-se-á em vista: 
a) servir ao público com eficiência e presteza; 
b) adotar um sistema de arquivamento que permita a pronta identificação e 
localização dos papéis; 
c) adotar um sistema de cadastro de pessoal simples, mas completo; 
d) adotar um sistema de comunicação que produza a distribuição rápida dos 
papéis, maior segurança nas informações, controle do andamento dos 
processos e funcionamento mais dilatado do expediente de protocolo; 
e) controlar os gastos de combustível e outros com veículos oficiais; 
f) padronizar os métodos de aquisição, estocagem, fornecimento e 
recuperação de material, adotando-se formulários de fácil entendimento; 
g) controlar os gastos de manutenção, mediante o confronto dos serviços 
prestados com a despesa realizada; 
h) estabelecer um sistema de processamento rápido dos débitos da 
Administração, para maior facilidade de pagamento. 
... 
Anos após, já no regime militar, nova tentativa de modernização da máquina foi 
posta a efeito, por meio do Decreto-Lei nº 200, de 1967. Nesse período, a 
vertente de planejamento ganhou acentuada importância, num ambiente 
institucional de elevados centralismo político e presença do Estado no setor 
produtivo. Ganhou força a administração indireta e a descentralização 
administrativa, com coordenação e controle. Fortemente valorizados nos 
regimes militares, para os servidores o sistema de mérito e a estruturação de 
cargos públicos conquistaram acentuado avanço. 
Grande impulso foi dado à presença do Estado em setores da economia por 
meio da criação de empresas de governo, na forma de sociedades de economia 
mista e empresas públicas; de autarquias; e também de organismos 
independentes, que eram as fundações públicas. 
 
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O DL 200-67 estabeleceu ampla descentralização executória na Administração 
Pública, sendo mantido, contudo, o absoluto controle político, por meio da 
nomeação de altos gestores e cadeias inteiras de comando que fossem 
alinhadas com o regime. 
Decreto-Lei nº 200, de 1967. 
Art. 10 - A execução das atividades da Administração Federal deverá ser 
amplamente descentralizada. 
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: 
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o 
nível de direção do de execução; 
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam 
devidamente aparelhadas e mediante convênio; 
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou 
concessões. 
§ 2° Em cada órgão da AdministraçãoFederal, os serviços que compõem a 
estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de 
execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que 
possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle. 
§ 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais, 
compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos serviços de 
natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público. 
§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas, 
critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução 
são obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de 
suas atribuições. 
§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a 
execução de programas federais de caráter nitidamente local deverá ser 
delegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou 
municipais incumbidos de serviços correspondentes. 
§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade 
normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução 
local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos 
programas e convênios. 
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, 
supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado 
da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da 
realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à 
execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa 
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos 
de execução. 
§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames 
do interesse público e às conveniências da segurança nacional. 
... 
Percebe-se neste trecho do decreto que se tratava de uma descentralização 
apenas operacional. Nela, inexistia qualquer aspecto de liberdade administrativa 
real. 
 
Pág. 8 
Outra grande novidade trazida pelo DL 200-67 foi a adoção da contratação no 
regime da CLT para os trabalhadores das autarquias, das empresas públicas e 
das sociedades de economia mista. Esse dispositivo garantiu a necessária 
flexibilidade nas relações de emprego dessas organizações, por meio da 
captação de profissionais de mercado, que poderiam ser contratados e demitidos 
sem os entraves burocráticos existentes no caso da administração direta. 
 
Decreto-Lei nº 200, de 1967 
... 
Art. 182 - Nos casos dos incisos II e III do art. 5º e no do inciso I do mesmo artigo, 
quando se tratar de serviços industriais, o regime de pessoal será o da 
Consolidação das Leis do Trabalho; nos demais casos, o regime jurídico do 
pessoal será fixado pelo Poder Executivo. 
... 
O DL 200-67 possibilitou a descentralização que as entidades da administração 
indireta necessitavam para atuar em seus nichos de mercado. Senão, o 
engessamento em uma máquina gigantesca tornaria inviável qualquer 
possibilidade de sucesso. 
 
Pág. 9 
A iniciativa que se seguiu datou do ano de 1979 e foi lançada pelo último governo 
do regime militar. Tratou-se do Programa Nacional de Desburocratização, criado 
pelo Decreto-Lei nº 83.740, de 1979, que tinha a condição de ministério 
extraordinário, com o intuito de dinamizar e simplificar o funcionamento da 
Administração Pública Federal. 
Decreto-Lei nº 83.740, de 1979 
... 
Art. 3º O programa terá por objetivo: 
a) contribuir para a melhoria do atendimento dos usuários do serviço público; 
b) reduzir a interferência do Governo na atividade do cidadão e do 
empresário e abreviar a solução dos casos em que essa interferência é 
necessária, mediante a descentralização das decisões, a simplificação do 
trabalho administrativo e a eliminação de formalidades e exigências cujo 
custo econômico ou social seja superior ao risco; 
c) agilizar a execução dos programas federais para assegurar o 
cumprimento dos objetivos prioritários do Governo; 
d) substituir, sempre que praticável, o controle prévio pelo eficiente 
acompanhamento da execução e pelo reforço da fiscalização dirigida, 
para a identificação e correção dos eventuais desvios, fraudes e abusos; 
e) intensificar a execução dos trabalhos da Reforma Administrativa de que 
trata o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, especialmente os 
referidos no Título XIII; 
f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa pequena e 
média, que constituem a matriz do sistema, e consolidando a grande 
empresa privada nacional, para que ela se capacite, quando for o caso, a 
receber encargos e atribuições que se encontram hoje sob a 
responsabilidade de empresas do Estado; 
g) impedir o crescimento desnecessário da máquina administrativa federal, 
mediante o estímulo à execução indireta, utilizando-se, sempre que 
praticável, o contrato com empresas privadas capacitadas e o convênio 
com órgãos estaduais e municipais; 
h) velar pelo cumprimento da política de contenção da criação 
indiscriminada de empresas públicas, promovendo o equacionamento dos 
casos em que for possível e recomendável a transferência do controle 
para o setor privado, respeitada a orientação do Governo na matéria. 
... 
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Atenção: É célebre a frase de Hélio Beltrão, então, Ministro da 
Desburocratização, que disse: “Não Brasil, a certidão de óbito é mais importante 
que o defunto”. 
Acerca desse movimento de simplificação cartorial, há que se reconhecer que a 
burocracia excessiva contribui com a maior incidência de corrupção. Fica patente 
que a burla de procedimentos detalhados, inúteis e dispensáveis constitua 
campo propício para a simplificação, ou celeridade, mediante recompensa 
indevida. Desburocratizar, então, implica diretamente na redução da corrupção. 
Um dos intuitos do Programa foi o de conter o danoso ritmo de crescimento da 
máquina administrativa que fora promovido pelo DL 200-67, propiciando 
condições para que a iniciativa privada ocupasse espaços então tomados pelo 
Estado. Isso permitiria o recuo da atividade pública àquelas que lhe fossem 
típicas. Esse foi o primeiro indicativo de que, anos mais tarde, haveria um forte 
processo de rearranjo do Estado, com as privatizações. 
A Nova República 
Então, assistiu-se ao fim do regime militar, que deu abertura ao período político-
administrativo conhecido como Nova República. Era a transição democrática, 
que necessitava alterar os rumos de uma máquina pública por um lado dispersa 
e fragmentada em termos de estrutura, e, por outro, excessivamente 
centralizada em termos de comando. Necessitava-se de algo mais ágil e 
democrático, com entes públicos autônomos, voltados à missão pública do 
Estado, com menor volume e maior capacidade de se movimentar, conforme a 
dinâmica de uma democracia. 
Acrescente-se a isso o movimento de globalização pelo qual o mundo tem 
passado desde a década de 80, no qual se perceberam, em diversos países, 
processos de reengenharia administrativa no setor público sendo levados a 
efeito. O Brasil buscou esse rumo. 
 
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A reforma administrativa da Nova República 
Em 1985, o Presidente da República José Sarney editou o Decreto nº 91.309, 
de 1985, que dispunha sobre a Reforma da Administração Pública Federal, com 
o qual incumbia ao Ministro de Estado Extraordinário para Assuntos de 
Administração promover a execução do Plano de Reforma da Administração 
Pública Federal, praticando ou propondo os atos necessários à sua efetivação. 
Compunham o plano: 
1. O enfoque no atendimento ao cidadão; 
2. O resgateda função social da Administração; 
3. A revitalização da atividade pública com o fortalecimento do servidor; 
4. O maior controle dos gastos, com incremento no desempenho; 
5. A aproximação da instância decisória do local onde aconteceria a ação 
pública. 
A reforma administrativa da Nova República, contudo, não logrou êxito, em 
primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente 
saído do autoritarismo político imposto pelo regime militar, o Congresso 
encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA–
MDB fora substituído por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava a 
formação de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente. 
Além disso, a crise econômica ganhou forte importância, tendo sido lançado o 
Plano Cruzado, que visou pôr ordem na economia e conter a inflação galopante 
de então. 
O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importância diante 
de questões ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora reduzido de 
seis para cinco anos, e também sobre necessidade de alterações no sistema de 
governo brasileiro. 
 
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A Constituição de 1988 
Ainda no início do governo de José Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional 
Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituição para o País, 
promulgada em 1988. 
Acerca da Administração Pública, foram as seguintes algumas das inovações 
trazidas pela Constituição de 1988: 
1. Delegação ao Congresso Nacional para dispor sobre a Administração 
Pública, retirando do Executivo a faculdade de legislar nessa área por 
decreto; 
2. Redistribuição da estrutura Administrativa e orçamentos entre União, 
Estados e Municípios, com recuo da esfera federal; 
3. Adoção do RJU para todos os servidores públicos, com estabilidade 
depois de transcorridos dois anos da posse de servidor aprovado em 
concurso público. 
É certo que a ascensão do município à condição de ente federado acarretou a 
principal alteração da estrutura administrativa promovida pela Carta. 
A partir de então, deixou de existir a figura do Decreto-Lei, tão empregado para 
a propositura das reformas administrativas pelo Executivo sem a participação do 
Congresso. Com isso, por meio do novo instituto da Medida Provisória, as 
políticas administrativas lançadas pelo Executivo passaram a ser deliberadas 
pelo Legislativo. Nesse processo, os projetos de autoria do Presidente da 
República são analisados pela Câmara, depois pelo Senado e, finalmente, pela 
Câmara novamente, nesse último retorno exclusivamente acerca das 
modificações apresentadas pelos senadores. Somente então vai à sanção e 
conversão em Lei. 
 
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Especificamente, quanto à reforma proposta pelo Presidente Sarney, a 
Constituição de 1988 trouxe, em seu artigo 24, do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias, referência à reforma administrativa de 1985, 
deixando definida a necessidade de que uma reforma dessa natureza devesse 
ser levada a efeito, em até 18 meses, a partir da promulgação da nova Carta. 
Art. 24- A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios editarão leis que 
estabeleçam critérios para a compatibilização de seus quadros de pessoal ao 
disposto no art. 39 da Constituição e à reforma administrativa dela decorrente, 
no prazo de dezoito meses, contados da sua promulgação. 
No governo subsequente, tendo sido encontrado um considerável déficit público, 
o Presidente Collor promoveu acentuado desmonte da máquina administrativa, 
com achatamento salarial dos servidores, ditos por ele como sendo “marajás”. 
Servidores não estáveis foram demitidos e aqueles que o eram foram postos em 
disponibilidade. Collor considerava a máquina administrativa por demais 
ineficiente e incapaz de contribuir com o avanço do Estado e da economia 
nacionais – era um verdadeiro “elefante branco”, segundo ele. 
Na época, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mínimo com contas 
públicas saneadas, o que seria condição indispensável para a atração de 
investimentos externos, que abriria uma presença brasileira mais competitiva no 
cenário estrangeiro. 
Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lançou o 
bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente político e 
institucional necessários a uma Reforma Administrativa em novos moldes, 
proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que 
teve no ministro Bresser Pereira, da Administração Federal e Reforma do Estado 
(MARE), seu principal mentor. 
O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizações, realizadas com 
o objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da máquina pública. A 
telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situação, o Estado, por meio das 
agências reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador 
de uma atividade pública provida pelo mercado, livre da ação direta do governo. 
Uma questão que os críticos das privatizações colocam diz respeito ao destino 
dado aos patrimônios das empresas privatizadas. 
 
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Fez parte desse período o Programa de Desligamento Voluntário (PDV), 
amplamente empregado na Administração, na forma da Lei nº 9.468, de 1997. 
O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demissões espontâneas 
de servidores públicos estáveis. 
Despreparados para o empreendedorismo da iniciativa privada, contudo, muitos 
desses servidores constituíram negócios próprios que, em curto tempo, 
resultaram em falência. Ainda hoje tramita no Congresso Nacional projeto de lei 
que visa anistiar os servidores optantes do PDV, com o forte argumento de que 
se tratou de verdadeiro “estelionato oficial”, uma vez que nem todas as 
promessas feitas pelo governo foram cumpridas, como a de prestar apoio e 
assessoria ao empreendedorismo dos servidores que aderissem ao Programa. 
FHC descreveu sua Reforma Administrativa Gerencial no Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A inovação do plano estava nas 
premissas da reforma, que propunha adotar na gestão pública práticas comuns 
às empresas privadas. 
 
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Até o final de seu primeiro mandato, FHC fez aprovar no Congresso duas 
emendas constitucionais, promulgadas em 1998, com a finalidade de preparar o 
caminho legislativo para a adoção de sua reforma gerencial. Uma delas foi a 
Emenda nº 19, que dispôs sobre princípios e normas da Administração Pública, 
servidores e agentes públicos. A outra foi a Emenda nº 20, que modificou o 
sistema de previdência social do servidor. 
A Emenda nº 19: 
1. Acrescentou a eficiência dentre os princípios fundamentais da 
administração; 
2. Criou o contrato gestão; 
3. Flexibilizou o instituto da estabilidade, acrescentando a insuficiência de 
desempenho e o excesso de quadros dentre as possibilidades de perda 
de cargo público; 
4. Permitiu a contratação de estrangeiros pela Administração, desde que 
mantida a prerrogativa do concurso público; 
5. Estabeleceu teto para a remuneração dos servidores e membros dos 
poderes. 
Já a Emenda nº 20: 
1. Estabeleceu idade mínima para aposentadoria (60 anos para homem e 
55 anos para mulher); 
2. Extinguiu o acumulo de aposentadorias; 
3. Definiu o prazo de dez anos de serviço público e de cinco anos no cargo 
ocupado para habilitação à aposentadoria. 
4. Tornou possível a criação de regime previdenciário complementar, com a 
adoção do teto de aposentadoria do regime geral pago pelo INSS, para o 
servidor. 
 
Pág. 16 
Tendo promulgadas as duas emendas constitucionais no último ano de seu 
primeiro período de governo, após se reeleger, FHC extinguiu o MARE e 
transferiu a reforma administrativapara a pasta do Planejamento, Orçamento e 
Gestão (MPOG). Nesse momento, Bresser Pereira deixou o governo, sem ter 
conseguido implementar, minimamente que fosse, sua reforma gerencial. 
Antes do final de seu segundo mandato, e considerando insuficientes as 
modificações levadas a efeito pela Emenda nº 20 no sistema previdenciário do 
servidor público, FHC encaminhou ao Congresso nova proposta de alteração 
constitucional, que somente foi aprovada já no governo subsequente – a Emenda 
nº 41, de 2003. 
Outro fato relevante do período FHC foi a aprovação, durante seu segundo 
mandato, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar nº 101, de 
2000, que impôs forte ajuste fiscal e planejamento nos orçamentos públicos da 
União, Estados e Municípios. A LRF propiciou a necessária transparência do 
gasto público, além de condicionar a realização de despesa à capacidade de 
arrecadação. 
Depois disso, veio o governo Lula, que não apresentou proposta de reforma 
administrativa. Presenciou-se a continuidade da política de privatizações, sendo 
merecedora de destaque apenas a emenda constitucional que tratou, mais uma 
vez, do sistema previdenciário do servidor público. Foi a Emenda nº 47, de 2005. 
Críticos do governo destacam o grande aumento do número de cargos 
comissionados na Administração durante esse período, providos mais por 
critérios partidários do que propriamente por mérito ou especialização de ordem 
técnica. 
Pág. 17 
Atenção: 
1. A presidente Dilma Rousseff sancionou a lei n° 12.618 de 2012 que: 
2. Regulamentou dispositivo criado pela Emenda n° 20, instituindo o regime 
de previdência complementar para os servidores públicos federais 
titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos órgãos que 
menciona; 
3. Fixou o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões 
pelo regime de previdência que trata o art. 40 da Constituição Federal; 
4. Autorizou a criação de três entidades fechadas de previdência 
complementar, denominadas Fundação de Previdência Complementar do 
Servidor Público Federal, para os poderes Executivo, Legislativo e 
Judiciário (Funpresp-Exe, Funpresp-Leg, Funpresp-Jud). 
Com isso, os servidores públicos empossados a partir da criação dos fundos 
passarão a ter suas aposentadorias limitadas ao teto pago pelo INSS ao 
trabalhador do regime geral de previdência. 
Passados todos esses governos, planos e tentativas de reforma, percebe-se 
que, de fato, a Administração Pública tem evoluído, inobstante o insucesso e os 
resultados parciais de incontáveis iniciativas de aprimoramento gerencial. Há 
uma grande contingência de fatores políticos, institucionais e econômicos que 
compuseram o plano de fundo das reformas propostas e aqui destacadas. 
 
Pág. 18 
As tecnologias da informação 
Aspecto merecedor de menção tem sido o emprego de tecnologias da 
informação na automação de procedimentos. No Decreto-Lei nº 39.605, de 1956, 
JK demonstra preocupação com a adoção de um sistema de comunicação que 
produza a distribuição rápida dos papéis, maior segurança nas informações, 
controle do andamento dos processos e funcionamento mais dilatado do 
expediente de protocolo. Isso denuncia a carência dos recursos tecnológicos à 
época, atualmente existentes e muito bem empregados pela Administração. 
Prova dessa eficiência tem sido, por exemplo, o processo legislativo eletrônico 
das Casas do Congresso, que oferecem ao cidadão o conhecimento amplo e 
pontual da elaboração das leis. Outro exemplo de agilidade é a forma com que 
o INSS concede benefícios, com agendamento marcado e controle automático 
do histórico previdenciário do trabalhador. Outros exemplos são o Sistema 
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), o SIGA 
BRASIL, e as páginas de governo na Internet, com toda sorte de informações e 
conhecimentos sistematizados. 
Temos, hoje, acentuada preocupação com o desenvolvimento do servidor, 
explicitamente expressa nas escolas de governo, dentre as quais se destacam 
a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), do Executivo, e o Instituto 
Legislativo Brasileiro (ILB), do Senado Federal, que, em conjunto com o Centro 
de Formação da Câmara dos Deputados (CEFOR), têm proporcionado aos 
servidores do Senado, da Câmara e de outros órgãos conveniados a capacitação 
de que necessitam para o desempenho eficiente de suas funções. 
 
Pág. 19 
A Lei de Acesso à Informação 
Outro aspecto notável, que contribui sobremaneira com a eficiência geral, é o 
controle social cada vez mais atento e bem informado. Mencione-se a Lei de 
Acesso à Informação, Lei nº 12.527, de 2011, que visa garantir o acesso a 
informações, previsto em dispositivos constitucionais, com as seguintes 
diretrizes: 
1. Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como 
exceção; 
2. Divulgação de informações de interesse público, independentemente de 
solicitações; 
3. Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia de 
informação; 
4. Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na 
administração pública; 
5. Desenvolvimento do controle social na Administração Pública. 
Apesar disso, percebe-se na Administração ainda haver patrimonialismo, 
desperdício e casos de corrupção. Quem sabe se houvesse ações mais 
eficientes na redução desses desvios, restaria espaço mais amplo para a 
implantação de uma máquina administrativa predominantemente eficiente e 
orientada à finalidade pública do Estado. 
Levadas a efeito, efetivamente, sobressaem-se as restrições previdenciárias 
aplicadas aos servidores públicos, para os quais foram dedicadas três emendas 
constitucionais (nos 20, 41 e 47). Enquanto isso, uma série de dispositivos 
constitucionais importantes permanece sem efeito, aguardando pela aprovação 
de leis ordinárias e complementares que lhes proporcionem regulamentação. 
 
Pág. 20 
Síntese 
1. Em termos de organização administrativa, a máquina pública burocrática 
brasileira foi inaugurada por Getúlio Vargas, na década de 30, quando 
adotou o modelo de administração weberiana. 
2. JK pretendeu dar agilidade à Administração, propondo dispositivos que 
reduzissem seus entraves burocráticos excessivamente paralisantes. 
3. O regime militar propôs a descentralização operacional, com multiplicação 
de órgãos e expansão da presença do Estado. Preservou o controle, a 
fiscalização e a gestão política centralizadora. Valorizou a meritocracia e 
a hierarquia administrativa. 
4. José Sarney pretendeu reduzir a máquina com ganho de eficiência e 
valorização do servidor público. Encontrou dificuldades na formação de 
uma base de apoio no Congresso e graves adversidades na economia. 
5. Collor promoveu, desmonte na estrutura. Extinguiu órgãos, demitiu 
servidores não estáveis, colocou servidores estáveis em disponibilidade, 
cortou salários, cassou “marajás”. Pretendia, assim, conquistar 
credibilidade internacional e atrair investimentos estrangeiros. 
6. FHC promoveu privatizações e aprovou emendas constitucionais para 
reformar a previdência do servidor e criar condições para uma reforma 
administrativa nos moldes da iniciativa privada. 
7. Lula não apresentou proposta de reforma administrativa, dando 
continuidade às privatizações. Expandiu o número de cargos 
comissionados e promoveu mais uma reforma previdenciária. 
8. Dilma, até o momento, regulamentou a previdência privada do servidor 
público, que estabelece o mesmo teto de aposentadoria pago pelo regime 
geral da previdência. 
 
 
Unidade 3 - Tipos de Administração Pública 
 
A Administração Pública brasileira sempre se pautou pela prática político-
administrativa de seus altos gestores, emum modelo predominantemente 
híbrido, no qual tendências teoricamente excludentes se mesclaram de forma 
mais ou menos evidente cada uma delas, o que dependeu da situação e do 
momento vivido. 
Agora que já conhecemos como se deu a evolução histórica da Administração 
Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização, vamos 
descrever e apontar os aspectos e o encadeamento organizacional dos modelos 
patrimonialista, burocrático e gerencial, na máquina estatal do país. Serão aqui 
pontuadas características, práticas e resultados dos três tipos de administração, 
com o intuito de fortalecer a nossa visão crítica perante diversas situações. 
Em uma abordagem geral, a administração do Estado pode ser: 
 Patrimonialista; 
 Burocrática; 
 Gerencialista. 
São esses os três modelos básicos, que muitas vezes se misturam ou se 
alternam, conforme a contingência política e administrativa de momento. Numa 
máquina pública com o porte e a complexidade da brasileira, por exemplo, 
observa-se a incidência dos três modelos, de forma mais ou menos evidente. 
 
Pág. 2 
O Patrimonialismo 
Há que se ter em vista que a forma com que se administra o Estado está 
diretamente associada à sua própria natureza e concepção, que, no caso 
brasileiro, é a república, ou res publica – coisa pública. Numa república, o 
interesse do Estado é o bem comum, que é de todos e a todos deve servir. 
Qualquer emprego da máquina pública que se afaste desse objetivo resulta em 
desvio de finalidade. Portanto, o Estado republicano exclui, de imediato, a gestão 
patrimonialista. 
O patrimonialismo é originário dos regimes absolutistas, onde o soberano, 
proprietário do Estado, delegava a administração entre os seus – fossem eles 
nobres ou não –, que ao rei devendo obediência, priorizavam a defesa dos 
interesses particulares do monarca, em detrimento do interesse público. Tanto o 
povo quanto a administração serviam ao rei. 
 
Pág. 3 
No Brasil, a gestão patrimonialista foi adotada desde a fase colonial, em que 
porções de terras eram concedidas pelo monarca aos seus donatários, sem que 
isso implicasse contrapartida para o bem comum da coletividade. Naquele 
tempo, o bem particular da autoridade se confundia com o patrimônio do Estado, 
sendo ambos utilizados indistintamente, conforme a conveniência do detentor. 
Foi assim durante o período imperial, indo até a República Velha, na década de 
1930, com a adoção da burocracia weberiana. 
Embora isso aparente ser história passada, engana-se quem considere o 
patrimonialismo extinto da Administração brasileira. Com o tempo e a máscara 
do interesse público, o hábito de “dar-se jeito para tudo” demonstrou ser o 
patrimonialismo bastante presente, ainda, na atualidade. 
A gestão patrimonialista é, em essência, fisiológica, pois se baseia na troca de 
favores, no “toma-lá-dá-cá” clientelista, com a finalidade de garantir vantagens 
pessoais, conforme os interesses individuais, sem considerar o bem comum. 
Pode ser encontrada, de forma velada e discreta, dentro das estruturas 
administrativas dos órgãos de governo. 
Uma das características mais evidentes de uma gestão patrimonialista é a 
inobservância de regras formais. Regras restringem a livre ação do 
administrador, e o gestor patrimonialista busca ter amplitude de ação para a 
prática do benefício próprio. Quando há regras, estas são pouco divulgadas e 
conhecidas, o que favorece o desvio. Sob esse aspecto, a Constituição 
estabeleceu os princípios da impessoalidade e da legalidade ao administrador 
público, com o intuito de prevenir a prática patrimonialista. 
 
Pág. 4 
O gestor patrimonialista não aprecia a renovação de quadros. Essa situação é 
típica de órgãos que mantêm gestores em cargos de chefia ou de direção por 
longos períodos. Quando o gestor deixa um cargo é para assumir outro de 
hierarquia igual, ou superior. Essa perpetuação na gestão desestimula os novos 
talentos e o surgimento de lideranças. Toda organização bem administrada deve 
promover a formação de líderes e a capacitação continuada de seus servidores 
em habilidades gerenciais, com o intuito de ascensão às funções comissionadas 
típicas de servidores efetivos. 
Outro indício de patrimonialismo é a falta de programas de formação e 
capacitação de servidores. O gestor patrimonialista teme ser superado e 
substituído por outro que possua desempenho superior ao seu, conquistado a 
partir de ações de capacitação. Por isso previne-se, deixando de priorizar entre 
suas práticas administrativas a busca pela plena formação e capacitação 
funcional de seus colaboradores. 
Privilégios funcionais, injustiça distributiva, nepotismo e corrupção são desvios 
comuns em gestões patrimonialistas. É certo que os resultados de uma 
administração dessa natureza surtam efeito vantajoso apenas para o “dono do 
cargo”. Por isso, o patrimonialismo se encontra totalmente desassociado da 
eficiência e do espírito público. 
Prova de que o patrimonialismo é ainda presente na Administração brasileira foi 
a edição, pelo Supremo Tribunal Federal, da Súmula Vinculante nº 13, de 2008, 
que estabeleceu como inconstitucional a prática do nepotismo nos casos que 
especifica. No nepotismo, a escolha entre familiares da autoridade nomeante 
para os cargos de agentes públicos afasta a seleção por mérito objetivo. 
 
Pág. 5 
O Modelo Burocrático 
Como alternativa a essa forma personalista de gestão surgiu o modelo 
burocrático de administração, onde o privilégio deu lugar ao mérito. Trata-se a 
burocracia de um modelo administrativo idealizado pelo sociólogo alemão Max 
Weber, estando associado a cinco princípios básicos: hierarquia, normatização, 
capacitação, especialização e meritocracia. 
Nesse modelo, a gestão desatenta e a falta de critério são substituídas pelo 
controle extremo, com normas rígidas a serem seguidas. Num Estado de 
tamanho limitado, como o liberal, essa forma de gestão surte resultados 
eficientes. Exemplo disso foi a adoção do modelo de administração weberiana 
na Alemanha, Estado liberal, após a I Guerra Mundial, em uma experiência que 
ficou conhecida como República de Weimar. Os resultados foram tão eficientes 
em termos de máquina estatal, que tornaram possível àquele país promover a II 
Guerra Mundial. 
Num Estado social, entretanto, esse formalismo excessivo do poder racional-
legal acaba por obstruir o ritmo e a dinâmica da Administração, que, em meio a 
tantas normas e procedimentos, perde agilidade na consecução de suas 
políticas públicas. Evitam-se abusos e usos indevidos, como a corrupção, o 
nepotismo e a prática patrimonialista, mas perde-se o foco na prestação do bom 
serviço público, na agilidade e na qualidade do resultado para a sociedade. 
Essa é a crítica que se faz à burocracia. A Administração volta-se para si mesma, 
para o formalismo, para o meio, para a minúcia do procedimento, deixando de 
atentar-se para a eficiência e a qualidade do serviço prestado. 
 
Pág. 6 
No Brasil, uma solução que o constituinte de 1988 deu para a necessidade de 
agilidade na consecução de políticas públicas em face da urgência das normas 
legais foi a criação do instrumento legislativo da Medida Provisória Presidencial. 
Foi uma evolução do Decreto-Lei, com a diferença de que a medida provisória 
perde seus efeitos caso não seja apreciada e aprovada pelo Congresso em 
tempo determinado. 
Como na burocracia toda política pública necessita de autorização legal do 
Legislativo, devendo ser prevista em lei, há que existir um instrumento de 
aplicação imediata, que permita a adoção de medidas rápidas em face da 
dinâmica nacional. A medida provisória atende a isso. Uma vez editada e 
apresentadaao Legislativo, surte efeitos imediatos. Enquanto isso, o Congresso 
passa a dispor do prazo de 120 dias – 60 dias, prorrogáveis por mais 60 dias – 
para convertê-la em lei ordinária, com ou sem alterações. 
Se por um lado fica evidente que o patrimonialismo é incompatível com a 
finalidade pública, com o crescimento da Administração, tanto em volume quanto 
em complexidade, descobriu-se que a pouca agilidade imposta pelo modelo 
burocrático, com suas regras e procedimentos, acabava por comprometer o 
resultado da Administração. É certo que a agilidade seja um pressuposto 
necessário da ação administrativa, necessitando-se, então, que haja alternativa 
ao modelo burocrático que garanta a necessária agilidade, sem abrir-se caminho 
para o patrimonialismo. 
 
Pág. 7 
O Modelo da Administração Gerencial (gerencialismo) 
Nesse tipo de gestão pública, o cidadão passa a ser visto como cliente que 
investe no Estado através dos impostos que recolhe. Deve ele, portanto, ter o 
respectivo retorno na forma de serviços públicos bem providos e administrados. 
Semelhantemente à lógica do mercado, em que o dono do negócio recebe seus 
lucros, o “dono do Estado”, que é o cidadão, recebe seu “lucro” na forma do 
atendimento com qualidade de suas necessidades por parte da Administração. 
São metas do gerencialismo: 
 O barateamento de custos; 
 A simplificação dos procedimentos; 
 O aumento da qualidade dos serviços públicos, e; 
 A visão do cidadão como cliente do “negócio” público. 
A palavra “eficiência”, incluída dentre os princípios constitucionais da 
Administração pela Emenda nº 19, traduz bem o espírito de uma gestão 
gerencial. 
A Reforma Administrativa do governo FHC, descrita no Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, propôs a adoção de critérios 
gerenciais, típicos da administração privada das empresas de mercado, no 
contexto da Administração Pública. Nesse sentido, a burocracia paralisante seria 
substituída por um modelo gerencial mais livre e autônomo, com indicadores de 
desempenho e foco no atendimento das necessidades do cliente-cidadão. 
 
Pág. 8 
A administração pública gerencial não rejeita os princípios da burocracia que se 
propõe em suceder; pelo contrário, baseia-se: 
 No mérito; 
 No rigor para o provimento de cargos; 
 Na capacitação, qualificação e especialização do servidor; 
 Na constituição de carreiras de Estado profissionalizados e remuneradas 
conforme planos de carreira definidos em lei; 
 Na gestão de desempenho com avaliações periódicas, dentre outros 
elementos. 
A grande diferença reside na forma de controle, que passa da área-meio, com 
foco nos processos, para a área-fim, com foco nos resultados, aferidos por 
intermédio de indicadores de qualidade. 
Atenção: Quais os objetivos que o órgão deve atingir? Quais os resultados 
esperados: Quais recursos e metodologias serão empregados para a 
obtenção dos resultados? Qual a autonomia do gestor para a realização de 
seus planos de ação? 
São todas estas questões para as quais o administrador terá que dar resposta 
no modelo gerencial. 
Outra diferença reside na qualidade e quantidade das regras, que devem ser 
flexíveis o suficiente para viabilizar o sucesso da gestão gerencial, em face de 
um cenário vivo e pleno de mudanças que a dinâmica nacional a cada dia 
apresenta. No modelo de gestão gerencial é mais natural e corriqueira a relação 
do Estado com as entidades privadas e as organizações sociais. 
 
Pág. 9 
O modelo gerencial é baseado na confiança que se deposita no agente público, 
sem prescindir-se do controle, da fiscalização e da medição de resultados. No 
modelo, há descentralização decisória, com estruturas menos hierarquizadas e 
mais horizontalizadas. É um modelo que favorece a criatividade, o 
autodesenvolvimento e a qualidade de vida laboral para o servidor. É um 
ambiente que, ao reduzir a rigidez do formalismo, propicia a iniciativa lúcida e 
responsável. 
São alguns dos princípios da administração pública gerencial: 
 orientação para resultados e disposição para obter resultados mesmo 
com recursos escassos; 
 foco no cidadão – usuário; 
 aumento da eficácia e eficiência; 
 transparência dos processos decisórios; 
 responsabilização e trabalho em equipe. 
 
Conforme visto até aqui, na Administração Pública brasileira, patrimonialismo, 
burocracia e gerencialismo coexistem e são, cada um deles, mais evidentes 
conforme o contexto administrativo sob enfoque. 
É certo que futuras reformas administrativas devam visar à forma gerencial de 
lidar com a coisa pública. Para tanto, há que se fortalecerem os dispositivos de 
controle e fiscalização internos e externos, de maneira que impeçam, ainda mais, 
o avanço do patrimonialismo, sem que isso resulte em restrições ao movimento 
da máquina pública. Deve-se, da mesma forma, buscar incutir com maior 
destaque a finalidade pública como valor máximo da atividade. 
Profissionalização; emprego de tecnologias; adoção de legislações flexíveis; 
equilíbrio nas contas são também elementos necessários à reforma gerencial. 
 
Unidade 4 - Plano diretor da reforma do aparelho do Estado (PDRAE) 
 
Vimos até aqui os três modelos básicos de administração pública, que muitas 
vezes se misturam ou se alternam, conforme a contingência política e 
administrativa de momento. 
Vamos conhecer agora, o mais significativo movimento de modernização das 
práticas administrativas que se tem notícia nas últimas décadas de nossa história 
- . o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro - que pretendeu 
estabelecer e consolidar o modelo gerencial na Administração Pública diante da 
crise passada pelo estado moderno nas décadas de 1980 e seguinte. 
No final do século XX, o avanço generalizado da presença do Estado, 
especialmente no domínio da economia, sofreu forte abalo de ineficiência, 
especialmente em face dos exageros do modelo. O acirramento da crise no 
modelo do Estado do Bem Estar Social – Welfare State, havido a partir da 
década de 70, chegou à década de 1990 provocando, em diversos países, 
especialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, uma tendência ao movimento 
de retorno ao liberalismo, com seu Estado mínimo (neoliberalismo), que, por ser 
utópico, já houvera fracassado nas décadas de 1930-40. 
No Brasil, por exemplo, o Estado possuía companhias aéreas (VASP e VARIG); 
possuía fábrica de aviões (EMBRAER); possuía supermercados – Companhia 
Brasileira de Alimentos (COBAL); minerava ferro (VALE); produzia aço (CSN); 
possuía hotéis (Brasília Palace Hotel e Hotel Nacional, em Brasília); prestava 
diretamente serviços de telefonia (TELEBRAS) – todas essas atividades, dentre 
outras, típicas da iniciativa privada. 
É certo que toda essa presença oficial na vida nacional onerou por demais as 
contas públicas, uma vez que o Estado, em nenhum país do mundo, costuma 
ser bom gestor de empreendimentos de produção. Isso agravou, 
consequentemente, a crise econômica interna, com descontrole fiscal. Daí 
resultou redução de crescimento, desemprego e inflação. Era esse o cenário do 
início dos anos 1990. A crise do Estado estava levando à desaceleração 
econômica dos países, com mergulho na recessão. No Brasil, isso não era 
diferente. 
 
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A globalização 
Acrescente-se, ainda, que a globalização da economia tornou a competição 
entre os países muito mais acirrada, e o Estado não poderia continuar a 
representar empecilho ao desenvolvimento da economia brasileira, que 
necessitava conquistar espaço no cenário internacional, inclusive para reverter 
a situação de balanço comercial desfavorável, onde as importações superavam 
as exportações.A política nacional de substituição de importações de então não 
lograva o êxito pretendido. Carecia-se de um modelo estatal mais barato, menos 
hierarquizado, mais livre, menos participativo/concorrente, e mais fiscalizador, 
com menor rigidez de procedimentos, menos normas e regulamentos mais 
flexíveis. 
Formou-se, então, ambiente político propício para mudanças no modelo de 
gestão, do formato burocrático, e estruturalista, para o formato gerencial, cujos 
fundamentos mencionamos no tópico anterior. Para tanto era necessário, 
contudo, alterar-se a Constituição de 1988, que não previra originalmente essa 
necessidade e houvera, inclusive, acarretado forte movimento em direção 
oposta, rumo ao modelo burocrático, anacrônico e incapaz de dar as respostas 
de eficiência tão necessárias naquele momento. Isso se percebe na aplicação 
indistinta do instituto da estabilidade no emprego para todos os servidores da 
Administração Direta, absolutamente desvinculado de requisitos mínimos e 
indispensáveis de desempenho funcional. 
“Enumeram-se alguns equívocos da Constituição de 1988 no campo da 
administração de recursos humanos. Por meio de institucionalização do Regime 
Jurídico Único, deu início ao processo de uniformização do tratamento de todos 
os servidores da Administração direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao 
concurso público, sendo que poderiam ser também utilizadas outras formas de 
seleção que tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal sem permitir a 
volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo público 
para funcionários celetistas, que não façam parte das carreiras exclusivas do 
Estado) ”. (CHIAVENATO, 2008, p. 156) 
 
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Editado no governo FHC, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 
(PDRAE) lançou as bases da Reforma Administrativa Gerencial, que seria 
levada a efeito pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado 
(MARE), comandado por Bresser Pereira. 
Segundo o PDRAE, dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal 
de torná-lo mínimo, era necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não 
apenas garantisse a propriedade e os contratos, mas também exercesse seu 
papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da 
redução das desigualdades sociais. 
Reformar o Estado significava melhorar não apenas a organização e o pessoal 
do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, 
de forma a permitir que esse tivesse uma relação harmoniosa e positiva com a 
sociedade civil. 
A reforma do Estado permitiria que seu núcleo estratégico tomasse decisões 
mais corretas e efetivas, e que seus serviços – tanto os exclusivos, que 
funcionavam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que 
estavam apenas indiretamente subordinados na medida em que se 
transformassem em organizações públicas não estatais – operassem muito mais 
eficientemente. 
 
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Em seu diagnóstico, o Plano apontou que, como resultado do retrocesso 
burocrático de 1988, houve um encarecimento significativo do custeio da 
máquina administrativa, tanto no que se referia a gastos com pessoal como com 
bens e serviços, e acentuado aumento da ineficiência dos serviços públicos. 
Chegou-se ao ponto de, em 1995, 36% dos gastos com pessoal da União terem 
sido direcionados para o pagamento de inativos. 
Em relação à distribuição de servidores pelas esferas de governo, o Plano 
mostrou que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que 
empregavam municípios (26%) e a União (25%). Essa distribuição desigual em 
favor dos efetivos estaduais se apresentou incompatível com o municipalismo 
implantado na Constituição de 1988, que houvera transferido aos municípios 
grande esfera de responsabilidades, no que diz respeito aos serviços públicos. 
Do diagnóstico, ficou patente que a legislação brasileira refletia a ausência de 
uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho 
do Estado: 
1. Havia disparidade entre salários e benefícios pagos pelo serviço público 
e a iniciativa privada. Essa premissa levou ao achatamento salarial 
acontecido nos oito anos do governo de FHC. 
2. Na atividade pública, os gastos com aposentados cresciam 
desproporcionalmente em comparação com os recolhimentos 
previdenciários dos trabalhadores da ativa. Os aposentados que até então 
não contribuíam com a previdência pública, deveriam passar a fazê-lo. 
3. As atividades de Estado que representassem carreiras típicas, deveriam 
ser criadas, estruturadas e valorizadas, o que atrairia para a área 
profissionais mais capacitados e motivados. 
4. A reforma do sistema previdenciário do servidor público era um passo 
fundamental e imprescindível para o equacionamento da crise fiscal e 
para a própria reforma do Estado, não sendo, contudo, suficiente. 
 
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Objetivos: Foram os objetivos globais do Plano: 
 Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade 
administrativa de governar com eficácia e eficiência, voltando a ação dos 
serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos; 
 Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe fossem próprias, 
reservando, em princípio, os serviços não exclusivos para a propriedade 
pública não estatal (entidades sociais) e a produção de bens e serviços 
para a iniciativa privada. 
 Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter 
local: só em casos de emergência caberia a ação direta da União. 
 Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter 
regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a 
União. 
A estratégia da reforma do aparelho do Estado foi concebida a partir de três 
dimensões: 
 A primeira, institucional-legal, tratou da reforma do sistema jurídico e das 
relações de propriedade; 
 A segunda, cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática 
para uma cultura gerencial; 
 A terceira dimensão abordou a gestão pública a partir do aperfeiçoamento 
da administração burocrática vigente e da introdução da administração 
gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura 
organizacional e dos métodos de gestão. 
 
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As emendas constitucionais da Administração Pública 
As emendas do capítulo da administração pública foram fundamentais no 
processo de transição para uma administração pública gerencial porque 
incorporaram ou viabilizaram uma nova perspectiva em relação à gestão e ao 
controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto foram 
de importância estratégica para a consecução da reforma administrativa, 
contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos 
servidores com a administração e as prerrogativas dos três poderes para a 
organização administrativa e a fixação de vencimentos dos cargos de seus 
serviços auxiliares ou administrativos. 
A primeira proposta cobriu o capítulo da administração pública e resultou, com 
modificações, na Emenda nº 19, originalmente contemplando as seguintes 
disposições, tendo algumas das quais não logrado êxito: 
 O fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, permitindo-se a volta 
de contratação de servidores celetistas. 
 A exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e 
a manutenção do concurso público para a admissão de servidores 
estatutários. 
 A flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se 
a demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de 
desempenho e por excesso de quadros. 
 No caso de exoneração por excesso de quadros, esta deveria obedecer 
a critérios gerais estabelecidos em lei complementar,sendo os cargos 
correspondentes automaticamente extintos, não podendo ser recriados 
em um prazo de quatro anos. 
 Possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com 
remuneração proporcional ao tempo de serviço como alternativa à 
exoneração por excesso de quadros. 
 Permissão de contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre 
através de concurso ou processo seletivo público, desde que lei 
específica o autorizasse. 
 Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos 
Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração do Presidente da 
República. 
 Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor 
equivalente percebido na ativa. 
 Facilidade de transferência de pessoal e de encargos entre 
personalidades políticas da Federação, a União, os Estados-membros, o 
Distrito Federal e os Municípios, mediante assinatura de convênios. 
 Eliminação da isonomia como direito subjetivo, embora mantivesse, 
implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa administração. 
 
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O sistema previdenciário público 
A proposta de emenda da Previdência (resultante, com modificações, na 
Emenda nº 20) extinguiu a aposentadoria integral e as aposentadorias precoces. 
A aposentadoria dos funcionários passou a ocorrer por idade, com uma pequena 
correção para o tempo de serviço na regra de transição, sendo proporcional à 
contribuição do servidor. 
O sistema previdenciário público continuou distinto do setor privado, na medida 
em que o Estado prosseguiu garantindo integralmente o sistema previdenciário 
dos servidores, independentemente do seu nível de remuneração. 
 
 
 
Exercícios de Fixação - Módulo I 
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I de estudo do curso Administração 
Pública Descritiva. 
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma 
releitura do mesmo e responda aos Exercícios de Fixação. O resultado não 
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu 
domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a 
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