Aulas 5 e 6 Copia

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CARREIRAS JURÍDICAS (PCJ) 2014 
Direito Administrativo 
Matheus Carvalho 
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* ATOS ADMINISTRATIVOS * 
 
11. CONCEITO DE ATOS DA 
ADMINISTRAÇÃO: 
 
- Atos jurídicos, ou não, por meio dos quais a 
Administração emite uma declaração de 
vontade para executar a lei aos casos 
concretos e fazer prevalecer o interesse 
público sobre os interesses particulares, no 
desempenho das suas atividades. 
 
12. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS DA 
ADMINISTRAÇÃO (CELSO ANTÔNIO): 
 
14.1 -Atos Jurídicos Regidos pelo 
Direito Privado: a Relação Jurídica é 
horizontal, há igualdade entre os contratantes 
(administração x particular), a administração 
não se vale da sua supremacia. 
 
14.2 -Atos Materiais = FATO 
ADMINISTRATIVO. Não são atos jurídicos, 
apenas realizam, executam uma atividade do 
Estado. (Ex. construção de uma estrada, 
pavimentação). 
 
14.3 - Atos Políticos ou de Governo: 
São de natureza jurídica, editados pelo Estado 
no exercício de função política de soberania. 
Ex. sanção do presidente a um projeto de lei. 
 
14.4 - ATOS ADMINISTRATIVOS 
(espécie do gênero ‘Ato da Administração’). 
 
 Conceito: É um ato jurídico¹ por 
meio do qual o Estado, ou quem lhe faça as 
vezes², exprime uma declaração unilateral de 
vontade, no exercício de suas Prerrogativas 
Públicas, consistentes em providências 
jurídicas complementares da Lei³, a título de 
lhe dar execução, sujeitas ao controle de 
legitimidade pelo Judiciário, no desempenho de 
atividades essencialmente administrativas da 
gestão dos interesses coletivos. 
 
01. É Ato jurídico: tem por fim criar, alterar, 
extinguir algo no mundo do Direito, no que se 
diferenciam do fato administrativo (realizações 
da administração sem declaração de vontade). 
 
02. Estado (Três Poderes) e Quem lhe faça as 
vezes (delegatários, concessionários, que 
atuam em nome do Estado e podem exprimir 
declaração de vontade em nome do mesmo, 
emitindo atos administrativos). 
 
03. Providências jurídicas complementares da 
Lei: atividade precípua da administração na 
sua função de executar a lei, de ofício, ao caso 
concreto. 
 
 Atributos e Qualidades dos Atos 
Administrativos: 
 
 Presunção de Legitimidade, 
juris tantum: o ato administrativo presume-se 
editado de acordo com as normas e princípios 
gerais de Direito. Decorre da Legalidade 
Ampla. O ato vigora enquanto não afastado. 
 
 Presunção de Veracidade, 
relativa: ao conteúdo do ato e aos fatos que o 
compõe, corresponde à verdade de fato  Fé 
Pública. 
 
 Imperatividade: não é atributo 
de todo ato, e sim dos atos que encerram 
obrigações para os administrados. O 
administrado fica constituído em uma 
obrigação, ainda que contra sua vontade. 
Coercitividade dos atos administrativos, 
decorrentes da imperatividade: só poderá 
haver resistência judicial ao ato, enquanto isso 
não ocorrer, o particular estará a ele obrigado. 
Os atos negociais, que apenas permitem certas 
atividades ao administrado, não possuem esse 
atributo. 
 
 Exigibilidade: capacidade de 
exigir que a obrigação imposta ao administrado 
seja cumprida, sob pena de a administração se 
valer de meios indiretos de coação. Ex. Multa. 
 
 Auto-Executoriedade: Esse atributo 
tem que vir expresso em lei, salvo se não for 
possível outra solução no caso concreto. A 
administração se vale de meios direitos de 
coação para execução do ato. Ex. demolição 
de obra. 
 
 Elementos e Requisitos dos Atos 
Administrativos: A Doutrina Majoritária aponta 
cinco elementos, com base na Lei de Ação 
 
 
 
 
 
 
 
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Popular 4717/65, art.2°, a falta de um dos 
requisitos torna o ato inválido (anulável, 
podendo ser sanado). Diogo Gasparini e Celso 
Antônio incluem mais dois elementos 
(conteúdo e causa). 
 
 Competência/Sujeito: Conjunto de 
atribuições definidas por Lei, conferida aos 
órgãos e agentes públicos para, em nome do 
Estado, exprimir a declaração de vontade do 
mesmo através dos atos administrativos. 
Decorre sempre da Lei, é sempre Vinculada, 
portanto, mesmo quando o ato é discricionário, 
sem o qual o ato é inválido. 
 
 Finalidade: Ato que foge da sua 
Finalidade específica prevista em Lei, mesmo 
que atenda a uma outra finalidade benéfica ao 
interesse público, estará incorrendo em desvio 
de finalidade ou desvio de poder, e será 
Inválido. A Finalidade Específica de cada ato 
está sempre prevista em Lei, é sempre 
elemento vinculado, mesmo que ato seja 
discricionário. Ex. Ato de remoção, a finalidade 
específica é uma melhor prestação do serviço 
público. Obs Não pode existir ato 
administrativo Inominado. 
 
 Forma: É o revestimento do Ato 
Administrativo. É, em regra, escrito e no idioma 
nacional, a forma está prescrita em Lei, 
(requisito vinculado). Exceções à forma 
prescrita em Lei: quando a lei se omitir a 
respeito da forma, está será livre, poderá ser 
oral, através de gestos, placas (ex: sinais de 
trânsito). 
 
*Obs: diferencia-se de Formalidade  não é 
elemento de todo ato administrativo, é uma 
solenidade especial para prática de 
determinados dos atos que a exigem. O não 
cumprimento da formalidade torna o ato 
irregular, já o vício de forma gera nulidade. Ex. 
Regulamento (o Decreto é ato administrativo 
que serve como formalidade para eficácia do 
regulamento). 
 
 Motivo: Razão de fato ou de direito que 
autoriza ou determina a prática do ato por parte 
da Administração (Ex. Demissão  o motivo é 
a razão que levou a Administração a praticar o 
ato). O motivo será elemento Vinculado quando 
o Ato for Vinculado; Será Discricionário quando 
o Ato assim o for (ocorre quando a lei não 
elenca o motivo, deixando que a administração 
o pondere). 
 
*Obs: Diferencia-se de Motivação (Princípio 
Constitucional, é a exigência da Administração 
em revelar, manifestar os motivos do ato) 
Teoria dos Motivos Determinantes: O motivo 
revelado pela Administração para a prática do 
ato deve ser seguido estritamente, sob pena de 
invalidade do ato. Os motivos determinam e 
condicionam a validade do ato. 
 
 Objeto/Conteúdo: É o próprio 
conteúdo, disposição jurídica do ato (o que o 
ato dispõe juridicamente). É a própria essência 
do ato, a própria administração vai escolher 
qual o seu objeto. É elemento discricionário, 
quando o ato for discricionário, ou vinculado, 
quando o ato assim o for. Ex. Remoção (o 
objeto é a própria remoção). 
 
****OBS. Corrente Minoritária (Diógenes 
Gasparini, Celso Antônio) existem mais 02 
Elementos: 
 
 Causa: Exigência de correlação, 
ou relação de pertinência lógica entre o motivo 
e o conteúdo do ato à luz de sua finalidade, 
sobretudo nos atos discricionários. Para Celso 
Antônio, a causa é pressuposto de Validade 
lógico. 
 
 Conteúdo (separado do objeto): 
Seria a própria disposição do ato, enquanto o 
objeto seria aquilo sobre o qual o conteúdo 
incide, coisa ou relação jurídica sobre o qual 
recai o ato. O objeto seria o elemento 
extrínseco ao ato e o conteúdo seria o 
elemento intrínseco. 
 
 Classificação dos Atos 
Administrativos: 
 
 Quanto à Vontade para a 
Formação do Ato: 
 
a) Simples (01 vontade): É 
todo ato administrativo que decorre de uma 
única vontade, expressada por um único órgão 
ou agente público, a maioria dos atos é simples 
(ex: nomeação, exoneração). Pouco importa se 
o órgão é singular ou colegiado. 
 
 
 
 
 
 
 
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b) Complexo (01 + 01 vontade): Ato cuja 
formação depende de mais 01 ou mais vontade 
emanada por mais de um órgão. Ex. Promoção 
por merecimento dos desembargadores dos 
TRF´s (o TRF forma uma lista tríplice  a 
encaminha parao Presidente  que escolherá 
01 dentre os 03 nomes). 
 
c) Composto (01 + 01 vontade): Decorre 
de uma única vontade, emanada de 01 único 
agente ou órgão público, mas que depende de 
uma vontade acessória de outro agente ou 
órgão para lhe dar eficácia e validade. 
 
O Ato composto depende de aprovação 
discricionária, prévia ou posterior. Ex. 
Nomeação de Min. do STF, após a aprovação 
do Senado (vontade acessória)  posterior 
nomeação pelo Presidente; Estado de Defesa, 
Intervenção Federal (aprovação posterior do 
Congresso); Estado de Sítio (aprovação prévia 
pelo Senado). 
 
 Quanto aos Destinatários do 
Ato: 
 
a) Geral: São Atos Normativos (sempre atos 
gerais). Têm como destinatários os indivíduos 
em geral, incertos e indeterminados. 
 
b) Individuais: Atinge pessoa determinada, ou 
pessoas determinadas. Ex. nomeação, 
exoneração. 
 
 Quanto aos Efeitos do Ato: 
 
a) Constitutivo: Decorre sempre do exercício 
do juízo discricionário por parte da 
administração. Quando seus efeitos se 
prestarem a criar, inovar, construir uma 
situação jurídica antes inexistente. Ex. 
Autorização, permissão. 
 
b) Declaratórios: Os efeitos se destinam a 
reconhecer uma situação jurídica preexistente. 
Ex. Todos os atos vinculados. 
 
c) Enunciativos: Emitem um juízo de 
conhecimento ou opinião sobre uma situação 
de fato ou de direito conhecida pela 
Administração Pública. Não constituem, nem 
declaram, apenas emitem juízo de opinião. Ex. 
certidões, declarações. 
 
 Quanto ao Conteúdo do Ato: 
 
a) Autorização: Ato 
administrativo discricionário, unilateral, 
precário, gratuito ou oneroso através do qual a 
Administração faculta a um terceiro interessado 
o exercício de uma atividade material ou uso 
em caráter privativo de um bem público, ou a 
prestação em caráter precaríssimo de um 
determinado serviço público. Ex: autorização 
para exercer atividade material  táxi, porte de 
armas; autorização de uso de bem público, 
quando predominar o interesse particular; 
Autorização de serviço público  Ex. Rádios 
comunitárias. 
 
b) Permissão: Discricionário, 
Precário (menos que a autorização), através do 
qual a Administração faculta ao particular 
interessado o uso privativo de um bem público, 
ou prestação de um serviço público também 
em razão de interesse público, que neste caso 
é predominante. Obs.: Lei 8987/95, art.40  
Tornou a Permissão para prestação de serviço 
público um Contrato Administrativo Bilateral, 
distinguindo-se da autorização para prestação 
de serviço público porque esta é ato 
administrativo unilateral e aquela leva em 
conta, sobretudo, o interesse particular. 
Autorização de uso público # da permissão de 
uso público: o interesse envolvido na 
autorização de uso público, que é bem mais 
precário, leva em conta o interesse particular; 
já a permissão de uso público leva em conta o 
interesse público predominantemente. 
 
c) Licença: Ato vinculado e definitivo, 
através do qual a administração reconhece um 
direito subjetivo do administrado, ora para 
exercer atividade material, ora para exercer 
atividade jurídica, condicionadas no seu 
exercício ao prévio reconhecimento por parte 
da administração (a Lei, ao tempo que 
reconhece um direito ao administrado, 
condiciona o seu exercício a esse prévio 
reconhecimento). 
 
Se houver recusa por parte da Administração 
em reconhecer o exercício da atividade, desde 
que o administrado tenha cumprido todas as 
 
 
 
 
 
 
 
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exigências, este poderá interpor Mandado de 
Segurança. Dá-se através do Alvará de 
Licença (ato formal vinculado). 
 
d) Admissão: Não é ato de provimento. É 
Ato Vinculado, através do qual a Administração 
reconhece ao administrado o direito de usufruir 
um serviço público. Ex. matrícula em escola ou 
universidade pública. 
 
e) Aprovação: Controle exercido 
discricionariamente, através do juízo de 
conveniência e oportunidade, em face do qual 
a administração exerce atividade de controle 
prévio ou sucessivo de um outro ato pratica 
pela própria administração ou por particular. 
 
f) Homologação: Ato Vinculado, pelo 
qual a administração exerce o controle sobre 
um procedimento administrativo, 
reconhecendo-o a legalidade. É controle 
vinculado. O ato legítimo, válido, deve ser 
homologado. 
 
 Quanto à Forma: 
 
a) DECRETO (Chefes de Executivo): Só 
são emanados pelos Chefes de Executivo 
(prefeito, presidente e governador) podem 
expedir decreto p/ formalizar determinado ato 
administrativo, tendo por destinatários pessoas 
incertas e indeterminadas. Ex. Decreto 
Expropriatório (formaliza, dá solenidade à 
desapropriação, sem o decreto a 
desapropriação é nula). 
 
Obs: Decreto Regulamentar: São 02 atos 
administrativos, de Competência Privativa dos 
Chefes do Executivo, que podem expedir atos 
gerais, abstratos ou individuais (nomeação de 
Min. do STF). Servirá sempre como 
formalidade para outro ato. Obs2: O Decreto 
Lei foi abolido do Brasil com a Constituição 
Federal de 1988 permanecendo apenas os 
Decretos Anteriores à Carta Magna que 
estejam em vigor. Obs3: Diferenciam-se do 
Decreto Legislativo, que é Lei “lato senso”. 
Obs4: Diferenciam-se da Resolução 
Legislativa, que é Lei “lato senso” de efeitos 
internos às Casas Legislativas. Exceção: 
Possibilidade do Decreto Autônomo (art.84, 
VI da CF): para Extinguir Cargos Vagos e para 
Organização da Administração, desde que não 
crie novas despesas. 
 
b) PORTARIA (qualquer autoridade 
administrativa que não seja o Chefe do 
Executivo). Utilizada para qualquer ato que 
disponha sobre o próprio servidor e sua vida 
funcional. Ex. Instauração de Inquérito policial 
(quando não for instaurado por auto de prisão 
em flagrante); Instauração de Processo 
Administrativo Disciplinar, Sindicância. 
 
c) RESOLUÇÕES: Atos Administrativos 
formais que os órgãos colegiados para 
exprimirem as suas deliberações a respeito de 
determinada matéria. Ex. Agencias 
Reguladoras possuem órgãos colegiados que 
podem expedir resoluções. A Resolução 
formaliza o ato do órgão colegiado. Não pode 
ser expedida por órgão singular. Resoluções 
Administrativo-Normativas: São as Resoluções 
com efeitos gerais e abstratos. Obs: 
Diferenciam-se das Resoluções Legislativas, 
que são lei em sentido amplo, embora de efeito 
interno à câmara legislativa. 
 
d) ALVARÁ: Por meio do alvará edita-se 
uma autorização ou licença p/ facultar uma 
atividade ao particular, cujo exercício é limitado 
pelo Poder de Polícia. O Alvará é obrigatório na 
formalização da Licença e da Autorização. Ex. 
Alvará de Licença para construir (dir. subjetivo 
do particular, ato vinculado); Carteira da OAB. 
Obs: A maioria dos atos administrativos 
prescinde destas formalidades. Entretanto, 
quando forem necessárias estas formalidades, 
o ato será meramente irregular se não as 
respeitarem, podendo saná-lo. Obs2: 
diferenciam-se de Vício de Forma (elemento do 
ato) o qual gera invalidade do ato. Obs3: 
diferenciam-se de Vício de Formalidade, que 
gera mera irregularidade do ato (pode ser 
sanada). Ex. portaria p/ nomear ministro, 
quando deveria expedir decreto. 
 
e) ORDEM DE SERVIÇO: Ato 
Administrativo que certas autoridades públicas 
editam para determinarem a implementação ou 
realização de algum fato material (fato 
administrativo). Ex. Ordem de construção. 
 
f) INSTRUÇÕES (Ministros e 
Secretários): Tem caráter abstrato, são atos 
 
 
 
 
 
 
 
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formais através dos quais a Administração 
expede normas gerais de orientação interna. 
Põem em execução os Decretos Executivos, 
para regulamentar os regulamentos do Poder 
Executivo.g) CIRCULARES (Natureza Concreta, 
Autoridades Superiores) As autoridades 
superiores emitem ordens uniformes. 
Dirigentes de órgãos públicos emitem-na aos 
funcionários do órgão para regulamentar 
internamente a execução dos serviços. 
 
 Extinção dos Atos 
Administrativos (para Celso Antônio): 
 
 Extinção de Atos não eficazes 
(sujeitos a termo inicial, condição 
suspensiva): 
 
a) Mera Retirada: Por questão de 
conveniência ou de invalidade, a Administração 
retira o ato que ainda não é eficaz. 
 
b) Recusa (# de Renúncia): O futuro 
beneficiado do ato recusa o ato. 
 
 Extinção dos Atos Eficazes 
(podem produzir efeitos a qualquer tempo): 
 
a) Cumprimento dos efeitos do ato 
 
b) Desaparecimento da pessoa ou do 
objeto da relação que o ato constituiu. 
 
c) Renúncia: Pedido de Exoneração. 
 
d) Retirada do Ato anterior por outro ato 
posterior: 
 
A CASSAÇÃO: a ilegalidade é 
superveniente à edição do ato. 
 
BCADUCIDADE: incompatibilidade do ato 
anteriormente editado que antes não existia. 
 
CCONTRAPOSIÇÃO/DERRUBADA : 
Edição de novo ato contrário, (ex. demissão). 
 
DREVOGAÇÃO; Causa de extinção ou 
supressão do ato administrativo válido e de 
seus efeitos, por razões de conveniência e 
oportunidade. 
 
1. Sujeito Ativo da Revogação: Só a própria 
Administração, no âmbito de cada Poder da 
República. Não é possível a revogação judicial 
de um ato administrativo. Os outros Poderes 
poderão revogar seus próprios atos 
administrativos. Obs.: O Judiciário não poderá 
revogar ato administrativo no exercício de sua 
função típica, que é a função jurisdicional, já 
que não pode adentrar no mérito 
administrativo. 
 
2. Objeto da Revogação: Só o Ato Válido 
poderá ser revogado. Apesar de válido, o ato 
torna-se inconveniente à Administração. 
 
3. Fundamento: Existência de uma 
competência discricionária para rever a 
conveniência e oportunidade dos atos 
anteriormente editados. 
 
4. Limites (atos irrevogáveis são a exceção): 
 - Atos Vinculados são irrevogáveis: Ex. 
Revoga-se uma autorização, nunca uma 
licença. 
 - Atos que já Exauriram seus Efeitos (atos 
Consumados). 
 - Atos fontes de Direitos Adquiridos: Nem 
Emenda Constitucional pode revogá-los. Obs: 
STF: Não há Direito Adquiridos a Regime 
Jurídico. Súm. 473: Poder de Autotutela da 
Administração. A Administração pode revogar 
seus próprios atos, respeitado o dir. adquirido. 
 -Atos Meramente Enunciativos: Ex. 
Certidão Negativa de Débito. 
 
5. Motivos da Revogação: Juízo de 
Conveniência e Oportunidade. O ato deixa de 
ser conveniente e oportuno. 
 
6. Efeitos da Revogação: Ex-Nunc. Impede a 
produção dos efeitos futuros do ato, 
permanecendo os efeitos pretéritos. 
 
E INVALIDAÇÃO : vício na origem. 
 
1. Conceito: Causa de 
Extinção ou supressão de Ato Administrativo 
Inválido ou Viciado, por razões exclusivamente 
de Legalidade ou Legitimidade. 
 
2. Sujeito Ativo: 
Administração Pública (Poder de Auto-tutela, 
 
 
 
 
 
 
 
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Controle Interno) e o Judiciário (controle 
externo judicial, quando provocado por 
terceiros). Só o Judiciário pode Invalidar atos 
de todos os Poderes. 
 
3. Objeto: Ato Viciado, 
Ilegal, contrário ao Direito. 
 
4. Motivos: Ilegalidade, 
Ilegitimidade do Ato. 
 
5. Efeitos: Ex-Tunc para 
os atos que atinjam pessoas indeterminadas, 
para atos restritivos dos Direitos dos 
administrados. Para os terceiros de Boa-fé e 
para os Atos ampliativos dos Direitos do 
administrado: A Invalidação terá efeito Ex-
Nunc. 
 
6. Prazo Decadencial: A 
Administração Pública tem 05 anos para 
declarar a Invalidação do Ato. Passados os 05 
anos, a Administração não poderá mais 
invalida-la  Convalidação Temporal. Obs. 
Ação Judicial p/ Anulação de Ato 
Administrativo: Prazo Prescricional de 05 anos. 
 
7. Espécies de 
Invalidação (Lei 9784/99, art.55): 
 
- Nulidade (atos nulos): 
 
• Não podem ser 
reeditados, não são convalidáveis; 
• Quando o Vício 
atingir a finalidade, o motivo ou o objeto, o ato 
será nulo, não convalidável, não reeditável. 
• Podem ser 
Convertidos: Mudança de categoria de um ato, 
quando sai de uma categoria na qual o ato era 
nulo, para uma outra onde o ato seja válido, 
também tem efeito retroativo. Diferencia-se de 
convalidar (reeditar o mesmo ato sem o vício 
que o contamina, com efeitos retroativos). 
• Pode haver 
conversão de atos nulos com vício de conteúdo 
e objeto. (Nomeação de servidor para cargo 
sem concurso público, pode ser convertido em 
nomeação para cargo de confiança). 
 
 
 
 
- Anulabilidade (Atos Anuláveis): 
 
• Podem ser 
convalidados, racionalmente reeditados. Obs. 
Doutrinadores defendem que, quando houver 
possibilidade de convalidação, a Administração 
está obrigada a Convalidar o ato, apesar de a 
Lei 9784/99 tratar a convalidação como 
faculdade da administração. 
• Quando houver 
vício na competência: desde que o ato seja 
ratificado pela autoridade competente, 
Confirmado, haverá a convalidação. 
• Quando houver 
vício na forma: reedita-se o ato com a forma 
prescrita em lei. 
• OBS. GERAL: Os 
ATOS INVÁLIDOS NÃO GERAM DIREITO 
ADQUIRIDO.