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2014/2 PROF. HELDER AMORIM 1 DIREITO CONSTITUCIONAL III Estes apontamentos não substituem o estudo da doutrina indicada para acompanhamento da matéria PONTO 5. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 5.1. NOÇÕES GERAIS São requisitos fundamentais do controle de constitucionalidade: a supremacia da Constituição em relação a quaisquer outros atos normativos, inclusive as emendas constitucionais (CR, art. 59); trata- se de princípio que deriva da posição hierárquica superior da Constituição e de sua rigidez, em decorrência dos limites materiais e do mais difícil processo legislativo imposto para sua alteração (CR, art. 60). Esse princípio de supremacia impõe a compatibilidade vertical das normas à Constituição, como requisito de sua validade: só tem validade a norma compatível com a Constituição; a atribuição de competência a um órgão, pela Constituição, para resolver os problemas de constitucionalidade, que variará conforme o sistema de controle adotado. Se, por um lado, a supremacia da Constituição é requisito essencial para permitir o controle de constitucionalidade dos atos normativos infraconstitucionais, por outro lado, a existência do mecanismo de controle de constitucionalidade também é requisito essencial para se garantir a supremacia da Constituição, pois onde não existir esse sistema de controle a Constituição será flexível, já que o legislador ordinário terá em suas mãos o Poder Constituinte ilimitado. Portanto, o controle de constitucionalidade é instrumento de afirmação da supremacia da Constituição sobre todos os demais atos normativos. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 2 Assim, é possível conceituar o controle de constitucionalidade como mecanismo voltado a controlar a constitucionalidade material e formal das normas infraconstitucionais, aferindo a sua validade: constitucionalidade formal: adequação das leis e demais atos normativos infraconstitucionais, quanto ao processo de sua elaboração, com observância do processo legislativo previsto na Constituição (CR, arts. 59 a 69); constitucionalidade material: adequação do conteúdo das leis e demais atos normativos infraconstitucionais aos preceitos da Constituição. 5.2. ESPÉCIES DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO BRASIL I. CONTROLE PREVENTIVO: voltado a evitar o ingresso de norma jurídica inconstitucional no ordenamento jurídico. É um controle político, realizado pelo Poder Legislativo e pelo Poder Executivo, ainda no curso do processo legislativo: * Poder Legislativo: quando aprecia a constitucionalidade dos projetos de lei por meio de Comissão de Constituição e Justiça (CR, art. 58) e quando rejeita projeto de lei ou medida provisória por considerá-la inconstitucional; * Poder Executivo: quando veta projeto de lei por inconstitucionalidade (CR, art. 66, § 1º). II. CONTROLE REPRESSIVO JUDICIÁRIO: o controle repressivo incide sobre norma já editada. É realizado pelo Poder Judiciário. Há dois métodos ou sistemas de controle de constitucionalidade repressivo: 1) Controle difuso ou concreto de constitucionalidade; 2) Controle concentrado ou abstrato de constitucionalidade. 1) CONTROLE DIFUSO OU CONCRETO DE CONSTITUCIONALIDADE (por via de defesa): caracteriza-se pela permissão dada a qualquer juiz ou tribunal 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 3 para realizar no julgamento do caso concreto a análise sobre a compatibilidade do ordenamento jurídico com a Constituição. A declaração de inconstitucionalidade não é o objeto principal da ação, mas apenas uma questão prévia e indispensável ao julgamento do mérito (Ex.: uma pessoa ajuíza uma ação, requerendo o reconhecimento de um direito previsto em lei; o juiz indefere o seu pedido por entender que essa lei é inconstitucional). Nesse caso, a lei não incidirá no caso concreto, mas continuará válida e com força obrigatória em relação a terceiros. No Brasil, a possibilidade de controle difuso de constitucionalidade existe desde a Constituição de 1891, a 1ª Constituição da República. No controle difuso de constitucionalidade, para a declaração de inconstitucionalidade de qualquer ato normativo a Constituição estabelece a cláusula de reserva de plenário (CR, art. 97), segundo a qual a inconstitucionalidade só pode ser declarada pela maioria dos membros do tribunal (ou pela maioria do seu órgão especial, onde houver), sob pena de nulidade da decisão. O STF só dispensa a reserva de plenário em duas hipóteses: quando já houver decisão plenária do tribunal sobre a inconstitucionalidade da norma, não será necessária nova decisão a seu respeito, no julgamento das demais causas; quando já houver decisão do plenário do STF declarando a inconstitucionalidade do ato normativo, em controle difuso. Observadas essas condições, o controle difuso de constitucionalidade (declaração incidental de inconstitucionalidade) pode ser feito por qualquer juiz ou tribunal, podendo a questão chegar ao Supremo Tribunal Federal por meio de recurso extraordinário (CR, art. 102, III). No STF também é obrigatória a observância da cláusula de reserva de plenário. Súmula vinculante n. 10 do STF: “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte”. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 4 Em regra, a decisão do STF sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de ato normativo, em controle difuso, só faz coisa julgada entre as partes (efeito inter partes) e não impede os demais órgãos do Poder Judiciário de continuar julgando de forma diferente. No entanto, há duas hipóteses em que esta decisão pode ser estendida a todos: Quando a lei declarada inconstitucional tiver sua execução suspensa pelo Senado Federal (CR, art. 52, X): declarada pelo STF a inconstitucionalidade de ato normativo, em controle difuso, o STF poderá oficiar o Senado Federal para que este, no exercício da atribuição prevista no art. 52, X, da Constituição, possa suspender a execução da lei declarada inconstitucional, no todo ou em parte. Essa decisão, de suspender ou não a execução da lei, é ato político e discricionário do Senado Federal, devendo ser votada por seus membros e, se for aprovada, será veiculada por meio de uma Resolução. Se a Resolução for aprovada e publicada, não pode ser posteriormente revogada. O Senado pode suspender a execução de lei federal, estadual, distrital ou mesmo municipal declarada inconstitucional. O efeito dessa suspensão é ex nunc (a partir da publicação da Resolução); Quando o STF, com base em decisões reiteradas de inconstitucionalidade, em controle difuso, editar súmula vinculante (CR, art. 103-A): a súmula vinculante tem efeito vinculante em relação a todos os órgãos do Poder Judiciário e em relação à Administração Pública federal, estadual e municipal. Não incidindo nenhuma dessas hipóteses de exceção, a declaração de inconstitucionalidade em controle difuso permanece com seus efeitos restritos às partes do processo. Controle no curso do processo legislativo: o STF permite excepcionalmente o controle difuso de constitucionalidade de projeto de lei ou de projeto de emenda constitucional, por meio de mandado de segurança impetrado por parlamentar (Deputado ou Senador), para defesa de seu direito líquido e certo de somente participar de processo legislativo conforme as normas constitucionais que regem o processo 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 5 legislativo. No julgamento desse mandadode segurança o STF pode declarar a inconstitucionalidade do projeto de lei, obrigando o órgão legislativo à observância do processo legislativo. 2) CONTROLE CONCENTRADO OU ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE (por via de ação): caracteriza-se pela competência atribuída exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal para julgar originariamente ação direta de inconstitucionalidade ou ação declaratória de constitucionalidade, procedendo a análise sobre a compatibilidade do ordenamento jurídico com a Constituição, para ao final declarar a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do ato normativo em tese, como objeto principal da ação, cuja decisão vincula a todos indistintamente. No Brasil, esse método de controle concentrado existe desde a Emenda Constitucional n. 16, de 6-12-1965, inspirado nas cortes constitucionais europeias (Áustria, Alemanha, Espanha, Itália, Portugal), enquanto o controle difuso se inspira basicamente no sistema dos Estados Unidos. A Constituição prevê as seguintes espécies de ações de controle concentrado de constitucionalidade: 1. Ação direta de inconstitucionalidade – ADIn (CR, art. 102, I, a); 2. Ação direta de inconstitucionalidade interventiva (CR, art. 36, III); 3. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão (CR, art. 103, § 2º); 4. Ação declaratória de constitucionalidade (CR, art. 102, I, a, in fine); 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF (CR, art. 102, § 1º). 5.3. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE I. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADIn) – CR, art. 102, I, a Finalidade: a ADIn tem por finalidade retirar do ordenamento jurídico lei ou ato normativo incompatível com a Constituição, figurando o STF como legislador negativo. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 6 a) Objeto: - É cabível ADIn para declarar a inconstitucionalidade de ato normativo federal, estadual e distrital (DF no exercício de competência equivalente a de Estado), que esteja em vigor e que tenha sido editado após a Constituição. Não é cabível contra ato normativo editado antes da Constituição ou ato normativo já revogado. - São passíveis de ADIn: * todos os atos normativos primários, ou seja, originados diretamente da Constituição, especialmente aqueles previstos no art. 59 da Constituição (emenda constitucional, lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medida provisória, resolução e decreto legislativo); * atos normativos editados pelos tribunais, que não sejam derivados de legislação infraconstitucional; * decretos autônomos do Presidente da República (CR, art. 84, VI); * tratados e convenções internacionais incorporados ao ordenamento jurídico nacional; - Não são passíveis de ADIn: * os atos normativos secundários, assim considerados os decretos e demais atos voltados a regulamentar uma lei; * os atos normativos anteriores à Constituição e os já revogados; * as leis municipais e as leis do Distrito Federal editadas por competência municipal. As leis municipais só são passíveis de ação de inconstitucionalidade em face da Constituição Estadual, de competência do Tribunal de Justiça Estadual (CR, art. 125, § 2º); * atos normativos e atos administrativos de efeito concreto ( ato que produz um efeito concreto e nele esgota o seu objetivo). Ex.: Edital de licitação; edital de concurso público; portaria que designa um servidor para o exercício de uma função etc. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 7 b) Legitimação para ajuizamento da ADIn: são legitimados os agentes e entidades indicados no art. 103 da Constituição. São legitimados universais aqueles que não precisam demonstrar o seu interesse no ajuizamento da demanda. São legitimados não universais aqueles que precisam demonstrar a pertinência temática entre o ajuizamento da ação e as suas atribuições institucionais (Governador de Estado, Mesas de Assembleias Legislativas e de Câmara Distrital e confederações ou entidades de classe de âmbito nacional – CR, art. 103, IV, V e IX). Todos os demais legitimados são universais. c) Procedimento da ADIn. Lei n. 9.868/1999 I. Petição inicial (art. 3º): fundamentos jurídicos, com indicação dos dispositivos atacados, e pedido específico; II. Informações (art. 6º): o relator pedirá informações à autoridade da qual emanou o ato normativo atacado (Presidente da República, Governador de Estado e do DF, Congresso Nacional, Assembleia Legislativa ou Câmara Distrital, Tribunal); as informações serão prestadas em 30 dias; III. Intervenção de terceiros (art. 7º): não se admite a intervenção de terceiros na ADIn; o STF não admite a formação de litisconsórcio ativo ou passivo; o relator, entendendo presente a relevância e a representatividade, pode admitir a manifestação de outros órgãos e entidades interessados na condição de “amicus curiae” (amigos da corte), apenas para auxiliar na instrução do processo, mas esses órgãos não podem aditar a petição inicial e nem fazer pedidos, apenas apresentando suas considerações sobre o objeto da ação (§ 2º). IV. Advogado-Geral da União (CR, art. 103, § 3º; Lei n. 9.868/1999, art. 8º): compete ao Advogado-Geral da União a defesa do ato normativo impugnado, seja estadual ou federal, pois ele atua como curador especial do princípio da presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos (função defensiva); apenas excepcionalmente o STF admite que o AGU se manifeste pela inconstitucionalidade do ato normativo, seja quando o ato fere interesse da União, seja quando a norma já tenha sido declarada inconstitucional pelo STF em controle difuso. O Advogado-Geral da União terá 15 dias para se manifestar. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 8 V. Procurador-Geral da República - Ministério Público da União (CR, art. 103, § 1º; Lei n. 9.868/1999, art. 8º): após a manifestação do Advogado- Geral da União, o relator abrirá prazo de 15 dias para manifestação do Procurador-Geral da República, que poderá se posicionar livremente pela constitucionalidade ou pela inconstitucionalidade do ato normativo (princípio da independência funcional do Ministério Público – CR, art. 127). O PGR pode se posicionar até mesmo pela inconstitucionalidade do ato normativo em ADIn por ele proposta, mas essa manifestação não representa desistência e nem vincula o STF. VI. Instrução (art. 9º): após todas as manifestações anteriores, o relator poderá, no prazo de 30 dias, se entender necessário para a instrução da causa: (a) requisitar novas informações adicionais à autoridade que editou o ato normativo; (b) nomear perito para elaborar parecer sobre o tema da ação; (c) realizar audiência pública para ouvir pessoas com experiência na matéria; (d) solicitar informações a Tribunais federais e estaduais sobre a aplicação da norma impugnada. VII. Julgamento: a ADIn é julgada pelo Plenário do STF (princípio da reserva de plenário – CR, art. 97), sendo necessário quórum de 08 Ministros para instalar a sessão de julgamento (Lei n. 9.868/1999, art. 22) e o voto de maioria absoluta dos Ministros (06 Ministros) para declarar a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do ato normativo (art. 23). * Natureza dúplice da ADIn (art. 24): (1) se o ato normativo for julgado inconstitucional – a ação será julgada procedente; (2) se o ato normativo for julgado constitucional – a ação será julgada improcedente * Efeitos da decisão da ADIn (CR, art. 102, § 2º; Lei n. 9.868/1999, arts. 27 e 28, parágrafo único): a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade produz os seguintes efeitos: - efeito erga omnes (art. 28): efeito geral, em relação a todos os sujeitos submetidos à jurisdiçãodo STF, e não apenas em relação aos que participaram do processo; - efeito ex tunc (art. 27): a declaração de inconstitucionalidade possui efeito retroativo, retirando a validade do ato normativo desde a 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 9 sua origem, retroativamente (porque atos inconstitucionais são nulos), mas o STF, por voto de 2/3 dos seus membros (08 Ministros), pode modular os efeitos da sentença, concedendo efeito ex nunc (a partir da decisão) ou a partir de qualquer outro momento. O STF já declarou inconstitucionalidade de norma a partir de data futura, para permitir ao Poder Legislativo a adição de nova norma, em substituição à anterior, declarada inconstitucional, a fim de preservar a segurança jurídica. - efeito vinculante (art. 28): a decisão vincula todos os órgãos do Poder Judiciário e a Administração Pública federal, estadual e municipal. Dessa forma, fica vedado o controle difuso da norma já declarada constitucional ou inconstitucional pelo STF, em sede de controle concentrado; - efeito repristinatório: ao nulificar desde a sua origem uma norma que revogava outra norma anterior (efeito ex tunc), a norma revogada volta a vigorar, como se jamais houvesse sido revogada. Esse efeito poderá ser modulado pelo STF. VIII. Recurso (art. 26): a decisão é irrecorrível, só podendo ser interpostos embargos declaratórios, para aclarar a decisão. A decisão não está sujeita a ação rescisória. IX. Medida cautelar (arts. 10 e 11 da Lei n. 9.868/1999): poderá ser concedida medida cautelar, suspendendo a eficácia do ato normativo impugnado, de imediato, antes do julgamento do mérito da ADIn, com efeito ex nunc (a partir da decisão cautelar), salvo se o STF entender necessário o efeito ex tunc (retroativo). A medida cautelar será julgada por, pelo menos, 08 Ministros, e será concedida pelo voto de, pelo menos, 06 Ministros (maioria absoluta). II. AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO - ADO (CR, art. 103, § 2º) Finalidade: a Ação de Inconstitucionalidade por omissão (ADO) tem por finalidade o reconhecimento da omissão normativa que impede a plena eficácia das normas constitucionais de eficácia limitada. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 10 Tem cabimento a ação quando configurada a omissão do Poder Público, que se abstém por um período razoável de cumprir um dever que a Constituição lhe atribuiu. A inconstitucionalidade consiste na conduta omissiva (negativa), sempre que a Constituição determina uma conduta positiva (normativa) ao Poder Público, com a finalidade de garantir a aplicabilidade e eficácia da norma constitucional. Segundo o STF, a omissão pode ser: * omissão total (absoluta): quando não há o cumprimento do dever de legislar; * omissão parcial (relativa): quando a norma existe, mas disciplina de forma insuficiente o direito constitucionalidade. a) Objeto: É cabível ADO para suprir omissão normativa não apenas do Poder Legislativo, mas de qualquer dos três Poderes, inclusive de órgãos administrativos (CR, art. 103, § 2º): atos normativos primários de competência do Poder Legislativo (CR, art. 59), atos normativos primários e secundários do Poder Executivo e Judiciário (decretos autônomos e regulamentadores, resoluções, regimentos, portarias etc.). Portanto, a omissão pode consistir em falta de regulamentação a um dispositivo da Constituição (omissão de ato normativo primário) e também em falta de regulamentação a um dispositivo de lei (omissão de ato normativo secundário). b) Legitimação para ajuizamento da ADO: são os mesmos legitimados para a ADIn genérica, art. 103 da CR (art. 12-A da Lei 9.868/1999); c) Procedimento da ADO. Lei n. 9.868/1999 O procedimento da ADO é praticamente o mesmo da ADIn genérica, com algumas peculiaridades: I. Petição inicial (art. 12-A): a petição deve indicar a omissão inconstitucional, total ou parcial, e o pedido com suas especificações; 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 11 II. Informações (art. 12-E c/c art. 6º): o relator pedirá informações à autoridade a quem se imputa a omissão, no prazo de 30 dias; os demais legitimados para a ADO também poderão apresentar manifestações e pedir a juntada de documentos, no prazo das informações (art. 12, § 1º). III. Advogado-Geral da União (CR, art. 103, § 3º; art. 12-E, § 2º, da Lei n. 9.868/1999): não é necessária a citação do AGU, porque não há ato normativo a ser defendido, mas o relator poderá solicitar a sua manifestação no prazo de 15 dias (STF); IV. Procurador-Geral da República - Ministério Público da União (CR, art. 103, § 1º; Lei n. 9.868/1999, art. 8º): terá prazo de 15 dias para manifestação se não for o autor da ADO; V. Instrução (art. 12-E): idêntico à ADIn genérica; VI. Decisão (CR, art. 103, § 2º e Lei n. 9.868/1999, art. 12-A c/c art. 22): a ADO é julgada pelo Plenário do STF, com quórum mínimo de 2/3 (8 Ministros) e o voto de maioria absoluta dos Ministros (06 Ministros) para declarar a inconstitucionalidade por omissão (CR, art. 97). Julgando procedente a ação, o STF não pode suprir o ato normativo (princípio da separação dos Poderes), devendo cientificar o órgão em mora normativa, para que o faça. Trata-se de decisão com caráter mandamental, constituindo em mora o poder competente, o que possibilita ao prejudicado responsabilizar o Estado por ato ilícito omissivo. O conteúdo da decisão será diferente, conforme for o órgão reputado em mora normativa: Poder competente: é dado ciência ao Poder competente, podendo o STF fixar prazo para o início da consequência jurídica da inconstitucionalidade. Ex.: na ADO 3.682 o STF declarou a inconstitucionalidade por omissão de lei federal complementar regulamentadora da criação de municípios, exigida pelo art. 18, § 4º, da CR; o STF deu ciência da decisão ao Congresso Nacional e fixou prazo de 24 meses, a partir do qual, os Municípios criados sem observância da legislação deixariam legalmente de existir. Ao final, 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 12 o Congresso aprovou a EC 57/2008, convalidando os atos de criação dos Municípios criados sem observância à legislação; Órgão administrativo: será cientificado da decisão, para que produza o ato normativo no prazo de 30 dias, ou outro prazo razoável estabelecido pelo STF, sob pena de responsabilidade. Efeitos da decisão da ADO (Lei n. 9.868/1999, art. 12-H, § 2º): - efeito erga omnes (art. 28): efeito geral, em relação a todos os sujeitos submetidos à jurisdição do STF, e não apenas em relação aos que participaram do processo; - efeito ex tunc (art. 27): a declaração de inconstitucionalidade por omissão possui efeito retroativo; VII. Medida cautelar (art. 12-F da Lei n. 9.868/1999): o STF poderá conceder medida liminar pelo voto de, pelo menos, 06 Ministros (maioria absoluta), em sessão com, pelo menos, 08 Ministros (2/3), consistindo a medida em : Suspensão da aplicação da lei ou ato normativo questionado, em caso de omissão parcial; Suspensão de processos judicias ou procedimentos administrativos; Outras providências fixadas pelo STF. III. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE - ADC (art. 102, I, a, in fine) Finalidade: as leis e demais atos normativos gozam de presunção relativa de constitucionalidade. Esta presunção pode ser afastada pelos órgãos do Poder Judiciário, quando, no controle difuso de constitucionalidade, reconhecem a inconstitucionalidade da norma. A finalidade da ADC é afastar a insegurança jurídica ou o estado de incerteza jurídica criado por estas manifestações difusas de inconstitucionalidade, transferindo para 2014/2PROF. HELDER AMORIM 13 o STF a decisão concentrada, definitiva e vinculante sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do ato normativo. b) Objeto: É cabível ADC para declaração de constitucionalidade das mesmas normas passíveis de ADIn, mas apenas as normas federais: atos normativos primários federais, editados após a Constituição e que não tenham sido revogados. Para admitir-se a ADC, o autor deve demonstrar a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do dispositivo objeto da ação declaratória (Lei n. 9.868/1999, art. 14, III). b) Legitimação para ajuizamento da ADC (CR, art. 103, caput): são legitimados os mesmos agentes e entidades legitimados para a ADIn genérica, indicados no art. 103 da Constituição. Também aqui é necessária a demonstração de pertinência temática pelos entes legitimados não universais (Governador de Estado, Mesas de Assembleias Legislativas e de Câmara Distrital e confederações ou entidades de classe de âmbito nacional – CR, art. 103, IV, V e IX). Todos os demais legitimados são universais. OBS: Antes da EC/45, os legitimados para a ADC eram apenas aqueles quatro previstos no § 4º do art. 103 da Constituição, os quais eram repetidos pelo art. 13 da Lei n. 9.868/1999. A partir da EC/45 os legitimados para a ADC passaram a ser os mesmos da ADIn genérica (CR, art. 103, caput), razão pela qual o art. 13 da Lei n. 9.868/1999 foi derrogado, porque incompleto. c) Procedimento da ADC. Lei n. 9.868/1999 I. Petição inicial (art. 14): a petição inicial deve conter - indicação do dispositivo de lei questionado, com os fundamentos jurídicos que sustentam sua constitucionalidade; 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 14 - o pedido de declaração de constitucionalidade; - a demonstração da controvérsia judicial sobre a aplicação do dispositivo questionado. II. Informações: na ADC não há requisição de informações às autoridades que elaboraram o ato normativo impugnado, como ocorre na ADIn; III. Intervenção de terceiros (art. 18): não se admite a intervenção de terceiros na ADC; IV. Advogado-Geral da União: não há necessidade de citação do Advogado-Geral da União, já que o objetivo da ação é exatamente afirmar a presunção de constitucionalidade da norma jurídica; V. Procurador-Geral da República - Ministério Público da União (CR, art. 103, § 1º; Lei n. 9.868/1999, art. 19): o relator abrirá prazo de 15 dias para manifestação do Procurador-Geral da República, que poderá se posicionar livremente pela constitucionalidade ou pela inconstitucionalidade do ato normativo (princípio da independência funcional do Ministério Público – CR, art. 127); VI. Instrução (art. 20): após a manifestação do PGR, o relator poderá, no prazo de 30 dias, se entender necessário para a instrução da causa: (a) nomear perito para elaborar parecer sobre o tema da ação; (b) realizar audiência pública para ouvir pessoas com experiência na matéria; (c) solicitar informações a Tribunais federais e estaduais sobre a aplicação da norma impugnada. VII. Julgamento: a ADC é julgada pelo Plenário do STF nos mesmos termos da ADIn genérica, observado o mesmo quórum e o mesmo número de votos para declaração, nos termos dos arts. 22 e 23 da Lei n. 9.868/1999. * Natureza dúplice da ADC (art. 24): (1) se o ato normativo for julgado constitucional – a ação será julgada procedente; (2) se o ato normativo for julgado inconstitucional – a ação será julgada improcedente. * Efeitos da decisão da ADIn (CR, art. 102, § 2º; Lei n. 9.868/1999, arts. 27 e 28, parágrafo único): a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade produz os mesmos efeitos erga omnes, ex tunc, e 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 15 vinculante da decisão proferida na ADIn genérica, com possibilidade de modulação do efeito pelo STF. VIII. Recurso (art. 26): a decisão é irrecorrível, só podendo ser interpostos embargos declaratórios, para aclarar a decisão. A decisão não está sujeita a ação rescisória. IX. Medida cautelar (art. 21 da Lei n. 9.868/1999): poderá ser concedida medida cautelar, suspendendo-se o julgamento dos processos que envolvam a aplicação do ato normativo questionado, até o julgamento definitivo da ADC; esta decisão cautelar terá efeito ex nunc (a partir da decisão cautelar), salvo se o STF entender necessário o efeito ex tunc (retroativo). O STF deve julgar a ADC no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a partir da concessão da medida liminar, sob pena de perda de sua eficácia (art. 21, parágrafo único). A medida cautelar será julgada por, pelo menos, 08 Ministros, e será concedida pelo voto de, pelo menos, 06 Ministros (maioria absoluta). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE INTERVENTIVA (CR, art. 36, III) O art. 34 da Constituição da República prevê sete hipóteses que autorizam a intervenção federal (intervenção da União nos Estados e no DF), para garantia de diversos valores constitucionais. Em regra, essa intervenção consiste em medida política, cabendo privativamente ao Presidente da República decretá-la e executá-la (CR, art. 84, X), após aprovação do Congresso Nacional (CR, art. 49, IV). No entanto, na hipótese do inciso VII do art. 34 da Constituição (quando o Estado ou DF viola princípios sensíveis da Constituição) e no caso de recusa à execução de lei federal, a decretação da intervenção depende de provimento, pelo STF, de representação do Procuradora-Geral da República. Essa representação consiste na Ação Direta Interventiva, que tem dupla finalidade: 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 16 - declarar a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo estadual (finalidade jurídica); e - decretar a intervenção federal no Estado-membro ou DF, temporária e excepcional, para pôr fim à medida ou situação inconstitucional (finalidade política). Trata-se, por isso, de ação direta de efeitos concretos, razão pela qual não admite medida liminar. Julgada procedente a ação interventiva, o STF dará ciência à autoridade estadual/distrital interessada e ao Presidente da República (único competente para executar a intervenção), para que adote as providências necessárias. Se for suficiente, o decreto de intervenção a cargo do STF se limitará a suspender a execução do ato estadual/distrital impugnado. Não sendo suficiente, caberá ao Presidente da República executar a intervenção, rompendo momentaneamente a autonomia do Estado, até fazer cessar a inconstitucionalidade. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADPF: CR, art. 102, § 1º e Lei n. 9.882/1999 Prevista no art. 102, § 1º, da Constituição da República, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF é um tipo de ação autônoma, ajuizada exclusivamente perante o STF, que tem por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental da Constituição da República, resultante de ato do Poder Público, assim entendidos os preceitos que disciplinam os princípios fundamentais (Título I – arts. 1º ao 4º), as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º), os direitos e garantias fundamentais (Título II), os princípios da ordem econômica (art. 170) e da ordem social (art. 193) etc. Essa ação, diferentemente da ADIn e da ADC, visa atacar qualquer tipo de ato do Poder Público (não apenas ato normativo) que seja violador de preceito fundamental da Constituição. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 17 A ADPF é disciplinada pela Lei n. 9.882/1999, que não traz o conceito preciso de “preceito fundamental”, deixando esse encargo à jurisprudência do STF, que delimitará o conceito em julgamentos, caso a caso. À luzdo art. 1º da Lei n. 9.882/1999, a ADPF é cabível para: I – evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público: pode ser atacado por ADPF qualquer ato, normativo ou não, de efeito concreto ou abstrato, de âmbito federal, estadual, distrital ou municipal, que viole preceito fundamental, ainda que o ato tenha sido praticado antes da Constituição. Estão excluídos da ADPF os atos normativos que possam ser impugnados por ADIn e ADC, capaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º). Por isso se diz que a ADPF é uma medida subsidiária, sujeitando-se ao princípio da subsidiariedade. Sendo assim, é cabível ADPF contra: - atos normativos municipais; - atos normativos anteriores à Constituição; - atos normativos secundários (decretos regulamentares); - atos normativos de efeito concreto (ex: edital de licitação, portaria de nomeação de servidor etc); - atos administrativos de qualquer dos três Poderes, em qualquer âmbito federativo (contrato administrativo, concurso público, decisão de tribunal de contas etc.). Legitimidade: os legitimados são os mesmos da ADIn. II – estancar lesão a preceito fundamental, praticada por autoridade judiciária ou administrativa, no curso de um processo judicial ou administrativo, em interpretação dada a ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior à Constituição (ar. 1º, parágrafo único, I, da Lei n. 9.882/1999): nesse caso a ADPF é ajuizada perante o STF com o fim de abreviar o controle difuso, para que não seja necessário aguardar que o tema chegue ao STF para obter uma decisão definitiva, para ensejar 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 18 uma súmula vinculante ou para ensejar a suspensão do ato normativo pelo Senado Federal (CR, art. 52, X), tendo em vista a urgência de uma decisão imediata, ampla e capaz de vincular todos os órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo. Percebendo que uma decisão do Poder Judiciário ou da Administração Pública, num caso concreto, fere preceito fundamental da Constituição, qualquer dos legitimados da ADIn ou ADC poderá ajuizar a ADPF perante o STF. Exemplos de ADPF: - ADPF 132: protocolada pelo governador do estado do Rio de Janeiro, questiona o não reconhecimento de uniões civis entre casais homoafetivos por parte de órgãos do poder público (cartórios). Declarada procedente em maio de 2011. - ADPF 153: protocolada pela Ordem dos Advogados do Brasil, questiona a constitucionalidade da lei nº 6.683 de 28 de agosto de 1979 (lei anterior à Constituição de 1988), a chamada "lei da Anistia". Julgada improcedente, há recurso de embargos de declaração pendente. - ADPF 186: protocolada em 20 de julho de 2009 pelo Partido Democratas, com o fim de obter a declaração de inconstitucionalidade de atos normativos e administrativos praticados pela Universidade de Brasília – UNB (autarquia federal), que resultaram na instituição de cotas raciais na admissão de alunos. A arguição foi julgada improcedente pelo STF em 26 de abril 2012. 5.4. SÚMULA VINCULANTE – CR, art. 103-A e Lei n. 11.417/2006 As súmulas vinculantes surgem com a EC/45, a partir da necessidade de reforço à ideia de uma única interpretação jurídica para o mesmo dispositivo constitucional ou legal, de forma a assegurar a unidade interpretativa (princípio da segurança jurídica) e a aplicação equânime do texto constitucional a todos os casos idênticos (princípio da isonomia). São esses mesmos princípios os objetivos visados quando a Constituição confere competência ao STF e ao STJ para julgar o recurso extraordinário e o recurso especial, voltados à uniformização interpretativa da Constituição e das leis federais. Mas esse modelo não se mostrou célere o suficiente 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 19 para impedir as desigualdades perpetradas por diferentes interpretações judiciais da mesma norma. Daí a razão pela qual o legislador constituinte derivado instituiu a súmula vinculante para ensejar a aplicação obrigatória das decisões da Corte Maior a todo o Poder Judiciário e a todos os órgãos da administração pública. A súmula vinculante é uma solução intermediária, pois não obriga a aplicação de todas as decisões do STF aos demais órgãos do Poder Judiciário, de forma vinculada, mas permite que o STF aprove súmulas que, a partir da sua publicação, passem a ter efeito vinculante sobre os demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública, direta e indireta, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal. A edição, revisão e cancelamento das súmulas vinculantes é disciplinada pela Lei n. 11.417/2006, que prevê dois procedimentos de edição de súmula vinculante: direto e incidental. I – Procedimento direto: quando o STF, de ofício ou por provocação de um dos entes ou agentes legitimados, aprova súmula com observância de dois requisitos: (1) a existência de reiteradas decisões do STF sobre a matéria constitucional e (2) a demonstração de grave controvérsia entre órgãos do judiciário ou entre esses e a administração pública, em torno da interpretação da norma, capaz de gerar grave insegurança jurídica e a multiplicação de processos sobre a mesma questão. Legitimidade: os mesmos legitimados da ADIn, além do Defensor Público- Geral da União e os Tribunais superiores, regionais dos Estados e DF (art. 3º da Lei n. 11.417/2006). Quorum de aprovação: 2/3 dos Ministros do STF (8 Ministros) – art. 2º, § 3º, da Lei n. 11.417/2006. Objeto da súmula: a súmula vinculante deve versar sobre a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas (art. 2º, § 1º, da Lei n. 11.417/2006). 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 20 II – Procedimento incidental: quando, no curso de um processo em que seja parte, um Município (único legitimado) propõe a edição, revisão ou cancelamento de uma súmula, perante o STF. Aqui também é necessário que haja uma controvérsia atual entre órgãos do judiciário ou destes com a administração pública, que acarrete grave insegurança jurídica. A proposição da súmula não suspende o julgamento do processo em curso. Os requisitos são os mesmos exigidos no procedimento direto. Em caso de desobediência ou aplicação inadequada de súmula vinculante, caberá reclamação perante o STF (reclamação para preservação da autoridade de suas decisões), ajuizada por qualquer interessado, no bojo da qual poderá o STF anular o ato administrativo ou cassar a decisão reclamada (CR, art. 103-A, § 3º, e Lei n. 11.417/2006, art. 7º). Estudo da matéria: - Constituição da República, art. 102, I, a; art. 103 - Lei n. 9.868/1999; - Doutrina: Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, Cap. 12. ANEXO LEI Nº 11.417, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2006. Regulamenta o art. 103-A da Constituição Federal e altera a Lei n o 9.784, de 29 de janeiro de 1999, disciplinando a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, e dá outras providências. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1 o Esta Lei disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e dá outras providências. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 21 Art. 2 o O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar enunciado de súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estaduale municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma prevista nesta Lei. § 1 o O enunciado da súmula terá por objeto a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja, entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública, controvérsia atual que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre idêntica questão. § 2 o O Procurador-Geral da República, nas propostas que não houver formulado, manifestar-se-á previamente à edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante. § 3 o A edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula com efeito vinculante dependerão de decisão tomada por 2/3 (dois terços) dos membros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária. § 4 o No prazo de 10 (dez) dias após a sessão em que editar, rever ou cancelar enunciado de súmula com efeito vinculante, o Supremo Tribunal Federal fará publicar, em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União, o enunciado respectivo. Art. 3 o São legitimados a propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante: I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III – a Mesa da Câmara dos Deputados; IV – o Procurador-Geral da República; V - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VI - o Defensor Público-Geral da União; VII – partido político com representação no Congresso Nacional; VIII – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional; IX – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; X - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; XI - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares. § 1 o O Município poderá propor, incidentalmente ao curso de processo em que seja parte, a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante, o que não autoriza a suspensão do processo. 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 22 § 2 o No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado da súmula vinculante, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros na questão, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Art. 4 o A súmula com efeito vinculante tem eficácia imediata, mas o Supremo Tribunal Federal, por decisão de 2/3 (dois terços) dos seus membros, poderá restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público. Art. 5 o Revogada ou modificada a lei em que se fundou a edição de enunciado de súmula vinculante, o Supremo Tribunal Federal, de ofício ou por provocação, procederá à sua revisão ou cancelamento, conforme o caso. Art. 6 o A proposta de edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante não autoriza a suspensão dos processos em que se discuta a mesma questão. Art. 7 o Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação. § 1 o Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas. § 2 o Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso. Art. 8 o O art. 56 da Lei n o 9.784, de 29 de janeiro de 1999, passa a vigorar acrescido do seguinte § 3 o : “Art. 56. ............................ ........................................ § 3 o Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.” (NR) Art. 9 o A Lei n o 9.784, de 29 de janeiro de 1999, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 64-A e 64-B: “Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula vinculante, o órgão competente para decidir o recurso explicitará as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.” “Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.” 2014/2 PROF. HELDER AMORIM 23 Art. 10. O procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula com efeito vinculante obedecerá, subsidiariamente, ao disposto no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Art. 11. Esta Lei entra em vigor 3 (três) meses após a sua publicação. Brasília, 19 de dezembro de 2006; 185 o da Independência e 118 o da República
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